EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 22.4.2015.
COM(2015) 176 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
Preispitivanje postupka odlučivanja o genetski modificiranim organizmima (GMO-ovima)
1.UVOD
Europska komisija imenovana je na temelju niza političkih smjernica koje je predstavila Europskom parlamentu. U okviru tih smjernica Komisija je preuzela obvezu preispitivanja postojećeg zakonodavstva o odobravanju genetički modificiranih organizama (GMO-ovi).
Ovom Komunikacijom izvješćuje se o rezultatima Komisijina preispitivanja postupka odlučivanja o odobravanju GMO-ova i obrazlažu se razlozi iz kojih proizlazi zakonodavni prijedlog koji je donijela Komisija.
Postupak odlučivanja u području GMO-ova uređen je posebnim pravnim okvirom i zajedničkim institucijskim pravilima. U ovoj Komunikaciji opisani su sažetak konteksta tih odluka, funkcioniranje postupka odobravanja u praksi i nedavno uvedene izmjene.
Obrazlaže se zaključak Komisije i aspekti koji su uzeti u obzir pri njegovu donošenju – iznimne okolnosti povezane s GMO-ovima na kojima se temelji obveza preuzeta u okviru političkih smjernica, osobito demokratska i pravna pitanja.
2.POSTUPAK ODLUČIVANJA U PODRUČJU GMO-ova
2.1. Pravni okvir
Europska unija uspostavila je sveobuhvatni pravni okvir za odobravanje, sljedivost i označivanje GMO-ova.
Uredbom (EZ) br. 1829/2003 o genetski modificiranoj hrani i hrani za životinje („Uredba iz 2003.”) obuhvaćeni su hrana, sastojci hrane i hrana za životinje koji sadržavaju GMO-ove ili se od njih sastoje ili proizvode. Obuhvaćene su i druge uporabe GMO-ova, kao što je uzgoj, ako će se upotrebljavati kao sirovina za proizvodnju hrane i hrane za životinje. Sve navedeno, kako je obuhvaćeno Uredbom iz 2003., u daljnjem tekstu nazivat će se „genetski modificirana hrana i hrana za životinje”.
Drugi zakonodavni akt u tom području jest Direktiva 2001/18/EZ o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama („Direktiva iz 2001.”). Njome nisu obuhvaćeni GMO-ovi za uporabu u hrani i hrani za životinje, već su obuhvaćeni GMO-ovi za drugu uporabu (točnije za uzgoj).
Obama zakonodavnim aktima utvrđuju se postupci odobravanja kojima je cilj osigurati da stavljanje na tržište predmetnih proizvoda nije rizično za zdravlje ljudi ili životinja te za okoliš. U tom je cilju u središtu postupka znanstvena procjena rizika: svako odobrenje za stavljanje na tržište proizvoda mora biti propisno obrazloženo, a glavni razlog na kojem se to obrazloženje može temeljiti jest znanstvena procjena. U skladu sa zakonodavstvom za znanstvene procjene rizika nadležna je Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA) u suradnji sa znanstvenim tijelima država članica.
S pravnog stajališta odluke o odobrenju GMO-ova donose se u obliku provedbenih akata Komisije. Iako Komisija stoga ima presudnu ulogu u postupku odlučivanja o odobravanju, u njemu u velikoj mjeri sudjeluju i države članice.
Sudjelovanje država članica u postupku odobravanja
Države članice sudjeluju u dvjema fazama postupka: glasaju o nacrtima odluka Komisije u okviru stalnog odbora i, ako se ne postigne odluka na toj razini, potom glasaju u okviru žalbenog odbora. Kao što je slučaj s ostalim odborima uspostavljenima u skladu sa zakonodavstvom EU-a, države članice u tim odborima glasaju u skladu s pravilom kvalificirane većine, kako je utvrđeno Ugovorom.
Kada se u žalbenom odboru ne postigne kvalificirana većina u korist ili protiv nacrta odluke, ishod glasanja jest da „nema mišljenja”.
