52012DC0222

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

A REFORMOK VÉGREHAJTÁSA TERÉN MONTENEGRÓ ÁLTAL ELÉRT EREDMÉNYEKRŐL

1.           Bevezetés

Az Európai Bizottság Montenegró tagság iránti kérelmével kapcsolatos véleményében[1] hét kulcsfontosságú területet[2] határozott meg, amelyet teljesíteni kellett ahhoz, hogy a Bizottság javasolhassa a csatlakozási tárgyalások megkezdését. Az előrehaladásról szóló 2011. évi jelentésben[3] foglalt elemzésen alapuló, 2011-es bizottsági bővítési stratégiai dokumentumban[4] a Bizottság megállapította, hogy Montenegró sikeresen foglalkozott az EU által a csatlakozási tárgyalások megkezdésének előfeltételeként 2010-ben kijelölt kulcsfontosságú területekkel. A 2011. decemberi Európa Tanács üdvözölte a Montenegró által elért, összességében kielégítő eredményekről beszámoló bizottsági értékelést. A Montenegróval folytatandó tárgyalások 2012 júniusában történő megkezdése céljából az Európai Tanács megbízta a Tanácsot, hogy a Bizottság által 2012 első felében benyújtott jelentés alapján vizsgálja meg Montenegrónak a reformok végrehajtása, különös figyelemmel a jogállamiság és az alapvető jogok, elsősorban a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén tett lépéseit.

Az Európai Tanács 2011. decemberi következtetései alapján a Bizottság átvilágítási folyamatot kezdeményezett az igazságszolgáltatásról és az alapvető jogokról, valamint a jogérvényesülésről, a szabadságról és a biztonságról szóló tárgyalási fejezetek tekintetében. E mindkét fejezetet érintő új megközelítés fényében már a csatlakozási tárgyalások korai szakaszában foglalkozni lehet a két fejezet kapcsán említett kérdésekkel.

E jelentés értékeli, hogy a 2011. szeptember 1-jétől kezdődő időszakban Montenegró milyen további eredményeket ért el a kulcsfontosságú területekhez kapcsolódó reformok végrehajtása terén. Ebben az időszakban Montenegró jelentős előrehaladást könyvelhetett el a parlament munkájának megszilárdítása, a közigazgatás szakmai felkészültsége és depolitizálása, a médiaszabadság és a civil társadalommal való együttműködés terén. Még folyamatban van az igazságszolgáltatás függetlenségének hathatós biztosítása érdekében indított alkotmányos felülvizsgálat. A korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén Montenegró további eredményeket tud felmutatni. Megkezdődött a közelmúltban elfogadott diszkrimináció- és korrupcióellenes intézkedések végrehajtása, valamint további eredmények születtek a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek – különösen a romák, az askálik és az egyiptomiak – jogállása tekintetében. Montenegró továbbra is konstruktív szerepet játszik a régióban, és folytatja a stabilizációs és társulási megállapodás zökkenőmentes végrehajtását. Az országnak azonban a jövőben is hasonló erőfeszítéseket kell tennie annak érdekében, hogy eredményeket tudjon felmutatni a jogállamiság terén, különösen a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekben és a szervezett bűnözéssel kapcsolatos bűnügyekben, valamint biztonságos környezetet teremthessen az oknyomozó újságíráshoz.

Az e jelentésben található értékelés a Bizottság által gyűjtött és elemzett információkon alapul, és magában foglalja a Montenegró által szolgáltatott információkat, a kölcsönös értékelési küldetések eredményeit, valamint a tagállamok, a nemzetközi és a civil társadalmi szervezetek által a Bizottsággal rendszeres kapcsolattartás keretében megosztott információkat is.

2.           A reformok végrehajtása

Parlament

2011 szeptemberében elfogadták az önkormányzati képviselők és a parlamenti képviselők megválasztásáról szóló törvény módosításait, ezzel összehangolva a választások jogszabályi keretét az alkotmánnyal, és választ adva az EBESZ, illetve a Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala (ODIHR), valamint a Velencei Bizottság által kiadott, a választásokról szóló legfontosabb ajánlásokra. Kezdetét vette a választási jogszabályok végrehajtása, valamint a Parlament megüresedett képviselői helyeinek a választási listákon szereplő sorrend szerinti betöltése. 2011 decemberében a Parlament kinevezte az Állami Választási Bizottság elnökét és annak kilenc tagját. A közelmúltban hozott jogszabályokat ki kell egészíteni az EBESZ/ODIHR és a Velencei Bizottság által kiadott számos függőben lévő ajánlás – különösen a nemek közötti egyenlőség, a koalíciók megszűnése és finanszírozási kötelezettségeik, valamint a Központi Választási Bizottság mandátumának az önkormányzati választásokra történő kiterjesztése – tekintetében.

A Parlament folytatja intenzív jogalkotási tevékenységét, ideértve számos, az európai integrációhoz kapcsolódó olyan területet, mint a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megakadályozása, valamint az uniós források ellenőrzése. Tovább kell erősíteni a Parlamentnek a szabályozás hatásvizsgálatában és az uniós jogszabályokkal való harmonizáció nyomon követésében betöltött szerepét és kapacitását.

Tovább erősödött a Parlament felügyeleti jogköre, ez főként abban nyilvánul meg, hogy folyamatosan nőtt a parlamenti kérdések és a magas rangú tisztviselőkkel folytatott ellenőrző és konzultációs meghallgatások, valamint a különböző intézmények által benyújtott beszámolókról szóló megbeszélések száma. Ami a Parlamentnek a korrupcióellenes intézkedések feletti felügyeleti jogkörét illeti, 2012 februárjában a Parlament először határozott úgy, hogy parlamenti vizsgálatot indít, és vizsgálóbizottságot állít fel azzal a feladattal, hogy gyűjtsön információkat és tényeket a „Telekom Crne Gore” társaság privatizálása során történt állítólagos korrupcióval kapcsolatban.

