1.

Ovaj predmet Sudu pruža priliku da pojasni područje primjene Direktive 2008/115/EZ o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom ( 2 ) u posebnoj situaciji državljana treće zemlje (s nezakonitim boravkom) koji su u državi članici o kojoj je riječ osuđeni na kaznu dugotrajnog ili doživotnog zatvora zbog kaznenih djela koja nisu povezana s nezakonitošću njihova boravka. Konkretnije, riječ je utvrđivanju toga je li, i pod kojim uvjetima, država članica i dalje dužna u odnosu na njih donijeti odluku o vraćanju iako zbog izvršenja tih kazni u bliskoj budućnosti ne može doći ni do dobrovoljnog odlaska ni prisilnog udaljavanja.

2.

Odgovori Suda na pitanja suda koji je uputio zahtjev, odnosno Raada van State (Državno vijeće, Nizozemska), omogućit će osobito da se pojasni odnos između obveze, iz članka 6. Direktive 2008/115, da se donese odluka o vraćanju u slučaju nezakonitog boravka i zahtjeva, koji proizlazi iz članka 8. te direktive, da se udaljavanje provede „što je prije moguće” ( 3 ), u slučaju u kojem izvršenje kazne zatvora stvara trajnu prepreku. Ovaj će predmet Sudu pružiti priliku i da pojasni funkciju članka 9. stavka 2. Direktive 2008/115 kao mehanizma za odgodu udaljavanja, kao i ulogu načela proporcionalnosti u tom kontekstu.

3.

Uvodne izjave 2. i 4. Direktive 2008/115 glase kako slijedi:

[…]

4.

Člankom 2. stavkom 2. točkom (b) te direktive predviđa se:

„Države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati ovu Direktivu na državljane trećih zemalja:

[…]

5.

Članak 5. te direktive glasi kako slijedi:

„Države članice prilikom provedbe ove Direktive uzimaju u obzir:

te poštuju načelo non refoulement.”

6.

U članku 6. stavcima 1. do 5. Direktive 2008/115 navodi se:

„1.   Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do. 5.

2.   Državljani treće zemlje koji nezakonito borave na državnom području države članice a imaju valjanu dozvolu boravka ili drugo odobrenje koje im omogućuje pravo na boravak koju je izdala druga država članica, moraju bez odgode otići na državno područje te druge države članice. U slučaju da državljanin treće države na kojeg se ovaj zahtjev odnosi ne postupi u skladu s ovom odredbom, te u slučaju kad se njegov odlazak zahtijeva odmah iz razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, primjenjuje se stavak 1.

3.   Države članice mogu se suzdržati od izdavanja odluke o vraćanju državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ako konkretnog državljanina treće zemlje preuzme druga država članica prema bilateralnom sporazumu ili dogovorima koji važe na dan stupanja na snagu ove Direktive. U tom slučaju država članica koja je preuzela konkretnog državljanina treće zemlje primjenjuje stavak 1.

4.   Država članica može u svako doba odlučiti izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi u njihovom području. U tom se slučaju ne izdaje odluka o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju već izdana, ukida se ili se suspendira za vrijeme trajanja boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak.

5.   Ako se protiv državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na državnom području države članice provodi postupak produljenja njegove ili njezine boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak, ta se država članica suzdržava od izdavanja odluke za vraćanje, do završetka postupka koji je u tijeku, ne dovodeći u pitanje stavak 6.”

7.

Članak 8. stavci 1. do 3. navedene direktive glasi kako slijedi:

„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju, ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. stavkom 4. ili ako obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak, odobren u skladu s člankom 7.

2.   Ako je država članica odobrila u skladu s člankom 7. vrijeme za dobrovoljni odlazak, odluka o vraćanju može se izvršiti samo nakon proteka tog vremena, osim ako se pojavi opasnost iz članka 7. stavka 4. tijekom tog vremena.

3.   Države članice mogu donijeti posebne upravne ili sudske odluke ili akte u kojima se nalaže udaljavanje.”

8.

U skladu s člankom 9. te direktive:

„1.   Države članice odgađaju udaljavanje:

2.   Države članice mogu odgoditi udaljavanje na određeno vrijeme uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja. Države članice posebno uzimaju u obzir:

3.   Ako je udaljavanje odgođeno prema stavcima 1. i 2., obveze iz članka 7. stavka 3. mogu biti izrečene u pogledu konkretnog državljanina treće zemlje.”

