1.Bevezetés

•E Közlemény célja az, hogy szakpolitikai keretrendszert hozzon létre annak megakadályozására, hogy a kényszervándorlás tartós maradjon és annak érdekében, hogy fokozatosan megszűnjön meglévő kényszervándorlási helyzetekben a humanitárius segítségtől való függés. Ezt a keretrendszer az önállóság előmozdításával kívánja elérni, valamint azzal, hogy lehetővé teszi, hogy az érintettek önkéntes hazatérésükig vagy áttelepülésükig méltósággal élhessenek a befogadó társadalom produktív tagjaiként.

•Az Európai Unió, mint globális szinten aktív szerepet vállaló fél és a világ egyik vezető humanitárius és fejlesztési adományozója, elkötelezett a segítségre szorulók támogatása mellett, bárhol éljenek is a világon. Az Európai Unió ezen tevékenységeig válsághelyzetekben és más országok hosszú távú fenntartható fejlődésének elősegítése érdekében is végzi. A jelenlegi menekült- és migrációs krízis súlyossága miatt az Európai Bizottság az Európai Migrációs Stratégiában átfogó és holisztikus megközelítést javasolt. 1 A Stratégia a stratégiai tervezés szükségességére is rámutat annak érdekében, hogy az EU fejlesztési és humanitárius segítségnyújtása minél nagyobb hatást érjen el helyi szinten a kényszervándorlás mértékének, többdimenziós okainak és hatásainak kezelésében.

•Globális szinten több mint 60 millió ember – menekültek és belső menekültek – volt kénytelen konfliktus, erőszak és az emberi jogok megsértése miatt elhagyni az otthonát 2 . Ez azt jelenti, hogy a második világháború óta most a legmagasabb a kényszervándorlás mértéke. Az öt legnagyobb menekülthullám – Szíria, Afganisztán, Szomália, Szudán és Dél-Szudán – mind hosszú ideje tart 3 ; sok afgán több mint három évtizede nem térhetett haza. Ezt az elhúzódó válságot súlyosbítja az is, hogy az elmúlt három évtizedben 2014-ben volt a legalacsonyabb az önként hazatérő menekültek száma 4 . Az öt legnagyobb belső menekülthullám közül három – Szíria, Kolumbia és Szudán – szintén régóta tart. A hatodik évébe lépő szíriai válság miatt 4,7 millió menekült és 6,5 millió belső menekült hagyta el otthonát; az EU-ba csak 2015-ben egymillióan érkeztek. A klímajelenségek, mint például az idei El Niño – ami az előrejelzések szerint az elmúlt 20 év legsúlyosabbja lesz – szintén igen jelentős hatással bírhatnak 5 . A súlyosbodó konfliktusok, az erőszak, a klímaváltozás, a környezeti és természeti katasztrófák együttes hatása még több embert kényszerít majd menekülésre. A Bizottság szolgálatainak e közleményhez csatolt munkadokumentuma a lakóhely kényszerű elhagyásának kontextusáról és okairól, valamint a menekültek, belső menekültek és menedékkérők partnerországokban történő megsegítésével kapcsolatos meglévő bizottsági politikákról, eszközökről és gyakorlatokról is tartalmaz háttérinformációkat.

2015-ben az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa (UNHCR) azonosította azon fő tényezőket, amelyek miatt a szomszédos országokban tartózkodó szíriai menekültek Európában kérnek menedékjogot. Ezek közé tartozik a reményvesztés, a magas megélhetési költségek és a mélyülő szegénység, valamint a munkavállalás és tanulás korlátozott lehetőségei. Fejlődési kilátások és szociális és gazdasági jogok hiányában a menekültek és belső menekültek nagyobb számban hagyják el származási régiójukat. A másodlagos és többszörös lakóhelyelhagyás a konkrét közép- és hosszú távú igények és kiszolgáltatottság kezelésében jelentkező kollektív kudarcot mutatják, és világossá teszik, hogy sokak számára nem sikerült tartós megoldást nyújtani 6 . A humanitárius rendszer egymagában nem képes megfelelni a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek és a befogadó közösségek fejlesztési szükségleteinek. A kényszervándorlás nem csak humanitárius kihívás: politikai, emberi jogi, fejlesztési és gazdasági kihívást is jelent, a migrációhoz való elkerülhetetlen kapcsolódásán túl is.

Az EU számára a legsürgetőbb probléma a közeli konfliktusok miatti kényszervándorlás, de a hosszú távú kényszervándorlás problémája globális. Ezért a Bizottság által kiadott, az EU külpolitikai fellépésének a mostani menekültválságban játszott szerepéről szóló közlemény 7 felszólította az EU-t és a tagállamokat, hogy vállalják, hogy hosszú távon többet tesznek majd a migráció és a kényszervándorlás kiváltó okainak kezeléséért. Az EU jelezte elkötelezettségét a kényszervándorlás kiváltó okainak a forrásuknál történő kezelése mellett azáltal, hogy megerősítette az újabb konfliktusok kitörése elleni, a meglévő konfliktusok megoldása melletti és az emberi jogok megsértése elleni erőfeszítéseit – ezek ugyanis mind a kényszervándorlás fő okai közé tartoznak. Az EU és tagállamai politikai és diplomáciai szinten kötelezettséget vállaltak a folyó konfliktusok rendezésére és az emberi jogok globális szintű tiszteletben tartásának előmozdítására; ez a terv központi eleme, csakúgy, mint az emberi életek megmentése és a sürgető humanitárius szükségletek kielégítése. A jogi és fizikai védelmen 8 , élelmiszeren és menedéken túl a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyeknek munkahelyekre, egészségügyi ellátásra, oktatásra és lakhatásra is szükségük van. Az EU acquis és az helyes gyakorlatok alapján 1999 óta kialakult a Közös Európai Menekültügyi Rendszer, harmonizálásra kerültek a menedékjogi közös minimumszabályok; ez jó példát jelenthet a partnerországok számára a nagy számú menekült fogadása tekintetében. 

