EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 5.7.2018.

COM(2018) 524 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE VIJEĆU I EUROPSKOM PARLAMENTU

Prvo dvogodišnje izvješće o napretku razvoja EU-ove carinske unije i njezinog upravljanja

1.UVOD

Komisija je prije nešto više od godinu dana pokrenula raspravu 1  o pet mogućih scenarija razvoja Europske unije (EU) u sljedećim godinama kako bi se uspješno suočila s brojnim izazovima od globalizacije i utjecaja novih tehnologija na društvo do sigurnosnih pitanja i rasta populizma. Komisija smatra da carinska unija 2 , koja ove godine slavi svoju 50. obljetnicu, ima važnu ulogu u suočavanju s tim izazovima pa je stoga ključno dalje je razvijati.

Carinska unija jedan je od najranijih EU-ovih postignuća i može se smatrati jednim od njegovih glavnih uspjeha. Njome EU nije samo uklonio unutarnje granice, nego je i ojačao svoj položaj u natjecanju s ostatkom svijeta. Jedinstveno tržište EU-a, koje svakom poduzeću s poslovnim nastanom u EU-u omogućuje prodaju robe i ulaganje diljem EU-a bez unutarnjih granica, bilo bi neostvarivo bez bescarinskog okruženja koje osigurava carinska unija i uloge koju ona igra u nadzoru uvoza i izvoza. EU je najveći trgovinski blok na svijetu i čini 15 % svjetske trgovine 3 , zbog čega ima snažniji položaj u trgovinskim pregovorima s trećim zemljama nego što bi bilo koja država članica imala ako bi u pregovorima nastupala sama.

Carinska unija se znatno razvila u zadnjih pedeset godina i carinska tijela sada uspješno obavljaju širok raspon zadaća na granicama. Carinska tijela država članica zajednički rade na olakšavanju trgovine i smanjenju birokracije, prikupljanju prihoda za nacionalne proračune i proračun Unije 4 te na zaštiti javnosti od terorističkih prijetnji, prijetnji zdravlju i okolišu te drugih prijetnji. Imajući u vidu taj široki raspon zadaća, carina je uistinu glavno tijelo za kontrolu proizvoda na vanjskim granicama EU-a.

Međutim, predstoje brojni izazovi. Novi trendovi i tehnologije, kao što su digitalizacija, povezivost, internet stvari, podatkovna analitika, umjetna inteligencija i tehnologije lanca blokova, stvaraju prilike i rizike. Pojavljuju se novi poslovni modeli koje je nužno poticati, kao što su e-trgovina i optimizacija opskrbnog lanca. Istodobno su javne financije pod pritiskom, obujam svjetske trgovine se povećava 5 , prijevare i krijumčarenje stalan su i sve veći problem 6 7 te su prisutne neprekidne prijetnje transnacionalnog kriminala i sigurnosne prijetnje. Strategije donesene u drugim područjima politike utječu na zadaće carine i proširuju ih. Potrebni su resursi i financijska sredstva, posebno za razvoj i održavanje elektroničkih sustava koji su trenutačno ključni za carinsku uniju. U međuvremenu je nužno odrediti prioritete rada na brojnim carinskim implikacijama u pogledu povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz EU-a. Sve to dovodi do sve većeg pritiska na carinska tijela EU-a.

Zadnjih se godina radi rješavanja tih pitanja pozivalo na usklađivanje pristupa carinskoj uniji te na djelotvornije i usklađenije upravljanje. Europski parlament 8 istaknuo je rizik od rascjepkanosti, dodatnog administrativnog opterećenja i kašnjenja koji ometaju protok robe preko granica, a koji mogu nastati zbog različitih carinskih elektroničkih sustava u državama članicama. Europski revizorski sud 9 navodi da nedjelotvorna provedba uvoznih postupaka i nedostaci u pravnom okviru negativno utječu na financijske interese EU-a. Europski gospodarski i socijalni odbor 10 među ostalim tvrdi da djelotvorna primjena carinskog zakonodavstva zahtijeva smanjivanje različitih tumačenja među upravama država članica na najmanju moguću mjeru.

Komisija je u svojoj Komunikaciji iz 2016. o razvoju carinske unije EU-a i upravljanju njome („Komunikacija o upravljanju”) 11 predložila rješenja za ta pitanja koja uključuju usklađeniju i ujednačeniju primjenu zajedničkih carinskih pravila u okviru osnažene političke i operativne strukture utemeljene na partnerstvu; boljoj suradnji carine s ostalim tijelima za upravljanje granicama i za sigurnost te sveobuhvatnijoj dugoročnoj strategiji za razvoj i održavanje carinskih elektroničkih sustava. Vijeće Europske unije je u ožujku 2017. pozdravilo 12 Komunikaciju o upravljanju i pozvalo Komisiju da u dvogodišnjem izvješću dostavi ažurirane informacije, posebno u pogledu određenih područja koja je Vijeće posebno istaklo.

U tom se kontekstu ovom Komunikacijom preispituje funkcioniranje carinske unije i utvrđuju predstojeća prioritetna pitanja. Komunikacija bi trebala služiti poboljšanju dijaloga sa svim dionicima, uključujući građane, poduzeća, države članice, Europski parlament i druge europske institucije, čiji je doprinos ključan za kontinuiranu uspješnost carinske unije.