9.

Člankom 64. Vreemdelingenweta 2000 (Zakon iz 2000. o strancima) ( 4 ) od 23. studenoga 2000. određuje se:

„Protjerivanje se odgađa sve dok stranac ili član njegove obitelji zbog zdravstvenog stanja ne može putovati.”

10.

U članku 6.1.b Vreemdelingenbesluita 2000 (Uredba iz 2000. o strancima) ( 5 ) od 23. studenoga 2000. navodi se:

„Protjerivanje se može odgoditi ako stranac mora odmah napustiti državno područje […] ili ako ga nije napustio u određenom roku. Prilikom odgode u svakom se slučaju uzimaju u obzir fizičko ili duševno stanje stranca i tehnički razlozi kao što je nemogućnost prijevoza ili neizvedivost udaljavanja zbog neidentifikacije.

[…]”

11.

Glavni postupci odnose se na dvije odluke o vraćanju koje je minister Asiel en Migratie (ministar za azil i migracije, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: ministar) donio u odnosu na dvije osobe, X i Y, koje imaju državljanstva trećih zemalj.

12.

Nizozemski sud osudio je 19. siječnja 2015. osobu X, azerbajdžanskog državljanina, na kaznu doživotnog zatvora zbog više ubojstava počinjenih u svibnju 2011. Nakon te osuđujuće presude, odlukom od 20. rujna 2018. ministar je osobi X ukinuo boravišnu dozvolu s retroaktivnim učinkom od 12. svibnja 2011. te joj pritom naložio da bez odgode napusti područje Europske unije. Izrekao joj je i zabranu ulaska u trajanju od deset godina. Odlukom od 27. srpnja 2020. ministar je odbio žalbu koju je osoba X podnijela protiv njegove odluke od 20. rujna 2018.

13.

Osoba X podnijela je tužbu protiv ministrove odluke od 27. srpnja 2020. rechtbanku Den Haag, zittingsplaatsen ’s‑Hertogenbosch en Amsterdam (Sud u Haagu, stalna služba u ’s‑Hertogenboschu i Amsterdamu, Nizozemska). Presudom od 14. siječnja 2022. taj je sud odbio tu tužbu uz obrazloženje, među ostalim, da je ministar bio dužan donijeti odluku o vraćanju na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115. Konkretno, prema mišljenju tog suda, osoba X nezakonito je boravila u Nizozemskoj jer joj je ukinuta boravišna dozvola i odluka o vraćanju bila je nužna kako bi se osiguralo njezino udaljavanje u slučaju da je se pusti na slobodu. Naime, takvo puštanje na slobodu moguće je nakon što ta osoba provede 25 godina u zatvoru ( 6 ).

14.

Osoba X podnijela je žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev.

15.

Osoba Y, pak, afganistanski državljanin, ušla je u Nizozemsku iz Njemačke 31. kolovoza 2018., nakon što je njezin zahtjev za azil koji je podnesen u Njemačkoj konačno odbijen. Nizozemski sud pravomoćno ju je osudio 16. studenoga 2020. na kaznu zatvora u trajanju od 25 godina zbog dvaju pokušaja ubojstva s terorističkom namjerom počinjenih na dan njezina ulaska u Nizozemsku. Od tada izdržava kaznu zatvora. Osim toga, osoba Y nikad nije ostvarila pravo boravka u Nizozemskoj.

16.

Odlukom od 25. travnja 2023. ministar je utvrdio da osoba Y nije zakonito boravila u Nizozemskoj, naložio joj je da odmah napusti područje Unije i izrekao joj je zabranu ulaska u trajanju od 20 godina.

17.

Osoba Y ponijela je tužbu protiv te odluke rechtbanku Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch en Amsterdam (Sud u Haagu, stalna služba u s‑Hertogenboschu i Amsterdamu). Presudom od 22. prosinca 2023. taj je sud prihvatio tu tužbu i poništio navedenu odluku, pri čemu je smatrao da ministar nije mogao valjano donijeti odluku o vraćanju u situaciji u kojoj se ne može provesti udaljavanje zbog izvršenja kazne dugotrajnog zatvora. Taj je sud izveo taj zaključak, među ostalim, iz presuda Suda od 14. siječnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Vraćanje maloljetnika bez pratnje) ( 7 ), i od 24. veljače 2021., M i dr. (Transfer u državu članicu) ( 8 ).