•A kényszervándorlás: egy elhúzódó, összetett probléma

•A közlemény a konfliktusok, erőszak és emberi jogok megsértése miatt partnerországokban kialakult elhúzódó kényszervándorlási helyzetekre fókuszál, függetlenül attól, hogy az 1951-es menekültügyi egyezmény szerint milyen státuszúak a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek. Az új politika egyes elemei azokra is érvényesek lehetnek, akik természeti csapások vagy klímaesemények miatt voltak kénytelenek elhagyni otthonukat – annak elismerése mellet, hogy az ilyen helyzetek eltérő politikai helyzetet, kontextust, igényeket és megoldásokat feltételeznek. Sok esetben a származási országban nincs tartós béke, a befogadó ország korlátozó politikákat alkalmaz és kevés az elérhető áttelepítési hely; emiatt a legtöbb lakóhelyét elhagyni kényszerült személy esetében a kényszervándorlási helyzet tartós, öt évnél tovább fennáll. Kevesen találtak tartós megoldást, mint például az önkéntes hazatelepülés, az áttelepülés vagy a helyi integráció. 2014-ben 2,9 millió új menekült volt, de csak 126 800 egykori menekült tudott visszatérni származási országába, és csak 105 200 került végleges áttelepítésre 9 . Ma a tartós kényszervándorlás menekültek esetében átlagosan 25 évig, a belső menekültek több mint 90%-a esetében több mint 10 évig tart. 10

•2014-ben a menekültek 86%-a fejlődő régióban élt, és a világ menekültjeinek 25%-át a legkevésbé fejlett országok fogadták be. 11 Emiatt nem csak a lakóhelyüket elhagyni kényszerültekre, a befogadó országokra, kormányokra és közösségekre nehezedik hatalmas nyomás, hanem az adományozókra is. Minden érintettnek kötelessége reagálni. A lakóhelyüket elhagyni kényszerültek érkezése és hosszú távú maradása különösen nagy nyomást helyez a kiszolgáltatott közösségekre, országokra és régiókra. Ez jelentős mértékben kihat a közoktatásra, a hulladékgazdálkodásra, a lakhatásra és a lakásárakra, az áram- és vízellátásra, az élelmiszerárakra és a bérekre, valamint általában véve a stabilitásra. Mivel a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek egyre nagyobb számban keresnek menedéket a városokban, a tervezés és a szolgáltatások nyújtása terén a városokra különösen nagy teher nehezedik.

•A 2030-as fenntartható fejlesztési menetrend 12 elismeri, hogy a lakóhely kényszerű elhagyása jelenti az elmúlt évtizedekben elért fejlődésre az egyik legnagyobb veszélyt. Ezért a menekülteket és a belső menekülteket azon sebezhető csoportok közé sorolja, amelyeket nem szabad magukra hagyni. A humanitárius segítségnyújtásból részesülnek ugyan, de a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek sok esetben ki vannak zárva a fejlesztési programokból és tevékenységekből. A befogadó államok szabályozása gyakran korlátozza a menekültek számára a munkaerőpiachoz való hozzáférést, valamint az országon belüli mozgásukat és lakhatásukat is. Tiltják a lakóhelyek állandó lakhatást elősegítő módosítását, fejlesztését is, és megnehezítik – sok esetben ellehetetlenítik – a hosszú távú biztos jogi státusz megszerzését. Ezen politikák eredményeként az érintettek sorsa bizonytalan marad, így a hosszú távú fejlődés lehetősége nélkül folyamatosan rászorulnak a humanitárius segítségnyújtásra. A menekültek és belső menekültek produktív személyek, akik képesek lennének hozzájárulni a befogadó országok és közösségek gazdaságához és társadalmához. Fejlesztési lehetőségek nélkül azonban az uralkodó „gondoskodási és eltartási”, segély-függőséget okozó modell aláássa a menekültek és belső menekültek önnfentartási lehetőségeit 13 . 

•A kényszervándorlási helyzetek igen összetettek és nagy mértékben eltérőek. Előfordul, hogy a menekülteknek jobban birkóznak meg helyzetükkel, mint a befogadók, például megtakarításaik vagy a befogadó országban meglévő kapcsolataik miatt. Ráadásul, még ha a befogadó ország kap is EU-s fejlesztési segélyt, a kiszolgáltatott befogadó közösségek általában nem részesülnek humanitárius segítségnyújtásból. Sok esetben a kényszervándorlás kiindulási pontján maradtak is sebezhetőek. Az önkéntesen hazatelepülők esetenként előnyösebb helyzetben vannak a külföldön szerzett tudásuk vagy tőkéjük miatt. A menekültek és belső menekültek gyakran hasonló kihívásokkal küzdenek, mint a vidékről városba költözők vagy általában véve a városi és falusi szegények. Ez feszültségeket és konfliktusokat szülhet az egyes közösségek közt, ami hatalmas mértékű másodlagos kényszervándorlást okozhat. A belső menekültek és hazatérők esetében a státusz túlzott előtérbe helyezése ellentétes lehet humanitárius segítségnyújtás azon elvével, hogy a támogatást kizárólag a szükségletek alapján kell nyújtani. A státuszon alapuló megközelítés olyan helyzetekben is működésképtelen lehet, amikor a vándorlás többféle tényező együttes hatása miatt alakul ki, és amikor a kiszolgáltatottság inkább az egyéni körülményeken múlik, nem egy konkrét kategóriához vagy csoporthoz tartozáson.

•Ezért a beavatkozások megtervezésekor nem a jogi státuszt, hanem a kiszolgáltatottságot kell alapul venni, a nemzetközi jog emberi jogi szabályainak teljes betartásával. A lakóhelyüket elhagyni kényszerültek konkrét védelmi szükségleteit kell kezelni, nemük, koruk, fogyatékosságuk, politikai helyzetük, etnikumuk, nyelvük, származási kasztjuk, vallásuk és/vagy szexuális irányultságuk figyelembe vételével. Nem lehet automatikus, egységes megoldásokat alkalmazni. Az EU elkötelezte magát amellett, hogy biztosítja a kényszervándorlásra adott hatékonyabb, kontextusnak megfelelő és méltó globális reakció szakpolitikai kereteit. Ezt oly módon kívánja elérni, hogy összehangolja politikai, konfliktusmegelőzési, fejlesztési, emberi jogi és humanitárius segítségnyújtási megközelítését, és operatív szinten erősebb támogatást nyújt az így kialakuló komplex megközelítésnek.