2.KONTEKST

Uloga carine

Svijet se drastično promijenio tijekom pedeset godina postojanja carinske unije, pa tako i uloga carinskih tijela država članica. Carinska tijela su tijekom tog razdoblja uz nastavak zaštite financijskih interesa EU-a i njegovih država članica preuzela odgovornost za provedbu pograničnih aspekata nekoliko drugih zajedničkih politika EU-a, i to sa znatnim uspjehom. Sva roba koja ulazi u EU ili izlazi iz EU-a podliježe carinskom nadzoru i može podlijegati carinskim provjerama.

Konkretno, borba protiv terorizma i organiziranog kriminala počinje već na carini. EU je nakon napada na Svjetski trgovački centar u New Yorku u 2001. uveo sigurnosnu izmjenu u carinsko zakonodavstvo 13 . Izmjenom je predviđeno da se na razini EU-a uvedu zajednički kriteriji rizika za analize rizika prije dolaska tereta i zajedničkog okvira upravljanja rizikom 14 kako bi se carini pomoglo u razmjeni operativnih informacija i rezultata u pogledu rizika, podupirući brz odgovor na krizne slučajeve u opskrbnom lancu. Nadalje, carina nadzire kretanje velikih količina gotovog novca u posjedu pojedinačnih putnika pri ulasku u EU-u i izlasku iz EU-a, što je sastavni dio aktivnosti EU-a u borbi protiv pranja novca i financiranja terorizma, te blisko surađuje s drugim pograničnim i sigurnosnim tijelima u borbi protiv tih prijetnji.

Pravni okvir 

Carinsko zakonodavstvo se donosi na razini EU-a, ali za njegovu su provedbu nadležne države članice preko svojih nacionalnih carinskih uprava. Carinski zakonik Unije od 2016. godine pruža nov i sveobuhvatan pravni okvir za carinska pravila i postupke u carinskom području EU-a prilagođen suvremenim trgovinskim kretanjima i globalnim standardima kako bi se poduzećima iz EU-a pomoglo u njihovim međunarodnim aktivnostima. Zabilježen je veliki napredak u omogućivanju svih carinskih postupaka u elektroničkom obliku, kako je predviđeno tim novim Zakonikom 18 . Carina ujedno primjenjuje više od 60 necarinskih propisa u okviru zadaća provedbe drugih pograničnih aspekata zajedničkih politika EU-a. Štoviše, zakonodavni i nezakonodavni instrumenti EU-a omogućuju carinskim tijelima da međusobno surađuju u ublažavanju sigurnosnih i financijskih rizika te su sklopljeni međunarodni sporazumi o suradnji s brojnim trećim zemljama.

Elektronički sustavi

Komisija i države članice od 2008. surađuju u razvoju i radu elektroničkih sustava radi ostvarivanja temelja za rad carine 19 . Ti sustavi obuhvaćaju različite carinske postupke, među ostalim carinske deklaracije, kretanje robe, uključujući provoz u EU i iz EU-a, te razmjenu informacija među upravama i s Komisijom 20 . Oni usto uključuju određene zajedničke baze podataka poput baze podataka o tarifama. Razvoj sedamnaest elektroničkih sustava 21 za upravljanje postupcima utvrđenima u Carinskom zakoniku Unije velik je korak u ostvarivanju strategije e-carine, ali je za carinske uprave ključan radi provedbe njihovih zadaća i istodobnog olakšavanja trgovinskih tokova.

Olakšavanje trgovine

Misija carine 22 počiva na jednostavnom sveobuhvatnom načelu uravnoteživanja carinskih provjera i olakšavanja zakonite trgovine kako bi se u EU-u omogućio rast te razvoj konkurentnog poslovanja. Carinski zakonik Unije usmjeren je na ostvarivanje te ravnoteže pojednostavnjivanjem pravila i postupaka, istodobno uvodeći značajke kao što su obvezna jamstva i osnažena pravila o sigurnosti i zaštiti.

Instrument važan i za carinske provjere i za olakšavanje trgovine uveden kao dio sigurnosne izmjene bio je sustav „ovlaštenog gospodarskog subjekta” 23 . Ovlaštenim gospodarskim subjektima odobrene su određene pogodnosti (npr. manji broj pograničnih kontrola, jednostavnije izvješćivanje, ocjene nižeg rizika itd.) u zamjenu za blisku suradnju s carinskim tijelima kako bi se zajamčila sigurnost lanca opskrbe. Poduzeća koja žele ostvariti koristi od tog statusa moraju proći strog postupak certifikacije predviđen zakonodavstvom EU-a i moraju biti spremna poduzeti dodatne korake kako bi neprekidno dokazivala carinskim tijelima da mogu u potpunosti ispunjavati svoje obveze i aktivno doprinositi sigurnosti i zaštiti međunarodnih lanaca opskrbe. Carinskim zakonikom Unije povećale su se pogodnosti u okviru tog sustava, no ujedno su potencijalnim ovlaštenim gospodarskim subjektima propisani dodatni strogi uvjeti. Broj takvih subjekata dosegnuo je gotovo 16 000 krajem 2016., a njihova je uključenost u opskrbnom lancu u istoj godini dosegnula razinu od 77 %.

Neprekidno se provode mjere dodatnog jačanja ukupnog upravljanja tim sustavom i osiguravanja jedinstvenog pristupa u okviru carinske unije. Međutim, taj sustav može biti vjerodostojan i djelotvoran samo ako države članice rade na osiguravanju njegovog strogog nadzora, posebno poduzimanjem hitnih mjera ako se otkriju poteškoće ili kršenje propisa. U tom kontekstu države članice stalno razmjenjuju informacije o posebnim rizicima u vezi sa svim fazama u postupku ovlaštenih gospodarskih subjekata.

