EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 17.12.2018.

COM(2018) 844 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o pregledu i ocjeni statistike i informacija o automatskim razmjenama u području izravnog oporezivanja

1.UVOD

U sve globaliziranijem svijetu razlike među sustavima oporezivanja mogu imati negativan učinak na prikupljanje poreznog prihoda jer poduzeća mogu premještati dobit preko granica i porezni obveznici mogu ostvarivati dohodak iz inozemstva bez oporezivanja ako ne ispunjavaju svoje obveze u svim uključenim zemljama. To je dovelo do razvoja različitih oblika suradnje među poreznim tijelima pod nazivom „administrativna suradnja u izravnom oporezivanju”.

Direktiva Vijeća o administrativnoj suradnji u području izravnog oporezivanja 2011/16/EU (Direktiva ili DAC) ključan je element suradnje među državama članicama unutar EU-a. Njome se podupiru države članice tako što im se od 2013. pruža novi, poboljšani okvir za zajednički strukturirane metode rada i elektroničke alate na temelju iskustava u uzajamnoj pomoći od 1977.

Pristup informacijama o ostvarenom dohotku i imovini koju poreznici obveznici rezidenti drže u inozemstvu od velike je važnosti za porezna tijela. Stoga je razmjena informacija o poreznim obveznicima uključenima u prekogranične aktivnosti neophodna sastavnica djelotvorne administrativne suradnje i jedan od oblika suradnje obuhvaćenih DAC-om. Ta razmjena informacija uključuje bilateralni tok informacija između nadležnih poreznih tijela u dvije države i odnosi se na informacije koje bi mogle biti značajne, a koje su povezane s različitim porezima koji se primjenjuju i na fizičke i na pravne osobe.

DAC-om su predviđena tri oblika razmjene informacija, točnije: i. razmjena informacija na zahtjev, koja se odnosi na informacije povezane s određenim osobama ili transakcijama koje je zatražila država koja podnosi zahtjev; ii. spontana razmjena informacija, koja se odnosi na nesustavne tokove informacija za koje se smatra da su značajne za državu primateljicu; iii. automatska razmjena informacija, koja se odnosi na razmjenu prethodno definiranih poreznih podataka u prethodno definiranim oblicima i u unaprijed utvrđenim vremenskim intervalima, bez prethodnog zahtjeva druge države.

Automatska razmjena informacija predmet je ovog izvješća. Razlikuje se od drugih oblika razmjene informacija po tome što je obvezna i šireg opsega.

Države članice složile su se da će se obvezna automatska razmjena informacija početi provoditi od sredine 2015. u pogledu poreznih informacija koje se odnose na porezne rezidente u drugim državama članicama, i to za pet kategorija dohotka i kapitala (DAC1). Države članice složile su se 2014. da će ažurirati Direktivu kako bi se u EU-u proveo zajednički standard izvješćivanja koji je razvila Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD), i to uvođenjem automatske razmjene informacija o financijskim računima (DAC2). Daljnjom je izmjenom 2015. uvedena automatska razmjena informacija o poreznim mišljenjima i prethodnim sporazumima o transfernim cijenama (DAC3). Automatska razmjena informacija dodatno je proširena 2016. i 2017. 1

Ovo se izvješće temelji na članku 8.b stavku 2. Direktive u kojem se od Komisije zahtijeva da do 1. siječnja 2019. podnese izvješće koje sadržava pregled i ocjenu automatske razmjene podataka u skladu s DAC-om 1, DAC-om 2 i DAC-om 3. U njemu se opisuju glavni ključni nalazi o provedbi automatske razmjene informacija, troškovima i koristima povezanima s njom te mjerama koje su države članice poduzele radi iskorištavanja primljenih informacija.

Izvješće je uglavnom sastavljeno na temelju informacija prikupljenih od poreznih tijela država članica u okviru godišnje analize i skupova statističkih podataka koji se prikupljaju na godišnjoj razini 2 . Obuhvaća razdoblje od 2015. do polovine 2018. u pogledu DAC-a 1 te od 2017. do polovine 2018. u pogledu DAC-a 2 i DAC-a 3.

Treba napomenuti da je Komisija tijekom izrade ovog izvješća provodila opsežnu evaluaciju DAC-a 3 , koja je uz automatsku razmjenu informacija obuhvatila i druge oblike administrativne suradnje.

2.DAC1

DAC-om 1 zahtijeva se od država članica da automatski razmjenjuju raspoložive informacije o pet kategorija dohotka i kapitala: dohodak od nesamostalnog rada, naknade direktora, proizvodi životnog osiguranja, mirovine te vlasništvo nad nekretninama i dohodak od imovine i imovinskih prava 4 .