•Fejlesztés-orientált szakpolitikai keretrendszer kialakítása az elhúzódó kényszervándorlási helyzetek kezelésére

•Új, koherens, együttműködésen alapuló szakpolitikai keretrendszerre van szükség. A politikai, emberi jogi és fejlesztési megközelítéseknek ki kell egészíteniük egymást annak érdekében, hogy a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek és befogadóik számára egyaránt előnyös rendszer alakuljon ki. Ez az új keretrendszer az EU átfogó megközelítésének 14  és rezilienciapolitikájának 15 erősségeire támaszkodik majd. Ez a keretrendszer segíti a menekültek és belső menekültek oktatáshoz, lakhatáshoz, földhöz, termelő eszközökhöz, megélhetéshez és ellátásokhoz való hozzáférését és támogatja a befogadó közösséggel való kapcsolatot, ezáltal kiaknázva produktív kapacitásaikat.

•Az új szakpolitikai keretrendszer megfelelő működéséhez le kell küzdeni a meglévő operatív akadályokat. A politikai szereplőknek aktívabb szerepet kell vállalniuk a tárgyalásokban azon akadályok leküzdése érdekében, amelyek miatt a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek nem képesek kiaknázni teljes potenciáljukat. A humanitárius és fejlesztési szereplők eltérő strukturális, programozási és finanszírozási ciklusok és eljárások szerint működnek, amelyek nincsenek összhangban a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek és a befogadó közösségek hosszú távú szükségleteivel. A humanitárius segítségnyújtást egy-egy válság kitörésekor alkalmazandó rövid távú intézkedésnek szánják, a kényszervándorlás kapcsán közvetlenül jelentkező humanitárius és védelmi szükségletek táborokban vagy városokban történő kielégítésére. A fejlesztési segély viszont több éves, hosszú távú tervezési is finanszírozási ciklus alapján működik.

•

•A fejlesztési és humanitárius szereplők szorosabb együttműködése – a finanszírozások szorosabb program-szintű összekapcsolása, az információk cseréje és értékelése és a közös célkiválasztás – lehetővé teheti hatásosabb és tartósabb védelmi és önfenntartási stratégiák megtervezését. Ez egyaránt előnyös lesz a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek és a kiszolgáltatott befogadó közösségek számára. A kényszervándorlással kapcsolatos új, fejlesztés-orientált megközelítés nem jelent többletköltséget. Épp ellenkezőleg, közép- és hosszú távon növeli a hatékonyságot és javítja az eredményeket a donorok és a kedvezményezettek számára is, mivel csökkenti a humanitárius segítségnyújtástól való függést és maximalizálja a fejlesztési beruházások hatékonyságát.

•A befogadó ország kormánya kulcsfontosságú szerepet játszik: felelős azon jogi és szakpolitikai keretekért, amelyeken keresztül a menekültek, belső menekültek és befogadó közösségek szükségleteit ki lehet elégíteni. A kormányok szabják meg a fejlesztési beavatkozások paramétereit és a humanitárius segítségnyújtás időzítését és helyét. Sok fogadó állam képtelen ezeknek a kihívásoknak egyedül megfelelni. A hosszabb távú pozitív eredmények és a terhek megosztása érdekében a nemzetközi közösség részéről jelentős beruházásra van szükség, különösen helyi szinten. Az ilyen beruházások során el kell kerülni a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek különböző kategóriái közötti diszkriminációt, és a munkaerőpiachoz való hozzáférés akadályainak megszüntetése, a szociális ellátásokhoz való hozzáférés biztosítása, a települések fejlesztése és a hosszú távú biztos jogi státusz biztosítása révén igazságos és egyenlő bánásmódot kell biztosítani.

•E Közlemény a benne foglalt ajánlások sora által egy új fejlesztés-orientált szakpolitikai keretrendszert vezet be a kényszervándorlás kezelésére. Célja a különböző eszközök és fellépések összekapcsolása annak biztosítására, hogy az EU egy hatásos, a teljes ciklusra kiterjedő, többszereplős megközelítés útján kezelje a kényszervándorlást. A Közlemény egyben a következő végrehajtási partnerek támogatását is kéri ezen új megközelítéshez: ENSZ-ügynökségek, nemzetközi szervezetek, nem kormányzati szervezetek, civil társadalom, a magánszektor és egyéb nem állami szereplők az EU-ban és azon kívül is.

2.Az új szakpolitikai keretrendszer elemei

2.1.A humanitárius segítség és a fejlesztési támogatások szorosabb összekapcsolása

A Bizottság politikájának középpontjába a lineáris humanitárius-fejlesztési megközelítés – a katasztrófaelhárítás, rehabilitáció és fejlesztés összekapcsolása (LRRD) – helyett a rezilienciaépítés lépett. Ezután elfogadásra került egy, a humanitárius segítségnyújtást, a fejlesztési együttműködést és a politikai kapcsolatokat felölelő átfogó megközelítés is. Rendkívül fontos, hogy a politikai és fejlesztési szereplők a humanitárius szereplőkkel szoros együttműködésben már a kényszervándorlási válság kezdetén intézkedjenek. Ez biztosítaná a jobb felelősségmegosztást a humanitárius és a fejlesztési szereplők között, a humanitárius elvek teljes tiszteletben tartása mellett.

