23.7.2011   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 218/126

1.1

Abból a célból, hogy az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról szóló 485/2008/EK tanácsi rendeletet összehangoljuk a Lisszaboni Szerződéssel, az EGSZB javasolja az Európai Bizottság e rendeletben meghatározott végrehajtási hatáskörének az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 290. és 291. cikke által bevezetett, az Európai Bizottság felhatalmazáson alapuló és végrehajtási hatáskörei közötti különbségtételhez való hozzáigazítását.

1.2

Az EGSZB amellett foglal állást, hogy az Európai Unió jogi aktusainak kidolgozása során folytassanak konzultációt az érdekelt felekkel, valamint törekedjenek szakmai ismeretek szerzésére és felhasználására.

1.3

A 485/2008/EK rendeletnek az EUMSZ 290. cikkével való harmonizációját illetően az EGSZB úgy véli, hogy a bizottsági javaslat a felhatalmazásnak a fenti cikk (1) bekezdése második albekezdésében a jogalkotó által meghatározott alapvető határain belül marad. Az Európai Bizottság által a rendeletjavaslat 1. cikk (2) bekezdése második mondatának tartalmára vonatkozóan tett javaslat egyértelműen körülhatárolja a felhatalmazás célját, tartalmát és alkalmazási körét.

1.4

Az EGSZB szerint ugyanakkor az Európai Bizottság nem tartja tiszteletben a felhatalmazásnak az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése második albekezdésében a jogalkotó által meghatározott időbeli kritériumait. Amint azt az új rendeletjavaslat 13a. cikke megfogalmazza, az Európai Bizottság azon javaslata, amely szerint a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására vonatkozó felhatalmazást határozatlan időre kapta, túllép a jogalkotó által előírtakon, mely szerint a felhatalmazás időtartamát pontosan meg kell határozni, továbbá ellentmond az arányosság elvének, és kérdéseket vet fel a legitimitás elvével kapcsolatban is.

1.5

Az EGSZB úgy véli, hogy az Európai Bizottság felhatalmazását egyértelműen, pontos időtartamra kell meghatározni. Az EGSZB elfogadja, hogy azt a határidőt, amelyen belül az Európai Parlament és a Tanács kifogást emelhet a felhatalmazáson alapuló jogi aktus ellen, az előző rendszer szerinti három hónapról kettőre csökkentsék, azzal a feltétellel, hogy azt az időt, amellyel e határidő esetleg meghosszabbítható, szintén két hónapra módosítsák.

1.6

Az EGSZB fenntartásának ad hangot az Európai Bizottság végrehajtási hatáskörét érintő rendelkezéseknek a javasolt 13d. cikkben található értékelése kapcsán. E cikk a módosítás alatt lévő (1) 1290/2005/EK rendeletre (2) hivatkozik. A módosított 1290/2005/EK rendelet valóban különösen releváns a 485/2008/EK rendelet szempontjából, annak tartalma azonban még nem ismert. (3) Mivel azonban a módosított 1290/2005/EK rendelet vonatkozó cikke az Európai Parlament és a Tanács 2011. február 16-i, 182/2011/EU sz., a Bizottság végrehajtási hatásköreinek gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályainak és általános elveinek megállapításáról szóló rendeletében (4) meghatározott új komitológiai eljárásra utal, és mivel ez az új eljárás leegyszerűsíti az eddig alkalmazott eljárást, az EGSZB úgy véli, hogy a javasolt új 13d. cikk alkalmazása nem okoz problémát.

2.1

A szóban forgó rendeletre vonatkozó módosítási javaslatban az Európai Bizottság támogatja, hogy a 485/2008/EK tanácsi rendelet értelmében ráruházott végrehajtási hatásköreit hozzáigazítsák az EUMSZ 290. és 291. cikke által a felhatalmazáson alapuló és a végrehajtási hatáskörök tekintetében bevezetett különbségtételhez.