3.PREISPITIVANJE RADA CARINSKE UNIJE U PRIORITETNIM PODRUČJIMA

Unatoč mnogim postignućima u zadnjih pedeset godina, Komisija se slaže s mišljenjem Europskog parlamenta, Revizorskog suda i Vijeća da je potrebno učiniti više kako bi se osiguralo da se carinska unija može i dalje suočavati s predstojećim izazovima. Ovo poglavlje sadržava izvješće o razvoju u zadnjih nekoliko godina u poboljšanju funkcioniranja carinske unije, kako je Komisija predložila u Komunikaciji o upravljanju i kako ga je podržalo Vijeće u svojim zaključcima iz ožujka 2017. Poglavlje je usmjereno na prioritetna područja koja je Vijeće utvrdilo u tim zaključcima. U poglavlju se ujedno upućuje na tekući rad na daljnjem napretku u svakom od posebnih područja koja se ispituju.

I.Provedba Carinskog zakonika Unije

Potpuna provedba modernog i djelotvornog pravnog okvira ključna je za uspješno funkcioniranje carinske unije. Komisija je nedavno izvijestila 24   o trenutačnom stanju provedbe Carinskog zakonika Unije koji se primjenjuje od 1. svibnja 2016. Zakonodavne odredbe funkcioniraju bez poteškoća i redovito se održavaju rasprave s predstavnicima sektora trgovine i državama članicama radi rješavanja eventualnih problema u tumačenju ili primjeni. Komisija je usto u 2016. pokrenula 15 modula za e-učenje o Zakoniku radi potpore uvođenju i ujednačenoj provedbi tog zakonodavstva. Smjernice u kojima su objašnjeni praktični aspekti primjene pravila također imaju važnu ulogu u pravilnoj primjeni Zakonika. Države članice i predstavnici sektora trgovine surađivali su s Komisijom na dovršenju svih potrebnih smjernica i nastavljaju surađivati na ažuriranju tih dokumenata ako se to pokaže potrebnim.

Carinskim zakonikom Unije predviđeno je da će najveći dio rada na nadograđivanju ili uspostavljanju elektroničkih sustava (ukupno 17) biti gotov do 2020. Međutim, neki će se sustavi postupno uvoditi do 2025. 25   i ovise o financiranju u okviru sljedeće generacije EU‑ovih carinskih programa financiranja. Uvođenje svih elektroničkih sustava nužno je kako bi se carinskim upravama omogućilo upravljanje financijskim i sigurnosnim rizicima uz istodobno olakšavanje trgovine.

Važan predstojeći zadatak za carinske uprave država članica ponovna je procjena brojnih odobrenja izdanih na temelju prethodnog carinskog pravnog okvira, Carinskog zakonika Zajednice, koja se mora provesti do svibnja 2019. Odobrenja se izdaju gospodarskim subjektima u različite svrhe, no uglavnom kako bi im se dopustila primjena pojednostavnjenih ili manje složenih carinskih postupaka. Dobar je primjer odobrenje statusa ovlaštenoga gospodarskog subjekta. Budući da su uvjeti za izdavanje odobrenja možda izmijenjeni u skladu s Carinskim zakonikom Unije i u nekim slučajevima postali stroži i ujednačeniji, postojeća odobrenja potrebno je preispitati kako bi se osigurala stroga primjena novih pravila.

II.Razvoj sveobuhvatne srednjoročne i dugoročne strategije za carinske sustave IT-a

Kako je Komisija istaknula u Komunikaciji o upravljanju, očekuje se znatan trošak održavanja sve složenijih carinskih elektroničkih sustava diljem EU-a u nadolazećim godinama pa su potrebna rješenja kako upravljati tim sustavima. Usto je potrebno riješiti dugoročna pitanja izbjegavanja udvostručivanja rada i resursa pri ažuriranju starih elektroničkih sustava u svim državama članicama. Elektronički sustavi istodobno su nužni za učinkovito i modernizirano funkcioniranje carinske unije.

Komisija i države članice od tada su održali opsežne rasprave radi ostvarivanja učinkovitijeg, isplativijeg i jednostavnijeg pristupa upravljanju elektroničkim sustavima. Postignut je određen napredak u utvrđivanju mogućih rješenja, uzimajući u obzir Digitalnu agendu, potencijal za međusektorske interoperabilne pristupe i implikacije tehnoloških inovacija u nadolazećim godinama.

III.Razvoj upravljanja carinskom unijom

Vijeće i Komisija dogovorili su se o potrebi izrade dugoročne sveobuhvatne politike i zajedničke vizije operativnog upravljanja za carinsku uniju. Time će se omogućiti donošenje potrebnih odluka na uključiv i partnerski način u okviru različitih politika s različitim dionicima, uzimajući u obzir potrebe svih dionika.

Jedna od skupina koja će se upotrijebiti za to zajedničko upravljanje carinskom unijom Komisijina je savjetodavna skupina carinskih direktora (Skupina za carinsku politiku). Sudjelovanje Skupine za carinsku politiku u preispitivanju datuma uvođenja elektroničkih sustava iz Carinskog zakonika Unije nedavni je primjer kako produbljeno partnerstvo Komisije i država članica može pomoći u djelotvornom upravljanju carinskim prioritetima. Komisija predlaže da se utvrdi jasnija i preciznija uloga te skupine u pogledu rada na carinskoj uniji.