2.1.1.Az összes szereplő korai bevonása

•Az EU-nak a koherensebb és összehangoltabb megközelítés érdekében saját és tagállamai politikai és fejlesztési szervein keresztül már a válságok korai szakaszában szerepet kell vállalnia. Kulcsfontosságú a humanitárius elvek teljes tiszteletben tartása és a fogadó kormánnyal való együttműködés. A cél az életkörülmények javítása a kényszervándorlás teljes időszaka alatt, valamint a kényszervándorlás befejeződését lehetővé tevő lépések lehető leghatásosabb végrehajtása. Az eszközök széles választékának egyidejű, egy közös stratégiai keretrendszer szerinti, sajátos előnyeiknek megfelelő alkalmazása megfelel az EU reziliencia-megközelítésének. Ez a megközelítés multilaterális részvételt kíván: több politikai, emberi jogi, fejlesztési, humanitárius, nemzetközi, nemzeti és helyi szereplő részvételét, ami lehetővé teszi, hogy az egyes szereplők fellépése a lehető leghatásosabb legyen. Az önellátás előmozdítása érdekében létfontosságú, hogy a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek és a befogadó közösségek egyaránt aktív szerepet vállaljanak a programok és stratégiák kidolgozásában. Ennek az aktív részvételnek ki kell terjednie az adott helyzetben lévő emberek tényleges, egyedi szükségleteire és konkrét sebezhetőségeire és képességeire.

•Az EU korai konfliktusokra vonatkozó korai előrejelző rendszere 16 a konfliktusveszély értékelésén alapul, célja pedig az EU általi megelőző intézkedések előmozdítása, egyebek közt a kényszervándorlással fenyegető helyzetekben is. A konfliktuselemzés ezen megközelítése átfogó reagálási lehetőségek kidolgozásához vezet, ide értve az EU-tagállamok és a főbb nemzetközi partnerek, például az ENSZ részvételét is.

•2012-ben az egyik első fejlesztési szereplőként az EU fedezte egy, a libanoni befogadó közösségek és szír menekültek közép- és hosszú távú szükségleteit kielégítő projekt költségeit. Kulcsfontosságú volt a korai fázisban integrált megközelítést alkalmazni, mivel a menekülthullám által leginkább érintett befogadó közösségek és intézmények kevés támogatást kaptak.

2.1.2.Koherens, a bizonyítékokon alapuló stratégiák kialakítása

•Az EU külső konfliktusokkal és válságokkal kapcsolatos átfogó megközelítése 17 fontos kiindulópontot jelent a különböző EU-s politikák stratégiailag koherens, a tagállamokkal szoros együttműködésben történő alkalmazása terén. Ez növelné az EU politikájának és fellépésének hatékonyságát és hatását, különösen azért, mert a konfliktusok és válságok nem lineáris módon zajlanak le. Az átfogó megközelítés elvei alapján amikor csak lehet, a megelőzésre kell építeni, és az ország által vezetett, közös keretrendszer dokumentumokra 18 vagy azokkal egyenértékű ernyő-stratégiákra épülő stratégiai tervezésre van szükség. Ezek a meglévő kutatási, kockázatértékelési és irányítási eszközökre épülve közös tudományos tényanyagot nyújtanak, és, ha indokolt, közös konfliktuselemzést, közös igényfelmérést és az elhúzódó kényszervándorlási helyzetek és kiváltó okaik egyéb felméréseit is tartalmazzák.

•A közös és átfogó országspecifikus kontextuselemzéseknek közös érintett-elemzést is tartalmazniuk kell a szakpolitikai környezetről és az intézményi keretekről. Ezen keretrendszereknek tartós megoldásokat, a kilátások elemzését és a menekültek, belső menekültek és befogadó közösségek demográfiai elemzését is tartalmazniuk kell. Az adatvédelem és a magánélet védelme elveit tiszteletben kell tartani az elemzések készítése és a kedvezményezettekkel való egyeztetés során.

•A kényszervándorlás közvetlen és közvetett gazdasági, környezeti, társadalmi, pénzügyi és politikai hatásainak feltérképezése a befogadó országgal/helyi hatóságokkal való egyeztetéshez is kiinduló pontot jelenthet. A beavatkozásoknak megfelelően rugalmasnak kell lenniük a változó szükségletek és sebezhetőségek kezeléséhez.

•Ennek eredményeként holisztikusabb, hatásosabb és tartósabb védelmi és önellátási stratégiák születnek majd annak érdekében, hogy a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyeknek lehetősége legyen a méltóságteljes életre, a befogadó közösségekre gyakorolt hatás pedig csökkenjen. Az EU által a Közép-afrikai Köztársaság számára 19 , a szíriai válság kapcsán (Madad Alap) 20  és Afrika számára 21 létrehozott vagyonkezelői alapok, a törökországi menekülteket támogató eszköz 22  és a londoni „A szíriaiak és a régió támogatásáról” szóló konferencián 23 2016 februárjában tett vállalások mind ezt a holisztikusabb stratégiák felé való elmozdulást mutatják.

•Az EU afrikai vagyonkezelői alapjának új kutatási és tudományos információs eszköze az alap teljes működési ideje alatt kutatási információkkal támogatja majd a politikai döntéshozatalt és a projektek tervezését.

2.1.3.Koherens programozás a koherens stratégiák alapján

•Az új szakpolitikai megközelítésnek kell a bevett gyakorlattá válnia. Kiterjedtebb információcserét, összehangolt értékeléseket, közös elemzési keretrendszereket és összehangolt programozási és finanszírozási ciklusokat kell magában foglalnia. Ehhez, rövid, közép és hosszú távú közös célokat kell kitűzni és közös indikátorokat kell rögzíteni. Az EU és a befogadó országok által közösen megállapított, a többéves fejlesztés-tervezési ciklus keretében megfogalmazott közös célok lehetővé tennék, hogy a humanitárius segítségnyújtás váratlan kényszervándorlási hullámokra is reagáljon, a fejlesztési programok veszélyeztetése vagy a helyi közösségek helyzetének leromlása nélkül.

•Ahol a kényszervándorlást a fejlődés egyik fő gátjaként azonosítják, ott a meglévő programokat módosítani kell, vagy újakat kell indítani a kényszervándorlás hatásainak kezelésére. Az EU és a tagállamok közös programozása rugalmas, ország-központú művelet, amely hasznos eszköz lehet a kényszervándorlás kezelésében.