A Parlament igazgatási kapacitása tovább erősödött; 2011 októberében 100 főt számláló személyzete 2012 márciusára 129-re gyarapodott. A Parlament igazgatási és szakértői kapacitását azonban továbbra is fokozni kell.

További előrelépés tapasztalható a Parlament munkájának átláthatósága terén. 2011 decemberében a Parlament megkezdte az egyes képviselők szavazási nyilvántartásának a honlapján való közzétételét. A civil társadalommal és a nyilvánossággal folytatott interakció javítása érdekében további intézkedéseket hoztak. A 2011 novemberében elfogadott, a lobbizásról szóló új törvény többek között a Parlamentnek a lobbistákkal fenntartott kapcsolatát szabályozza.

Összességében elmondható, hogy e területen további előrehaladás tapasztalható. Megkezdődött a választásokról szóló, a közelmúltban elfogadott jogszabályok végrehajtása. A Parlament jogalkotói és ellenőrző szerepe tovább erősödött, ideértve a jogállamisággal kapcsolatos ügyeket. Javult a parlament munkájának átláthatósága és a civil társadalommal való együttműködés minősége. A Parlament igazgatási és szakértői kapacitása megerősödött a személyzet és a képzés tekintetében. Ezen erőfeszítéseket fenn kell tartani a Parlament jogalkotói szerepének megszilárdítása céljából, különös tekintettel az új jogszabályok uniós vívmányokkal való összeegyeztethetőségének alapos ellenőrzésére. Tovább kell erősíteni a Parlament végrehajtás fölötti felügyeleti és ellenőrzési kapacitását.

Közigazgatás

A kormány kezdeményezésére átfogó reform indult a közigazgatás átszervezésére és racionalizálására, az uniós és egyéb nemzetközi szervezetek támogatásával. A kormány 2012 áprilisában jóváhagyta a közigazgatás átszervezésére irányuló tervet.

A reform végrehajtásának részeként további másodlagos jogszabályokat fogadtak el a közigazgatási struktúra ésszerűsítése, hatékonyságának növelése, a nem kormányzati szervezetekkel való együttműködés megerősítése és a jogszabályok kidolgozása során nyilvános meghallgatások bevezetése céljából. 2012 januárjától kezdve az új jogszabályokra vonatkozóan hatásvizsgálatokat kell végezni és a kormánynak benyújtani, a Pénzügyminisztériumnak az új törvény végrehajtásának költségvetési hatásáról szóló véleményével együtt. Azóta összesen 90 véleményt tettek közzé új jogszabályokról.

Az Állami Számvevőszék (SAI) hatásköre immár – a politikai pártfinanszírozásról szóló törvénymódosítások elfogadása révén – a politikai pártfinanszírozás ellenőrzésére is kiterjed; e tekintetben meg kell erősíteni az SAI kapacitását és függetlenségét. A kormány 2012 áprilisában elfogadta az intézmény fejlesztési stratégiáját.

Összességében Montenegró tett némi előrelépést a közigazgatási reform kihívásainak kezelése terén, a közigazgatás átszervezéséről szóló átfogó tervet azonban még véglegesíteni kell. A jogi keretet is tovább kell javítani, különösen a köztisztviselőkre vonatkozó felvételi eljárások, a közszolgálat általános igazgatásáért felelős intézmények megerősítése, valamint az igazgatási eljárások terén; továbbá fokozni kell a közelmúltban elfogadott jogszabályok végrehajtását. Folytatni kell a közigazgatási reformfolyamatot, figyelembe véve az európai integrációhoz kapcsolódó területek megszilárdításának szükségességét és a reform pénzügyi fenntarthatóságát. Mechanizmusokat kell bevezetni a közigazgatási reformstratégia végrehajtására és nyomon követésére.

Igazságszolgáltatási rendszer

Az igazságszolgáltatás függetlenségét és pártatlanságát illetően folytatódnak az igazságszolgáltatás függetlenségének további megerősítését célzó alkotmánymódosítások elfogadására irányuló eljárások, különösen az igazságügyi és büntetőeljárási tanácsok tagjainak és az államügyészeknek politikától független és érdemeken alapú kinevezése révén. A parlament 2011. szeptember 28-án a szükséges kétharmados többséggel elfogadta a tervezett alkotmánymódosításokat. A kormány és az ellenzéki pártok között folytatott konzultációkat követően a jogi és alkotmányos ügyek parlamenti bizottsága 2012 márciusában számos alkotmánymódosítást fogadott el, amelyet plenáris szavazásra kell bocsátani. A megkezdett alkotmányreform várhatóan összhangba hozza az igazságszolgáltatási rendszert az európai normákkal, különösen azáltal, hogy biztosítja a kinevezések politikai befolyástól való védelmét, és garantálja a bírói kar függetlenségét: az Igazságügyi Tanács egykori tagjaként tevékenykedő parlamenti képviselőket neves ügyvédekre cseréli le, a Legfelsőbb Bíróság elnökét pedig immár az Igazságügyi Tanács nevezi ki. El kell fogadni az Alkotmánybíróság kapacitását és függetlenségét ösztönző alkotmánymódosításokat, valamint egyértelmű indokokat kell meghatározni a bírók és ügyészek elbocsátására.

Az igazságszolgáltatási rendszer elszámoltathatóságának és függetlenségének megszilárdítása érdekében folytatódik a bíróságokról, az Igazságügyi Tanácsról és az Államügyészi Hivatalról szóló, 2011 júliusában módosított jogszabályok végrehajtása. Januárban a Legfelsőbb Bíróság bizottságot állított fel az Igazságügyi Tanács tagjainak bírák közül történő kinevezésére. A bizottság által összeállított jelöltlista alapján a Bírák Konferenciája márciusban a bírák köréből megválasztotta az Igazságügyi Tanács új tagjait. Az Igazságügyi Tanács és az Ügyészi Tanács elfogadta a szervezeti struktúrát, valamint a működési és döntéshozatali eljárásokat meghatározó eljárási szabályzatát. 2011 szeptemberében az Igazságügyi Tanács létrehozta a bírák első kinevezésére irányuló írásbeli vizsgákat lebonyolító bizottságot és a bíróságokat ellenőrző bizottságot. A bírák első írásbeli vizsgáira 2012 februárjában került sor, és eddig négy bírót neveztek ki az új feltételeknek megfelelően. Az egyes bíróságokon betöltetlen állásokat továbbra is meghirdetik, és még létre kell hozni egy olyan egységes, egész országra kiterjedő, a bírókra és ügyészekre vonatkozó munkaerő-felvételi rendszert, amely átlátható és objektív kritériumokon alapszik. Az igazságügyi és büntetőeljárási tanácsok működését akadályozza, hogy nem elégséges az igazgatási kapacitás és szűkösek a költségvetési források.