18.

Ministar je protiv te presude podnio žalbu sudu koji je uputio zahtjev.

19.

Sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da nije sporno da osobe X i Y nezakonito borave u Nizozemskoj, da se nisu pozvale na načela navedena u članku 5. Direktive 2008/115 i da se na njih ne primjenjuju iznimke od obveze donošenja odluke o vraćanju navedene u članku 6. stavcima 2. do 5. te direktive.

20.

U tom kontekstu, stranke u glavnim postupcima ipak se ne slažu kad je riječ o mogućnosti da ministar donese odluku o vraćanju u odnosu na osobe X i Y iako one zbog izdržavanja kazne zatvora ne mogu ispuniti svoju obvezu vraćanja, a ministar ih ne može udaljiti.

21.

U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da, iako se čini da se člankom 6. stavkom 1. Direktive 2008/115. nalaže obveza donošenja odluke o vraćanju u situaciji kao što su one o kojima je riječ u glavnim postupcima, tom se direktivom ne određuje jasno odnos između te obveze i okolnosti da je u takvoj situaciji tijekom dugog razdoblja isključena svaka mogućnost stvarnog vraćanja. Nadalje, nije jasno može li se odgoditi udaljavanje osoba X i Y na temelju članka 9. stavka 2. navedene direktive jer se čini da ta odredba obuhvaća slučajeve odgode ograničenog trajanja. Usto, prenošenjem te odredbe u nizozemsko pravo ne omogućuje se odgoda udaljavanja zbog izvršenja kazne zatvora ( 9 ).

22.

Taj sud usto smatra da ni analiza sudske prakse Suda, iz koje osobito proizlazi obveza da se udaljavanje provede „što je prije moguće”, ne omogućuje da se riješi poteškoća u tumačenju Direktive 2008/115 o kojoj je riječ.

23.

Kao drugo, u slučaju da ministar nije ovlašten donijeti odluku o vraćanju u glavnim predmetima, sud koji je uputio zahtjev traži da se odredi je li tada dužan, na temelju Direktive 2008/115, izdati boravišnu dozvolu osobama X i Y kako bi se izbjeglo daljnje postojanje situacije u kojoj se u odnosu na te osobe ne može provesti postupak vraćanja a da one pritom ipak ne borave zakonito na državnom području države članice o kojoj je riječ.

24.

Kao treće, taj sud pita može li se pozvati na načelo proporcionalnosti kako bi se protivilo donošenju odluke o vraćanju.

25.

U tim je okolnostima Raad van State (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

26.

Pisana očitovanja podnijele su stranke postupka, osobe X i Y, nizozemska, belgijska, češka i njemačka vlada te Europska komisija.

27.

Najprije valja utvrditi da se prethodna pitanja dijele u dva dijela. Prvi dio čine prvo i treće pitanje u kojima se od Suda traži da odluči o tome je li donošenje odluke o vraćanju u odnosu na državljane treće zemlje koji najprije trebaju izdržati kazne dugotrajnog ili doživotnog zatvora usklađeno s Direktivom 2008/115. Drugo pitanje čini drugi dio. Ono se temelji na pretpostavci potvrdnog odgovora na prvo pitanje i odnosi se na eventualno postojanje obveze države članice o kojoj je riječ da zainteresiranoj osobi, tijekom izvršenja kazne i do njezina stvarnog udaljavanja, izda dozvolu kojom joj se dopušta boravak na njezinu državnom području. Najprije ću ispitati prvo i treće pitanje, a zatim ću razmotriti drugo pitanje.

28.

Kad je riječ o prvom pitanju, koje je usko povezano s trećim pitanjem, valja utvrditi izvor dvojbe suda koji je uputio zahtjev. U glavnim predmetima taj se sud suočava s primjenom Direktive 2008/115 u okviru koje postoji znatan vremenski razmak između, s jedne strane, donošenja odluke o vraćanju i, s druge strane, izvršenja mjere udaljavanja osoba o kojima je riječ. Drugim riječima, u pitanju suda koji je uputio zahtjev ističe se svojstvena napetost između članka 6. Direktive 2008/115, kojim se nalaže donošenje odluke o vraćanju u odnosu na državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom i obveze, koja proizlazi iz članka 8. te direktive, da se provede udaljavanje zainteresirane osobe, a te dvije faze postupka vraćanja, prema sudskoj praksi Suda, treba provesti jednu iza druge „što je prije moguće” ( 10 ).