Te se informacije najmanje jednom godišnje moraju poslati državi članici u kojoj je porezni obveznik rezidentan. Prve razmjene tih podataka provedene su u lipnju 2015. u vezi s poreznim razdobljem 2014. Od država članica očekivalo se da do 2017., koristeći se postupnim pristupom, pošalju informacije za barem tri od pet kategorija dohotka i kapitala opisanih u članku 8. stavku 1. Direktive.

Ovo izvješće obuhvaća informacije država članica koje se odnose na sljedeće godine: 2015., 2016. i 2017.

2.1. Glavne značajke razmjena informacije u skladu s DAC-om 1

Do lipnja 2017. države članice razmijenile su informacije o približno 16 milijuna poreznih obveznika, koje su se odnosile na dohodak i kapital u iznosu od više 120 milijardi EUR. Većina informacija odnosila se na dohodak od nesamostalnog rada i mirovine, što čini više od 80 % poreznih obveznika i 95 % ukupne vrijednosti.

Slika 1. Razvoj razmjena u skladu s DAC-om 1 po izvještajnim godinama

Količina razmijenjenih informacija s vremenom je narasla te se od 2015. do 2016. udvostručila. Podaci o razmjenama informacija koji se odnose na prvu polovinu 2017. upućuju na to da se trend rasta nastavio. To je potvrđeno i izvješćima o količini koja se mogu dobiti iz sigurnog kanala za razmjenu kojim se države članice koriste za bilateralne razmjene: pozitivno kretanje u pogledu količina razmijenjenih podataka zabilježeno je i 2017.

Slika 2. Deset država koje su najviše slale i primale informacije – dokumenti poslani 2016.

Obrasci razmjene uglavnom su u skladu s obrascima migracija unutar EU-a. Emigracijske su države neto primatelji informacija. Poljska primjerice prima informacije o 14 puta više poreznih obveznika (što je 19 puta više u pogledu količine) u odnosu na informacije koje o poreznim obveznicima šalje. Situacija je suprotna u neto imigracijskim državama kao što je Luksemburg, koji šalje informacije o pet puta više poreznih obveznika u odnosu na informacije koje o njima prima, a njihova je vrijednost više nego trideset puta veća. Drugi neto primatelji uključuju Španjolsku i Portugal, dok su Njemačka i Danska neto pošiljatelji informacija.

Ne iznenađuje to što su velike države EU-a, kao što su Francuska, Njemačka, Italija i Ujedinjena Kraljevina, među državama koje šalju najviše informacija, ali i među onima koje ih najviše primaju, iako se ponešto razlikuju u pogledu kategorija prihoda. Kada je primjerice riječ o poreznim obveznicima na koje se te informacije odnose, Francuska i Njemačka šalju daleko najviše informacija o dohotku od nesamostalnog rada i mirovine, dok se znatan udio informacija koje primaju odnosi na nekretnine. Situacija je upravo suprotna u Italiji, Španjolskoj i Portugalu: velik udio informacija koje šalju odnosi se na nekretnine, a informacije koje primaju uglavnom se odnose na mirovine.

Pregled bilateralnih interakcija pokazuje visok stupanj koncentracije, uz različite obrasce koji ovise o tome jesu li u obzir uzeti broj poreznih obveznika ili vrijednost razmijenjenih informacija. Kada je riječ o broju poreznih obveznika, Francuska i Njemačka nalaze se među državama koje šalju najviše informacija. Većina razmjena odvija se duž dviju osi, od kojih jedna povezuje Njemačku i Francusku sa Španjolskom i Portugalom, a druga spaja Njemačku i Italiju, uz dva dodatna znatna toka između Francuske i Italije te Nizozemske i Poljske.

Situacija je drugačija kada se u obzir uzme vrijednost razmijenjenih informacija u eurima. Tri najveća toka, koja čine više od 9 milijardi EUR, potječu iz Luksemburga, a kreću se u smjeru Belgije, Francuske i Njemačke. Njih dopunjuje znatan tok iz Francuske u Portugal, koji pokazuje jasnu vezu s razmjenom informacija u pogledu broj poreznih obveznika.

Slika 3. Glavni bilateralni tokovi/vrijednost razmijenjenih informacija/godina 2016.

Raspoloživost informacija

Na temelju DAC-a 1 države članice moraju razmjenjivati samo informacije koje su im dostupne u njihovim nacionalnim poreznim bazama podataka. Nije potrebno prikupljati dodatne podatke povrh onih koje porezne uprave prikupljaju u unutarnje porezne svrhe.

Osam država članica imalo je 2017. raspoložive informacije za svih pet kategorija dohotka i kapitala obuhvaćenih DAC-om 1 te ih je još devet imalo raspoložive informacije za sve kategorije osim za proizvode životnog osiguranja. Samo je jedna država, Cipar, imala raspoložive informacije za samo jednu kategoriju dohotka (mirovine). Preostalih deset država mogle su razmjenjivati informacije o tri kategorije dohotka. Ta se raspoloživost tek neznatno razvila tijekom tri analizirane godine. Samo su Češka, Estonija, Finska i Italija od 2015. povećale broj kategorija dohotka.

