This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015DC0061
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the ex-post evaluation of the Community Civil Protection Mechanism and Civil Protection Financial Instrument for the period 2007-2013
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Az uniós polgári védelmi mechanizmusnak, valamint a Polgári Védelmi Pénzügyi Eszköznek a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó utólagos értékelése
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Az uniós polgári védelmi mechanizmusnak, valamint a Polgári Védelmi Pénzügyi Eszköznek a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó utólagos értékelése
/* COM/2015/061 final */
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Az uniós polgári védelmi mechanizmusnak, valamint a Polgári Védelmi Pénzügyi Eszköznek a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó utólagos értékelése /* COM/2015/061 final */
A
BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
Az
uniós polgári védelmi mechanizmusnak, valamint a Polgári Védelmi Pénzügyi
Eszköznek a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó utólagos értékelése
1.
A JELENTÉS TARTALMA ÉS CÉLJA
Az
uniós polgári védelmi mechanizmust (a továbbiakban: a mechanizmus) 2001-ben
hozták létre[1]
a polgári védelmi segítségnyújtási beavatkozások terén kialakított,
megerősített együttműködés előmozdítása céljából. 2006
januárjában a Bizottság javaslatot tett a mechanizmusnak a korábbi
tapasztalatok alapján történő felülvizsgálatára, hogy megfelelő
jogalapot biztosítson a jövőbeni intézkedések számára. A 2007/779/EK,
Euratom tanácsi határozat[2]
(a továbbiakban: a mechanizmusról szóló határozat) célja az egyre gyakoribb és súlyosabb
természeti és ember okozta katasztrófák kezelése volt. Ezenfelül a 2007/162/EK,
Euratom tanácsi határozat[3]
(a továbbiakban: a polgári védelmi pénzügyi eszközről szóló határozat)
lehetővé tette a megelőzésre, felkészültségre és hatékonyabb reagálásra
irányuló tevékenység – különösen a tagállamok közötti együttműködés révén
és a mechanizmus keretében tett fellépések – finanszírozását. A polgári védelmi
pénzügyi eszközről szóló határozat értelmében finanszírozandó fellépésekre
és intézkedésekre szánt teljes összeget 189,8 millió euróban határozták meg a
2007. január 1. és 2013. december 31. közötti időszakra. Az uniós polgári
védelmi mechanizmusról szóló határozat[4]
(a továbbiakban: a 2013. évi határozat) 2014. január 1-jei hatálybelépésekor a
mechanizmusról szóló határozat és a polgári védelmi pénzügyi eszközről
szóló határozat hatályát veszítette. A
polgári védelmi pénzügyi eszközről szóló határozat 15. cikke (2)
bekezdésének d) pontja előírja a Bizottság számára, hogy nyújtson be
utólagos értékelő jelentést az Európai Parlament és a Tanács számára a
mechanizmus azon polgári védelmi intézkedéseiről, amelyek a 2007 és 2013
közötti időszak során pénzügyi támogatásban részesültek. Ezenfelül a
mechanizmusról szóló határozat 14. cikke arra kötelezi a Bizottságot, hogy
értékelje a jogszabály alkalmazását, és továbbítsa következtetéseit az Európai
Parlament és a Tanács számára. A Bizottság már elvégezte a mechanizmus
intézkedéseinek a 2007–2009-es időszakra kiterjedő időközi
értékelését, amelynek eredményeit 2011 végén – egy bizottsági
munkadokumentummal[5]
kísért bizottsági jelentés[6]
formájában (a továbbiakban együttesen: az időközi értékelő jelentés)
– továbbította az Európai Parlament és a Tanács számára. E
jelentés bemutatja a 2007. január 1. és 2013. december 31. közötti teljes
időszak során a mechanizmus keretében végrehajtott összes intézkedés
utólagos értékelésének főbb megállapításait. Egy külső tanácsadó cég
megbízást kapott arra, hogy a dokumentumok kiterjedt és átfogó tanulmányozása,
az intézkedések megfigyelése, esettanulmányok, valamint az érdekelt felekkel
(részt vevő államok, nemzetközi partnerek, bizottsági szolgálatok)
interjúk és online felmérések révén folytatott széles körű konzultáció
alapján készítsen független értékelést a mechanizmus intézkedéseiről. A
külső értékelést összességében véve helyesen alakították ki és alapos
módszertani megközelítést alkalmaztak. Az értékelés megbízható forrásokból
nyert nagy mennyiségű adatra támaszkodott; azonban még nagyobb mértékben
használhatott volna mennyiségi adatokat. A különböző módszertani eszközök
által szolgáltatott tényadatok kombinációja egészében véve kiegyensúlyozott
volt. Megfelelő teret biztosítottak a részt vevő államoktól
eltérő érdekeltek (pl. nemzetközi partnerek, egyes bizottsági szolgálatok)
észrevételeinek – ez lehetővé teszi a mechanizmus összevetését a többi
hasonló nemzetközi rendszerrel, és tovább erősíti a megállapítások
hitelességét. Egyes konkrét esetekben az értékelés elsősorban a felmérés
eredményeire és interjúkra támaszkodott, és ebből adódóan a megítélés
kissé szubjektívnek tűnik. A megállapítások azonban hitelesek az adatok és
az elemzés keretei között, a következtetések pedig kiegyensúlyozottak,
logikusan következnek a megállapításokból, és a tényekhez és adatokhoz
kapcsolódnak.
A teljes külső értékelés, az azt alátámasztó részletes minőségi és
mennyiségi adatokkal együtt, a következő internetcímen érhető el: http://ec.europa.eu/echo/en/funding-evaluations/evaluations/thematic-evaluations. Ez
a jelentés ismerteti a Bizottság álláspontját a külső értékelés főbb
következtetéseire és ajánlásaira vonatkozóan. A következő fejezetek
körvonalazzák az értékelés főbb megállapításait a mechanizmus 2007. január
1. és 2013. december 31. között végrehajtott intézkedéseinek relevanciája,
koherenciája, eredményessége, hatékonysága és uniós hozzáadott értéke
tekintetében; ezt a Bizottság következtetései kísérik.
2.
A MECHANIZMUS 2007 ÉS 2013 KÖZÖTTI
INTÉZKEDÉSEINEK HÁTTERE
2.1.
Uniós
intézményi változások A
Lisszaboni Szerződés 2009-es hatálybalépését megelőzően az uniós
polgári védelmi intézkedések és jogszabályok – így a mechanizmusról szóló,
illetve a polgári védelmi pénzügyi eszközről szóló határozat is – az
EK-Szerződés 308. cikkének általános rendelkezésére épültek, amely
felhatalmazta a Tanácsot, hogy a Szerződés célkitűzései érdekében
szükség esetén (egyhangúlag) eljárjon olyan területeken, ahol az
EK-Szerződés nem biztosított egyéb jogalapot. Amikor a Lisszaboni
Szerződésbe beemelték a polgári védelemmel foglalkozó új 196. cikket, a
polgári védelmet hivatalosan is önálló szakpolitikaként ismerték el. 2010
elejéig a polgári védelem a környezetvédelmi biztos felelősségi körébe
tartozott. Ezután átkerült a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem
Főigazgatóságához (DG ECHO), hogy jobban kihasználják az uniós reagálási
műveletek közötti szinergiákat és erősítsék azok koherenciáját. 2.2.
A
mechanizmus áttekintése A
mechanizmus támogatást nyújt a sürgősségi segítségnyújtás mobilizálásához
az Unión belül és a világ többi részén bekövetkező – természeti vagy ember
okozta – nagyszabású katasztrófák bármely típusa esetén. 2013 végén 32 ország
vett részt a mechanizmusban: az Európai Unió mind a 28 tagállama, valamint
Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Izland, Liechtenstein és Norvégia (a
továbbiakban együttesen: a részt vevő államok). A
katasztrófa közvetlen hatásainak kezelésével kapcsolatos elsődleges
felelősség a részt vevő államokat, vagy a katasztrófa bekövetkeztének
helye szerinti országot terheli. Mindazonáltal amennyiben a veszélyhelyzet
nagyságrendje meghaladja a nemzeti reagálási kapacitásokat, a katasztrófa
sújtotta ország kérheti a részt vevő államok polgári védelmi eszközeinek
és csoportjainak közreműködését, és igénybe veheti azok segítségét. A részt
vevő államok polgári védelmi kapacitásainak összevonása révén a
mechanizmus megfelelőbb védelmet biztosíthat elsősorban az emberek,
azonban a környezet és a vagyon, így a kulturális örökség számára is. A
mechanizmus további fontos célja, hogy támogassa és kiegészítse a részt
vevő államok felkészültségi erőfeszítéseit. Ez a készültségi
tevékenységek széles körét fedi le, például képzéseket, szakértők
cseréjét, szimulációs gyakorlatokat és különböző típusú
együttműködési projekteket. A 2007 és 2013 közötti időszak során a
megelőzési tevékenység is élénkült. 2.3.