Az adományozóknak kiszámítható és rugalmas finanszírozást kell biztosítaniuk. Az EU szintjén a külső finanszírozási eszközök 24 rugalmasságát kellene felhasználni ennek a lehetővé tételére. Az EU a nemrég létrehozott vagyonkezelési alapjainak köszönhetően rugalmasabban tud fellépni, és lehetősége van más adományozóktól, akár az EU-tagállamoktól is további finanszírozást fogadni. A nagyobb rugalmasságot nyújtó eszközök közé tartozik a stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz 25 , valamint a projektekben a különleges intézkedések és válság-módosítók.

•Az EU közös humanitárius és fejlesztési keretrendszert hozott létre, ami az észak-nigériai alultápláltság kezelésével kapcsolatos minden közös munka fő támogató dokumentumaként szolgál.

2.1.4.A regionális együttműködés előmozdítása

•Az EU különböző politikái és eszközei közötti megerősített együttműködés a felülvizsgált európai szomszédságpolitika egyik központi eleme. A fő intézkedések egyikeként a szomszédságpolitika erősebb EU-s szerepvállalást javasol az azonos kihívásokkal küzdő szomszédos országok közötti regionális együttműködés elősegítésében, valamint a tudományos és munkaerőpiaci mobilitás elősegítésében, ideértve a menekültek mobilitását is. Kiemelték a diaszpórával, törvényhozó szervekkel és munkaerőpiaci szereplőkkel, például vállalkozásokkal, szakszervezetekkel és szociális partnerekkel ápolt szorosabb kapcsolatokat is, mivel ezek védelmet nyújthatnak a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek számára. Ezek a befogadó közösségek reziliencáját is erősítik. 26

Az EU által finanszírozott észak-afrikai regionális fejlesztési és védelmi program segítséget nyújt az arab diaszpóra egy közösségi finanszírozási platformjának ( narwi.com ) a mikrovállalkozások finanszírozásában.

•

Lépések:

•Biztosítani, hogy a közös elemzések és megelőző intézkedések kezeljék a kényszervándorlás veszélyeit és következményeit, például az EU konfliktuskezelő és humanitárius korai jelző rendszerei közötti kapcsolatok által.

•Következetesebben alkalmazni a reziliencia-megközelítésből tanultakat a kényszervándorlási helyzetekben. A tanulságok arra mutatnak, hogy a legkiszolgáltatottabbak szükségleteinek kielégítéséhez közös kockázat- és kiszolgáltatottság-elemzésre, közös stratégiai programtervezésre és közös humanitárius-fejlesztési keretrendszerekre van szükség. 

•Felvenni az EU közös vagy koordinált szükséglet-felméréssel és az azt követő fellépéssel kapcsolatos átfogó megközelítésű cselekvési tervébe a kényszervándorlással kapcsolatos specifikus intézkedéseket.

2.2.Stratégiai együttműködés a partnerekkel

2.2.1.Partnerországok

•A nemzetközi menedékjog 27  és emberi jogok értelmében a fogadó ország kormányának kötelessége védelmet nyújtani a menekültek számára és tiszteletben tartani emberi jogaikat. A kormányok fő feladata saját állampolgáraik védelme, ideértve a belső menekülteket is.

•Az okmányokkal nem rendelkező menekültekre és az önkéntes hazatelepülőkre messze nem jut elég figyelem. A visszatérést és reintegrációt támogató fejlesztési megközelítésre van szükség, de hivatalos menekültstátusz nélkül ezek a személyek nem igényelhetnek támogatást a nemzeti programok keretében.

•Pakisztánban közel ugyanannyi okmányokkal nem rendelkező afgán menekült van, mint ahányan rendelkeznek okmányokkal. A két csoport eltérő helyzetben van, és más problémákkal küzd: drasztikusan eltérő típusú és mértékű támogatást kapnak a befogadó országban is és a hazatelepülésre is.

•A nemzeti jogi és szakpolitikai keretrendszerek és a kormányok által vállalt szerep szabja meg, hogy a menekültek, belső menekültek és befogadó közösségek igényeit hogyan kezelik a politikai, fejlesztő és humanitárius szereplők. A befogadó kormánnyal zajló, már a válság kezdetén beinduló szakpolitikai egyeztetés létfontosságú a hosszú távú stratégiák és fejlesztési tervek kidolgozása szempontjából, figyelembe véve az adott országra jellemző sajátos kihívásokat is. Az EU-nak stratégiai partnereivel és a nemzetközi közösséggel szoros együttműködésben segítenie kell a befogadó kormányokat és a helyi hatóságokat olyan politikák kidolgozásában, amik biztosítják a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek védelmét és egyben lehetőségeket is nyújtanak nekik az önellátóvá válásra. Ezen kívül támogatást kell nyújtani a származási országok stabilizálására is, hogy adottak legyenek az alapfeltételek az önkéntes hazatéréshez.

•Az ugandai menekülttörvény engedélyezi a menekülteknek, hogy a településeken éljenek, és földműveléssel foglalkozzanak, lehetővé téve az önellátást.

•A nagy mértékű kényszervándorlás komoly mértékben megterheli a nemzeti és önkormányzati költségvetéseket, és makrogazdasági sokkot is jelent, ami alááshatja a nemzeti fejlesztési stratégiákat és a közelmúltban elért fejlesztési eredményeket. A kényszervándorlás ezen strukturális hatásainak ellensúlyozását szolgáló fejlesztési megközelítések támogatása főleg a befogadó ország kormányának feladata, de sok esetben a kormány nem rendelkezik az ehhez szükséges pénzügyi erőforrásokkal és kapacitásokkal. Ha ezen helyzeteket nem kezelik, az növelheti a befogadó államok helyzetének bizonytalanságát és a befogadó és menekült, ill. belső menekült közösségek közötti feszültséget is. A nemzetközi szereplőknek kiemelten fontos feladata, hogy külső támogatással csökkentsék ezen hatásokat és a kormányt fenntarthatóbb válaszlépésekre biztassák.