Slika 4. Broj kategorija iz DAC-a 1 za koje su postojale raspoložive informacije 2015.–2017.

Rad na prikupljanju novih informacija koje su raspoložive za automatsku razmjenu informacija može biti dugotrajan i skup za porezne uprave. Na primjer, Irska je izvijestila da bi prikupljanje informacija o proizvodima životnog osiguranja zahtijevalo znatne resurse i vrijeme za donošenje potrebnih zakona i uspostavu informatičkih sustava. Malta je napomenula da bi se prikupljanjem dodatnih informacija nametnulo znatno opterećenje za gospodarske subjekte.

No neki dokazi upućuju na to da povećanje raspoloživosti informacija ne zahtijeva uvijek prikupljanje dodatnih informacija. Raspoloživost se može povećati poboljšanjem dostupnosti postojećih informacija. Češka je 2015. reorganizirala svoje nacionalne porezne baze podataka kako bi pružila informacije o dohotku od imovine, a Finska je 2016. mogla početi sa slanjem informacija o dohotku od imovine zahvaljujući integraciji različitih postojećih baza podataka.

Raspoloživost identifikacijskih elemenata – porezni identifikacijski broj (PIB)

Uključivanje identifikacijskih elemenata u poslane podatke neophodno je kako bi države članice mogle povezati primljene informacije s nacionalnim bazama podataka poreznih obveznika. Ime poreznog obveznika i PIB koji izdaje zemlja primateljica smatraju se najkorisnijim identifikacijskim elementima u slučaju automatskog uspoređivanja. Sustavnim uključivanjem informacija o PIB-u poreznog obveznika bilo bi moguće izbjeći nekoliko problema povezanih s upotrebom imena za identifikaciju, kao što su pogreške u pisanju imena ili prijevod/transliteracija, ali i homonimna imena.

No samo su dvije države, Irska i Litva, zaista uključile PIB koji je izdala zemlja primateljica u razmijenjene informacije, i to za sve uključene porezne obveznike. Estonija je to učinila za približno 60 % poreznih obveznika.

U najmanje 15 slučajeva poslane informacije nisu uključivale PIB zemlje primateljice ni za jednog od poreznih obveznika o kojima su razmijenjene informacije. Budući da ti slučajevi uključuju velike pošiljateljice, ukupno je samo 2 % poreznih obveznika o kojima su razmijenjene informacije bilo povezano s PIB-om koji je izdala zemlja primateljica. Stoga se identifikacija poreznih obveznika u praksi temelji na informacijama o datumu rođenja i imenu u slobodnom ili strukturiranom formatu.

Slika 5. Udio poreznih obveznika/stranaka za koje je država članica pošiljateljica uključila PIB zemlje primateljice (sve izvještajne godine, ponderirani prosjek)

Vremenski razmak između porezne godine dohotka i datuma slanja

Države članice obvezne su razmjenjivati informacije u skladu s DAC-om 1 u roku od šest mjeseci nakon kraja porezne godine države članice tijekom koje su informacije postale raspoložive. U praksi može doći do zakašnjenja od osamnaest mjeseci nakon kraja porezne godine.

Općenito su se od početka razmjena u skladu s DAC-om 1 porezne informacije u prosjeku slale dvanaest mjeseci nakon kraja porezne godine na koje su se odnosile, no među državama članicama postoje znatne razlike.

Vrijeme koje je za to potrebno s vremenom se smanjilo i nema većih razlika među različitim kategorijama dohotka. Udio razmjena poslanih u roku od šest mjeseci povećao se s 31 % za podatke povezane s poreznom godinom 2014. na 45 % za one koji se odnose na poreznu godinu 2015.

Nije utvrđena povezanost između vremena potrebnog za razmjenu informacija i vrste dohotka i kapitala, broja poslanih datoteka, broja poreznih obveznika ili ukupne vrijednosti koja je u pitanju. Nadalje, deset država članica šalje sve poruke odjednom, dok ostale obično šalju poruke tijekom razdoblja od nekoliko mjeseci.

Postupanje s primljenim informacijama i njihova upotreba

Prvi je korak u upotrebi primljenih podataka otvaranje datoteke i početak obrade. Države članice obično otvaraju datoteke u roku od godinu dana od primitka. Ovisno o vrsti dohotka, 23 države članice izvijestile su 2017. da su otvorile primljene datoteke u godini u kojoj su ih primile. Čini se da samo tri države članice (Bugarska, Malta i Slovačka) od 2017. nisu obrađivale primljene datoteke ni u godini u kojoj su ih primile ni narednih godina.