Konačna odluka Komisije
Pravilima kojima je uređen postupak (Uredba (EU) br. 182/2011) predviđeno je da, ako je ishod glasanja u žalbenom odboru da „nema mišljenja”, „Komisija može donijeti nacrtom predviđeni provedbeni akt”
. Time se Komisiji daje diskrecijsko pravo pri odlučivanju. Međutim, u slučaju odluka povezanih s GMO-ovima, Uredbom iz 2003. i Direktivom iz 2001. znatno se smanjuje prostor djelovanja Komisije. U skladu sa sustavom prethodnog odobravanja, tumačenim u skladu s člankom 41. Povelje o temeljnim pravima i sudskom praksom Suda, Komisija je dužna donijeti odluku (o odobrenju ili zabrani stavljanja proizvoda na tržište EU-a) u razumnom roku. To znači da ako je stavljanje proizvoda (u ovom slučaju GMO-a) na tržište zabranjeno zakonodavstvom osim u slučaju odobrenja, tijelo za odobravanje (u ovom slučaju Komisija) ne može se u neograničenom roku suzdržavati od donošenja odluke (bilo o odobrenju ili o zabrani proizvoda) ako je podnesen valjani zahtjev za odobrenje. Ako je ishod glasanja da „nema mišljenja”, Komisija se ne može suzdržavati od donošenja odluke.
Moguće hitne mjere na razini EU-a ili države članice
Uredba iz 2003. sadržava odredbe na temelju kojih Komisija ili države članice mogu donijeti hitne mjere za sprečavanje stavljanja odobrenog GMO-a na tržište. Te se mjere mogu primijeniti samo ako postoje znanstveni dokazi da proizvod može sadržavati ozbiljan rizik za zdravlje ili okoliš.
2.2. Stvarna situacija pri odlučivanju o odobravanju GMO-ova
Od stupanja na snagu Uredbe (EZ) 1829/2003 države članice nikad nisu postigle kvalificiranu većinu u korist ili protiv nacrta odluke Komisije o odobrenju GMO-a, neovisno o tome je li riječ o uzgoju ili uporabi u genetski modificiranoj hrani i hrani za životinje. Ishod je uvijek bio da „nema mišljenja”. Taj se ishod redovito ponavlja u svim fazama postupka (i u stalnom i u žalbenom odboru prema novim pravilima, a prije i u Vijeću) (vidi tablice 1. – 3. i Grafikon 1. u Prilogu).
GMO-ovi za uzgoj
Uzgoj GMO-ova u EU-u ograničen je. Od 1990. ukupno je odobreno samo tri GMO-a za uzgoj, a trenutačno je odobren samo jedan (kukuruz MON810). Uzgaja se u pet država članica, a površine na kojima se uzgaja čine samo 1,5 % ukupne površine namijenjene uzgoju kukuruza u EU-u .
Stajališta mnogih država članica u pogledu GMO-ova vidljiva su iz niskog broja odobrenja GMO-ova za uzgoj te zaštitnih klauzula koje su donijele brojne države članice radi sprečavanja uporabe GMO-ova odobrenih zakonodavstvom EU-a. Otpor prema GMO-ovima za uzgoj povećao se u posljednjih nekoliko godina, pa su tako u veljači 2014. u Vijeću mnoge države članice glasale protiv odobrenja kukuruza 1507 (vidi Tablicu 1. u Prilogu).
Genetski modificirana hrana i hrana za životinje
Broj genetski modificiranih prehrambenih proizvoda dostupnih za kupovinu nizak je (iako zajedničko odobravanje GMO-ova za uporabu u hrani i u hrani za životinje znači da je broj odobrenih proizvoda veći od toga). Rezultati istraživanja javnog mišljenja potvrđuju opći dojam da se građani EU-a protive genetski modificiranoj hrani. Mnogi trgovci prehrambenim proizvodima na malo odlučili u svoju ponudu ne uključiti genetski modificiranu hranu. To je možda posljedica zahtjeva za označivanje genetski modificirane hrane te dostupnosti sličnih proizvoda koji nisu genetski modificirani.