A
mechanizmus fontosabb fellépései 2007
és 2013 között a mechanizmust az alábbiakban felvázolt elemek alkották, amelyek
arra irányultak, hogy uniós szinten előmozdítsák a megfelelő
megelőzést és felkészültséget, valamint a hatékony katasztrófareagálást.
Az említett fellépések többségét a polgári védelmi pénzügyi eszközről
szóló határozat révén finanszírozták. Egyes intézkedéseket az Európai Parlament
és a Tanács által biztosított további pénzeszközök[7], vagy
más uniós eszközök, például az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási
Eszköz révén finanszíroztak. A
megfigyelési és tájékoztatási központ (a továbbiakban: MIC), amely a
mechanizmus működésének legfontosabb eleme volt, az alábbi három kulcsfontosságú
szerepet töltötte be: i. nyomon követés (a küszöbön álló katasztrófákra
vonatkozó figyelmeztetések és korai előrejelzési információk cseréje, amit
a korai előrejelző rendszerek[8]
segítettek
elő); ii. tájékoztatásnyújtás a közvélemény és a részt vevő államok
számára a veszélyhelyzet kezelésére szolgáló közös kommunikációs és
tájékoztatási rendszer (a továbbiakban: CECIS) révén; valamint iii. a
mechanizmus révén biztosított segítségnyújtás összehangolása[9]. 2013.
május 15-től a MIC helyébe a Veszélyhelyzet-reagálási Koordinációs Központ
(a továbbiakban: ERCC) lépett, amely azóta megszakítás nélküli megfigyelést és
közvetlen katasztrófareagálást biztosít az egész világon. A MIC/ERCC 2007–2013
folyamán 223 esetben – ebből 132 alkalommal a részt vevő államokon
kívül – összesen 69 országban irányította a mechanizmus aktiválását. Emellett
összesesen 72 missziót is koordinált, és 246 szakértőt, valamint 64
MIC/ERCC összekötő tisztviselőt küldött ki a szóban forgó missziók
során. A
képzést, szimulációs gyakorlatokat és a szakértők cseréjére szolgáló
rendszert felölelő képzési programot abból a célból alakították
ki, hogy közös alapra helyezzék a polgári védelmi beavatkozások terén
folytatott együttműködést, és felgyorsítsák a reagálást nagyszabású
veszélyhelyzetek esetén. 2007 és 2013 között 4 657 szakértő vett
részt képzéseken, 29 részt vevő állam 882 szakértője kapcsolódott be
a szakértői csereprogramba, valamint 31 szimulációs gyakorlat került
kiválasztásra a 2007 és 2013 közötti ajánlattételi felhívásokra érkezett 58
ajánlat közül. A
modulok, valamint a műszaki segítségnyújtási és támogató
csoportok (a továbbiakban: TAST) rövid határidőn belül a helyszínre
küldhető, előre meghatározott, konkrét és interoperábilis
veszélyhelyzeti reagálási egységek. 2013 végén a részt vevő államok 150
modult és tíz TAST-ot vettek nyilvántartásba a CECIS-ben. Konkrét
modulgyakorlatokat is finanszíroztak; ezek olyan modulok képzésére irányultak,
amelyeknek valószínűleg szembe kell nézniük valós veszélyhelyzetekkel. A
megelőzési és felkészültségi projekteknek az volt a célja, hogy
fokozzák a tudatosságot, és szorosabb együttműködést alakítsanak ki a
részt vevő államok között a polgári védelem területén. A 2007 és 2013
közötti időszakban évente meghatározták a megelőzési és felkészültségi
projektek prioritásait és az ajánlattételi felhívások célkitűzéseit
(kivéve 2007-ben, amikor felkészültségi projektre nem, hanem csupán
megelőzési projektekre tettek közzé felhívást). Összesen 76
megelőzési és felkészültségi projekt került kiválasztásra a 2007 és 2013
közötti ajánlattételi felhívások keretében érkezett 371 ajánlat közül. A
megelőzés szakpolitikai keretét úgy dolgozták ki, hogy kiegészítse
a katasztrófareagálás és -készültség terén meglévő uniós politikákat.
Különféle megelőzési tevékenységek megindítására és végrehajtására került
sor a természeti csapások és az ember okozta katasztrófák megelőzésére
irányuló közösségi koncepcióról szóló, 2009. évi bizottsági közleményben
meghatározott fellépések megvalósítása céljából. A
részt vevő államok kérelmezhették a polgári védelmi segítségnyújtás
egy veszélyhelyzetben lévő országba történő elszállításának
támogatását és társfinanszírozását. A Bizottság felelt a részt vevő
államoknak nyújtott alábbi támogatásért: i. az önként rendelkezésre bocsátott
szállítási eszközök megosztása vagy összevonása; ii. a kereskedelmi piacon vagy
egyéb forrásokból (szállítási vállalkozó) rendelkezésre álló szállítási
eszközök azonosítása; valamint iii. az uniós finanszírozás (támogatások vagy
szállítási vállalkozó) felhasználása a szükséges szállítási eszközök
költségeinek fedezésére. A 2007 és 2013 között odaítélt összesen 122 szállítási
támogatás kapcsán a Bizottság összesen mintegy 10,9 millió euró nettó hozzájárulást
nyújtott. Az említett időszak folyamán tizenkétszer vettek igénybe
szállítmányozási üzletkötőt: kilenc alkalommal önálló megoldásként,
háromszor pedig támogatással kombinálva. A
tengerszennyezéssel kapcsolatos tevékenységek szintén fontos részét
képezték a mechanizmus átfogó tevékenységeinek. Ezen a területen a Bizottság
szorosan együttműködött az Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökséggel (a
továbbiakban: EMSA). A 2007 és 2013 közötti időszak során a MIC/ERCC-t
kilenc alkalommal aktiválták tengerszennyezés miatt, ezek közül négy aktiválást
követően összesen 13 szakértő és három MIC/ERCC összekötő
tisztviselő kiküldésére került sor; öt felkészültségi és két
tengerszennyezés-megelőzési projekt, továbbá egy tengerszennyezési
szimulációs gyakorlat pedig társfinanszírozásban részesült. 2008
és 2010 között egy kísérleti projekt és az előkészítő
intézkedésre vonatkozó programok is zajlottak, amelyeket az Európai
Parlament és a Tanács által biztosított kiegészítő forrásokból
finanszíroztak. Az előkészítő intézkedést azért alakították ki, hogy
teszteljék az uniós katasztrófareagálási képesség javításának új módjait: a
2008. évi ajánlattételi felhívásra 15 projektjavaslat érkezett, és öt került
kiválasztásra, amelyeket összesen 3,1 millió euróval társfinanszíroztak; a
2009. évi ajánlattételi felhívásra 15 javaslat érkezett, amelyek közül hét
projektet jóváhagytak és mintegy 6 millió euróval finanszíroztak; a 2010. évi
ajánlattételi felhívásra 14 javaslat érkezett, amelyek közül öt
projektet jóváhagytak és összesen mintegy 7 millió euróval finanszíroztak. Az
erdőtűz elleni uniós taktikai tartalék elnevezésű kísérleti
projekt (a továbbiakban: EUFFTR) két tűzoltó repülőgéppel
rendelkezett – ezt a kiegészítő erőforrást az átfogó uniós
tűzoltási kapacitás megerősítése céljából alakították ki –, és az
erdőtüzek nyomán 2009-ben kialakult összesen kilenc veszélyhelyzetből
hat esetben beavatkozott. A
harmadik országokkal folytatott tevékenységeknek az volt a céljuk, hogy
javítsák a részt vevő államok és a harmadik országok közötti
együttműködést a katasztrófák megelőzése, az azokra való felkészülés
és reagálás céljából. Elsősorban az alábbiakról volt szó: i. a tagjelölt
országokkal és a potenciális tagjelölt országokkal folytatott tevékenységek, nevezetesen
az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz I. polgári védelmi
együttműködési programja, amely 2010. decembertől 2012. novemberig
működött, és képzések, szakértői cserék, gyakorlatok és
munkaértekezletek alkották; ii. az európai szomszédságpolitikában részt
vevő országokkal folytatott tevékenységek, amelyek során az EU a
természeti vagy ember okozta katasztrófák megelőzését, valamint az azokra
való felkészültséget és reagálást célzó program (PPRD Dél és PPRD Kelet)
keretében működött együtt ezekkel az országokkal; valamint iii. a más
harmadik országokkal – például azokkal, amelyekkel együttműködési
megállapodást írtak alá, valamint az ASEAN-nal és Kínával – folytatott
tevékenységek.