Az ügyek véletlenszerű elosztását továbbra is informatikai rendszer segíti a bíróságokon, kivéve a korlátozott számú személyzettel tevékenykedő kisebb bíróságokat.

Az igazságszolgáltatás elszámoltathatóságát illetően a Közigazgatási Bíróság és a Fellebbviteli Bíróság valamennyi döntése nyilvánosan hozzáférhető lett. 2011 októberében bizottságokat hoztak létre a bírák, illetve az ügyészek etikai kódexének való megfelelésének ellenőrzésére. A bírák etikai kódexének való megfelelést ellenőrző bizottság a referencia-időszakban két panasz ügyében járt el, és egyiknek sem adott helyt. Kinevezték a fegyelmi bizottság tagjait két olyan személlyel együtt, akik az igazságszolgáltatásban elkövetett állítólagos korrupciós ügyekkel kapcsolatos panaszok ellenőrzésében nyújtanak segítséget. 2012 januárjában fegyelmi eljárás indult egy bíró ellen. Ezidáig nem került sor fegyelmi eljárásra ügyész ellen. Még felül kell vizsgálni a fegyelmi bizottságnak kettős hatáskörét, amely egyrészt a fegyelmi eljárások kivizsgálására, másrészt az azokra vonatkozó döntéshozatalra terjed ki. Meg kell erősíteni a hivatali mentelmi jog megvonására irányuló eljárást, hogy biztosítani lehessen a büntetőeljárás alá vont bírák és ügyészek teljes körű elszámoltathatóságát. Még létre kell hozni a bírák és ügyészek szakmai értékelésének megbízható rendszerét.

Az igazságszolgáltatás hatékonyságát illetően Montenegró további intézkedéseket hozott az elhúzódó bírósági ügyek számának visszaszorítására. 2011 végén Montenegró valamennyi bíróságán az előző évek mintegy 11 500 megoldatlan ügyével az ügyhátralék 2011-ben megközelítőleg 4%-kal volt alacsonyabb, mint 2010-ben. 2012 januárjában a 2011 júliusában kinevezett 34 közjegyző mellé négy további közjegyzőt neveztek ki. 2011 decemberében – a követelések végrehajtásáról és biztosításáról, valamint a polgári ügyekben hozott határozatok végrehajtására vonatkozó hatásköröknek a bírósági végrehajtókra történő átruházásáról szóló törvény hatálybalépését követően – a Parlament életbe léptette a bírósági végrehajtókról szóló törvényt. Mindazonáltal a polgári ügyekben hozott határozatok végrehajtása továbbra is gyenge lábakon áll, még bírósági végrehajtókat kell felvenni, valamint értékelni kell a közelmúltban létrehozott bírósági végrehajtási rendszer működését.

Az igazságszolgáltatási rendszer általános hatékonyságának növelése céljából az Igazságügyi Tanács kezdeményezte, hogy a Podgoricai és Bijelo Poljei Legfelsőbb Bíróságon hozzanak létre fiatalkorúakra vonatkozó igazságszolgáltatással foglalkozó külön bírói csoportokat. 2011 decemberében a Parlament hatályba helyezte a fiatalkorúak büntetőtörvénykönyvét. 2011 decemberében felülvizsgálták a 2007–2012 közötti időszakra vonatkozó, az igazságszolgáltatási reformstratégia végrehajtását célzó cselekvési tervet. Megtették az első lépéseket a bírósági hálózat ésszerűsítésére. Ami az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést illeti, az ingyenes jogi tanácsadásról szóló törvény 2012. januári hatálybalépését követően három végrehajtási jogi aktust fogadtak el, valamint valamennyi elsőfokú bíróságon ingyenes jogi segítséget nyújtó irodák nyíltak. A törvény végrehajtását azonban hátráltatja, hogy nincs elegendő költségvetési forrás ezen irodákra. Az Igazságügyi Oktatóközpont függetlensége, valamint igazgatási és pénzügyi önellátása továbbra is megerősítendő területek, valamint meghatározott tantervet követő kezdőképzést kell kidolgozni a bírói kar valamennyi tagja számára. Az igazságszolgáltatási statisztika minőségét az európai szabványokkal összhangban és olyan megbízható mutatószámok alapján kell javítani, mint a termelékenység és a vámkezelés aránya. Még bevezetésre vár az eljárások hosszát egyértelműen nyomon követő rendszer. A tisztességes eljáráshoz való jog megsértése esetén rendelkezésre álló jogorvoslat korlátozott hatással bír, és azt az emberi jogok európai egyezményének 13. cikkéből eredő hatékony jogorvoslathoz való joggal összhangban felül kell vizsgálni.

Összességében előrelépés történt az igazságszolgáltatási reform területén. Kezdetét vette a közelmúltban elfogadott jogszabályok végrehajtása és előrehaladt az alkotmányos reformfolyamat is. Előrelépés történt a bírósági ítéletek közzétételében. Tovább csökkent az ügyhátralék mennyisége és a hatékonyság fokozása érdekében új végrehajtási rendszert vezettek be. A polgári ügyekben hozott határozatok végrehajtása azonban továbbra sem szilárd, és még ésszerűsíteni kell a bírósági hálózatot. Még létre kell hozni egy egységes, egész országra kiterjedő, a bírók és ügyészek első ízben történő kinevezésére irányuló munkaerő-felvételi rendszert. Javítani kell az igazságszolgáltatási statisztika megbízhatóságát és még bevezetésre vár az eljárások hosszát egyértelműen nyomon követő rendszer. Egyszerűsíteni kell és meg kell szilárdítani az igazságügyi oktatást.