Obično je prvi korak usporediti primljene informacije s evidencijom o identificiranom poreznom obvezniku. Informacije o neidentificiranim poreznim obveznicima ne mogu se lako upotrijebiti. Uspoređivanjem se omogućuje povezivanje informacija primljenih iz drugih zemalja s evidencijom o predmetnim poreznim obveznicima.

Udio podataka o poreznim obveznicima koji su automatski razmijenjeni u skladu s DAC-om 1, a koji su identificirani i uspješno uspoređeni s nacionalnim bazama podataka varira ovisno o vrsti dohotka i kapitala. U slučaju država članica za koje su postojali raspoloživi rezultati uspoređivanja za 2017., stopa uspoređivanja u prosjeku je iznosila približno 90 % za dohodak od nesamostalnog rada i mirovina, od 75 % do 80 % za naknade direktora te za vlasništvo nad nekretninama i dohodak od imovine i imovinskih prava te u prosjeku skromnih 59 % za proizvode životnog osiguranja. Gotovo 90 % uspoređivanja provodi se automatski ili poluautomatski. Udio ručnog uspoređivanja s vremenom se smanjio.

Procjena rizika i procjena poreza na osobni dohodak 5 najčešće su upotrebe informacija prijavljenih u sve tri godine. Čini se da se primljene informacije upotrebljavaju sve više i sve intenzivnije. Nema većih razlika u upotrebi informacija u okviru različitih kategorija dohotka, uz iznimku proizvoda životnog osiguranja, koji se sustavno manje upotrebljavaju od drugih vrsta dohotka.

Slika 6. Upotreba informacija u skladu s DAC-om 1

3.DAC2

U skladu s DAC-om 2 države članice obvezne su automatski razmjenjivati informacije o financijskim računima, tj. o stanju računa na kraju godine na računu o kojem se izvješćuje, ali i o dividendama, kamatama, ukupnim bruto primicima i o ostaloj dobiti od ulaganja uplaćenoj na taj račun tijekom te godine. Te informacije poreznim tijelima država članica dostavljaju financijske institucije, koje moraju provesti određene postupke dubinske analize usmjerene na utvrđivanje financijskih računa o kojima se izvješćuje i potom poslati potrebne informacije. DAC-om 2 provodi se unutar EU-a zajednički standard izvješćivanja (CRS) koji je razvio OECD i koji ima široku primjenu na međunarodnoj razini.

Informacije se šalju na godišnjoj razini u roku od devet mjeseci od kraja kalendarske godine ili drugog odgovarajućeg izvještajnog razdoblja na koje se informacije odnose. Prve su razmjene provedene u rujnu 2017.

Raspoložive informacije za ovo izvješće odnose se na polugodišnje razdoblje od polovine rujna 2017. do ožujka 2018. Stoga se ne mogu utvrditi stvarna kretanja u pogledu tokova informacija niti se može provesti pouzdana analiza moguće upotrebe podataka. Naposljetku, Austrija je tek 2018. počela u potpunosti primjenjivati DAC2.

Glavne značajke razmjena informacija u skladu s DAC-om 2

Države članice razmijenile su informacije koje su se odnosile na ukupno oko 8,7 milijuna računa te na financijski prihod iz stanja računa na kraju godina čija je ukupna vrijednost iznosila 2 919 milijardi EUR. No razmjene su se dosada odnosile samo na postojeće „račune velike vrijednosti” 6 i „nove račune” otvorene tijekom posljednjih mjeseci 2016. Stoga se očekuje da će se broj računa povećati jednom kada se provede puni opseg izvješćivanja DAC-a 2.

Čini se da se druge razmijenjene financijske informacije uglavnom odnose na bruto primitke koji čine više od 3 466 milijardi EUR. 7 Suprotno tome, dividende su procijenjene na 21,2 milijarde EUR, kamate na 19,0 milijardi EUR i ostale isplate na 61,8 milijardi EUR.

Slika 7. Deset država koje šalju i primaju najviše informacija u skladu s DAC-om 2

Središte mreže bilateralnih razmjena nalazi se u Luksemburgu i u manjoj mjeri u Irskoj. Izlaznim tokovima financijskih informacija dominira Luksemburg, uz 17 % računa i približno 80 % iznosa o kojima je izvješteno. Irska je isto tako važna država pošiljateljica i nalazi se na četvrtom mjestu u pogledu broja računa i ukupnog iznosa o kojemu je izvješteno.

Kada je riječ o ulaznim informacijama, postoje razlike ovisno o tome koje se varijable uzimaju u obzir. Ako se u obzir uzme broj računa, taj poredak uglavnom odražava veličinu gospodarstava država članica, pa slijedom toga Njemačka, Italija, Francuska i Ujedinjena Kraljevina čine polovinu ukupnog broja. Suprotno tome, kada se razmotri prijavljena vrijednost, na vrhu poretka nalaze se Belgija, Švedska i Ujedinjena Kraljevina, koje kumulativno čine 63 % ukupne vrijednosti.