3.
A MECHANIZMUS 2007 ÉS 2013 KÖZÖTTI
TEVÉKENYSÉGEINEK RELEVANCIÁJA
A
független külső értékelés elsősorban az alábbiakat emelte ki a
mechanizmus egyedi intézkedéseinek relevanciája tekintetében:
A
külső értékelés során megkérdezett valamennyi érdekelt relevánsnak
tartotta a MIC/ERCC-t és az ahhoz kapcsolódó eszközöket (a CECIS-t
és a korai előrejelző rendszert), valamint elégedett volt a
nyomon követéssel, információkezeléssel és koordinációval. A részt
vevő államok rendkívül fontosnak tekintették a MIC/ERCC-t az alábbiak
biztosítása szempontjából: eredményes, hatékony és gyors veszélyhelyzeti
reagálás katasztrófák esetén; az uniós polgári védelmi csoportok hatékony
mozgósítása; valamint az uniós beavatkozásoknak a tagállami és nemzetközi
reagálást kiegészítő jellege. A MIC-ről az ERCC-re történő
áttérés révén orvosolták a MIC egyik legfontosabb hiányosságát – a
megszakítás nélküli működés hiányát, amit az időközi értékelés
is kiemelt.
A
részt vevő államok többsége szerint a képzések relevánsak
voltak nemzeti polgári védelmi hatóságaik szükségletei tekintetében. A
2007 és 2013 közötti időszak folyamán magas részvételi arányt értek
el a képzéseken, átlagosan a rendelkezésre álló helyek 88,6 %-át
betöltötték. A külső értékelés azonban arra is rámutatott, hogy nem
vizsgálták, optimálisan hány szakértőt kell képezni ahhoz, hogy
rendelkezésre álljon a mechanizmus keretében kiküldendő
szakértői állomány. Becslések szerint a képzésben részesült
szakértőknek csupán valamivel több mint 10 %-át küldték ki
ténylegesen.
A
szimulációs gyakorlatok a részt vevő államok számára különösen
releváns forgatókönyvek széles körét fedték le. A részt vevő államok
többsége (négy kivételével valamennyi) részt vett a gyakorlatokban (18
vezető szervezőként) – ez még inkább nyomatékosítja azok
jelentőségét. 2007 és 2013 között azonban változó volt a beérkezett
javaslatok és a társfinanszírozott szimulációs gyakorlatok száma, a
tendencia pedig csökkenést mutatott: 2008-ban rekordmennyiségű, 18
javaslatot nyújtottak be, szemben a 2013-as öttel (az értékelési
időszak vége); hasonlóan, 8 szimulációs gyakorlatot társfinanszíroztak
a 2007-es és 2008-as ajánlattételi felhívások alapján, szemben a 2013-as
kettővel.
A
szakértői csereprogram résztvevői körében végzett
online felmérés eredményei azt mutatták, hogy a felmérésben részt
vevők 99 %-ának véleménye szerint a csere következtében javultak a
szakismeretei és kompetenciái. A résztvevők és a fogadó szervezetek
nagy többsége hasznosnak nevezete a programok adminisztrációját, amely
világos és hozzáértő módon kommunikálták a cserék szervezésével
kapcsolatos információkat. Egyes érdekeltek túlzottan korlátozottnak
tartották a cserék mértékét, és azt gondolták, hogy a programnak képesnek
kell lennie további cserék finanszírozására. Ezenfelül jelentős
egyensúlytalanság mutatkozott a részt vevő államoknak a programban
történő részvétele terén.
A
modulokat és a TAST-ot számos katasztrófához mozgósították az Unión
határain belül és azokon túl egyaránt. Egyedül 2013-ban 12 modul került
kiküldésre. Jóllehet a legtöbb részt vevő állam egyetértett azzal,
hogy 2007 és 2013 között kidolgozták és végrehajtották a modulokra
vonatkozó iránymutatásokat és szabványos működési eljárásokat, az
egyéb érdekeltetekkel folytatott konzultáció és az esettanulmány azt
mutatatta, hogy több nemzetközi és egységesített iránymutatásra és
szabványra van szükség a modulok létrehozásához, működéséhez és közös
eljárásaihoz. Számos érdekelt alapvetően fontosnak és a modulok
működésével kapcsolatos hiányosságok azonosítása és kezelése
szempontjából relevánsnak tekintette a modulgyakorlatokat, amelyek révén
fokozódik a más modulokkal való együttműködés és javul a
segítségnyújtás koordinációja.
A
2007 és 2013 közötti ajánlattételi felhívások keretében kiválasztott megelőzési
és felkészültségi projektek összhangban álltak az ajánlattételi
felhívásokban meghatározott egyedi célkitűzésekkel, és relevánsnak
tekintették azokat a mechanizmus átfogó célkitűzései szempontjából. A
kiválasztási eljárást megfelelőnek tekintették, bár megjegyezték,
hogy az időtartamát le lehetne rövidíteni. Végezetül átláthatónak és
egyértelműnek tartották a projektek nyomon követésének folyamatát.
A
részt vevő államok, az Európai Parlament és a Tanács ismételten
sürgették a megelőzési fellépéseket, ugyanis a megelőzés
szakpolitikai keretének kidolgozása céljából végzett különféle
tevékenységek egyértelműen az érdekeltek szükségletei nyomán
valósultak meg. Az időközi jelentés leszögezte, hogy az uniós
megelőzés szakpolitikai keretének alkalmasnak kell lennie a
különböző uniós szakpolitikai területek különféle megelőzési
vonatkozásainak kezelésére, valamint a részt vevő államok közötti
további együttműködés előmozdítására. Az összegyűjtött
igazoló adatok azt támasztották alá, hogy a polgári védelem azóta beépült
további 13 uniós politikába, és számos szakértői megbeszélés
segítette az együttműködést, amelyek eredményeként megosztották a
bevált gyakorlatokat. Tehát nyomon követték az ajánlásokat. A
megelőzés azonban továbbra is kiemelt prioritást jelent az érdekeltek
számára, ugyanis a megelőzés szakpolitikai keretét csak nemrég
dolgozták ki, ezért több időre van szükség ahhoz, hogy kiforrottá
váljon.
Rendkívül
fontos volt a szállítási támogatást lehetővé tévő jogi
keret kidolgozása, amely előzetesen azonosított szükségletet
elégített ki. Jóllehet az értékelési időszak elején lassan indult a
felhasználás, az, hogy az említett időszak folyamán egyre
növekvő mértékben vettek igénybe szállítási segítségnyújtást,
igazolta, hogy az értékelési időszak végére megszilárdult
intézkedéssé vált. Mindez arra is rámutat, hogy a Bizottság figyelembe
vette az időközi értékelés arra vonatkozó ajánlását, hogy
egyszerűsítse az eljárásokat és enyhítse a dokumentációs
követelményeket. A bizonyítékok arra utaltak, hogy a szállítási
segítségnyújtás elősegítette a polgári védelmi segítség nyújtására
vonatkozó döntés meghozatalát.
A
mechanizmus tengerszennyezési ügyekben való alkalmazása szükségessé
tette a szoros együttműködést az EMSA-val. A külső értékelés
megállapította, hogy a tengerszennyezés elleni tevékenységek hozzájárultak
a mechanizmus három alapvető célkitűzéséhez: a MIC/ERCC 2007 és2013
között kilencszer koordinálta a tengerszennyezésre adott uniós
válaszlépéseket; a MIC/ERCC emellett elősegítette az érintett
országok támogatását, gyakran együttműködve az EMSA-val, amely
szakértői és logisztikai támogatást nyújtott; az említett műveletek
hozzájárultak az emberi életek és a környezet védelméhez.
A
kísérleti projekt és az előkészítő intézkedés projektjei
hozzájárultak az uniós reagálási kapacitás erősítéséhez azáltal, hogy
kielégítették a nagyszabású katasztrófák során felmerült kritikus
szükségleteket. A megkérdezett érdekeltek arról számoltak be, hogy a
Canadair repülőgépeinek rendelkezésre állása és készültsége – ami a
kísérleti projekt részét képezte – valódi értéket jelentett az
erdőtüzek elleni küzdelem során. Hasonlóképpen, az előkészítő
intézkedések lehetővé tették innovatív intézkedések tesztelését és
olyan új modulok kidolgozását, amelyeket azután a mechanizmus keretében
vetettek be.