Korrupcióellenes politika

További előrelépés történt a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemre irányuló kormánystratégia végrehajtásában és annak 2011–2012-es átdolgozott cselekvési tervében. A cselekvési terv végrehajtásának nyomon követéséért felelős nemzeti bizottság 2012 áprilisában elfogadott harmadik jelentésében megállapította, hogy megkezdődött a 2011 második felében esedékes intézkedések többségének végrehajtása. A cselekvési terv végrehajtásának nyomon követésére szolgáló általános intézményi keret jól működik.

Montenegró további erőfeszítéseket tett a korrupcióellenes jogi keret megszilárdítására, abból a célból, hogy biztosítsa annak a kapcsolódó uniós vívmányokkal és nemzetközi szabványokkal való összehangolását. A Parlament által 2011 novemberében elfogadott munkajogot érintő módosítások olyan rendelkezésekkel egészítik ki az informátorokra vonatkozó jogi keretet, amelyek biztosítják védelmüket a magánszférában. 2012 áprilisában a kormány elfogadta az információhoz való szabad hozzáférésről szóló törvény módosításait. A politikai pártok finanszírozásáról szóló, 2011 decemberében életbe lépett törvény módosításai szabályozzák a felügyeleti intézményi keretet, a természetbeni hozzájárulásokat és a tagsági díjaknak a tagok éves jövedelmének 10%-ában meghatározott felső határát. Immár az Állami Számvevőszék feladatkörébe tartozik a politikai pártok éves mérlegének ellenőrzése és a választási kampányok költségeiről szóló jelentések összeállítása, az Állami Választási Bizottság pedig a törvény egyéb szempontjainak végrehajtását kíséri figyelemmel. Az Állami Választási Bizottság igazgatási és szakmai kapacitását azonban meg kell szilárdítani, hogy biztosítható legyen a teljes körű, hatékony és független felügyelet. A politikai pártok és választási kampányok finanszírozásának ellenőrzésére irányuló mechanizmusokat és a szankciók végrehajtását meg kell erősíteni és a jogi keretben jobban meg kell határozni. A szankciórendszer továbbra sem eléggé visszatartó erejű és nem differenciált; a politikai pártok beszámolókészítési és elszámolási kötelezettségét pedig tovább kell erősíteni.

Kezdetét vette az összeférhetetlenség és a közbeszerzés terén a közelmúltban elfogadott jogszabályok végrehajtása. Az összeférhetetlenség megelőzéséről szóló módosított törvény hatálybalépését követően lemondott korábbi posztjáról mind a 36 olyan parlamenti képviselő, aki egyben állami tulajdonban lévő vállalat igazgatótanácsi tagjaként is tevékenykedett, valamint mind a 16, vezető beosztást is betöltő parlamenti képviselő (ideértve 2 polgármestert) is lemondott egyik pozíciójáról. A Közbeszerzési Bizottság tagjait 2012 februárjában nevezték ki, és a bizottság munkájához költségvetést különítettek el. 2011 decemberében a kormány elfogadta a közbeszerzési rendszer kidolgozására vonatkozó stratégiát és cselekvési tervet, valamint a végrehajtásuk nyomon követésére irányuló koordinációs szerv felállításáról szóló határozatot. A Közbeszerzési Bizottság azonban eddig nem küldött értesítést az ügyészségnek; az ellenőrzési rendszert meg kell szilárdítani.

További előrelépés történt a korrupció megelőzése terén. 2011 decemberében a Korrupcióellenes Kezdeményezések Igazgatósága (DACI) az Igazságügyi Minisztérium fennhatósága alá került, hogy biztosítható legyen a korrupcióellenes tevékenységek eredményes koordinációja. A referenciaidőszakban a DACI-hoz 70 panasz érkezett helyi önkormányzati szinten, a közigazgatásban, az igazságszolgáltatásban, valamint az egészségügy és az oktatás területén állítólagosan elkövetett korrupciós ügyben, amelyből a DACI 27, állítólagos korrupciós ügyben nyújtott be jelentést a rendőrségnek. A panaszok beáramlása részben annak tulajdonítható, hogy a DACI számos figyelemfelkeltő kampányt szervezett a korrupció bejelentésével és az informátorok védelmével kapcsolatban. A korrupció által veszélyeztetett területekről szóló, a kormány által 2011 júliusában elfogadott kockázatértékelés alapján az illetékes hatóságok jelentést nyújtottak be az értékelésben adott ajánlások végrehajtásáról. Intézkedéseket hoztak az igazságszolgáltatásban jelentkező korrupció megelőzésére. Az Igazságügyi Tanács úgy határozott, hogy külön juttatásban részesíti azon bírákat, akik a szervezett bűnözés, a korrupció, a terrorizmus és a háborús bűnök területén dolgoznak. Folyamatos képzést nyújtanak a bíráknak és az ügyészeknek korrupcióellenes területen, különösen az új büntetőeljárási törvény végrehajtásának elősegítése érdekében. A civil társadalmi szervezetek továbbra is aktívan hozzájárulnak a stratégiai keret előmozdításához, és kulcsfontosságú bizonyítékot nyújtanak a korrupciós ügyek kezdeményezéséhez. A bírák és ügyészek által tett vagyonnyilatkozatokat azonban még nem ellenőrizték egyéb adatokkal összevetve, és az igazságszolgáltatásban jelentkező korrupció megelőzésére irányuló intézkedéseket még meg kell szilárdítani. Javítani kell a DACI kompetenciáit, kapacitásait pedig meg kell erősíteni annak érdekében, hogy koordinálni tudja a korrupció megelőzésére irányuló tevékenységeket, valamint nyomon követhesse a kormány korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemre irányuló cselekvési tervének végrehajtását.