•A szakpolitikai döntéseket és a jogi kereteket általában nemzeti szinten fogadják el, de a kényszervándorlás a helyi hatóságokat érinti a legközvetlenebbül. A helyi hatóságokkal való szoros együttműködés és a reagálóképességükbe való hosszú távú befektetés kulcsfontosságú annak érdekében, hogy a helyiek magukénak érezzék az ügyet és az intézkedések fenntarthatóak legyenen. A leginnovatívabb megközelítések – mint például a városok közötti együttműködés a városfejlesztés, a helyi gazdaságfejlesztés és a szolgáltatások nyújtása terén elérhető kapacitások jobb kiaknázása érdekében – ezen a szinten születnek. Az elérhető eszközök stratégiai kihasználása a helyi intézkedéseket összekötheti az országos intézményekkel.

•

Lépések:

•    Támogatni a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek minden csoportjának mindennemű hivatalos regisztrációját, a személyes adatok nemzetközi szabványoknak mindenben megfelelő védelmének biztosítása mellett. Idetartozik a születések nyilvántartása is annak biztosítására, hogy a lakóhelyüktől távol született gyerekek bekerüljenek a befogadó ország hivatalos nyilvántartásaiba, és ne jöjjenek létre új hontalan csoportok.

•Érveléssel, tájékoztatással és ösztönzőkkel arra bátorítani a befogadó kormányokat és közösségeket, hogy fokozatosan integrálják a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyeket a közösség társadalmi és gazdasági életébe.

•Együttműködni a befogadó ország kormányával annak érdekében, hogy a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek védelme és társadalmi-gazdasági befogadása jogilag rögzítésre kerüljön a helyi és országos fejlesztési tervekben. Ezt a nemzetközi menekültjog és a nemzetközi humanitárius jog teljes tiszteletben tartásával kell végezni. Különös figyelmet kell fordítani a nemük, koruk vagy fogyatékosságuk miatt kiszolgáltatott személyek szükségleteire.

•Segíteni a diaszpórát és a civil társadalom kezdeményezéseit a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek önállóságának növelésében és a befogadó közösségekbe való integrációban.

•Megerősíteni a helyi hatóságokkal való együttműködést a településtervezés, helyi területi gazdaságfejlesztés és ellátások terén történő kapacitásnövelés érdekében. Ez decentralizált, pl. városok közötti együttműködésben is végezhető.

2.2.2.A magánszektor részvétele

•A magánszektor fontos szerepet játszhat a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek önellátóbbá válásában és befogadásában, valamint a befogadó közösségek rezilienciájának növelésében. A magánszektor makro- és mikrogazdasági szinten is segítséget nyújthat. Szolgáltatásokat és munkalehetőségeket nyújthat, amire nagy szükség van. 

•A magánszektor műveletei a végrehajtás ütemezése szempontjából rugalmasak tudnak lenni, és költséghatékonyak is. Azonban magánszektor által elért hatás maximalizálása érdekében, különösen egyéb, a terepen zajló műveletek kiegészítése terén már a kezdetektől holisztikus, a potenciális projekteket és szinergiákat azonosító megközelítésre van szükség.

•A magánszektor fontos szerepet játszhat a városi infrastruktúra, például az energia- és vízellátás és a hulladékkezelés fenntartható és piacbarát fejlesztése terén is. Ezért kulcsfontosságú, hogy a stratégiai keretrendszer már a válság elején létrejöjjön, és az üzleti vállalkozások aggodalom nélkül merjenek beruházni.

•Jordániában egy, a vízszivattyúk korszerűsítésére irányuló PPP-projekt jelentős energiamegtakarítást hozott. A partnerség egy magáncég és a jordániai vízszolgáltató között jött létre a német Nemzetközi Fejlesztési Szervezet (GIZ) és az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank bevonásával.

•A korlátozó tábori életmód akadályozza az önellátóság megerősödését. Több új támogatási módszerrel igyekeznek növelni az önellátóságot és megerősíteni a méltóság és önrendelkezés érzetét a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek körében, így például a készpénz és utalványok kiosztásával. Az állami szektor „készpénzt munkáért” jellegű rövid távú menekült-foglalkoztatási programjai mellett a magánszektor a helyi bankrendszeren keresztül készpénzterjesztési rendszereket indíthatna be. Ezek mellett a mikrofinanszírozási intézmények, megtakarítási- és kölcsönrendszerek, mikro- kis- és középvállalkozások és induló vállalkozások kapacitásépítés és finanszírozás útján történő támogatását célzó programok is indulhatnának. Már több példa is van arra, hogy mikro- kis- és középvállalkozások különböző finanszírozási megoldások kombinációjával kaptak támogatást a foglalkoztatás és a gazdasági fejlődés érdekében 28 . A támogatáskombinációs eszközök tehát további privát és állami erőforrások kiaknázását is lehetővé tehetik.

•Emellett a magánszektorral és szociális vállalkozókkal való együttműködés sok menekültet és belső menekültet segíthet mobiltelefonhoz és interneteléréshez juttatni. Ez nagyban megkönnyítheti az információk megszerzését és megosztását, az olyan szolgáltatások nyújtását, mint például a mobilfizetés és a mobilbankolás, valamint a menekültek és belső menekültek helyi munkaerőpiaci integrációját.

2.3.Ágazati megközelítés

2.3.1.Oktatás

•A kényszervándorlási válságokban a biztonságos környezetben zajló minőségi oktatás a gyermekvédelmi stratégiák központi eleme, és mind a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek, mind a befogadó közösségek számára a fő prioritások közé tartozik. Az oktatási lehetőségek hiánya aláássa a társadalmi és gazdasági jólét lehetőségét, és a humán tőke generációközi hanyatlásával, valamint reményvesztéssel, marginalizálódással, (szexuális) kizsákmányolással, bűnözéssel, erőszakkal és radikalizálódással fenyeget. A vészhelyzeti oktatás kényszervándorlási válságok esetén a humanitárius segítségnyújtás alapvető eleme. 2016-ban a Bizottság megnégyszerezte a humanitárius költségvetésében a vészhelyzeti oktatásra szánt összeg részarányát, 4%-ra emelve azt. Hasonlóképpen a fenntartható fejlődés 2030-ig szóló programja is kiemelten kezeli az oktatást, mint a szegénység felszámolásának és a gyerekek lehetőségeinek javításának eszközét 29 .