IV.Nastavak rada na uspješnosti carinske unije

Kontinuirano praćenje politika, analize i procjene mogućih učinaka ključni su dijelovi upravljanja carinskom unijom. Komisija u tom cilju radi na razvoju instrumenta za uspješnost carinske unije kako bi se olakšalo oblikovanje politika i donošenje strateških odluka. Tim bi se instrumentom trebale omogućiti sustavne procjene uspješnosti carinske unije u odnosu na njezine strateške ciljeve u pogledu učinkovitosti, djelotvornosti i ujednačenosti analiziranjem ključnih kretanja, a time i utvrđivanje područja za poboljšanje. To je nezamjenjiv instrument za podizanje svijesti o ostvarenjima carinske unije i dodanoj vrijednosti među njezinim glavnim dionicima i široj javnosti.

Instrumentom uspješnosti carinske unije njezino se funkcioniranje procjenjuje na temelju ključnih pokazatelja uspješnosti u nizu područja kao što su zaštita financijskih interesa, pružanje sigurnosti i zaštite građana EU-a, kao i na temelju procjene važnosti carine za doprinos rastu i konkurentnosti EU-a. Iako je instrument uspješnosti carinske unije već dokazao svoju vrijednost, potrebno ga je dodatno razviti kako bi se ojačalo kreiranje politike temeljeno na podacima, među ostalim razvojem ključnih pokazatelja uspješnosti i jačanjem upotreba sustava referentnih vrijednosti, kao i modernih analitičkih metoda i alata. Pritom je nužno oslanjati se na sinergije carinskih tijela, Komisije i drugih tijela nadležnih za upravljanje granicama te međunarodnih organizacija kako bi se omogućilo ponovno korištenje izvora podataka i izbjeglo moguće udvostručenje. 

V.Jedinstveno sučelje

Komisija radi na okruženju EU-ova jedinstvenog sučelja za carinu kojim bi se gospodarskim subjektima omogućilo dostavljanje podataka potrebnih za širok raspon regulatornih potreba (npr. veterinarskih, sanitarnih, okolišnih itd.) u standardiziranom obliku za veći broj primatelja putem usklađenih pristupnih točaka. EU-ovo jedinstveno sučelje za carinu može donijeti višestruke koristi trgovinskoj zajednici i regulatornim tijelima. Riječ je o složenom području u kojem je potrebna pažnja kako bi se izbjeglo udvostručivanje i nepotrebni troškovi. S obzirom na to, Komisija i države članice dogovorile su se da će EU-ovo jedinstveno sučelje za carinu provoditi pristupom u fazama. Prva se faza sastoji od osiguravanja alata za povezivanje EU-ova sustava certifikata s nacionalnim sustavima kako bi se omogućilo da carinska tijela država članica automatski prihvaćaju elektroničke certifikate koje su izdala druga tijela za koja je uspostavljena baza podataka na razini EU-a. Moguća sljedeća faza bila bi usmjerena na pružanje okvira za potporu uspostavljanju integriranog i usklađenog okruženja usluga jedinstvenog sučelja za carinu u Europskoj uniji.

VI.Poboljšanje carinske i porezne suradnje

Nužno je da carinska i porezna tijela bliskije surađuju, posebno imajući u vidu da carina osigurava pravilnu primjenu PDV-a i trošarina na uvoz robe. Prednosti suradnje, koje su u više navrata istaknuli Vijeće, Europski parlament, Europski revizorski sud i Komisija, uključuju postizanje bolje ravnoteže kontrola i olakšavanja trgovine, uklanjanje neusklađenosti između različitih pravila, pomoć u borbi protiv prijevara i jednostavniju administraciju. U prošloj godini dogodile su se važne promjene u tom pogledu.

Države članice su se u prosincu 2017. 28 dogovorile o osiguravanju jednostavnijih i učinkovitijih pravila o PDV-u za poduzeća koja prodaju robu potrošačima na internetu, kao i o uklanjanju važećih oslobođenja od plaćanja PDV-a za uvoz malih pošiljaka izvan EU-a, što dovodi do nepravednog tržišnog natjecanja te narušavanja na štetu poduzeća iz EU-a. U tijeku su razgovori s carinskim i poreznim tijelima jer će u skladu s novim pravilima carina imati znatne odgovornosti u upravljanju primjenom PDV-a na uvoz.

Komisija je u studenome 2017. donijela prijedlog 29 kojim bi sustav PDV-a postao otporniji na prijevare i uspješniji u borbi protiv prijevara velikih razmjera u području PDV-a. Cilj je prijedloga poboljšati suradnju carinskih i poreznih tijela u pogledu naplate PDV-a na uvoz iz zemalja izvan EU-a kako bi se spriječila zlouporaba mjere o olakšavanju trgovine poznate kao postupak 42. Tim se prijedlogom rješavaju nedostaci u pogledu provedbe tog carinskog postupka otkriveni radom Revizorskog suda i tijekom istraga Europskog ureda za borbu protiv prijevara.

U tijeku su pregovori u Vijeću, a dogovor o toj inicijativi važan je dio carinskog plana u nadolazećim godinama. Zakonodavne mjere trebale bi biti popraćene konkretnim djelovanjem poreznih i carinskih tijela država članica u uspostavljanju potrebnih kanala za suradnju.

Nadalje, budući Ured europskog javnog tužitelja (EPPO) 30 bit će ovlašten za istrage i kazneni progon prijevara u EU-u i drugih kaznenih djela koji utječu na financijske interese Unije, uključujući carinske prijevare i teške prijevare u području PDV-a. Direktivom o zaštiti financijskih interesa Unije 31 donesenom 5. srpnja 2017. usklađuju se definicije, kazne i rokovi zastare za ista kaznena djela.