A
harmadik országokkal folytatott tevékenységek mind a
kedvezményezett harmadik országok, mind a részt vevő államok
igényeinek megfeleltek. A harmadik országok esetében a tevékenységek
hozzájárultak katasztrófareagálási kapacitásuk
erősítéséhez, valamint a mechanizmus és az abból fakadó
lehetőségek jobb megértéséhez. A részt vevő államok esetében a
harmadik országok – és különösen a szomszédos országok – kapacitásépítése
hozzájárulhat a mechanizmus segítségnyújtása iránti jövőbeni igény
csökkentéséhez, bizonyos típusú katasztrófák (határokon átnyúló)
terjedésének megakadályozásához, illetve katasztrófák esetén a reagálás
gyorsításához.
A
mechanizmussal kapcsolatos kollektív működési tapasztalatokat és azok
kedvező alakulását figyelembe véve a Bizottság összességében egyetért a
független értékelés eredményeivel, amelyek szerint a mechanizmus összes tevékenysége
fontos elemét képezte annak az átfogó szakpolitikának, amely hozzájárul a
nemzeti polgári védelmi és katasztrófavédelmi rendszerek javításához Európában
és világszerte. Ezeket a következtetéseket még inkább alátámasztják a
mennyiségi adatok[10],
amelyek megerősítik például, hogy egyre több alkalommal kerül sor a
mechanizmus aktiválására, a szállítás társfinanszírozásának kérelmezésére, a
modulok mozgósítására, valamint a gyakorlatokon, képzéseken és szakértői
cserén való nagyarányú részvételre.
4.
A MECHANIZMUS 2007 ÉS 2013 KÖZÖTTI
TEVÉKENYSÉGEINEK KOHERENCIÁJA
A
független külső értékelés elsősorban az alábbiakat emelte ki:
Az
online felmérésre választ adó, részt vevő államok 94 %-a úgy ítélte
meg, hogy a MIC/ERCC javította az EU és a tagállamok közötti
koordinációt a beavatkozások során nyújtott polgári védelmi segítség
tekintetében. Ez egyértelmű jelzés arra nézve, hogy a Bizottság
nyomon követte az időközi értékelés azon ajánlásait, melyek szerint
kívánatos volna a koordináció javítása a MIC/ERCC és a részt vevő
államok között. Uniós szinten a MIC/ERCC valamennyi típusú
katasztrófareagálás koordinálásában szerepet játszott, és katasztrófák
esetén maradéktalan koherenciát biztosított a Bizottság szolgálatai és a
többi uniós intézmény között (pl. együttműködés az Egészség- és
Fogyasztóügyi Főigazgatósággal Haitiben, az Energiaügyi
Főigazgatósággal Japánban, az Európai Külügyi Szolgálattal
Pakisztánban és az EMSA-val az Egyesült Államokban). Valamennyi
megkérdezett nemzetközi partner úgy vélte, hogy a MIC/ERCC megbízható
partner, amely képes információkat szolgáltatni és elosztani a támogatást.
A MIC/ERCC széles körű együttműködést folytatott a Bizottság
szolgálataival és a nemzetközi partnerekkel: erre több mint 60 alkalommal
került sor a 2007–2013 közötti időszakban.
A
képzéseket eleve úgy tervezték, hogy összefüggjenek egymással,
ugyanis azok egymáshoz kapcsolódó bevezető, működési és
irányítási témaköröket fedtek le. Néhány kisebb jelentőségű
megjegyzés olyan konkrét területeket érintett (pl. a médiamenedzsmentet),
amelyeket koherensen mutathattak volna be a különböző képzések során.
A
szimulációs gyakorlatok összhangban álltak a mechanizmus egyéb
tevékenységeivel, különösen a képzésekkel és a modulgyakorlatokkal,
amelyek másra irányultak és eltérően működtek, így
kiegészítő eredményeket hoztak létre. A gyakorlat
forgatókönyvétől függően számos szimulációs gyakorlat
lehetővé tette harmadik országok bevonását is, ami tovább
erősítette a mechanizmus külső koherenciáját. Ugyanakkor már az
időközi értékelés is amellett érvelt, hogy a szimulációs
gyakorlatokra vonatkozó program átfogó stratégiájának vagy keretének
kialakítása esetén tovább javulhatna a szimulációs gyakorlatok
koherenciája. A 2013. évi határozattal bevezetett előírásokból
eredően jelenleg folyamatban van ennek az ajánlásnak a végrehajtása.
A
részt vevő államokban időnként olyan kép alakult ki, hogy a szakértői
csereprogram a képzések alternatívája, nem pedig kiegészítő
intézkedés, valamint az ismeretek és a bevált gyakorlatok megosztására
szolgáló fórum. Úgy érzékelték azonban, hogy a program lehetőséget
jelent arra, hogy jobban megismerjék a mechanizmus szerepét, továbbá olyan
kapcsolatépítési lehetőséget kínál, amely rendkívül lényegesnek
bizonyulhat egy valódi katasztrófa esetén.
Az
előre meghatározott és interoperábilis modulok rövid
határidővel mozgósítható, kiegészítő kapacitást jelentettek, és
így fontos szerepet játszottak a mechanizmus azon célkitűzésének
megvalósításában, hogy előmozdítsa az együttműködést a polgári
védelem területén. A modulgyakorlatok koherensek voltak abban a
tekintetben, hogy alapvető fontosságú képzést nyújtottak, és nagyon
valószerű veszélyhelyzeti forgatókönyvek alapján tesztelték a
kapacitásokat és az eljárásokat.
A
kiválasztott megelőzési és felkészültségi projektek
megfeleltek az ajánlattételi felhívásokban évente megállapított
prioritásoknak. A kiválasztott projektek keretében megvalósított
intézkedések összhangban álltak az egyéb uniós eszközökből
finanszírozott intézkedésekkel is. Felvetődött viszont, hogy az ajánlattételi
felhívásokban rendkívül tágan határozták meg a megelőzési és
felkészültségi projekteket: a prioritások pontosabb meghatározása
hatékonyabban segíthetné elő a mechanizmus működését, és
hozzájárulhatna ahhoz, hogy elkerüljék az átfedést a kapcsolódó
uniós finanszírozási eszközökkel.
Mélyebben
integrálták az uniós szakpolitikákba a megelőzési szakpolitikai
keretet, amely koherens volt a nemzetközi katasztrófakezelési
politikákkal és menetrenddel is. Javaslatként felmerült, hogy a
meglévő erőfeszítések mellett további intézkedéseket is
előirányozhatnának, hogy mélyebben integrálják a megelőzési
tevékenységeket a nemzeti polgári védelmi politikákba, összekapcsolva a
megelőzést a felkészültséggel és a reagálással.
A
szállítási segítségnyújtási folyamat különböző elemei (vagyis
az összevonási szakasz, a kereskedelmi piac szállítási lehetőségeinek
azonosítása; valamint a társfinanszírozás) közvetlenül hozzájárultak a
mechanizmus legfontosabb céljaihoz, amelyek a segítségnyújtás
összehangolására és szükség esetén a segítség eljuttatására irányultak.
A
tengerszennyezés tekintetében meghatározták az EMSA és a Bizottság
(Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága) közötti
együttműködés közös céljait, valamint különböző mechanizmusokat
hoztak létre a világos feladatmegosztás és a megfelelő koordináció
biztosítása céljából. A Bizottság emellett tevékeny szerepet vállalt az EU
tengeri medencéi kapcsán kidolgozott négy regionális megállapodás
keretében; a külső értékelés rendkívül szilárdnak és jól szervezetnek
találta ezt az együttműködést. A Bizottság továbbá részt vett a
regionális megállapodások, a Bizottság és az EMSA közötti titkárságközi
megbeszélésen. Az említett megállapítások szintén megerősítik, hogy a
Bizottság sikeresen megtette a megfelelő lépéseket az időközi
értékelésben megfogalmazott ajánlások végrehajtására, különösen az
EMSA-val való együttműködés javítása tekintetében.
Az
előkészítő intézkedésekre vonatkozó projekteknek
az volt az egyik fő célja, hogy hozzáférhetővé tegyék a katasztrófareagálás
céljából mozgósítandó felszereléseket és egyéb erőforrásokat, amint
az számos esetben (pl. a haiti földrengéskor) meg is történt. Ami a kísérleti
projektet illeti, az hozzájárult az EU átfogó tűzoltási
kapacitásának erősítéséhez. Ezért a külső értékelés úgy ítélte
meg, hogy a kísérleti projekt és az előkészítő intézkedések
keretében elért eredmények összhangban voltak céljaikkal, vagyis a
meglévő hiányosságok koherens megszüntetésével.