További előrelépés történt a korrupció visszaszorítása terén. 2011 szeptemberében teljes mértékben hatályba lépett az új büntetőeljárási törvény, ami jelentősen felgyorsította a bűnügyi nyomozási eljárást és csökkentette az információ-kiszivárgás kockázatát. A korrupció elleni küzdelem érdekében az ügyészek, bírák és a rendőrség intézményes és működési kapacitása a képzési támogatásnak és további berendezéseknek köszönhetően megerősödött. A külön nyomozási intézkedések alkalmazása szisztematikusabb lett a Különleges Ellenőrzési Csoport fokozott igazgatási és műszaki kapacitásának köszönhetően. A rendőrségi igazgatás, a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzését szolgáló hivatal, valamint az adó- és vámigazgatás kilenc képviselőjét kinevezték a különleges nyomozási csoportba, amely 2011 októberében kezdte meg működését. A csoport számára további pénzügyi forrásokat biztosítottak, kapacitását azonban tovább kell erősíteni, különösen a vonatkozó információs adatbázisokhoz való hozzáférésen keresztül.

Montenegró további eredményeket ért el a korrupciós ügyekhez kapcsolódó nyomozás, büntetőeljárás és büntetőítélet terén. A magas szintű korrupciós ügyek azonban továbbra is aggodalomra adnak okot. A referenciaidőszakban az ulcinji vagyonkezelő intézet négy alkalmazottját hivatali visszaélés bűncselekménye miatt, egy vámtisztviselőt pedig megvesztegetés miatt másodfokú bíróság ítélte szabadságvesztésre. Elsőfokú ítéletet hirdettek 2011 decemberében, 2012 januárjában és márciusában tizenhat személy ellen, ideértve két, szabadságvesztésre ítélt önkormányzati tisztviselőt, egy állami vállalat több igazgatóját és egy bírót. Még folynak a bírósági meghallgatások a „Zavala” néven ismert magas szintű korrupciós ügyben, amelyben az egykori budvai polgármester, annak helyettese és egy parlamenti képviselő is érintett, valamint két másik ügyben, amelyben 23 személy ellen indult vádeljárás hivatali visszaélés és megvesztegetés bűncselekménye miatt. A jelentéstételi időszakban két rendőrtisztviselő ellen emeltek vádat vesztegetés miatt. Ulcinj korábbi polgármestere, az Elsőfokú Bíróság elnöke és egy bírája, egy budvai állami vállalat korábbi és jelenlegi igazgatói, valamint a Belügyminisztérium három alkalmazottja ellen jelenleg is folyik a nyomozás.

A korrupció elleni küzdelem terén elért eredményeket azonban szisztematikusan kell javítani, különösen a magas szintű korrupciós ügyek kivizsgálását és az azokban hozott jogerős ítéleteket illetően. Aggodalomra ad okot, hogy valamennyi magas szintű korrupciós ügyet harmadik fél által szolgáltatott bizonyíték alapján kezdeményezték. Még mindig nagyon alacsony azon korrupciós ügyek száma, amelyekben vagyontárgyak lefoglalását rendelték el. A büntetőeljárási törvény és a bűncselekményekből származó vagyon elkobzásáról és kiterjesztett elkobzásáról szóló büntető törvénykönyv rendelkezéseit eddig még nem alkalmazták. A bűncselekményből származó jövedelem lefoglalására, elkobzására és kezelésére szolgáló eljárások még szabályozásra szorulnak. Az ügynökségek közötti együttműködés bizonyos mértékben javult, de még inkább szorgalmazni kell, különösen annak biztosítása érdekében, hogy az ügyészek vezető szerepet töltsenek be a nyomozásokban. Az ügyészek nem minden esetben férnek hozzá a szükséges adatbázisokhoz és nem rendelkeznek elegendő kapacitással, ami gátolja a büntetőeljárási törvény hatékony végrehajtását. Meg kell szilárdítani a különleges ügyészségi hivatal igazgatási kapacitását, különösen a szervezett bűnözés, a korrupció, a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem és a háborús bűnök kivizsgálása terén. Az összeférhetetlenség megelőzéséért felelős bizottság megerősített igazgatási kapacitása ellenére továbbra sem rendelkezik kapacitással arra, hogy ellenőrizze a köztisztviselők vagyonnyilatkozatának és az illegális vagyongyarapodást megállapító érdekeltségi nyilatkozatok helytállóságát, mivel nincs vizsgálati hatásköre és hozzáférése a kapcsolódó adatbázisokhoz. Továbbra is aggodalomra ad okot a bírói kar függetlensége, ami kihat a korrupcióellenes küzdelem elszánt végrehajtására. A korrupció még mindig komoly aggodalomra ad okot.

Összességében előrelépés történt a korrupcióellenes fellépés területén. Kezdetét vette a közelmúltban a kulcsfontosságú területeken, a politikai pártfinanszírozás, az összeférhetetlenség megelőzése és a közbeszerzés terén elfogadott jogszabályok végrehajtása, ugyanakkor az ellenőrző mechanizmusokról szóló rendelkezéseiket tovább kell erősíteni. További előrehaladás tapasztalható a korrupció elleni küzdelem eredményeit illetően, amit a magas szintű korrupciós ügyekben folytatott új nyomozási eljárások száma is fémjelez. Továbbra is alacsony azonban a jogerős ítéletek és azon korrupciós ügyek száma, amelyekben vagyontárgyak lefoglalását és elkobzását rendelték el. Az ügynökségek – különösen a rendőrség és az ügyészek – közötti együttműködést, valamint a vádeljárás vezető szerepét is meg kell szilárdítani az új büntetőeljárási törvénnyel összhangban.