VII.Daljnje uključivanje trgovine u carinsko zakonodavstvo EU-a

Trgovina i dalje ima ključnu ulogu u osiguravanju primjenjivosti carinskih postupaka i pravila te u odgovarajućem uravnoteživanju djelotvornih kontrola i zahtjeva trgovaca koji posluju zakonito. Preispitivanjem pravilnika glavnog savjetodavnog tijela, Kontaktne skupine za trgovinu, Komisija radi na daljnjem razvoju mehanizma za jačanje doprinosa trgovine u različitim fazama postupaka. Komisija uz glavnu platformu promiče i rasprave predstavnika carine i trgovine u različitim fazama razvoja i provedbe zakonodavstva.

VIII.Pojačana integracija rada i upravljanja među carinskim tijelima

Komisija smatra da je dublja operativna suradnja među nacionalnim carinskim tijelima ključna. Konkretno, sa stajališta EU-ova Zajedničkog okvira upravljanja rizikom za carinske provjere, posebnu pozornost treba posvetiti organizacijskim kapacitetima za suradnju kako bi se postigao najbolji mogući povrat ulaganja u nove podatke, sustave i pravila.

Iako je provedba carinskog zakonodavstva u nadležnosti pojedinačnih država članica, ujednačena provedba zadaća je i područje interesa carinske unije kao cjeline. Program Carina 2020. osigurava organizacijski, proračunski i metodološki okvir za suradnju nacionalnih carinskih tijela kako bi se omogućila dublja integracija na operativnoj razini. Dodana se vrijednost u najvećem dijelu ostvaruje u području elektroničkih sustava u kojem se programom omogućuje razvoj i rad transeuropskih sustava. No programom se ujedno znatna dodana vrijednost ostvaruje u aktivnostima suradnje kao što su projektne skupine, među kojima su mnoge ostvarile vrijedne rezultate za carinsku uniju 34 .

Novost u okviru programa Carina 2020. uspostavljanje je stručnih timova koji su osmišljeni za ostvarivanje rezultata kroz intenzivniju suradnju ograničenog broja zemalja na određenom pitanju. Nekoliko stručnih timova uspostavljenih u 2016. pružilo je obećavajuće rezultate u 2017., primjerice nacionalni carinski laboratoriji koji objedinjuju stručnost i opremu za analizu uzoraka i razmjenu rezultata te CELBET – vidjeti tablicu u nastavku. Unatoč tim obećavajućim rezultatima, nije iskorišten puni potencijal svih stručnih timova. Anketa provedena u ljeto 2017. ukazuje na to da razlozi mogu među ostalim biti i veliko administrativno opterećenje osnivanja i vođenja stručnih timova.

Funkcioniranje carinske unije i daljnja integracija nacionalnih carinskih tijela koja njome upravljaju i dalje potpuno ovisi o programu Carina. S obzirom na izazove s kojima se suočavaju svijet, Europska unija i carinska unija, ključno je da se taj program nastavi nakon 2020.

4.PREDSTOJEĆA PRIORITETNA PITANJA

Carinska unija ne može biti statična. Tržišta, trgovina i tehnologije su dinamični i carinska unija mora ići u korak s takvim razvojem događaja. Kako bi se to postiglo, carinske uprave država članica moraju napredovati ne samo u područjima navedenima u prethodnom poglavlju, nego ujedno razmotriti strategije za budući razvoj, nove pristupe i različite načine rada, uzimajući također u obzir pritiske ograničenijih sredstava i mogućnost većih odgovornosti u budućnosti. Imajući to u vidu, Komisija iznosi sljedeći popis prioritetnih pitanja za razmatranje u forumima carinske politike u bliskoj budućnosti:

a) Upravljanje Brexitom. Povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije i carinske unije te posljedična promjena u status treće zemlje imat će znatan utjecaj na sve carinske postupke. Osiguravanje urednog povlačenja i provedba izmjena poput izmjena carinskih postupaka utjecat će na resurse Komisije i država članica, posebno zbog znatne nesigurnosti kad je riječ o samom povlačenju. Komisija u bliskoj suradnji s državama članicama razmatra carinske procese i postupke za utvrđivanje pravnih aspekata, aspekata IT-a i drugih aspekata koji se moraju riješiti u kontekstu povlačenja. Jasno je da će zbog takvih mjera biti potrebno prilagoditi carinske sustave IT-a, što može dovesti do dodatnih troškova i povećane potražnje za resursima i suradnjom država članica i Komisije, kao i među samim državama članicama. Prilagoditi se trebaju i gospodarski subjekti. Kao prvi korak informiranja dionika objavljene su obavijesti o posljedicama povlačenja Ujedinjene Kraljevine u području carine i relevantnih aspekata neizravnog oporezivanja (PDV i trošarine).

b) Jačanje kontrola i borbe protiv prijevara. Budući da se izbjegavanje plaćanja carina i PDV-a moraju nadoknaditi povećanjem doprinosa država članica u proračun EU-a pa ih stoga u konačnici snose porezni obveznici u EU-u, od presudne je važnosti za države članice da preispitaju moguća poboljšanja učinkovitosti kontrola. Komisija je radi osiguravanja zajedničkog pristupa carinskom upravljanju financijskim rizikom u EU-u nedavno donijela odluku o zajedničkim kriterijima i standardima financijskog rizika 37 . Imajući u vidu obujam prekograničnih aktivnosti, uspješna borba protiv prijevara možda će trebati obuhvatiti nove i različite načine kontrole robe, na primjer optimiziranjem upotrebe sustava IT-a radi boljeg usmjeravanja na rizične transakcije pri kontrolama i većem oslanjanju na pouzdane trgovce i njihove podatke, a da se pritom ne zanemare iskušane i pouzdane metode kontrola u situacijama u kojima su primjerene.