A
harmadik országokkal folytatott tevékenységek külső értékelésének
részeként elkészített másodelemzés és az érdekeltekkel készített interjúk
arra a következtetésre jutottak, hogy az Előcsatlakozási Támogatási
Eszköz, a PPRD Dél és a PPRD Kelet program keretében zajló tevékenység
sikeres végrehajtása hozzájárult a tagjelölt, potenciális tagjelölt, és
szomszédos országok, valamint az Unió közötti együttműködés
erősítéséhez, ezáltal előmozdította a következetesebb
együttműködést a megelőzési, felkészültségi és reagálási
tevékenységek terén.
A
Bizottságnak a mechanizmus műveleteivel kapcsolatos tapasztalatai,
valamint a visszajelzések és a műveleteket / gyakorlatokat / képzéseket
követően az összes érintett fél részvételével tartott tájékoztató
előadások alátámasztják a külső tanulmány megállapításait, miszerint
a mechanizmus tevékenységei kiegészítették egymást, valamint a nemzeti, uniós
és nemzetközi szinten zajló egyéb tevékenységeket. A Bizottság mindazonáltal
úgy véli, hogy még van lehetőség a mechanizmus tevékenységeinek átfogóbb keretbe
helyezésére és a kölcsönös tanulási lehetőségek bővítésére, és úgy
igyekszik majd ezt elérni, hogy kidolgozza a képzések, gyakorlatok és levont
tanulságok átfogó stratégiai keretét. A Bizottság különböző szolgálatai
közötti, folyamatos belső koordináció, valamint az érintett külső
felekkel történt kapcsolatfelvételek eredményei alátámasztják a külső
értékelés azon megállapítását, miszerint a mechanizmus végrehajtása
összességében véve összhangban ált a kapcsolódó uniós és nemzetközi
tevékenységekkel és programokkal.
5.
A MECHANIZMUS 2007 ÉS 2013 KÖZÖTTI
TEVÉKENYSÉGEINEK EREDMÉNYESSÉGE
A
független külső értékelés elsősorban az alábbiakat emelte ki:
A
MIC/ERCC-t eredményes platformnak tekintették, amely megfelelő
jellemzőkkel és erőforrásokkal rendelkezik céljainak eléréséhez
és feladatainak ellátásához. Az online felmérést megválaszoló valamennyi
részt vevő állam úgy ítélte meg, hogy a MIC/ERCC sikeresen
biztosította az uniós szint és a részt vevő államok közötti
kommunikációt, és majdnem az összes válaszadó szerint a MIC/ERCC
megszakítás nélkül hozzáférhető és reakcióképes volt. Különböző
érdekeltek megjegyezték, hogy az évek során csökkent az uniós
segítségnyújtás koordinációjához és eljuttatásához a MIC/ERCC számára
szükséges idő. A részt vevő államok és egyéb érdekeltek kisebb
csoportjai az alábbiakkal kapcsolatban fogalmaztak meg bizonyos kritikát:
i. a veszélyhelyzetekben kiküldendő nemzeti szakértők
kiválasztása (a vélemény szerint a MIC/ERCC-nek nagyobb szerepet kellett
volna játszania a szakértők kiválasztásában, hogy jobban
összehangolja a készségeket a tényleges helyszíni szükségletekkel);
valamint az, hogy ii. a MIC/ERCC személyzete nem rendelkezik helyszíni
tapasztalattal.
A
képzések elérték arra vonatkozó céljukat, hogy javítsák a
szakértők egyéni szakismereteit és kompetenciáit, és közös alapokra
helyezzék a polgári védelmi beavatkozások során történő
együttműködést.. Az értékelés szerint a képzések jobban figyelembe
vehetnék a helyszínen szükséges szakismereteket és a mozgósítás során levont
tanulságokat, továbbá ezt az eljárást módszeresebbé lehetne tenni.
A
szimulációs gyakorlatok nagy vonalakban megvalósították céljaikat,
különösen a koordináció javításának és a reagálási idő
lerövidítésének előmozdítását, valamint az egész mechanizmust
elősegítették. A szimulációs gyakorlatok több általános célt is
elértek, például az Egyesült Nemzetek Katasztrófa-kárfelmérő és
Koordinációs Csoportja és az uniós polgári védelmi csoportok közötti
együttműködési lehetőségek feltárását, valamint a nemzeti és
uniós szintű humanitárius segélyezés és polgári védelem közötti
operatív és stratégiai együttműködés továbbfejlesztését.
A
szakértői csereprogramot eredményesnek tekintették, amennyiben
teljesítette a résztvevők célkitűzéseit. Sok szakértő arról
számolt be, hogy közvetlenül alkalmazható szakismeretekre tett szert. Nem
teljesült viszont sokuk azon várakozása, hogy a cserét követően
kiküldik őket az uniós polgári védelmi csoportok keretében. Jóllehet
a résztvevők és a fogadó szervezetek összességében véve nagyra értékelték
a programot, a visszajelzési folyamatot javítani lehetne, ugyanis az
kulcsfontosságú az eredményesség mérése szempontjából.
Az
időközi értékelés azt ajánlotta, hogy fejlesszék tovább a modulok
koncepcióját, többek között szakosított gyakorlatok és szabványos
működési eljárások kidolgozása révén. Ezeket az ajánlásokat
maradéktalanul végrehajtották. A 2007 és 2013 közötti időszakban
növekedett a CECIS adatbázisban regisztrált modulok és TAST-ok száma. 2013
végére a modulok száma elérte a 150-et. A 17 meghatározott modul közül 16
különböző típusú modult vettek nyilvántartásba. A regisztrált modulok
eredményességének növelése érdekében az érdekeltek a modulokra vonatkozó
minimumkövetelmények és iránymutatások továbbfejlesztését javasolták. A
felmérésben szereplő legtöbb részt vevő állam úgy ítélte meg,
hogy a modulgyakorlatok megfeleltek a célkitűzéseiknek abban a
tekintetben, hogy ösztönzést adtak a polgári védelem alkalmazottainak a
tanulságok figyelembevételéhez és a modulok működésének
tökéletesítéséhez. Javaslatként felmerült azonban, hogy hozzájárulna az
elsajátított készségek fenntartásához, ha gyakrabban volna lehetőség
a modulok alkalmazására, akár kisebb horderejű vagy kevésbé összetett
feladatok esetében is.
A
megelőzési és felkészültségi projektek eredményei megfeleltek az
éves munkaprogramokban meghatározott célkitűzéseknek, és konkrét
tevékenységeket eredményeztek, például hozzájárultak a
katasztrófamegelőzési stratégiák kidolgozásához, valamint
erősítették a konkrét kérdésekkel kapcsolatos tudatosságot. A
megelőzési és felkészültségi projektek hatása és fenntarthatósága
mindazonáltal továbbra is korlátozott maradt; különösen a nemzeti
szintű eredmények végrehajtása volt némileg hiányos, nem került sor
az eredmények következetes előmozdítására és bemutatására, valamint a
többi részt vevő államba való továbbítás is elmaradt a
várakozásoktól.
A
kidolgozott és megvalósított különféle megelőzési
tevékenységek hozzájárultak a 2009. évi bizottsági közleményben és a
megelőzésről szóló tanácsi következtetésekben meghatározott
célok megvalósításához. Nevezetesen a tevékenységek elősegítették a
katasztrófamegelőzési politikák szilárdabb tudásalapra helyezését, a
megelőzésben részt vevő felek és a megelőzési politikák
hozzákapcsolását az érintett felkészültségi és reagálási
szereplőkhöz, valamint a katasztrófamegelőzési megfontolások
érvényre juttatását a meglévő uniós pénzügyi és jogalkotási
eszközökben.
A
felmérésbe bevont, részt vevő államok 77 %-a szerint a támogatások
formájában biztosított szállítási segítségnyújtás eredményesen
járult hozzá a veszélyhelyzeti reagálás javításához. Több érdekelt
leszögezte, hogy a szállítmányozási üzletkötő alkalmazkodott a
nagymértékű rugalmasságot igénylő helyzetekhez, és e
segítségnyújtás igénybevétele még sok kiaknázatlan lehetőséget
tartogat. Végezetül az egyes katasztrófák tapasztalatai azt sejtetik, hogy
az 50 %-ra korlátozott uniós társfinanszírozás jelentős mértékben
csökkentette az eszköz eredményességét. Ez tükrözi az időközi
értékelés egyik ajánlását, miszerint meg kellene vizsgálni a
társfinanszírozás különböző mértékeinek lehetőségét. A Bizottság
azóta előrelépést ért el ebben a tekintetben, ugyanis a 2013. évi
határozatban új, magasabb társfinanszírozási arányokat vezetett be.