Slika 8. Glavni bilateralni tokovi – broj računa (lijevo) i vrijednost razmijenjenih informacija (desno)

Raspoloživost i pravodobnost informacija

Raspoloživost informacija i pitanje pravodobnosti nije relevantno za DAC2 jer ne postoji ni „odredba o raspoloživosti” ni potencijalno dugačak rok za razmjenu informacija koje su porezna tijela primila od svojih financijskih institucija. U slučaju DAC-a 2 u podatke je uključeno više PIB-ova nego u pogledu DAC-a 1. Općenito je približno 70 % računa čiji su vlasnici fizičke osobe povezano s najmanje jednim PIB-om vlasnika računa, a 73 % računa čiji su vlasnici pravne osobe povezano je s identifikacijskim brojem organizacije. To se odnosi na obveze financijske institucije ili banke da poznaje svoje klijente.

Postupanje s primljenim informacijama i njihova upotreba

Tijekom prve godine razmjena u skladu s DAC-om 2 samo su tri države, Bugarska, Slovačka i Malta, izvijestile da nisu otvorile primljene datoteke. Italija i Švedska izvijestile su da su provele početni odabir primljenih datoteka s pomoću kombinacije kriterija u pogledu praga i drugih kriterija, dok su sve druge države članice izravno radile s cijelim skupom podataka.

Informacije o stopama i metodama uspoređivanja (u potpunosti ili djelomično automatski ili ručno) dostupne su samo za neke države članice. Većina država članica služi se automatskim uspoređivanjem. Samo se neke oslanjaju na manje učinkovite ručne postupke. Kada je riječ o rezultatima, sedam država članica bilo je u mogućnosti uspješno usporediti 80 % ili više primljenih informacija, dok su još dvije uspješno usporedile 75 % podataka. Druge države članice imaju slabije rezultate. Estonija je prijavila najnižu ukupnu stopu uspoređivanja (37 %).

Procjena rizika prema izvješćima je najčešća upotreba informacija u skladu s DAC-om 2, a slijedi je procjena poreza. Brojne države članice izvijestile su i da se koriste informacijama za kampanje podizanja svijesti i za pružanje obavijesti poreznim obveznicima kako bi ih se potaknulo na otkrivanje informacija.

Budući da su prve razmjene provedene u rujnu 2017., informacije u skladu s DAC-om 2 nisu se upotrebljavale u jednakoj mjeri kao informacije u skladu s DAC-om 1 tijekom 2017. Devet država izvijestilo je da nisu upotrebljavale informacije primljene u okviru DAC-a 2. Od toga pet država, Bugarska, Njemačka, Luksemburg, Malta i Slovačka, nije upotrebljavalo ni informacije primljene na temelju DAC-a 1 tijekom te iste godine. Italija, koja se slabo služi informacijama u skladu s DAC-om 1, izvijestila je o upotrebi podataka u skladu s DAC-om 2, iako samo za kampanje podizanja svijesti.

4.DAC3

U okviru automatske razmjene informacija u skladu s DAC-om 3 zahtijeva se dijeljenje informacija o prethodnim poreznim mišljenjima s prekograničnim učinkom i prethodnim sporazumima o transfernim cijenama izdanima nekoj osobi ili skupini osoba, a koje nisu fizičke osobe. To se dijeljenje odvija ulaskom u središnju bazu podataka koja je dostupna svim državama članicama.

Zahvaljujući DAC-u 3 došlo je do velikog povećanja transparentnosti informacija o prethodnim poreznim mišljenjima i prethodnim sporazumima o transfernim cijenama. U središnjem je direktoriju 2017. zabilježeno gotovo 18 000 mišljenja, a sve do 2015. gotovo uopće nije dolazilo do spontanih razmjena. No još je rano za izvješća o tome kako su se te dodatne informacije upotrebljavale.

5.TROŠKOVI I KORISTI

Troškovi država članica uglavnom su povezani s razvojem i održavanjem informatičkih sustava koji se upotrebljavaju za automatsku razmjenu informacija. Većina troškova nastaje za vrijeme razvoja informatičkih sustava, dok su ponavljajući troškovi mnogo niži.

Na temelju dostupnih podataka čini se da ukupni troškovi provedbe odredbi automatske razmjene podataka iznose približno 112 milijuna EUR za razdoblje 2012.–2017. Troškovi su varirali ovisno o sustavu, kao što je prikazano u odjeljcima u nastavku.