Određeni potrošači žele biti sigurni da GMO-ovi nisu bili uključeni ni u jednoj fazi proizvodnje hrane koju kupuju. Stoga je određeni broj uzgajivača stoke i trgovaca na veliko i malo u raznim državama članicama pokušao povećati prodaju svojih proizvoda na temelju činjenice da se pri njihovoj proizvodnji nisu upotrebljavali GMO-ovi. To je dovelo do uporabe oznake „hranjeno hranom za životinje koja ne sadržava GMO-ove” ili „ekološki uzgojeno”.
Za razliku od genetski modificirane hrane situacija je drukčija u pogledu genetski modificirane hrane za životinje, za koju u EU-u postoji razvijeno tržište. To se osobito odnosi na krmnu smjesu, tj. mješavinu materijala stočne hrane koja ima visoku energetsku vrijednost i sadržava visok postotak proteina. Većina hrane za životinje u EU-u uvozi se (2013. više od 60 % potreba EU-a za biljnim proteinima zadovoljeno je uvozom – u osnovi soje i sojina brašna) i to uglavnom iz zemalja gdje se većinom uzgajaju GMO-ovi – 90 % uvoza dolazi iz zemalja u kojima se na približno 90 % površine namijenjene za uzgoj soje uzgaja genetski modificirana soja. Čini se da su glavni razlozi za raširenu uporabu sojina brašna dostupnost, cijena i konkurentnost.
Međutim raširena uporaba genetski modificirane hrane za životinje nije utjecala na rezultate glasanja. Ishod glasanja o genetski modificiranoj hrani i hrani za životinje i dalje je sustavno da „nema mišljenja” (vidi tablice 2. i 3 te Grafikon 1. u Prilogu). Stajališta u pogledu glasanja s vremenom su se stabilizirala, no u načelu više država članica podržava nacrt odluke nego što mu se protivi.
Iako su mnoge države članice uvele zaštitne klauzule radi sprečavanja uporabe GMO-ova za uzgoj, te se mjere nisu često primjenjivale za genetski modificiranu hranu i hranu za životinje (trenutačno su samo u jednoj državi članici na snazi mjere za tri proizvoda). Međutim broj država članica koje glasaju protiv odobrenja genetski modificirane hrane i hrane za životinje pokazuje da države članice ne smatraju da im se postupkom u potpunosti omogućuje zasebno razmatranje svih njihovih dvojbi.
Zaključci o postupku odlučivanja
Vraćanje dosjea Komisiji radi konačne odluke, inače velika iznimka u odnosu na uobičajeni tijek postupka komitologije EU-a u cjelini, postalo je „norma” pri odlučivanju o odobrenju genetski modificirane hrane i hrane za životinje. Argumenti koje iznose države članice koje se protive odobrenjima najčešće se ne temelje na znanstvenim obrazloženjima, već se odnose na dvojbe prisutne na nacionalnoj razini koje nisu nužno povezane sa sigurnošću GMO-ova za zdravlje ili okoliš.
Iako se Komisiji postojećim zakonodavstvom omogućuje uzimanje u obzir „ostalih legitimnih čimbenika” uz procjenu rizika koju provodi EFSA, Komisija dosad nije bila u mogućnosti na temelju tih čimbenika opravdati zabranu na razini EU-a proizvoda koje EFSA smatra sigurnima.
To znači da je Komisija de facto sustavno stavljena u položaj da mora donositi odluke o odobrenju bez podrške država članica u relevantnim odborima. Ta je situacija specifična za kontekst izdavanja odobrenja za GMO-ove.