A
tengerszennyezés elleni tevékenység eredményessége közvetlenül az
EMSA-val való jó együttműködéstől függött. Az EMSA bevonásával
végrehajtott valamennyi művelet esetében eredményesnek ítélték ezt az
együttműködést. A tengerszennyezés-megelőzési és -felkészültségi
projekteteket szintén rendkívül eredményesnek tartották, mivel olyan
eredményeket hoztak, amelyek a Bizottság (Humanitárius Segélyek és Polgári
Védelem Főigazgatósága) pénzügyi támogatása nélkül nem lettek volna
elérhetők. A tengerszennyezési szimulációs gyakorlat értékelése nem
volt egyértelmű, mivel a Bizottság és az EMSA eltérő
szemszögből ítélte meg annak eredményességét.
A
felmérésben szereplő legtöbb részt vevő állam szerint a kísérleti
projekt és az előkészítő intézkedések hozzájárultak a
katasztrófareagálás eredményességének javításához azáltal, hogy a korábbi
erőfeszítések és eredmények megkettőzése helyett kiegészítették
a meglévő kapacitásokat. Például az egyes részt vevő államok
megoldásaival szemben a kísérleti projekt döntő fontosságú támogatást
nyújtott azokban a ritka, de súlyos esetekben, amikor egyszerre több nagy
kiterjedésű erdőtűz pusztított. Az előkészítő
intézkedések eredményessége korlátozott volt, amennyiben szélesebb körben
is terjeszthették volna az eredményeket.
Az
összegyűjtött igazoló adatok összességében véve azt jelezték, hogy a harmadik
országokkal folytatott tevékenységek – nevezetesen az
Előcsatlakozási Támogatási Eszköz és a PPRD Dél és Kelet program –
célkitűzései megvalósultak. Egyes érdekeltek kiemelték, hogy a
mechanizmus fejleményeivel összhangban a jövőben még inkább a
megelőző intézkedésekre kell összpontosítani.
A
Bizottság azon az állásponton van, hogy – amint azt a számos sikeres
megelőzési intézkedés, felkészültségi tevékenység (például gyakorlat) és
reagálási művelet 2007 és 2013 közötti végrehajtásával és támogatásával
kapcsolatos bizottsági operatív tapasztalatok és széles körű
visszajelzések is igazolják – a mechanizmus egészének átfogó politikai
célkitűzése, vagyis a megerősített együttműködés
előmozdítása maradéktalanul megvalósult. Az említett intézkedések sikere
egyes esetekben azonnal láthatóvá válik – például a kísérleti projekt esetében,
amely egyéb rendelkezésre álló erőforrások hiányában támogatást
nyújthatott a részt vevő államoknak az erdőtüzek elleni küzdelemben
–, máskor azonban kevésbé érzékelhető közvetlenül az eredmények hatása,
például az, hogy a csoportok megtanulnak együttműködni egymással, hogy
adott esetben valós veszélyhelyzetben is együttműködjenek. A Bizottság
véleményét a külső értékelés eredményei is alátámasztották, megállapítva,
hogy a mechanizmus végrehajtása eredményes volt abban a tekintetben, hogy annak
összes egyedi tevékenysége elérte a konkrét szakpolitikai célokat.
6.
A MECHANIZMUS 2007 ÉS 2013 KÖZÖTTI
TEVÉKENYSÉGEINEK HATÉKONYSÁGA
A
független külső értékelés elsősorban az alábbiakat emelte ki: 1. A 2007
és 2013 közötti éves munkaprogramokban összesen mintegy 20 millió eurót
különíttek el a MIC/ERCC különböző funkcióinak finanszírozására,
ideérve a MIC/ERCC, a CECIS és a korai előrejelző rendszer továbbfejlesztését,
valamint a kiküldéseket. Az értékelés megállapította, hogy a MIC/ERCC különösen
hatékonyan mozdította elő a koordinált segítségnyújtást, ami lehetővé
tette a források hatékony felhasználását. A MIC-ről a személyzettel
megfelelően ellátott és így jobban hozzáférhető ERCC-re való áttérés
további fontos hatékonyságnövelő tényező, különösen a
veszélyhelyzetekkel kapcsolatos tervezés és az azokra való gyors reagálás
tekintetében. Az időközi értékelés egyik megállapítása szerint még tovább
lehetne fejleszteni a korai előrejelző rendszert. Azóta jelentős
beruházás történt a korai előrejelző rendszerbe. A korai
előrejelző rendszer költségvetési juttatása a 2009-es 0,7 millió
euróról 2013-ban 1,6 millió euróra növekedett, amit arra fordítottak, hogy a
korai előrejelző rendszer közel valós idejű, több veszélyforrás
figyelembevételével kialakított teljes körű lefedettséget biztosítson. 2. A 2007
és 2013 közötti éves munkaprogramok keretében összesen mintegy 29 millió eurót
fordítottak képzésekre. 2009 és 2010 között megduplázódott, azaz hatról
tizenkettőre növekedett a kínált képzések száma. 2010 és 2013 között
folyamatosan emelkedett a képzések résztvevőinek száma, miközben az
igénybe vett pénzügyi források összege nem változott. A képzések résztvevői
megerősítették, hogy a képzéseken való részvétel általános egyetértést
alakított ki a mechanizmus tekintetében, ami koordinált, és így eredményesebb
reagálást biztosított, ez pedig hatékonyságnövekedésben mutatkozott meg. 3. A 2007
és 2013 közötti éves munkaprogramokból a szimulációs gyakorlatokra
elkülönített teljes költségvetés összege meghaladta a 20 millió eurót. A
forgatókönyv kiterjedtségétől és összetettségétől függően az
egyedi költségvetések nagymértékben eltértek egymástól. Az egyes forgatókönyvek
sajátos jellemzői miatt a szimulációk hatékonyságát nehéz volt
összehasonlítani. Azonban a külső értékelés folyamán megvizsgált, harmadik
fél által készített pénzügyi és könyvvizsgálói jelentések szerint az egyes
szimulációs gyakorlatok költségvetését megfelelőnek és az egyedi célokkal
arányosnak lehetett tekinteni. 4. A 2007
és 2013 közötti éves munkaprogramokból a szakértői csereprogramokra
fordított teljes összeg 1,75 millió eurót tett ki. A külső értékelés
eredményei azt jelzik, hogy egyes részt vevő államok korlátozottnak
tartották a program teljes kapacitását, megemlítve a cserére kijelölt
szakértők által tapasztalt hosszú várakozási időt. A szakértők
jónak nevezték a cserék tényleges lebonyolítását, a kiválasztási eljárásokat
pedig megfelelőnek és a program szempontjából célravezetőnek írták
le. 5. A 2007
és 2013 közötti munkaprogramokból összesen több mint 13 millió eurót juttattak
a modulgyakorlatok költségeinek fedezésére. A külső értékelés
szerint – bár összességében véve rendkívül kedvezően ítélték meg a
modulgyakorlatokat – egyes érdekeltek nem voltak biztosak abban, hogy
hatékony-e ilyen nagyszámú modul felkészítésébe beruházni, miközben az elmúlt
években továbbra is viszonylag csekély maradt a mechanizmus keretében
ténylegesen kiküldött modulok aránya. Ezenfelül úgy vélték, hogy a
modulgyakorlatok a modulok nem minden típusára terjedtek ki egyenlő
mértékben, hanem csupán néhányra fókuszáltak. 6. A
rendelkezésre álló teljes költségvetés a megelőzési projektek
esetében mintegy 14 millió eurót, a felkészültségi projektek esetében
pedig 10,5 millió eurót tett ki a 2007 és 2013 közötti időszakban. A
felmérésben szereplő részt vevő államok többsége megfelelőnek és
a projektektől elvárt eredményekkel arányosnak tekintette a költségvetést.