2.2

Az EUMSZ új 291. cikke az Európai Közösséget létrehozó szerződés régi 202. cikkének harmadik franciabekezdésén és 211. cikkének negyedik franciabekezdésén alapul, amelyek végrehajtási hatáskörökkel ruházzák fel az Európai Bizottságot és – bizonyos feltételek mellett – a Tanácsot. Ezzel szemben az EUMSZ 290. cikke új felhatalmazást ad az Európai Bizottságnak olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit egészítik ki, vagy módosítják. Az EUMSZ 291. cikke szabályozza a végrehajtási hatáskörök Európai Bizottság, illetve – egyes esetekben – Tanács általi gyakorlását.

2.3

Az Európai Bizottság javaslatában a 485/2008/EK rendeletnek az EUMSZ 290. cikkével való harmonizációjával mindenekelőtt a rendeletjavaslat új 1. cikkének (2) bekezdése, valamint 13a., 13b. és 13c. cikke foglalkozik. Az EUMSZ 291. cikkével való harmonizáció pedig elsősorban a rendeletjavaslat új 13d. cikkén keresztül valósul meg.

3.1

Az EGSZB amellett foglal állást, hogy az Európai Unió jogi aktusainak kidolgozása során folytassanak konzultációt az érdekelt felekkel, valamint hogy törekedjenek szakmai ismeretek szerzésére és felhasználására. Az EGSZB úgy látja, hogy e lépések különös jelentőséggel bírnak a 485/2008/EK rendeletnek a Lisszaboni Szerződéssel való harmonizációjára tett jelenlegi javaslat szempontjából, mivel véleménye szerint az egyszerűsítést célzó módosítások alkalmazási köre nem korlátozott, és azok nem pusztán technikai jellegűek. A módosítások a mezőgazdasággal kapcsolatosak, amely különösen érzékeny terület, és amely az EUMSZ 4. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében megosztott hatáskörbe tartozik, és ugyanezen Szerződés 43. cikkének rendelkezései vonatkoznak rá.

3.2

Az Európai Bizottság 485/2008/EK rendelet szerinti végrehajtási hatásköreinek a végrehajtási hatáskörök és a felhatalmazáson alapuló hatáskörök közötti különbségtételhez való igazítása során egyértelmű különbséget kell tenni az EUMSZ 290. cikke szerinti „kvázi jogalkotási” intézkedések és a 291. cikke szerinti végrehajtási jogi aktusok között. Az Európai Bizottság az EUMSZ 290. cikkének végrehajtásáról szóló közleményében (5) megjegyzi, hogy a jogalkotó a hatékonyság érdekében ad felhatalmazást az Európai Bizottságnak felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására, melyek segítségével az kiegészítheti, illetve módosíthatja a jogalkotó munkáját. Az ilyen felhatalmazás mindig fakultatív, és meg kell felelnie a Szerződésben meghatározott feltételeknek. Ezzel szemben az EUMSZ 291. cikke lehetővé teszi az Európai Bizottság számára végrehajtási, de nem jogalkotási jellegű aktusok elfogadását. [Az EUMSZ 291. cikkének (1) bekezdése, valamint az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikkének (3) bekezdése szerint] a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtása és megvalósítása a tagállamok feladata, melyek így saját felelősségi körükön belül járnak el, nem pedig az Unióén belül. A tagállamok hatásköre ezért csak akkor korlátozható, ha a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtását azonos feltételek szerint kell megvalósítani. Az Európai Bizottságnak csupán ebben az esetben kell az EUMSZ 291. cikke szerinti végrehajtási hatáskörét kötelező módon gyakorolnia. (6)

3.3

Amikor a jogalkotó az Európai Bizottságot felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására hatalmazza fel, minden egyes jogi aktust illetően meg kell határoznia e felhatalmazás hatályát. Az EUMSZ 290. cikke (1) bekezdésének második albekezdése előírja, hogy a jogalkotónak kifejezetten meg kell határoznia a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát. Ezzel tehát a felhatalmazás tekintetében két korlátot szab: tartalmi és időbeli korlátot. (7)

3.4

Ebben a véleményben azt kell megvizsgálni, hogy a rendeletjavaslatban a jogalkotó tiszteletben tartja-e ezeket a tartalmi és időbeli korlátozásokat.