3.NEDAVNA REFORMA PRAVILA ZA GMO-ove ODOBRENE ZA UZGOJ
Komisija je 2010. podnijela prijedlog o izmjeni zakonodavstva o GMO-ovima radi proširenja mogućih razloga na temelju kojih bi države članice na njihovu državnom području mogle ograničiti ili zabraniti uzgoj GMO-ova odobrenih na razini EU-a („mjere izuzeća”). U obrazloženju prijedloga Komisija je navela da se „odlučivanje na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini smatra najvažnijim okvirom za rješavanje pitanja povezanih s uzgojem GMO-ova”. Preložene izmjene sada su postale dio prava EU-a donošenjem Direktive (EU) 2015/412 („Direktiva iz 2015.”). Njome se državama članicama omogućuje ograničenje ili zabrana uzgoja GMO-ova na njihovu državnom području (ili njegovu dijelu) uz uvjet da su te mjere opravdane na temelju uvjerljivih razloga koji nisu povezani s rizikom za zdravlje ljudi ili životinja ili za okoliš, tj. na temelju kriterija koji se razlikuju od onih koje je EFSA procijenila u okviru svoje procjene rizika. Riječ je o velikoj promjeni jer se njome državama članicama omogućuje da uzmu u obzir nacionalni kontekst u kojemu mogu postojati legitimni razlozi za ograničenje ili zabranu uzgoja GMO-ova koji nisu povezani s rizikom za zdravlje i okoliš. Stoga države članice mogu uzeti u obzir i aspekte koji nisu obuhvaćeni sustavom odobravanja na razini EU-a, koji je usredotočen na znanstvenu procjenu i koji funkcionira u okviru ograničenja nametnutih pravom EU-a. Odredba se primjenjuje i na buduća odobrenja i na GMO-ove koji su već odobreni na razini EU-a.
Stoga se Direktivom iz 2015. država članicama pruža veća fleksibilnost pri odlučivanju o uzgoju GMO-ova na njihovu državnom području, a istodobno se zadržava sustav odobravanja na razini EU-a na temelju procjene rizika. Na taj se način Direktivom rješava jedna od glavnih dvojbi koja se već godinama spominje u vezi s postupkom odobravanja, a Direktiva je pritom u potpunosti usklađena s političnim smjernicama koje je Komisija predstavila Europskom parlamentu.
Međutim Direktiva iz 2015. primjenjuje se samo na GMO-ove za uzgoj, a ne i na genetski modificiranu hranu i hranu za životinje, na koju se odnosi većina odobrenja na razini EU-a.
4.PRIJEDLOG KOMISIJE
Uzimajući u obzir navedene aspekte, Komisija predlaže izmjenu Uredbe iz 2003. kako bi se državama članicama omogućilo ograničenje ili zabrana uporabe, na njihovu cijelom državnom području ili njegovu dijelu, genetski modificirane hrane i hrane za životinje odobrene na razini EU-a, na temelju uvjerljivih razloga koji nisu povezani s rizikom za zdravlje ljudi ili životinja ili za okoliš, tj. na temelju kriterija koji se razlikuju od onih koje je EFSA procijenila u okviru svoje procjene rizika.
Mjere koje donose države članice moraju biti u skladu s pravilima na unutarnjem tržištu, a posebno s člankom 34. UFEU-a, kojim se zabranjuju mjere s istovrsnim učinkom na količinska ograničenja slobodnoga kretanja robe. Stoga će države članice pri primjeni prijedloga morati poduzete mjere opravdati razlozima u skladu s člankom 36. UFEU-a i sudskom praksom Suda o uvjerljivim razlozima od javnog interesa
. Svaka država članica koja želi primjenjivati „mjere izuzeća” morat će opravdati svaki posebni slučaj, uzimajući u obzir predmetni GMO, vrstu predviđene mjere i posebne okolnosti na nacionalnoj ili regionalnoj razini koje se smatraju razlozima za primjenu mjera izuzeća. Pri izvršavanju te nove nadležnosti države članice dužne su i dalje ispunjivati svoje međunarodne obveze, uključujući poštovanje pravila Svjetske trgovinske organizacije (WTO).