•2014-ben a menekültek 51%-a 18 év alatti gyerek volt – ez a mutató 2009-ben még csak 41%-on állt, és több mint egy évtizede nem volt ilyen magas. 30 A becslések szerint 65 millió 3 és 15 év közötti gyereket érintenek közvetlenül az olyan humanitárius vészhelyzetek, mint a kényszervándorlás, így komolyan fennáll az „elveszett generációk” veszélye. 31 A gyerekek és fiatalok befogadó közösségekbe való integrációja érdekében hatásosan kezelni kell a traumát, az alultápláltságot, a nők elleni erőszakot és a nyelvi és kulturális akadályokat. Ehhez átfogóbb megközelítéssel kell kiegészíteni a humanitárius segítségnyújtást.

• Jordániában az EU egy költségvetési támogatási programon keresztül segít a kormánynak ingyenes oktatást biztosítani a szír menekült gyerekek számára.

•Az elhúzódó kényszervándorlási helyzetek során a befogadó közösségek és közoktatási rendszerük sok esetben nehezen tud megfelelni az oda érkező gyerekek és fiatalok számából és sokféleségéből adódó kihívásoknak. Így sürgetőbbé válik az erősebb integrációs eszközök iránti igény. A fő kihívás annak biztosítása, hogy a kormányok és egyéb hatóságok megfelelő erőforrásokkal és kapacitásokkal rendelkezzenek ahhoz, hogy a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek és a helyi lakosság számára is teljes, igazságos és minőségi oktatást nyújthassanak. Ez minden szintre áll: kora gyerekkor, általános iskola, középiskola, szakképzés és felsőoktatás. A hatóságoknak ennek érdekében a lehető legjobban ki kell használniuk a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek között lévő tanárokat és más oktatási dolgozókat, és interkulturális figyelemfelkeltésre is szükség van a befogadó oktatási rendszerben. A megfelelő reakcióhoz különösen fontos a jelen lévők eltérő képzettségi szintjének és igényeinek elemzése. A fejlesztési együttműködés a befogadó közösségeket költségvetési támogatással és infrastruktúra-építési programokkal támogatja, megerősítve rezilienciájukat és felkészültségüket. A nemi kérdésekre érzékeny, biztonságos és erőszakmentes környezetben nyújtott oktatás és nyelvoktatás a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek befogadó közösségekbe való integrációjának egyik legjobb eszköze. Ez különösen igaz a nőkre és a lányokra.

•A humanitárius és fejlesztési szereplők szorosabb együttműködése áthidalhatja a vészhelyzeti oktatás és a teljes, egyenlő, minőségi oktatás közötti rést, ezzel biztosítva az oktatás folyamatosságát. Mindeközben a közös fejlesztési és humanitárius stratégiai tervezés lehetővé tehetné a technológiai vívmányok, például az okostelefonok, tabletek és az internet használatát az e-tanulás és a interaktívabb tanítás érdekében. Ez segíthet legyőzni a kulturális és nyelvi akadályokat. A felsőoktatásokban az egyetemekhez való hozzáférést megkönnyítő ösztöndíjak és az egyetemek közötti együttműködés lehetővé tehetnék a hallgatók számára, hogy lakóhelyüktől távol is folytathassák tanulmányaikat.

•Hasonlóképpen támogatni kell az innovációt a nem formális tanulás terén is. Ennek a jó gyakorlatokra kell épülnie, mint például a dolgozó gyerekek alternatív alapoktatása és a mobil eszközök használata a tanárok és diákok nyelv- és egyéb tanulása során.

Biztosítania fejlesztési szereplők korai részvételét a lehetséges munkaerőintenzív építési beruházások azonosításában (a befogadó ország kormányával és a magánszektorral együtt) és a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek „készpénzt munkáért” programokban történő foglalkoztatása érdekében.

Előmozdítani a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek készségeivel, képesítéseivel és egykori foglalkozásával kapcsolatos adatok gyűjtését és ezeket tartalmazó adatbázisok létrehozását, hogy munkát vállalhassanak – a személyes adatok védelmével kapcsolatos nemzetközi szabványok teljes betartásával.

Megerősíteni a szociális párbeszédet a befogadó országokban a szociális partnerekkel, üzleti szervezetekkel és hatóságokkal. A cél a munkaerőpiaci igények pontosabb felmérése, és némi előrelépés a készségek és képesítések elismerése terén a szélesebb körű legális mobilitás érdekében, ideértve a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek mobilitását is.

Aktív szerepet vállalni a munkaerőpiacok menekültek előtti megnyitásával és tisztességes munkafeltételekkel kapcsolatos multilaterális fórumokon 32 .

2.3.3.Ellátásokhoz való hozzáférés

•A lakóhelyüket elhagyni kényszerültek esetleges hosszabb távú szükségletei, például a lakhatás, egészségügyi ellátás, táplálkozás, védelem, ivóvíz, szennyvízelvezetés és oktatás, nem elégíthetők ki pusztán a humanitárius segítségnyújtás keretében. Ráadásul, ha a lakóhelyüket elhagyni kényszerülteket kizárják a befogadó közösségekben a közellátásokból, az segélyfüggőséget okozhat, akadályozva a befogadó közösségek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek fenntartható fejlődését. Ahol ez megoldható, a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyeket oly módon kell integrálni a meglévő ellátórendszerekbe, hogy egyenlő és igazságos módon férjenek hozzá az ellátásokhoz. Az ilyen hozzáférés biztosítása azonban kihívást jelenthet, mivel a menekülthullám jelentős pénzügyi terhet jelent a befogadó ország számára, különösen amiatt, hogy ezek jellemzően kiszolgáltatott, alacsony jövedelmű gazdaságok. Az egészségügyi, lakhatási, foglalkoztatási, képzési és gyermekgondozási rendszerek jelentős nyomás alá kerülnek. Ennek az oka nem csak a befogadó ország helyzete, ami sok esetben bizonytalan; szerepet játszik benne a menekültek szükségleteit (pl. pszichológiai segítség, poszttraumás stressz és nők elleni erőszak kezelése) ellátni képes képzett egészségügyi dolgozók esetleges hiánya is. Akut vészhelyzetekben, ha a meglévő rendszerek nem túlterheltek, ideiglenesen szükség lehet párhuzamos, kiegészítő ellátásokat nyújtó rendszerek létrehozására. Ezeket a meglévő országos és helyi rendszerekbe kell integrálni, amint a körülmények ezt lehetővé teszik.