3.5

A felhatalmazás tárgyának korlátait a rendeletjavaslat 1. cikkének (2) bekezdése fogalmazza meg, és azoknak az intézkedéseknek az Európai Bizottság által összeállított jegyzékére vonatkozik, amelyek természetüknél fogva nem alkalmasak a kereskedelmi okmányok vizsgálata révén az utólagos ellenőrzésre, és amelyekre nem alkalmazzák majd a vonatkozó rendeletet.

3.6

A felhatalmazás valójában világos és jól körülhatárolt. Nem mond ellent az EUMSZ 290. cikkének, mivel gyakorlatilag a jogalkotási aktus nem alapvető elemeire vonatkozik, és mivel a felhatalmazás céljai, tartalma és alkalmazási köre kielégítő módon meg van határozva.

3.7

Ami a felhatalmazás időbeli korlátait illeti, az Európai Bizottság a rendeletjavaslat 13a. cikkében azt javasolja, hogy az Európai Bizottság kapjon határozatlan időre szóló felhatalmazást a vizsgált rendeletben említett hatáskörökön alapuló jogi aktusok elfogadására. Az Európai Bizottságnak ez a javaslata kifejezetten sérti az EUMSZ 290. cikke (1) bekezdésének második albekezdését, amely úgy rendelkezik, hogy a jogi aktusok, más elemek mellett, kifejezetten meghatározzák a felhatalmazás időtartamát.

3.8

Amint az Európai Bizottságnak az EUMSZ 290. cikke végrehajtásáról szóló közleményéből (8) kiderül, a vizsgált javaslatot a következő érv indokolja: a felhatalmazás időtartamának a jogalkotó általi világos korlátozására vonatkozó követelmény „nem az úgynevezett megszüntetésre vonatkozó rendelkezések (»sunset clauses«) alkalmazásának gyakorlatát kívánja szentesíteni. Amennyiben ilyen rendelkezéseket foglalnak bele egy jogalkotási aktusba, akkor az automatikusan megszünteti a Bizottságnak adott felhatalmazást, és gyakorlatilag arra kötelezi az intézményt, hogy a jogalkotó által megszabott időtartam leteltekor új jogalkotási javaslatot terjesszen elő. A 290. cikk elsősorban azt írja elő, hogy egyértelműen és kiszámíthatóan meg kell határozni a felhatalmazásokat; ellenben nem teszi kötelezővé, hogy megszüntetési határidőket írjanak elő a Bizottság számára.” Ezért az Európai Bizottság véleménye szerint a felhatalmazásoknak elvileg határozatlan időre kellene szólniuk. Hogy még alaposabban megindokolja ezt az álláspontot, emlékeztet arra, hogy az EUMSZ 290. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerint az Európai Tanács és a Parlament dönthet a felhatalmazás visszavonásáról: „A visszavonás a megszüntetésre vonatkozó rendelkezéssel azonos joghatást fejt ki; mindkét rendelkezés megszünteti a Bizottságnak adott felhatalmazást, és – amennyiben szükséges és helyénvaló – újabb jogalkotási javaslat előterjesztésével bízza meg az intézményt. Más megfogalmazásban: amennyiben a jogalkotó valamely területen szükségesnek tartja a felhatalmazás állandó megbízatássá válásának elkerülését, visszavonási jogot köthet ki saját maga számára. E jog emellett rugalmasabb alkalmazást tehet lehetővé, mint az automatikus megszüntetésre vonatkozó rendelkezés.”