DAC1

Ukupni troškovi država članica za provedbu automatske razmjene podataka u skladu s DAC-om 1 iznosili su 69 milijuna EUR. Kod tih troškova postoje velike razlike među državama članicama i među pojedinim godinama. To se može objasniti razlikama u razvijenosti informatičkih sustava za automatsku razmjenu podataka i u metodama nabave (npr. eksternalizacija ili interni razvoj). Ti bi troškovi mogli biti viši i zato što su rješenja za upotrebu informacija (npr. alati za uspoređivanje) otpočetka uključeni u rad na razvoju.

Slika 9. Troškovi povezani s DAC-om 1 do 2017. (22 države članice) (u milijunima EUR)

DAC2

Ukupni troškovi država članica za provedbu automatske razmjene podataka u skladu s DAC-om 2 iznosili su 45,4 milijuna EUR. Budući da se odredbe DAC-a 2 temelje na zajedničkom standardu izvješćivanja (CRS) OECD-a, informatički sustavi za prikupljanje podataka u skladu s DAC-om 2 i CRS-om, ali i za razmjene, uvelike su usporedivi. Stoga je teško razlikovati troškove povezane s DAC-om 2 od troškova povezanih s CRS-om te je moguće da su države članice pri prijavljivanju troškova precijenile troškove koji se mogu pripisati isključivo DAC-u 2.

Slika 10. Troškovi povezani s DAC-om 2 do 2017. (21 država članica) (u milijunima EUR)

Kao što je to slučaj s DAC-om 1, postoje znatne razlike među državama članicama u pogledu troškova povezanih s DAC-om 2. 

Osim država članica, u slučaju DAC-a 2 troškove su morale snositi i financijske institucije kako bi prilagodile svoje informatičke sustave. Iako nije dostupan točan iznos tih troškova, na temelju dostupnih dokaza čini se da su troškovi koje su snosile financijske institucije bili viši od onih država članica. Jednokratni troškovi financijskih institucija u Austriji, Francuskoj, Njemačkoj, Luksemburgu i Ujedinjenoj Kraljevini o kojima su izvijestili dionici procijenjeni su na ukupno oko 340 milijuna EUR, dok su godišnji troškovi procijenjeni na 120 milijuna EUR.

Nisu dostupne kvantitativne procjene za administrativno opterećenje poreznih obveznika koji moraju ispuniti obveze izvješćivanja u skladu s DAC-om 2. Kada je riječ o DAC-u 2, tijela koja moraju podnositi izvješća poreznim tijelima nisu porezni obveznici, već financijske institucije koje održavaju račune o kojima se izvješćuje.

DAC3

Ukupni troškovi država članica za provedbu automatske razmjene podataka u skladu s DAC-om 3 iznosili su 2,1 milijun EUR. Znatno niži iznos u usporedbi s DAC-om 1 i DAC-om 2 proizlazi iz sljedećeg:

·informacije u skladu s DAC-om 3 ne razmjenjuju se na bilateralnoj osnovi, već se relevantne informacije učitavaju u središnji direktorij kojim upravlja Komisija,

·broj podataka za razmjenu mnogo je manji nego što je to slučaj s DAC-om 1 i DAC-om 2,

·sustavi i postupci koje su države članice morale uspostaviti manje su složeni.

Unatoč nižim troškovima i dalje postoje znatne razlike među državama članicama.

Slika 11. Troškovi povezani s DAC-om 3 do 2017. (16 država članica) (u EUR)

Koristi automatske razmjene informacija među nadležnim poreznim tijelima

Ključna je korist automatske razmjene informacija u tome što se poreznim upravama pružaju informacije koje su korisne za suzbijanje prekogranične porezne prijevare, porezne utaje i izbjegavanja poreza. Postoji velik rizik od nenamjernog i namjernog nepridržavanja obveza u pogledu dohotka ili imovine, o kojemu treće strane kao što su poslodavci i banke ne prijavljuju na nacionalnoj razini. Budući da o dohotku i imovini inozemnog podrijetla u državi rezidentnosti izvještava samo porezni obveznik, može se pretpostaviti da je riječ o riskantnom području u pogledu pridržavanja obveza 8 .

No kada je riječ o kvantificiranju koristi automatske razmjene informacija u pogledu dodatnog poreznog prihoda, države članice u više su navrata objasnile kako je teško definirati izravnu novčanu korist poreznih podataka primljenih iz inozemstva, koji u najboljem slučaju čine samo dio informacija za procjenjivanje dodatnih poreza ili koji možda uopće neće dovesti do dodatnog poreznog prihoda. Može se reći da je porezna točnost sama po sebi vrijedna korist koju treba postići obveznom automatskom razmjenom informacija, no ne podrazumijeva nužno dodatan porezni prihod. Osim toga, u okviru cijelog skupa informacija koje se odnose na određenog poreznog obveznika, podaci koji automatski stižu iz inozemstva pomažu u izradi potpunog profila rizičnog poreznog obveznika ili onoga koji se pridržava obaveza. Konačno, druga važna korist zasigurno je odvraćajući učinak za porezne obveznike zbog očekivane sve veće upotrebe razmijenjenih informacija.