A legtöbb befejezett projekt költségvetése arányban állt az elért konkrét
eredményekkel. 7. A részt
vevő államok egyetértettek abban, hogy a megelőzés
költséghatékony és legitim módja a katasztrófák kapcsán felmerülő humán és
gazdasági költségek csökkentésének. Megjegyezték azonban, hogy nem világos,
vajon a megelőzési tevékenységek maradéktalanul hozzájárultak-e az uniós
szintű katasztrófakezelési kapacitás erősítéséhez, továbbá hogy a
megelőzési tevékenységek hogyan kapcsolódtak össze a mechanizmus egyéb
tevékenységeivel. 8. A 2007
és 2013 közötti éves munkaprogramokból összesen 62,9 millió eurót fordítottak szállítási
segítségnyújtásra, ennek következtében a Bizottság az említett időszak
folyamán mintegy 11 millió euró nettó hozzájárulást nyújtott a szállítási
segítségnyújtáshoz. A külső értékelés két legfontosabb észrevétele a
következő: úgy vélték, hogy a jogi keret felhatalmazásán alapuló
szállítási összevonási szakasz biztosította a hatékony összevonást és a
kombinált szállítási műveleteket, azonban az összevonás kevés tényleges eredménnyel
járt, így nem bizonyosodott be az összevonási szakasz szükségessége; továbbá,
bár költséghatékonyan alkalmazták a szállítmányozási üzletkötőt, csak
minimális mértékben került sor az igénybevételére. 9. A 2007
és 2013 közötti éves munkaprogramokban nem különítettek el külön forrásokat a
tengerszennyezés elleni tevékenységekre. A mechanizmus különböző
tevékenységei révén érvényre juttatott tengerszennyezés-elhárítást integrálták
a különböző költségvetési tételekbe és azok részeként értékelték. 10. Az uniós
költségvetési hatóság a 2008 és 2010 közötti időszakban összesen 22,5
millió eurót különített el a kísérleti projektre és az előkészítő
intézkedésekre. A külső értékelés megállapította, hogy a rendelkezésre
álló költségvetés megfelelő volt a tervezett tevékenységek megvalósításához,
és úgy használták fel, hogy konkrét eredményeket hozzon, ideértve a fokozott
reagálási képességet, a gyakorlatok és/vagy modulok kialakítását, a képzési
programokat és a kommunikációs tevékenységet. 11. A harmadik
országokkal folytatott tevékenységeket különböző pénzügyi eszközök
révén finanszírozták. A 2010–2012-es Előcsatlakozási Támogatási Eszköz
(IPA) keretében finanszírozták az IPA polgári védelmi együttműködés I.
programot. A PPRD Dél 2009 és 2012 között 5 millió eurós
költségvetéssel működött, a PPRD Kelet pedig 6 milliós költségvetéssel
rendelkezett a 2010–2014-es időszakban. Ezenfelül 2012-ben elindították az
EU-Kína kockázatkezelési projektet, amelyet a Fejlesztési Együttműködési
Eszközből finanszíroztak összesen mintegy 6 millió euróval. A külső
tanulmány megjegyezte, hogy a harmadik országokkal folytatott tevékenységek
sokrétűsége és a különféle finanszírozási mechanizmusok miatt
csökkenhetett a harmadik országokkal folytatott tevékenységek átfogó
hatékonysága, ugyanis hiányzott az említett tevékenységek átfogó kerete. A
Bizottság összességében véve egyetért a külső értékelés azon
eredményeivel, amelyek szerint a mechanizmus tevékenységeit költséghatékonyra
tervezték (pl. a képzések esetében a költségvetés állandó maradt 2010 és 2013 között,
noha a képzéseken részt vevők száma emelkedett) és általában hatékonyan
hajtották végre. A mennyiségi és minőségi adatok külső vizsgálata
mellett a Bizottságnak a mechanizmussal kapcsolatos operatív tapasztalatai is
árnyaltabb képet festenek. Például a korai előrejelző rendszerbe
történő beruházás növekedése viszonylag csekély volt a mechanizmus
tevékenységeire előirányzott költségvetéshez képest, azonban komoly
operatív előnyt jelentett a mechanizmus számára. Hasonlóképpen, a
képzésekbe történő beruházások eredményeként nagyszámú szakértőt
képeztek, azonban nem szükségképpen küldték ki őket a mechanizmus
műveletei során; ez a megállapítás alábecsüli annak a hasznát, hogy a
mechanizmus nemzeti műveletei képzett szakértőkkel rendelkeznek, akik
képesek az ismeretek terjesztésére.
7.
A MECHANIZMUS 2007 ÉS 2013 KÖZÖTTI
TEVÉKENYSÉGEINEK UNIÓS HOZZÁADOTT ÉRTÉKE
A
független külső értékelés elsősorban az alábbiakat emelte ki:
A
MIC/ERCC sokrétű hozzáadott értéket biztosított. A részt
vevő államok számára a katasztrófareagálás egyablakos rendszerét
jelentette, amely világos hozzáadott értéket képviselt a kétoldalú
reagáláshoz képest. A CECIS-t valamennyi érdekelt hasznos, egyértelmű
uniós hozzáadott értékkel rendelkező, központi információmegosztó platformnak
tekintette. A MIC/ERCC lehetővé tette a harmadik országok és a
nemzetközi partnerek számára, hogy az együttműködést
megkönnyítő, egységes platform segítségével folyamodjanak és jussanak
hozzá a segítségnyújtáshoz. A korai előrejelző rendszer
lehetőséget nyújtott a részt vevő államoknak, hogy hozzáférjenek
a kockázatok teljes skálájára kiterjedő, korszerű riasztási
rendszerekhez, valamint az innovációt elősegítő, nagyobb
kapacitású tudományos/operatív interfészhez.
A
képzések határozott uniós hozzáadott értéket képviseltek; ezek
eredményeként nem csupán a résztvevők tettek szert a mechanizmussal
kapcsolatos szakértelemre és ismeretekre, hanem a polgári védelem
szakembereinek hálózata is erősödött. A külső értékelés azt
állította, hogy ez a hálózatépítési hatás megkönnyítette az
együttműködést és a beavatkozásokat.
Az
interjúk alapján hatból legalább öt esetben nem került volna sor a szimulációs
gyakorlatokra az uniós társfinanszírozás hiányában. A tapasztalatok
cseréje és a bevált gyakorlatokból való tanulás képezte az egyik
legfontosabb eredményt, ami határozott uniós hozzáadott értéket is
szolgáltatott. A gyakorlatok ezenfelül lehető tették veszélyhelyzeti
forgatókönyvek rekonstruálását, amit az érdekeltek a képzések
kiegészítésének tekintettek.
A
tapasztalatok cseréje és a bevált gyakorlatokból való tanulás volt a szakértői
csereprogram egyik legfontosabb eredménye. A program következtében
nemzeti és európai szintű erős kapcsolatrendszer jött létre, ami
jelentősen megkönnyítette az együttműködést. Az a vélemény
alakult ki, hogy az uniós pénzügyi segítségnyújtás nélkül
valószínűleg nem került volna sor ezekre a cserékre.
A
modulok és a modulgyakorlatok nyilvánvaló uniós hozzáadott értéket
képviseltek abban a tekintetben, hogy közvetlen támogatást nyújtottak az
érintett országok nemzeti katasztrófareagálása számára. A szakértelem és
az eljárások modulgyakorlatok során történő tesztelése révén
általános egyetértés alakult ki a koordinált segítségnyújtásra
vonatkozóan.
A
megelőzési és készültségi projektek olyan eredményeket értek el,
amelyeket a részt vevő államok külön-külön nem tudtak volna
megvalósítani. A legtöbb projektben több partner vesz részt különböző
részt vevő államokból – ez bővítette a kölcsönös ismereteket és
bizalmat alakított ki a részt vevő államok között.
A
megelőzési tevékenységek uniós hozzáadott értéket képviseltek:
az uniós szintű megelőzési politika kialakítása előtt nem
minden részt vevő állam rendelkezett megfelelően kidolgozott
katasztrófamegelőzési politikákkal – az uniós szinten végzett tevékenységek
arra ösztönözték ezeket a részt vevő államokat, hogy
erőfeszítéseket tegyenek e politikák kidolgozására. A gyakorlatok
uniós szintű cseréje és az európai szintű szakértői ülések
szintén hasznosak voltak a részt vevő államok számára.
A
mechanizmus által kínált szállítási segítségnyújtás annak révén
biztosított uniós hozzáadott értéket, hogy közvetlenül támogatta a
katasztrófa esetén biztosított segítségnyújtásnak az érintett országokba
történő eljuttatását. A konkrét példák közé tartozik, hogy költségmegtakarítást
értek el a részt vevő államok és az Unió szintjén azáltal, hogy
támogatást nyújtottak a szállítási eszközök összevonásához, valamint
rugalmas megközelítést alkalmaztak, amennyiben a helyszínen kialakult
helyzet ezt indokolta.
Megállapítást
nyert, hogy a mechanizmus uniós hozzáadott értéket nyújtott a tengerszennyezés
elleni tevékenység terén, elsősorban azáltal, hogy közelítette
egymáshoz a tengerszennyezéssel foglalkozó és a polgári védelmi
szakembereket, és szükség esetén támogatta az együttműködést.
Hozzáadott értéket képviselő kezdeményezésként emelték ki a
tengerszennyezés-megelőzési és -készültségi projekteket.