3.9

Közleményének mellékletében az Európai Bizottság mintákat közöl a Szerződés új cikkének végrehajtására. A felhatalmazás időbeli korlátainak vonatkozásában az Európai Bizottság vagy határozatlan időt, vagy pedig egy érvényességi időtartam megállapítását javasolja. Amennyiben ez utóbbit az Európai Parlament vagy a Tanács nem vonja vissza, akkor az a korábbinak megfelelő időtartamra automatikusan meghosszabbodik. (9)

3.10

Az a tény, hogy az Európai Bizottság határozatlan időre szóló felhatalmazást kap felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására, semmiképpen sem jelenti a felhatalmazás időtartamának világos meghatározását. A Szerződés határozottan megköveteli, hogy ezt az időtartamot pontosan meghatározzák annak érdekében, hogy a jogalkotó rendszeresen és hatékonyan ellenőrizhesse az Európai Bizottságot. Az Európai Tanácsnak és a Parlamentnek a felhatalmazás visszavonására vonatkozó joga, amelyről az EUMSZ 290. cikke (2) bekezdésének a) pontja rendelkezik, nem helyettesítheti a felhatalmazás időtartamának kifejezett meghatározását, amelyet a jogalkotónak kell rögzítenie. A visszavonás joga további biztosítékot jelent a jogalkotó jogai megsértésének elkerülésére. Ha ezeket a hatásköröket határozatlan időre az Európai Bizottságra ruháznák, sérülne az a kötelezettség, hogy ezt a felhatalmazást az EUMSZ 290. cikke értelmében időben korlátozni kell, az intézmény pedig túllépné hatásköreit.

3.11

Az EUMSZ 4. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében egyébként a mezőgazdasági ágazat az Unió megosztott hatáskörébe tartozik. Következésképpen az erre a területre vonatkozó valamennyi uniós jogalkotási kezdeményezésnek tiszteletben kell tartania a szubszidiaritás elvét (EUSZ, 5. cikk, (3) bekezdés). A vizsgált módosított rendelet az európai bizottsági és tagállami ellenőrzéseket, az egymásnak nyújtott támogatásokat és az általuk folytatott együttműködést érinti, azoknak az intézkedéseknek a vonatkozásában, amelyek az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap finanszírozási rendszerének részét képezik. Az európai szintű egységes megközelítés kidolgozásának szükségessége indokolttá teszi, hogy az Unió rendeletet fogadjon el. Az arányosság elvének megfelelően (EUSZ, 5. cikk, (4) bekezdés) az Unió fellépése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges. Az Európai Bizottságnak a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására vonatkozó, határozatlan időre szóló felhatalmazása ellentétes e felhatalmazás időtartama meghatározásának követelményével, amely lehetővé kívánja tenni az Európai Bizottság rendszeres és hatékony ellenőrzését, amikor „kvázi-jogalkotási” intézkedéseket fogad el. Ezért egy ilyen eljárás sértené az arányosság és tágabb értelemben véve a szubszidiaritás elvét, így a szubszidiaritás elvének megsértése miatt a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló 2. sz. jegyzőkönyv 8. cikke alapján kereset benyújtását indokolná az Európai Unió Bíróságához. (10)

3.12

Az Európai Bizottságnak a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására vonatkozó felhatalmazása egyébként a hatáskörök szétválasztásának kérdését is érinti. Miközben az Európai Parlament és a Tanács az Európai Unió jogalkotó szervei, kivételnek minősül, hogy az Európai Bizottságot, amely végrehajtói hatalommal bíró szervezet, „kvázi jogalkotási” intézkedések elfogadásának hatáskörével ruházzák fel. Tekintettel az alapvető demokratikus legitimitás itt felmerülő problematikájára, tiszteletben kell tartani, hogy a jogalkotó a felhatalmazás céljainak, tartalmának, alkalmazási körének és időtartamának meghatározását írta elő. Mivel a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok európai bizottság általi elfogadásának ellenőrzésére vonatkozóan az EUMSZ 290. cikke nem tartalmaz a 291. cikk (3) bekezdésében foglaltakhoz hasonló kitételeket, fontos, hogy változatlanul fennmaradjon a Tanács és az Európai Parlament ellenőrzési joga.