Zahvaljujući informacijama koje su primile od drugih država članica automatskim razmjenama, neke su države članice uspjele otkriti slučajeve u kojima su određeni porezni obveznici prijavljivali manji dohodak.

Kada je riječ o koristima u pogledu većeg pridržavanja poreznih obveza, pet država članica (Belgija, Estonija, Finska, Poljska i Slovenija) uspjele su izračunati novčane koristi koje proizlaze iz upotrebe informacija u skladu s DAC-om 1.

Tablica 12.: Dodatan porezni prihod iz aktivnosti povezanih s DAC-om 1 (u tisućama EUR)

Za Estoniju, Poljsku i Sloveniju podaci su raspoloživi za razdoblje dulje od jedne godine. Proizlazi da se koristi s vremenom povećavaju. To se može objasniti time što su porezna tijela postupno sve bolje iskorištavala razmijenjene informacije. Za Belgiju, Poljsku i Sloveniju, koje su pružile informacije po kategorijama u skladu s DAC-om 1, praktički sve koristi proizlaze iz toga da se informacije u skladu s DAC-om 1 o dohotku od nesamostalnog rada i mirovina upotrebljavaju u svrhu nadzora nad pridržavanjem obveza, tj. kontrole jesu li porezni obveznici prijavljivali takav inozeman dohodak. U slučaju Belgije i Finske koristi se opisuju kao povećanje porezne osnovice. Stvarni dodatni prihodi koji su prikupljeni nisu poznati, no vjerojatno čine jedan dio ukupnog povećanja porezne osnovice. Za Belgiju, Estoniju, Finsku i Sloveniju prijavljene su koristi veće od prijavljenih troškova 9 . Belgija je primjerice prijavila troškove povezane s DAC-om 1 u iznosu od 9 100 000 EUR i dodatni (neprijavljeni) dohodak od 289 470 000 EUR u okviru porezne osnovice. Kada bi porez na taj dodatni dohodak iznosio 10 %, to bi podrazumijevalo 28 947 000 EUR dodatnog poreznog prihoda. U slučaju DAC-a 2 i DAC-a 3 ne postoje raspoložive informacije o koristima od upotrebe primljenih informacija za nadzor nad pridržavanjem obveza jer nije prošlo dovoljno vremena između ovog izvješća i prvih razmjena u skladu s DAC-om 2 i DAC-om 3 tijekom 2017.

Sljedeće se pitanje odnosi na koristi u pogledu odvraćanja. Procjene pokazuju da CRS (koji je u EU-u proveden u okviru DAC-a 2) ima znatan odvraćajući učinak. CSR je prema podacima Svjetskog foruma doveo do dobrovoljnih otkrivanja i istraga koje su donijele približno 85 milijardi EUR dodatnog poreznog prihoda 10 . No ta brojka obuhvaća ukupan opseg CRS-a, a ne samo razmjene u skladu s DAC-om 2 unutar EU-a. Unatoč poteškoćama u razlikovanju koristi DAC-a 2 od onih CRS-a (i troškova), trebalo bi napomenuti da bi čak i veoma mali udio tog iznosa, na primjer 1 milijarda EUR, daleko nadmašila prijavljene troškove za porezna tijela.

6.ZAKLJUČCI I DALJNJI KORACI

Iz ovog izvješća proizlaze tri ključna zaključka.

Prvo, države članice prepoznale su da se porezne informacije primljene automatskom razmjenom informacija mogu upotrijebiti na različite načine. Porezna tijela uglavnom se služe informacijama za procjenu rizika i procjenu poreza na osobni dohodak. No upotreba primljenih informacija u nekoliko je država članica i dalje veoma ograničena, ako se uopće i provodi.

Drugo, automatska razmjena informacija zahtijevala je od država članica znatna razvojna ulaganja te čak i ako su ponavljajući troškovi niži, postoje godišnji troškovi za održavanje aktivnosti razmjene. Kada je riječ o koristima automatske razmjene informacija, čini se da su glavne koristi veće pridržavanje poreznih obveza i odvraćajući učinak za porezne obveznike. Međutim, veoma je teško kvantificirati koristi automatske razmjene informacija u pogledu dodatnog poreznog prihoda. 

Treće, države članice često šalju informacije koje ne uključuju sve potrebne identifikacijske elemente koji bi omogućili automatsko uspoređivanje tih informacija s onima dostupnima na nacionalnoj razini. Radi daljnjeg razvoja utvrđena su dva glavna područja poboljšanja.