c) Pomnije praćenje carinskog prava EU-a. Ujednačena provedba carinskog zakonodavstva u državama članicama ključna je jer prevaranti iskorištavanjem nedostataka na jednoj vanjskoj granici mogu uzrokovati probleme za cijelu carinsku uniju. Očekuje se da će Komisija pratiti provedbu zajedničkog carinskog zakonodavstva u državama članicama i, prema potrebi, poduzimati mjere kako bi se osigurala usklađenost. Iako su postupci zbog povrede važan alat za ostvarivanje tog cilja, oni se moraju smatrati krajnjim sredstvom. Komisija stoga ujedno provodi aktivnosti suradnje i izgradnje kapaciteta među državama članicama, među ostalim i stručnim provjerama, čiji je cilj promicanje najboljih praksi i podizanje opće razine svijesti o carinskim propisima. Postojeća politika Komisije za praćenje carinske unije trenutačno se preispituje u cilju boljeg razumijevanja procesa sa stajališta svih stranaka i radi boljeg iskorištavanja resursa.

d) Poboljšanje učinkovitosti carinskih uprava. Većom suradnjom operativnih službi na terenu, uključujući među poreznim i carinskim upravama, moglo bi se omogućiti učinkovitije iskorištavanje oskudnih resursa. Iskustva stečena tijekom tekućih projekata u okviru programa Carina 2020. ukazuju na to da u tom području suradnja država članica i Komisije ostvaruje veliku dodanu vrijednost i stoga bi s tom suradnjom trebalo nastaviti. To bi primjerice trebalo provesti imajući u vidu istraživanje novih podatkovnih analitičkih tehnika, ispitivanje suradničkih metoda rada i utvrđivanje mogućih potreba za kapacitetima radi potpore državama članicama u njihovom ciljanom djelovanju u pogledu transnacionalnih rizika tijekom kontrola pri carinjenju i nakon njega.

e) Iskorištavanje inovacija. Nova digitalna stvarnost i njezini novi poslovni modeli, načini rada, automatizacija, rascjepkanost i promjene u lancu vrijednosti utječu na konkurentnost EU-a i pravednost kojoj ona teži te njezinu sigurnost i zaštitu. Ključno je ići u korak s razvojem tehnologije i iskoristiti ga, među ostalim analitiku podataka i predstojeći pristup lanca blokova, o čemu se u nekoliko navrata već raspravljalo s državama članicama. Međusektorska suradnja i interoperabilnost ključni su preduvjeti na kojima se temelji sav tehnološki razvoj. Usto, moguća je potreba za novim europskim i međunarodnim standardima. 

f) Optimizacija carinskih elektroničkih sustava i njihova uporaba. Pojačana suradnja među državama članicama u području elektroničkih sustava ključna je kako bi se smanjili ukupni troškovi i uklonilo udvostručivanje troškova za razvoj, održavanje i rad sustava. Države članice već traže da se razmotri veća centralizacija sustava kao i suradnička rješenja, kako je opisano u izvješću Komisije o carinskoj strategiji u području IT-a 38 . Komisija će na temelju tog izvješća uskoro aktivno sudjelovati u analizi različitih rješenja u tom području.

g) Rješavanje izazova e-trgovine. Izazovi za carinu nastali e-trgovinom već su dobro poznati. Kad je riječ o kontrolama i ubiranju pristojbi, carina se trenutačno suočava s iznimnim povećanjem količine robe koja se kupuje na internetu izvan EU-a. Posebno je važno istaknuti uvoz robe niske vrijednosti u EU koji se svake godine povećava za 10 do 15 %. Carina mora primjenjivati djelotvorne kontrole radi borbe protiv prijevara kao prioritet i ubirati pristojbe na te proizvode pri uvozu te istodobno podupirati i olakšati razvoj tog oblika trgovine koji donosi znatne koristi poduzećima i građanima. Komisija trgovcima aktivno pomaže kako bi do 2020. za potrebe sigurnosti i zaštite bili spremni elektronički dostavljati informacije prije pristizanja robe, kako je predviđeno na temelju Carinskog zakonika Unije.

h) Iskorištavanje carinske unije za poboljšavanje sigurnosti EU-a. Mjere za poboljšanje sigurnosti EU-a podrazumijevaju razmatranje načina na koji se zajedničke politike u području rada policije, upravljanja granicama i carina mogu bolje udružiti u borbi protiv teškog i organiziranog kriminala i terorizma te posebno kako bi se poboljšala zaštita na vanjskim granicama EU-a. Trebalo bi dodatno istražiti i područja za praktičnu suradnju na operativnoj razini s graničnom policijom i Agencijom za europsku graničnu i obalnu stražu. Budući da je ona glavno tijelo za nadzor nad kretanjem robe preko vanjskih granica s posebnom odgovornošću za analize rizika prije dolaska tereta, carina je ključan partner za sigurnosna tijela i tijela za izvršavanje zakonodavstva u borbi protiv transnacionalnih prijetnji.