Rendőrségi együttműködés és a szervezett bűnözés elleni küzdelem

Javult a szervezett bűnözés terén folytatott regionális és nemzetközi rendőri együttműködés. Számos rendőrségi eljárást folytattak különböző uniós tagállamok hatóságaival, a régió országaival, az Interpollal és az Europollal együttműködésben, növelve ezzel a vádemelések és letartóztatások számát. Montenegró és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság 2011 októberében írta alá a kiadatási megállapodást. A montenegrói és bosznia-hercegovinai rendőrség együttműködési megállapodást írt alá a korrupció, a szervezett bűnözés, a kábítószer-kereskedelem és a terrorizmus ellen folytatott közös küzdelemről. Montenegró Horvátországgal és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal is kötött két megállapodást a rendőri együttműködésről. A bűnügyekben hozott bírósági ítéletek kölcsönös végrehajtásáról szóló, Horvátországgal kötött megállapodást 2011 decemberében ratifikálták.

2011 szeptembere óta az új büntetőjogi eljárási szabályzatot valamennyi érintett állami szerv végrehajtja. 2011-ben módosításokat fogadtak el a belső felépítésről szóló szabályzatra és a rendőrségi igazgatás munkaköri leírására vonatkozóan, melynek köszönhetően a rendőrségen belül speciálisabb szervezeti egységeket vezettek be. 2012 januárjában cselekvési tervet fogadtak el a szervezett bűnözés elleni küzdelemről, amely a szervezett bűnözés veszélyének 2011-es felmérésében megállapított prioritásokkal összhangban operatív intézkedéseket és mutatószámokat vezet be. A különleges nyomozócsoport 2011 októberében kezdte meg működését, és azóta három jelentős, szervezett bűnözést érintő ügyben indított pénzügyi vizsgálatot, valamint további pénzügyi forrásban részesült. 2011 decembere óta egy koordinációs szerv követi aktív figyelemmel a rendőrség fejlesztési és működési stratégiájának végrehajtásában elért eredményeket. Az új büntetőeljárási törvény keretében azonban tisztázni és javítani kellene az ügyészség és a rendőrség közötti kapcsolatokat, különösen a pénzügyi vizsgálatok lebonyolítása terén; további berendezésekre és szakértelemmel rendelkező személyzetre van szükség a komplex ügyek lebonyolításához. Felül kell vizsgálni a különleges nyomozási intézkedések alkalmazásáról szóló rendelkezéseket a határidők meghosszabbítása érdekében. Ki kell terjeszteni a hírszerzésen alapuló rendőri tevékenységet ösztönző projektet az egész országra, és ezzel párhuzamosan képezni kell a rendőrségi személyzetet. További pénzügyi forrásokat kell elkülöníteni a rendőrség osztályain belül a vizsgálati kapacitás és a konkrét források – ideértve az informatikai eszközöket is – növelése érdekében.

Montenegró további eredményeket mutat fel a szervezett bűnözést érintő ügyekben. Két másodfokú ítéletet hirdettek kábítószer-kereskedelemmel és emberkereskedelemmel kapcsolatos ügyekben. Három elsőfokú ítéletet hirdettek két kábítószer-előállítással és –csempészettel kapcsolatos ügyben 2011 szeptemberében és 2012 januárjában, valamint egy pénzmosással kapcsolatos ügyben, 2012 januárjában. Ami a Saric-ügyet illeti, a bűnügyi szervezet két tagját kábítószer-kereskedelem és több mint 12 millió EUR értékű pénzmosás miatt 6, illetve 8 év szabadságvesztésre ítélték. 2011 decemberében a Kalic-ügyben vádat emeltek három, pénzmosásban érintett személy ellen; a lefoglalt vagyontárgyak értéke több mint 28 millió EUR-t tett ki. Hat új ügyben megkezdődtek a kihallgatások. 2011 vége és 2012 első hónapjai között három kábítószer-csempészettel kapcsolatos ügyben és egy útlevélhamisítás-ügyben kezdeményeztek vizsgálatot, amely során összesen 65 személyt vezettek elő.

A vagyonkezelő intézet becslése szerint az ideiglenesen lefoglalt, bűncselekményekből származó vagyon értéke emelkedett és az országos adatokat tekintve több mint 40 millió EUR-t ér el. Az ideiglenesen és állandó jelleggel lefoglalt vagyontárgyak kezeléséről szóló törvény módosításait 2012 áprilisában fogadták el. Az illetékes hatóságot azonban tovább kell erősíteni, különösen azon képessége tekintetében, hogy értékelje és hatékonyan kezelje az ideiglenesen lefoglalt és elkobzott vagyontárgyakat. Másodlagos jogszabályokat kell hozni a bírósági ítéletek, valamint a lefoglalt és elkobzott vagyontárgyak kezelésére vonatkozó eljárások végrehajtásának biztosítása érdekében. A pénzügyi vizsgálatok és a lefoglalt vagyontárgyak száma továbbra is alacsony az e területen tapasztalható rendkívül gyenge igazgatási kapacitás miatt.

A pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzéséről szóló törvényt 2012 februárjában az uniós vívmányokkal való összehangolása érdekében módosították. 2011 decemberében fokozódott az együttműködés és az információcsere a Pénzügyminisztérium, a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzésével foglalkozó hivatal, a Központi Bank, az Értékpapír-bizottság és a Biztosítás-felügyeleti Ügynökség között. A terrorizmus finanszírozásának megelőzésével foglalkozó hivatal részt vett a szervezett bűnözés, a korrupció, a terrorizmus és a háborús bűnök finanszírozása elleni küzdelmet szolgáló különleges ügyészségi hivatal által folytatott pénzügyi vizsgálatban, és összesen 107 ügy feltárását kezdte meg. E területen azonban meg kell erősíteni a rendőri szakértelemre, és még több proaktív pénzügyi vizsgálatra van szükség. Meg kell erősíteni a terrorizmus finanszírozásának megelőzésével foglalkozó hivatalnak a bankrendszer feletti felügyeletét.