•Ugyanakkor a hosszabb távú fenntartható fejlődési stratégiákat és az érintett országok makrogazdasági helyzetét támogató kiegészítő intézkedések is nélkülözhetetlenek. A nemzetközi szereplőknek több intézkedés és eszköz is a rendelkezésére áll a makrogazdasági stabilitás elérése érdekében: a holisztikus stratégiákat megalapozó, a makrogazdasági hatásokkal kapcsolatos elemzések támogatása; a gazdasági fellendülés, illetve a menekültek munkapiaci integrációja és a munkahelyteremtő gazdasági fejlődést szolgáló kedvezményes hitelek nyújtása irányába ható intézkedések támogatása.

•Az iráni kormány nemrég jelentette be a UNHCR és az iráni egészségbiztosító közös kezdeményezését, melynek keretében közel egymillió afgán és iraki menekült kerül be az iráni egészségbiztosítási rendszerbe.

•A szociális védelem is nélkülözhetetlen a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek kilátásainak javításához és egyben része a krónikus kiszolgáltatottság kezeléséhez szükséges hosszú távú, rendszeres és kiszámítható támogatásnak is. Sok befogadó ország pénzügyi nyomás alá kerül; emiatt többéves programozási stratégiára van szükség a hatóságok és más segítséget nyújtó felek erőfeszítéseinek kiegészítésére. A szociális védőháló létrehozásához nélkülözhetetlen az információmegosztási és ellátás-nyilvántartási rendszerek létrehozása és az EU humanitárius és fejlesztési szervezetei és a helyi hatóságok közös vészhelyzeti és pénzügyi tervezése.

•Jordániában az UNRWA 33 „Szíriai palesztin menekültek rezilienciájának erősítése” nevű projektje egy sor védelmi intervencióval igyekszik megakadályozni, hogy ezek a menekültek extrém módon kiszolgáltatottá váljanak. A projekt készpénztámogatást, alapoktatáshoz való hozzáférést és célzott humanitárius beavatkozásokat tartalmaz.

•

•Lépések:

•Segíteni a befogadó országok kormányát az integrált megközelítések kifejlesztésében az ellátások nyújtása és a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek és a helyi lakosság védelmét egyaránt szolgáló szociális programok kidolgozása terén.

•Költségvetési támogatást nyújtani a közszolgáltatásoknak és egyéb nyomás alatt álló ellátórendszereknek – ideértve a civil szervezeteket is – a befogadó ország kormánya által nyújtott szolgáltatások kiegészítése és hiányosságainak pótlása céljából.

•Előmozdítani a vészhelyzeti programok beépítését a nemzeti szociális védelmi rendszerekbe.

•Előmozdítani és támogatni a biztonsági és igazságszolgáltatási rendszerek kiterjesztését a menekültekre és a lakóhelyüket elhagyni kényszerültekre.

3.    Következtetések

•Az EU – a világ legnagyobb fejlesztési adományozója és humanitárius szereplője – erőfeszítései dacára a kényszervándorlás olyan nagyságrendű és olyan összetett kihívás, ami további nagyszabású intézkedéseket kíván. Azon megközelítések, amelyek csak a közvetlenül jelentkező humanitárius igényeket kezelik, nem felelnek meg a kényszervándorlás mértékének és tartós jellegének. A fejlesztési segélyre már a válságok kezdetén szükség van, nem csak a kiváltó okok kezelése érdekében, hanem a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek és befogadóik fejlesztési igényeinek kielégítésére is.

•E Közlemény fejlesztésen alapuló megközelítést javasol a menekültek, belső menekültek és befogadóik helyzetének kezelésére, különös hangsúlyt helyezve kiszolgáltatottságuk sajátos jellemzőire és egyedi képességeikre. Többszereplős reakciót vezet be, amiben részt vesz a privátszféra is, és ami az azzal kapcsolatos pontosabb adatokon alapul, hogy milyen helyzetekben mely módszerek működőképesek, és melyek nem. A fogadó országokkal erős partneri viszonyt kialakítva erősebb szinergiát sürget a humanitárius és fejlesztési szereplők között a megosztott elemzések és programozás, valamint a finanszírozás megjósolhatósága és rugalmassága terén, helyi szinten is, ahol a leginnovatívabb intézkedések születnek. A cél a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek rezilienciájának és önfenntartásának támogatása jó minőségű oktatás, a gazdasági lehetőségekhez való hozzáférés és szociális védelem útján.

•Az EU kényszervándorlással kapcsolatos politikája segít majd megakadályozni az európai fellépésben a széttöredezettséget és a párhuzamosságokat, és lehetőséget ad a méretgazdaságosság jobb kiaknázására. Ezáltal az EU és tagállamainak fellépése egységesebb és így hatásosabb lesz.

•Az ENSZ által szervezett 2016 májusi humanitárius csúcstalálkozó fontos lehetőséget nyújt az EU és tagállamai számára, hogy más szereplőkkel egyeztessenek a korai politikai figyelem biztosítása és a kényszervándorlással kapcsolatos koherensebb és holisztikusabb globális megközelítés melletti elköteleződés érdekében. Ennek a kötelezettségvállalásnak közös stratégiai megközelítésen és a nemzetközi adományozók, befogadó kormányok, helyi közösségek, civil társadalmak és a lakóhelyüket elhagyni kényszerültek szorosabb együttműködésén kell alapulnia.