i) Nastavak rada na međunarodnim odnosima. U 2017. uvoz iz trećih zemalja u EU dosegao je 1879 milijardi EUR, a izvoz iz EU-a u treće zemlje 1859 milijardi EUR 39 . Obujam te vanjske trgovine u stalnom je porastu. To zahtijeva stalnu i sve veću suradnju EU-a i trećih zemalja kako bi se poboljšala usklađenost s carinskim propisima i istodobno olakšala trgovina EU-a s vanjskim svijetom. To mora biti popraćeno radom na snažnijim lancima opskrbe na međunarodnoj razini, u okviru foruma Svjetske carinske organizacije, s pomoću daljnjeg jačanja statusa ovlaštenog gospodarskog subjekta. Daljnji razvoj uzajamnog priznavanja programa ovlaštenog gospodarskog subjekta s partnerskim zemljama, kako je već dogovoreno sa Sjedinjenim Američkim Državama, Kinom, Japanom, Švicarskom i Norveškom, također je od ključne važnosti kako bi se potaknulo šire prihvaćanje statusa ovlaštenog gospodarskog subjekta.

5.ZAKLJUČAK

Carinska unija nalazi se na raskrižju. Na raspolaganju su nam novi pravni okvir, nove metode rada i novi alati informacijske tehnologije. Oni se u sljedećih nekoliko godina moraju udružiti u dosljednoj provedbi kojom se potiče usklađenost i koja je usmjerena na područja rizika, istodobno dopirući do drugih područja politike, a posebno sigurnosti, radi jačanja zajedničkih politika EU-a.

Razvoj carinske unije dinamičan je proces i u zadnjih nekoliko godina ostvarili smo napredak u brojnim područjima povezanima s boljim upravljanjem carinskom unijom. Rad u tim područjima mora se nastaviti. Međutim, Komisija ujedno smatra da carinska tijela EU-a moraju imati u vidu nova prioritetna pitanja kako bi se nosila s budućim izazovima. To su sljedeća pitanja:

·upravljanje Brexitom;

·jačanje kontrola i borbe protiv prijevara;

·pomnije praćenje carinskog prava EU-a;

·poboljšanje učinkovitosti carinskih uprava;

·iskorištavanje inovacija;

·optimizacija carinskih elektroničkih sustava i njihova uporaba;

·rješavanje izazova e-trgovine;

·iskorištavanje carinske unije za poboljšavanje sigurnosti EU-a;

·nastavak rada na međunarodnim odnosima.

Komisija poziva Europski parlament i Vijeće da podrže ovo izvješće i sa zanimanjem iščekuje aktivnu suradnju s tim institucijama na daljnjim koracima.

(1)

 COM(2017) 2025

(2)

 Carinska unija sastoji se od 28 država članica Europske unije, određenih područja Ujedinjene Kraljevine koja nisu dio Europske unije i Monaka. 

(3)

 Ukupna statistička vrijednost trgovinskog toka 28 država članica EU-a je 3,5 bilijuna EUR u 2016., odnosno 9,5 milijardi EUR dnevno (izvor: Eurostat).

(4)

 Carine čine 14 % ukupnog proračuna EU-a – 20 milijardi EUR u 2016. od ukupno 25 milijardi EUR prikupljenih pristojbi.

(5)

 Svjetska se trgovina počela snažno i postupno oporavljati u drugoj polovini 2016. uz godišnji rast trgovine od 4,5 % u 2017. u usporedbi sa samo 1,5 % u 2016. – Proljetna prognoza 2018., napomena br. 1: Dokument o stajalištu (Glavna uprava Europske komisije za ekonomske i financijske poslove).

(6)

 Vijeće u izvješću o napretku u borbi protiv prijevare povezane s trošarinama (11760/17 od 8. rujna 2017.) navodi da „prema opreznim procjenama krijumčarenje duhanskih proizvoda uzrokuje štetu za nacionalne proračune i proračun Europske unije veću od 10 200 milijuna EUR godišnje u izgubljenim javnim prihodima”. Na graničnim prijelazima Europske unije istodobno manjkaju oprema i sustavi za nadzor.

(7)

 Nalazi studija Europola i Ureda Europske unije za intelektualno vlasništvo pokazuju da krivotvoreni i piratizirani proizvodi čine 5 % ukupnog uvoza u Europsku uniju, što odgovara iznosu od 85 milijardi EUR. Robne marke koje su u najvećoj mjeri pogođene kršenjem prava intelektualnog vlasništva najčešće su registrirane u Europskoj uniji (Izvješće o situaciji u području krivotvorenja i piratstva u Europskoj uniji iz 2017., Europol i Ured Europske unije za intelektualno vlasništvo, lipanj 2017.).

(8)

Rezolucija o rješavanju problema u vezi s provedbom Carinskog zakonika unije EU-a, 2016/3024

(9)

Europski revizorski sud, Tematsko izvješće 19/2017,

(10)

INT/814

(11)

 COM(2016) 813 final

(12)

 Zaključci Vijeća o razvoju carinske unije EU-a i upravljanju njome (dok. 7585/1/17 REV 1)

(13)

 Carinski zakonik Zajednice sada je zamijenjen Carinskim zakonikom Unije. Carinski zakonik Unije omogućuje da se kontrole temeljene na riziku provode u pogledu niza prijetnji (uključujući rizike za zaštitu, sigurnost i očuvanje okoliša, zdravlje i potrošače) i podržava doprinos carine u otkrivanju i sprječavanju teških kaznenih djela i terorizma, u koje je uključeno kretanje robe, neovisno o tome je li počinjen „carinski” prekršaj.