A
kísérleti projekt és az előkészítő intézkedések
hozzájárultak olyan kiegészítő kapacitások
kialakításához/rendelkezésre állásához, amelyeket különben a részt
vevő államok egyenként nem alakítottak volna ki/nem bocsátottak volna
rendelkezésre. Ezenfelül erősödött az együttműködés a részt
vevő államok között. Egyes esetekben az előkészítő intézkedések
eredményei következtében került sor a kapacitásszükségletek átfogó
felmérésére és szabványos eljárások alkalmazására.
Mindegyik
érdekelt megerősítette a harmadik országokkal folytatott
tevékenységek uniós hozzáadott értékét. A legfontosabb említett
eredmény a katasztrófák hatásának mérséklése volt, amit a polgári védelmi
kapacitások javításával értek el. Az a vélemény alakult ki, hogy a
harmadik országok részvétele a nemzeti politikákra is kedvező hatást
gyakorolt. A legtöbb megkérdezett harmadik országbeli érdekeltnek első
kézből származó tapasztalatai is voltak a mechanizmus aktiválásáról,
és a harmadik országokban elismerték annak uniós hozzáadott értékét.
A
Bizottság arra a következtetésre jutott a külső értékelés eredményei, a
mechanizmus Európában és világszerte végzett nagyszámú műveletéből
levont tanulságok, valamint a mechanizmus segítségnyújtását igénylő
országok visszajelzései alapján, hogy a mechanizmus több szinten képvisel uniós
hozzáadott értéket, többek között a résztvevő államok közötti együttműködés
erősítése, a megfelelő megelőzési tevékenységek iránti igények
kezelése, a csoportok és a segítségnyújtás eljuttatásának megkönnyítése,
továbbá a polgári védelmi szakértőket, a modulokat és a TAST-ot
felölelő, egységes támogatáscsomag nyújtása révén. A mechanizmus összességében
véve sikeres uniós szakpolitikai terület, amely iránt növekvő igény
mutatkozik a tagállamok és az egyéb érdekeltek részéről.
8.
KÖVETKEZTETÉSEK
Figyelemmel
a külső értékelési jelentés megállapításaira, valamint tekintetbe véve
saját operatív tapasztalatait és a levont tanulságokat, illetve a minőségi
és mennyiségi bizonyítékokra és adatokra vonatkozó saját értékelését, a
Bizottság arra az átfogó következtetésre jutott, hogy a mechanizmus azon
tevékenységei, amelyek 2007 és 2013 között pénzügyi támogatásban részesültek,
rendkívül kielégítő teljesítményt nyújtottak és elérték a
célkitűzéseiket. A mechanizmus végrehajtásának átfogó értékelése
kiemelkedően jó eredményeket állapított meg, és egyértelműen igazolta
a mechanizmus egészének és egyes tevékenységeinek relevanciáját, koherenciáját,
eredményességét, hatékonyságát és uniós többletértékét. A mechanizmus
tevékenységei sok szempontból sikeresek voltak, nem utolsósorban javították a
koordinációt és az együttműködést, valamint erősítették a részt
vevő államok készültségi és reagálási kapacitásait; hatékony, gyors és
eredményes reagálást veszélyhelyzeti reagálást biztosítottak; továbbá
hozzáférést biztosítottak a gyors reakciót lehetővé tevő szállítási
erőforrásokhoz. A
Bizottság megállapítja, hogy a mechanizmus jelentős mértékben
fejlődött 2007 és 2013 között, nem utolsósorban az alábbiaknak
köszönhetően: a MIC-ről az ERCC-re való áttérés, a megelőzési
politikára és tevékenységekre történő fokozott összpontosítás, valamint a harmadik
országokkal való szélesebb körű együttműködés. Számos olyan
elképzelés, amely az értékelési időszak kezdetén még gyerekcipőben
járt, mostanra a mechanizmus teljes értékű, a részt vevő államoknak
komoly előnyöket biztosító tevékenységévé vált (például a szállítási
segítségnyújtás és a modulok koncepciója). A Bizottság rámutat továbbá arra,
hogy az időközi értékelő jelentés óta a mechanizmus komoly
előrelépést ért el a jelentés ajánlásai tekintetében; az értékelési
időszak végéig ezek mindegyikét figyelembe vették és végrehajtották, vagy
végrehajtásuk folyamatban van (amiben a 2013. évi határozat is szerepet
játszott). A
fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy 2007 óta komoly előrelépés
történt a polgári védelem területén zajló európai együttműködés és
koordináció tekintetében, és ez megfelelő alapot teremt ahhoz, hogy
folytatódjanak ezek a kedvező fejlemények. A külső értékelés több
olyan pozitív példát nyújt, amelyek igazolják a mechanizmus és az uniós
katasztrófareagálási koordináció terén bekövetkezett fejlődés mértékét, és
azt, hogy ezek alkalmasabbá váltak célkitűzéseik elérésére. A polgári
védelmi pénzügyi eszközből e célra fordított finanszírozás komoly uniós
hozzáadott értéket teremtett. A
külső értékelés – noha kedvezően értékelte a mechanizmusnak és
tevékenységeinek teljesítményét – további javítási lehetőségekre is
rámutatott. A legfontosabb ajánlások közé tartozik a mechanizmus felkészültségi
tevékenységeire vonatkozó koherensebb keret létrehozása – ideértve a
képzéseket, a szakértők cseréjét és a tervezés javítását –, valamint a
reagálási eljárások korszerűsítése, és a szállítás uniós
társfinanszírozási arányának növelése. A Bizottság egyetért azzal, hogy számos
területen lenne lehetőség a mechanizmus további erősítésére és
fejlesztésére, továbbá örömmel fogadja a külső értékelés ajánlásait. A
2013. évi határozat jogi keretet biztosít a megelőzés, a felkészültség és
a reagálás terén történő további jelentős előrelépéshez,
valamint kifejezetten foglalkozik a külső értékelésben azonosított számos
kérdéssel (pl. a 2013. évi határozat sürgeti a szimulációs gyakorlatok
stratégiai keretének kialakítását). A Bizottság ezért arra fog törekedni, hogy
az említett ajánlások többségét figyelembe vegye a 2013. évi határozat már
folyamatban lévő végrehajtása során. A műveletekkel kapcsolatos
ajánlásokat az eljárások (pl. az ajánlattételi felhívások) javítására irányuló,
jelenlegi munka keretében vagy a programok lebonyolítása során veszik majd
figyelembe. A
Bizottság felkéri az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy vegyék figyelembe
az értékelés megállapításait. [1] A Tanács 2001. október
23-i 2001/792/EK, Euratom határozata a polgári védelmi segítségnyújtási
beavatkozások terén a fokozott együttműködés előmozdítását
segítő közösségi eljárás kialakításáról (link). [2] A Tanács 2007. november
8-i 2007/779/EK,Euratom határozata a közösségi Polgári Védelmi Mechanizmus
kialakításáról (átdolgozás) (link). [3] A Tanács 2007. március
5-i 2007/162/EK,Euratom határozata a polgári védelmi pénzügyi eszköz
létrehozásáról (link). [4] Az Európai Parlament és
a Tanács 2013. december 17-i 1313/2013/EU határozata az uniós polgári védelmi
mechanizmusról (link). [5] SEC(2011) 1311 final (link). [6] COM(2011) 696 final (link). [7] Az 1605/2002/EK, Euratom
rendelet (költségvetési rendelet) 49. cikke (6) bekezdésének a) és b) pontja
szerinti kísérleti projektek és előkészítő intézkedések; a 2008. évi
uniós költségvetés 07 04 04. és 07 04 05. költségvetési tétele; a Bizottság
C(2008)1740 határozata; a 2009. évi uniós költségvetés 07 04 05. költségvetési
tétele; a Bizottság C(2009)3356 határozata; a 2010. évi uniós költségvetés 07
04 05. költségvetési tétele; a Bizottság C(2010)1206 határozata. [8] A Közös Kutatóközpont
(JRC) által kidolgozott korai előrejelző rendszer alkotóelemei a
Globális Katasztrófariasztási és Koordinációs Rendszer (GDACS), az Európai
Erdőtűz-információs Rendszer (EFFIS), valamint az Európai Árvízi
Riasztórendszer (EFAS). [9] A MIC/ERCC biztosítja a
2012-ben indult Kopernikusz katasztrófakezelési szolgáltatás operatív
koordinációját, ideértve a leképezési komponenst és az engedélyezett
felhasználókkal való együttműködést. [10] MIC/ERCC hivatalos
statisztikák; lásd továbbá a külső értékelési jelentés 32–34., 53–56.,
69–71., 77–78., 114–116. oldalát.