3.13

A határozatlan időre szóló felhatalmazással összevetve az Európai Bizottság által javasolt másik opció, a számára adott felhatalmazás automatikus meghosszabbodása az Európai Unió elsődleges jogának hasonlóan súlyos megsértését eredményezné.

3.14

Végezetül az a tény, hogy az Európai Bizottság határozatlan időre szóló felhatalmazást kap a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására, nem jelenti az EUMSZ 290. cikkével való következetes harmonizációt. Az Európai Tanács és a Parlament azon joga, hogy visszavonhatja ezt a felhatalmazást, nem feledtetheti el az egyértelműen meghatározott időtartam létjogosultságának okát, vagyis hogy az Európai Bizottság „kvázi jogalkotási” intézkedéseit a jogalkotónak rendszeresen és hatékonyan ellenőriznie kell. Amikor az Európai Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogad el, jogalkotói hatáskört gyakorol, amely nem a sajátja. Szó sem lehet az illetékes szerv, ez esetben a jogalkotó azon jogának korlátozásáról, hogy rendszeres és hatékony ellenőrzést végezhessen. Tekintettel arra, hogy a mezőgazdaság az Unió megosztott hatáskörébe tartozik, valamint hogy következésképpen valamennyi vonatkozó uniós jogalkotási kezdeményezésnek összhangban kell lennie a szubszidiaritás és az arányosság elvével, vissza kell utasítani az Európai Bizottság javaslatát, amelynek értelmében határozatlan időre szóló felhatalmazást kapna felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására.

3.15

A rendeletjavaslat új 13c. cikke által megállapított, az értesítés napját követő két hónapos időtartam, amelyen belül az Európai Parlament és a Tanács kifogást emelhet, visszalépést jelent a mostanáig érvényes három hónaphoz képest. Az eljárás felgyorsítására és hatékonyabbá tételére tekintettel az EGSZB nem ellenzi ennek az időtartamnak a lerövidítését, feltéve, hogy esetleges meghosszabbítását két hónapban határozzák meg.

3.16

A rendeletjavaslat 13d. cikke az EUMSZ 291. cikkének végrehajtására vonatkozik, és összhangban áll annak tartalmával. Egy másik alkalmazandó szöveg a Bizottság végrehajtási hatásköreinek gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályainak és általános elveinek megállapításáról szóló, 2011. február 16-i 182/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet, (11) amely egyszerűsíti az eddigi komitológiai eljárást, és csak két típusú eljárást tartalmaz, nevezetesen a tanácsadó bizottsági eljárást és a vizsgálóbizottsági eljárást.

4.1

Az EGSZB megjegyzi, hogy a felkérés alapján olyan kérdésekről kell véleményt nyilvánítania, amelyek tartalma még nem pontosan meghatározott. Az Európai Bizottság javaslatának negyedik preambulumbekezdése például a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21-i 1290/2005/EK tanácsi rendelet 41d. cikkének (1) bekezdésére utal, míg a rendeletjavaslat 13d. cikke ugyanezen szöveg (12) 42d. cikkének (2) bekezdésére, ami azonban nem tartalmaz sem 41d., sem 42d. cikket.

4.2

Bár az Európai Bizottság előterjesztette a fenti rendelet módosítására vonatkozó javaslatát, (13) az elfogadási eljárás nem ért még véget; sem az Európai Unió Tanácsa, sem az Európai Parlament nem fogadta még el. Még ha elfogadásra is kerül, a 41d. és a 42d. cikkek a 1290/2005/rendelet új szövegére utalnak majd, amelynek eltérő lesz a számozása. Az Európai Bizottság e javaslatában az 1. cikk 26. pontja megállapítja, hogy a 41. cikket el kell hagyni, és nem esik szó 41d. cikkről. Meglepő ezért, hogy az Európai Bizottság a 485/2008/EK rendelet módosításának folyamatával foglalkozik, miközben a javaslatának alapvető tartalmát jelentő 1290/2005/EK rendelet tulajdonképpen nem ismert.