29.

Kako bi se odgovorilo na prvi dio upućenih pitanja, valja ispitati, s jedne strane, odnos između relevantnih odredbi Direktive 2008/115 s obzirom na ciljeve koji se njome nastoje postići i koji proizlaze iz opće strukture te direktive i, s druge strane, način na koji te odredbe međusobno djeluju s drugim pravilima koja se mogu primijeniti u ovom predmetu, konkretno člankom 9. navedene direktive koji se odnosi na odgodu udaljavanja.

30.

Stoga valja redom razmotriti sljedeća pitanja: najprije, nalaže li se Direktivom 2008/115 donošenje odluke o vraćanju kada državljanin treće zemlje nezakonito boravi na državnom području države članice? Zatim, na koji su način povezani izvršenje takve odluke i kazneni progon koji pokrene ta država članica, neovisno o tome je li taj kazneni progon povezan s nezakonitim boravkom? Naposljetku, kako bi se utvrdilo je li moguć prekid u postupku vraćanja s obzirom na Direktivu 2008/115, koji je doseg njezina članka 9. u kojem se navode slučajevi u kojima se udaljavanje može odgoditi?

31.

Direktivom 2008/115 tijelima države članice o kojoj je riječ nalaže se dvostruka obveza. S jedne strane, na temelju članka 6. stavka 1. te direktive, nacionalna tijela dužna su, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka 2. do 5. te odredbe, donijeti odluku o vraćanju čim se utvrdi nezakonitost boravka državljanina treće zemlje ( 11 ). S jedne strane, ta tijela trebaju osigurati stvarno i pažljivo izvršenje te odluke, u skladu s člankom 8. navedene direktive, kao i da se donesenim mjerama stvarno nastoji udaljiti zainteresirana osoba. Zbog toga Sud izričito smatra da „obvezu država članica da provedu udaljavanje, propisanu člankom 8. te direktive, u slučajevima predviđenima u stavku 1. tog članka, treba ispuniti što je prije moguće” ( 12 ).

32.

Taj dvostruki zahtjev, odnosno donošenje odluke o vraćanju u slučaju nezakonitog boravka, zatim njezino izvršenje provedeno s dužnom pažnjom, odražava samu svrhu Direktive 2008/115, koja uključuje stvaranje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima i jamči da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva ( 13 ). Kao što je to naveo Sud u više navrata, države članice ne smiju, prilikom provedbe mjera predviđenih Direktivom 2008/115, primijeniti prakse koje mogu „ugroziti ostvarenje cilja koji slijedi navedena direktiva, odnosno uspostavu učinkovite politike udaljavanja i repatrijacije državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom” ( 14 ).

33.

Iz prethodno navedenog proizlazi da tijela države članice o kojoj je riječ nemaju samo mogućnost, nego su u načelu dužna ( 15 ) donijeti odluku o vraćanju čim se utvrdi nezakonit boravak osobe o kojoj je riječ. Naime, od te se obveze može odstupiti samo u slučajevima koji su izričito predviđeni člankom 6. stavcima 2. do 5. ( 16 ) Direktive 2008/115 ili u slučaju u kojem se zahtjevima koji su taksativno navedeni u njezinu članku 5. sprečava donošenje takve odluke.

34.

Valja ispitati način na koji je postupak vraćanja povezan s kaznenom nadležnosti države članice o kojoj je riječ za pokretanje kaznenog progona zbog činjenica koje jesu ili nisu povezane s nezakonitim boravkom. U tom mi se pogledu čini da je potrebno razlikovati dvije kategorije. S jedne strane, postoje situacije koje je Sud već ispitao u svojoj sudskoj praksi i koje se odnose na kažnjiva djela izravno povezana s nezakonitim ulaskom ili boravkom državljanina treće zemlje. S druge strane, postoje kazneni progoni i osuđujuće presude koji se odnose na kažnjiva djela koja nisu povezana sa samom činjenicom nezakonitosti boravka, što konkretno odgovara situaciji o kojoj je riječ u glavnim postupcima. Naime, čini mi se da priroda kaznene sankcije o kojoj je riječ čini relevantan kriterij za razlikovanje tih dviju kategorija.