Összességében előrelépés történt a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén. Továbbra is egyre jobb eredmények születtek. Javult a nemzetközi együttműködés is, és számos rendőri művelet eredményeként kábítószert és bűncselekményekből származó vagyontárgyakat foglaltak le, jóllehet a kábítószer-kereskedelem továbbra is aggodalomra ad okot, mivel az ország az EU-ból EU-ba irányuló csempészútvonal tranzitállomása. Tovább erősödött a jogi keret, de végrehajtása folyamatos figyelmet igényelne. Tovább kell erősíteni a végrehajtási szervek vizsgálati kapacitását, különösen a pénzügyi vizsgálatok területén. Fokozni kell az ügynökségek közötti együttműködést is.

A véleménynyilvánítás, a gyülekezés és egyesülés szabadsága

A rágalmazás büntethetőségének megszüntetése hozzájárult a médiával szemben folytatott peres eljárások számának csökkenéséhez. A becsületsértési és rágalmazási ügyekben a médiára kiszabható pénzügyi kártérítés szintjének szabályozásáról szóló, a Legfelsőbb Bíróság által elfogadott iránymutatásoknak megfelelően fokozatosan csökken a bíróságok elé vitt becsületsértési és rágalmazási ügyek terén jellemző lemaradások száma. Ezen iránymutatások az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatán alapulnak. Az Igazságügyi Oktatóközpont képzéseket szervezett bírák és ügyészek számára, különös hangsúllyal az emberi jogok európai egyezményének 10. cikkében szereplő véleménynyilvánítás szabadságára. A magas szintű állami tisztviselők továbbra is hozzájárultak egy kedvezőbb és biztonságosabb médiakörnyezet előmozdításához, különösen azáltal, hogy elítélték a támadásokat és szorgalmazták a médiával szemben elkövetett erőszakos bűncselekmények kivizsgálását.

Némely rágalmazással kapcsolatos régi ügyben azonban a be nem fizetett bírságokat szabadságvesztéssel járó büntetőítéletekre váltották. Ezen ügyeket összhangba kell hozni az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatával, különösen annak biztosítása érdekében, hogy a vádlottat be nem fizetett bírság helyett ne ítéljék szabadságvesztésre. További előrelépésre van szükség egyes, a médiával szemben a közelmúltban és korábban elkövetett erőszakos bűncselekmények kapcsán, amelyeket még alaposan ki kell vizsgálni és büntetőeljárást kell indítani, ideértve azon oknyomozó újságíró ügyét is, aki 2012 márciusában testileg bántalmaztak.

2012 márciusában létrehoztak egy, többségi és helyi médiaorgánumok képviselőit tömörítő média-önszabályozó szervet. Nemrégiben egy párhuzamos szerv is létrejött, amelyben a nemzeti médiához tartozó fontos személyek vesznek részt. További személyek megbízásával az Elektronikus Médiaügynökség nyomonkövetési kapacitásait kívánják növelni. A közszolgálati műsorszolgáltatásban – annak modernizálása és önfenntartóvá tétele érdekében – strukturális reformok mennek végbe. A pénzügyi önfenntartás és az operatív források hiánya alááshatja nemcsak a média, hanem az audiovizuális önszabályozók működését is. Az elektronikus médiáról szóló törvény közelmúltbeli módosításai veszélybe sodorták az audiovizuális szabályozó hatóság függetlenségét. Aggodalomra ad okot a média országos ellenőrzésére irányuló források hiánya. A közszolgálati műsorszolgáltatást még nem jellemzi teljes mértékben a szakértelem és a függetlenség.

A civil társadalommal való együttműködés tovább erősödött. 2012 februárjában két, a civil társadalom szerepét megerősítő rendeletet fogadtak el: az államigazgatási hatóságok és nem kormányzati szervezetek közötti együttműködésről, valamint a jogszabálytervezetekről folytatott nyilvános viták lebonyolításáról.

A nem kormányzati szervezetek közötti együttműködéssel foglalkozó tanács mára teljes mértékben működőképes, és rendszeresen ülésezik. Részt vett a vonatkozó jogszabályok kidolgozásában, a szerencsejátékokról szóló törvény módosításainak előkészítésében, amely a nem kormányzati szervezetek számára nyújt pénzügyi támogatást. A civil társadalmi szervezetek képviselői a különböző szakpolitikai területekkel foglalkozó munkacsoportokban és tanácsokban való részvételükkel jelenleg szerepet vállalnak a különböző állami szervek tevékenységeiben. Frissült a nem kormányzati szervezetek nyilvántartása is.

Összességében előrelépés történt a médiaszabadság előmozdítása terén, továbbá a civil társadalommal való együttműködés megerősítése terén is jelentős eredmények születtek. Ugyanakkor továbbra is szigorúan végre kell hajtani a rágalmazási ügyekben a médiára kiszabható pénzügyi kártérítés szintjének szabályozásáról szóló, a Legfelsőbb Bíróság által elfogadott iránymutatásokat, valamint a szabadságvesztés helyébe alternatív intézkedéseket kell találni a korábbi becsületsértési ügyekből eredő be nem fizetett bírságokra. Aggodalomra adnak okot a média ellen elkövetett erőszakos bűncselekmények megoldatlan esetei. További és folyamatos erőfeszítéseket kell tenni a hatóságok és a civil társadalom közötti fenntartható és hosszú távú együttműködés biztosítása érdekében.

A diszkriminációellenes politikák, a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek, a romák, az askálik és az egyiptomiak

Megerősítették az ombudsman igazgatási és költségvetési kapacitásait. Az intézmény jelentéseket készített, amelyekben elemzi a rendőrségi fogdák állapotát, a diszkrimináció elleni védelem szintjét és a kolduló gyermekek helyzetét. E jelentéseket 2011 októbere és novembere között hagyta jóvá az emberi jogokkal és szabadsággal foglalkozó parlamenti bizottság, amely aktívabban tevékenykedik az emberi jogok és a diszkriminációellenesség szorgalmazása terén. A miniszterelnök-helyettes és az igazságügyi miniszter portfóliója 2012 márciusában kibővült az emberi jogokkal.