Prijedlogom bi se obuhvatila i dopunila prava koja države članice već imaju u pogledu GMO-ova za uzgoj na temelju Direktive iz 2015. – te bi se obuhvatio daleko veći broj izdanih odobrenja, koja se odnose na hranu i hranu za životinje. Europska unija imala bi usklađena pravila za odobravanje GMO-ova za uzgoj i za uporabu u hrani i hrani za životinje. Kao u slučaju Direktive iz 2015. praktičan učinak prijedloga ovisit će o tome u kojoj će se mjeri države članice koristiti njegovim odredbama.
Komisija smatra da je to pravilan način rješavanja izazova povezanih s postupkom odlučivanja na razini EU-a.
Pri izradi prijedloga Komisija je uzela u obzir sljedeće ključne parametre:
Prvo, Komisija smatra da je važno zadržati jedinstveni sustav upravljanja rizikom, koji se temelji na neovisnoj procjeni rizika, umjesto sustava nacionalnih odobrenja s međusobnim priznavanjem. Jedinstveni sustav upravljanja rizikom najučinkovitiji je način osiguravanja jednake razine zaštite diljem EU-a i funkcioniranja unutarnjeg tržišta.
Drugo, u skladu s člankom 41. Povelje o temeljnim pravima i sudskom praksom Suda o prethodnim sustavima odobravanja Komisija je u svojstvu upravitelja rizikom dužna donositi odluke o zahtjevima za odobrenje. Komisija se ne može u nedogled suzdržavati od donošenja odluka, tj. ne može na odobrenja uvesti moratorij.
Treće, mora se poštovati postojeći pravni i institucionalni okvir EU-a. Relativna težina glasova država članica u Vijeću utvrđena je Ugovorima, a Uredba kojom je uređeno donošenje provedbenih akata temelji se na tim pravilima glasanja. U toj su Uredbi utvrđena i pravila koja se primjenjuju u situacijama kada se ne postigne kvalificirana većina u korist ili protiv nacrta provedbene mjere. Ta se pravila primjenjuju na sva područja politike. Komisija ne smatra opravdanim odstupanje od dogovorenih horizontalnih postupovnih pravila za provedbu pravne stečevine EU-a.
5.ZAKLJUČAK
Komisija smatra da je primjereno prilagoditi pravni okvir za odlučivanje o genetski modificiranoj hrani i hrani za životinje. U političkim smjernicama koje je Komisija predstavila Europskom parlamentu objašnjen je poseban problem koji postoji u kontekstu GMO-ova, a to je da sustav ne dopušta da se zasebno uzmu u obzir dvojbe demokratski izabranih vlada. Komisija predlaže da se državama članicama dopusti uporaba legitimnih čimbenika za ograničenje ili zabranu uporabe GMO-ova na njihovu državnom području, osiguravajući pritom da su te mjere u skladu s pravilima unutarnjeg tržišta i institucionalnim okvirom EU-a. Time će se državama članicama omogućiti razmatranje aspekata na nacionalnoj razini koji nisu obuhvaćeni postupkom odlučivanja na razini EU-a.
Kako je navedeno i u političkim smjernicama, Komisija će predano raditi na produbljenju unutarnjeg tržišta. Zaključci doneseni u ovoj Komunikaciji povezani su s problemima koji su se pojavili u kontekstu postupka odlučivanja o provedbenim aktima o GMO-ovima i ne mogu se primijeniti izvan tog posebnog konteksta.
Komisija stoga predlaže Europskom parlamentu i Vijeću izmjenu pravnog okvira za genetski modificiranu hranu i hranu za životinje kako bi se rješenje o uzgoju GMO-ova koje su Europski parlament i Vijeće dogovorili početkom godine proširilo i na genetski modificiranu hranu i hranu za životinje.