(14)

 Zajedničkim okvirom upravljanja rizikom carine su opremljene novim zajedničkim alatima, uključujući carinski sustav za upravljanje rizikom, za razmjenu operativnih informacija i rezultata u pogledu rizika, pomoć u otkrivanju i odgovaranju na znatno mobilan transnacionalni kriminal i podupiranje brzog odgovora na krizne slučajeve u opskrbnom lancu. Na temelju iskustva s carinskim sustavom za upravljanje rizikom utvrđena su ključna područja za poboljšanje te je u Strategiji i Akcijskom planu za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima Europske unije, koje je Vijeće podržalo u prosincu 2014., pružen sveobuhvatan program za jačanje upravljanja rizikom u sedam područja. 

(15)

https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/facts_figures_en.pdf

(16)

 Zaštita financijskih interesa Europske unije – borba protiv prijevara, Godišnje izvješće za 2016., SWD(2017) 266 final, 21.7.2017.

(17)

 Radni dokument službi Komisije, Procjena učinka priložena dokumentu Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o kontrolama gotovine koja se unosi u Uniju ili iznosi iz Unije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1889/2005, SWD(2016) 470 final

(18)

Izvješće o napretku u provedbi CZU-a –

(19)

 Odluka br. 70/2008/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. siječnja 2008. o okruženju bez papira za carinu i trgovinu (SL L 23, 26.1.2008., str. 21.).

(20)

Uključujući, na primjer, sučelje s informacijskim sustavom za borbu protiv prijevara (AFIS), krovnim instrumentom kojim se carinskim tijelima država članica omogućuje otkrivanje i borba protiv carinskih prijevara.

(21)

 Provedbena odluka Komisije (EU) 2016/578 оd 11. travnja 2016. o uspostavi programa rada u pogledu razvoja i uvođenja elektroničkih sustava iz Carinskog zakonika Unije

(22)

 Članak 3. CZU-a

(23)

Koncept ovlaštenog gospodarskog subjekta, uveden 2005. okvirom normi SAFE Svjetske carinske organizacije i priznat na međunarodnoj razini kao djelotvoran sigurnosni instrument u lancu opskrbe čiji je cilj i dalje olakšavati međunarodnu trgovinu, sve se više upotrebljava kao mjerilo za utvrđivanje programa pouzdanih trgovaca u drugim područjima, konkretno u zaštiti putničkog zračnog prometa, pomorskoj sigurnosti, kontrolama izvoza robe s dvojnom namjenom te oporezivanju.

(24)

 Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o provedbi Carinskog zakonika Unije te o upotrebi ovlasti za donošenje delegiranih akata u skladu s člankom 284. Carinskog zakonika Unije –

(25)

COM(2018) 85 final, 2. ožujka 2018.

(26)

COM(2018) 178 final

(27)

Navesti upućivanje ako to bude dovršeno prije donošenja izvješća.

(28)

http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/05/vat-on-electronic-commerce-new-rules-adopted/ 

(29)

 COM(2017) 706 final 

(30)

Uredba Vijeća 2017/1939, SL L 283, 31.10.2017., str. 1.

(31)

Direktiva (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima (SL L 198, 28.7.2017., str. 29.).

(32)

Direktiva (EU) 2017/2455 od 5. prosinca 2017.

(33)

  https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-customs/customs-trade-consultations_en

(34)

– analiza prometa, prijetnji i resursa na svim vanjskim kopnenim granicama;

– stvaranje mreža stručnjaka, npr. u zračnom, pomorskom i kopnenom prometu, koji razmjenjuju dobre prakse i preispituju operativna/tehnološka pitanja na kojima se temelji analiza rizika;

– prototip zajedničke usluge kojom se olakšava carinjenje kontejnera u pomorskom prijevozu;

– program reforme sustava kontrole uvoza kojim se pruža nova platforma za suradnju među carinskim i drugim tijelima za izvršavanje zakonodavstva pri analizama rizika prije dolaska tereta, usmjerena na poboljšavanje kvalitete prijavljenih podataka i omogućivanje razmjene u stvarnom vremenu prijavljenih podataka i informacija relevantnih za procjene rizika (uključujući rezultate kontrole).

(35)

 U izvješću projekta CELBET od 26.9.2017. o radnom paketu 3.1 „Inventura trenutno razmještene opreme za kontrole i otkrivanje” navedeni su rezultati podzadatka 3.2.1., Analiza nedostataka za svaki granični prijelaz. Zaključak je sljedeći (str. 15. izvješća): „Glavni je nalaz inventure [174 kopnena granična prijelaza vanjskih granica EU-a] da situacija u pogledu opreme i infrastrukture nije idealna. Najviše zabrinjava to što 53 % graničnih prijelaza nije opremljeno automatiziranim sustavom prepoznavanja registracijskih tablica i broja kontejnera koji bi bio čvrsta osnova i djelotvoran alat za upravljanje rizicima. Nadalje, 46 % graničnih prijelaza nema skenere za pregled kamiona i prikolica i njihova tereta, a na 51 % graničnih prijelaza nisu raspoloživi alati za ručnu kontrolu.”

(36)

 Estonija (koordinator), Finska, Latvija, Litva, Poljska, Slovačka, Mađarska, Rumunjska, Bugarska, Grčka i Hrvatska.

(37)

Navesti upućivanje ako to bude dovršeno prije donošenja izvješća.

(38)

Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o strategiji za carinske informacijske sustave, COM(2018) 178 final

(39)

Uspješnost carinske unije – Godišnje izvješće za 2016.