A diszkrimináció elleni védelemmel foglalkozó tanács mára működőképes, 2012 februárjában kinevezett 15 tagja között a roma közösség tagjai, valamint a leszbikus, meleg, biszexuális és transznemű (LMBT) személyek jogaival foglalkozó civil társadalmi szervezetek is képviseltetik magukat. Folytatódtak a diszkriminációellenes kampányok és a köztisztviselők képzése is. A hatóságok továbbra is aktívan támogatják, hogy az országban kedvező környezetet kell teremteni a leszbikus, meleg, biszexuális és transznemű személyek jogainak biztosítása számára. Az LMBT-személyek rendelkezésére áll egy menedékhely, és működik a telefonos segítségnyújtás és tanácsadás is.

A pénzügyi és emberi erőforrások tekintetében meg kell szilárdítani az ombudsman kapacitását. A diszkriminációellenességhez kapcsolódó jogszabályok végrehajtása terén még lemaradás tapasztalható, korlátozottak az emberi jogok ösztönzése, nyomon követése és végrehajtása terén az intézményes kapacitások, különösen a fogyatékkal élők, a szociálisan hátrányos és a sebezhető személyek jogai tekintetében Az LMBT-személyek még továbbra is szembesülnek a diszkriminációval, ezen eseteket alaposan ki kell vizsgálniuk a hatóságoknak.

Előrelépés történt a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek – különösen a romák, az askálik és az egyiptomiak (RAE) – jogállásának garantálása és jogaik tiszteletben tartása terén. A külföldiekről szóló törvény módosításait 2011 novemberében szavazták meg, hogy 2012 decemberére halasszák a külföldi státusz iránti kérelem benyújtási határidejét. A kérelmek száma lassan, de folyamatosan növekszik: a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek megközelítőleg 48%-a kérelmet nyújtott be, 29%-uknak pedig megadták az országban a külföldi státuszt. Számos, a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek státuszának legalizálását elősegítő intézkedést vezettek be. A Konik területi fejlesztési terv megváltoztatása céljából 2012 februárjában határozatokat fogadtak el; ezek képviselik a meglévő népességet szolgáló lakásépítési keretet. Montenegró aktív szerepet vállalt a szarajevói nyilatkozattal kapcsolatos folyamatban. A lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek számára azonos gazdasági és szociális jogokat biztosító ideiglenes rendelet hatályát 2013 júniusáig meghosszabbították. Előrelépés történt a romák, az askálik és az egyiptomiak, különösen a hazájukon belül lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek népesség-nyilvántartásba történő felvételének megkönnyítése terén. A kormány a 2012–2016 közötti időszakra stratégiát fogadott el helyzetük javítására és cselekvési tervet annak végrehajtására. A romák, az askálik és az egyiptomiak szakképzésben részesültek. Folytatni kell a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek nyilvántartásba vételé, különös tekintettel a kiszolgáltatott helyzetű személyekre. További intézkedésekre van szükség a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek és a romák, az askálik és az egyiptomiak gazdasági és szociális jogainak hatékonyabb érvényesítése érdekében. A roma nők kettős diszkriminációt tapasztalnak – kisebbségi csoport tagjaiként és nőként egyaránt.

Késedelem nélkül el kell fogadni a szociális lakhatásról szóló törvényt, amely kulcsfontosságú a koniki táborral kapcsolatos további előrelépéshez.

Összességében előrelépés történt a diszkriminációellenesség, a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek jogállásának rendezése legalizálása és a romák, az askálik és az egyiptomiak jogainak biztosítása terén. Meg kell erősíteni az emberi jogok nyomon követését, ösztönzését és a gyakorlatban történő érvényesítését, valamint a diszkrimináció elleni küzdelmet szolgáló intézményi kapacitásokat. Be kell fejezni a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek jogi státuszának rendezését, valamint hatékonyabbá kell tenni a romák, az askálik és az egyiptomiak társadalmi befogadását célzó politikák végrehajtását.

3.           Következtetés

Montenegró további eredményeket ért el a jogállamiság és az alapvető jogok, ideértve a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén bevezetett reformok végrehajtásában.

A megtett haladás fényében a Bizottság továbbra is úgy látja, hogy Montenegró elérte a tagsági kritériumoknak, különösen a koppenhágai kritériumoknak való megfeleléshez szükséges szintet ahhoz, hogy megkezdődhessenek a csatlakozási tárgyalások. Figyelembe véve e szempontokat, valamint a Tanács 2011. decemberi következtetéseit, a Bizottság megismétli azon ajánlását, hogy kezdődjenek meg a csatlakozási tárgyalások Montenegróval.

A csatlakozási tárgyalások során a Bizottság a stabil eredmények biztosítása érdekében továbbra is különös figyelmet fordít a jogállamiság és az alapvető jogok területére, azon belül is a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemre. A csatlakozási folyamat valamennyi szakaszában teljes mértékben ki fogja használni a rendelkezésre álló eszközöket. E tekintetben a Bizottság által az igazságszolgáltatásra, az alapvető jogokra, valamint a szabadságra, a biztonságra és a jog érvényesülésére vonatkozó fejezetekkel kapcsolatban javasolt és az Európai Tanács 2011. decemberi ülésén jóváhagyott új megközelítés megszilárdítja az e területen végbemenő reformokat, valamint biztosítja végrehajtásuk szigorú ellenőrzését.

[1]               COM(2010) 670 végleges.

[2]               A prioritások a következő területeket érintik: a választások jogszabályi kerete, valamint a parlament jogalkotási és felügyeleti szerepe; a közigazgatás reformja; igazságszolgáltatási reform: a korrupció elleni küzdelem; a szervezett bűnözés elleni küzdelem; sajtószabadság, valamint együttműködés a civil társadalommal; a diszkriminációellenes keret végrehajtása, valamint a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek helyzete. A prioritások teljes szövegét a következő dokumentum tartalmazza: COM(2010) 670.

[3]               COM(2011) 666 végleges.

[4]               SEC(2011) 1204 végleges.