Poboljšanje kvalitete informacija

Države članice povećale bi pridržavanje obveza u cijelom EU-u i osigurale ravnopravne uvjete za aktivne porezne obveznike i na nacionalnoj i na prekograničnoj razini kada bi se automatska razmjena informacija upotrebljavala učinkovitije. Upotreba iznimno velike količine informacija zahtijeva dvije glavne mjere:

•    države članice trebale bi pregledati kvalitetu informacija koje prikupljaju prije nego što ih pošalju,

•    države članice koje primaju informacije trebale bi pružiti pravodobnu i konstruktivnu povratnu informaciju onim državama koje ih šalju, kako bi se kvaliteta automatske razmjene informacija s vremenom mogla poboljšati. Države članice trebale bi pružati povratnu informaciju i subjektima (npr. financijskim institucijama) koja dostavljaju informacije za automatsku razmjenu informacija.

Bolja iskorištenost podataka primljenih automatskom razmjenom informacija

Potpuna iskorištenost informacija u okviru automatske razmjene informacija zahtijeva stratešku usmjerenost na razini države članice i usuglašavanje oko zajedničkih ključnih pokazatelja koristi i metoda procjenjivanja:

•    države članice trebale bi razviti zajedničku metodologiju za pouzdanu i sveobuhvatnu procjenu koristi automatske razmjene informacija,

•    države članice trebale bi osigurati da informacije u okviru automatske razmjene informacija čine dio ciklusa upravljanja poreznim rizikom i da se više upotrebljavaju za kampanje podizanja svijesti radi poboljšanja dobrovoljnog pridržavanja obveza, ali i za revizije. Pritom bi se kombinirali svi tokovi automatske razmjene informacija, ali i informacije dobivene na nacionalnoj razini i one koje su primljene u okviru drugih načina administrativne suradnje (npr. usporedni nadzori, prisutnost u drugim poreznim upravama tijekom istražnih radnji i razmjena informacija na zahtjev i spontano),

•    države članice trebale bi dijeliti znanje o najboljoj praksi za potpunu i učinkovitu upotrebu podataka, na primjer upotrebom naprednih analitičkih metoda, kao što je dubinska analiza podataka.

U okviru programa „Fiscalis” za suradnju u području oporezivanja 11 može se pružiti potpora i za poboljšanje kvalitete podataka u okviru automatske razmjene informacija i za osiguravanje učinkovite i djelotvorne upotrebe razmijenjenih informacija radi stvaranja pravednijeg poreznog sustava za dobrobit Europe i njezinih građana.

(1)

Za više informacija vidjeti web-stranice Glavne uprave za oporezivanje i carinsku uniju (GU TAXUD) o administrativnoj suradnji.

(2)

Provedbena uredba Komisije (EU) 2018/99 о načinu priopćavanja godišnje ocjene i statističkim podacima.

(3)

Plan evaluacije: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-1068597_en  

(4)

U ovom se izvješću upotrebljavaju sljedeći akronimi za automatsku razmjenu informacija na temelju DAC-a 1: dohodak od nesamostalnog rada (EI), mirovine (PEN), proizvodi životnog osiguranja (LIP), vlasništvo nad nekretninama i dohodak od imovine i imovinskih prava (IP), naknade direktora (DF).

(5)

Informacije u skladu s DAC-om 1, neovisno o vrsti dohotka, najviše se upotrebljavaju u području poreza na osobni dohodak. Druga područja za koja se informacije u skladu s DAC-om 1 relativno često upotrebljavaju uključuju porez na dobit i naplatu.

(6)

Pojam „račun velike vrijednosti” odnosi se na račun otvoren prije 1. siječnja 2016. čije agregirano stanje ili vrijednost na dan 31. prosinca 2015. ili 31. prosinca svake sljedeće godine prelazi iznos koji odgovara iznosu od 1 000 000 USD.

(7)

Valja napomenuti da su na tu vrijednost snažno utjecali statistički podaci o informacijama o bruto primicima koji su iz Ujedinjene Kraljevine poslani u Francusku za vrijednost koja premašuje 1 254 milijardi EUR te iz Francuske u Ujedinjenu Kraljevinu za vrijednost od 1 320 milijardi. 

(8)

Vidjeti izvješće o poreznom jazu koje je Državni ured za reviziju (United States Government Accountability Office) uputio Odboru za financije i Senatu Sjedinjenih Američkih Država .

(9)

Troškovi za Poljsku nisu dostupni.

(10)

Izvješće o napretku Svjetskog foruma za ministre financija iz ožujka 2018., str. 13.

http://www.oecd.org/tax/transparency/about-the-global-forum/g20/  

(11)

Prijedlog od 8. lipnja 2018. za Uredbu o uspostavi programa „Fiscalis” za suradnju u području oporezivanja u višegodišnjem financijskom okviru (VFO) za godine 2021.–2027.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:52018PC0443