35.

Kad je riječ o prvoj kategoriji, očito je da je Sud točno odredio tu problematiku i dao odgovore koji su, prema njegovu mišljenju, u skladu s ciljem navedenim u točki 32. ovog mišljenja koji se nastoji postići Direktivom 2008/115. Naime, iz te sudske prakse proizlazi da Sud nastoji pomiriti, s jedne strane, koristan učinak Direktive o vraćanju i, s druge strane, kaznenu nadležnost država članica ( 17 ). Iz toga proizlazi da se kaznenom sankcijom povezanom s nezakonitim boravkom na državnom području države članice ne može smanjiti koristan učinak Direktive 2008/115 i, konkretno, ugroziti stvarno i pažljivo izvršenje odluke o vraćanju.

36.

Tako je u presudi El Dridi Sud odlučio da kaznena sankcija nije u skladu s Direktivom 2008/115 ako je njezina posljedica izuzimanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom iz postupka vraćanja ( 18 ). Sud se nadovezao na tu presudu te je odlučio i da se kaznene mjere koje se odnose samo na nezakonit boravak ne mogu umetnuti prije ili tijekom provedbe postupka vraćanja jer one sprečavaju njegovu provedbu i ugrožavaju njegovu učinkovitost ( 19 ). To je osobito slučaj s kućnim pritvorom ( 20 ) ili pak sa zamjenom obveze vraćanja novčanom kaznom ( 21 ), što nije u skladu s Direktivom 2008/115. Suprotno tomu, ako kaznena sankcija ne sprečava stvarno vraćanje, primjerice jer je riječ o sankciji novčane prirode, ona je i dalje u skladu s Direktivom 2008/115 ( 22 ).

37.

Kad je riječ o drugoj kategoriji, odnosno o slučaju u kojem državljanin treće zemlje počini kažnjivo djelo različito od samog nezakonitog boravka, najprije valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2008/115, „[d]ržave članice mogu odlučiti da neće primjenjivati ovu Direktivu na državljane trećih zemalja […] koji se moraju u skladu s nacionalnim pravom vratiti radi kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije ili je u pogledu njih pokrenut postupak izručenja”. U takvom se slučaju osobu o kojoj je riječ može izuzeti iz područja primjene Direktive 2008/115 i stoga joj države članice mogu izreći kaznenu sankciju zbog nezakonitosti njezina boravka a da pritom nisu dužne slijediti logiku sudske prakse proizišle iz presude El Dridi.

38.

Sud je na to podsjetio u presudi Achughbabian, u kojoj je odlučio da se „državljane trećih zemalja koji su, osim kažnjivog djela nezakonitog boravka, počinili jedno ili više drugih kažnjivih djela, može, ovisno o slučaju, na temelju članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2008/115 izuzeti iz područja njezine primjene” ( 23 ). Taj se pristup potom objašnjava u presudi Affum ( 24 ), u kojoj je Sud naveo da „Direktiva 2008/115 ne isključuje mogućnost da države članice odrede kaznu zatvora za počinjenje djela različitih od onih koja se temelje samo na nezakonitom ulasku, uključujući i situacije kada postupak vraćanja još nije dovršen” ( 25 ).

39.

To razmatranje Suda čini mi se posebno važnim u kontekstu ovog predmeta jer Sud upotrebljava izraz „odrediti”, a ne uži izraz „izreći” kaznu. Prema mojem mišljenju, pojam „određivanje kazne” ( 26 ) ne obuhvaća samo kažnjavanje kažnjivog djela i izricanje kazne, nego, u načelu, i njezino izvršenje. Da se Sud namjeravao ograničiti samo na ovlast utvrđivanja kažnjivog djela ili izricanja kazne, ne bi upotrijebio tako sveobuhvatan izraz kao što je izraz „odrediti”. Usto, s obzirom na to da Sud potvrđuje da se dva postupka, kazneni postupak i postupak koji se odnosi na vraćanje osobe o kojoj je riječ, mogu voditi istodobno, jasno je da to vrijedi a fortiori ako osuđujuća kaznena presuda prethodi donošenju odluke o vraćanju, kao što je to slučaj u glavnim predmetima.

40.

Iz svih prethodno navedenih razmatranja proizlazi da ni cilj ni učinak Direktive 2008/115 nije općenito ograničiti kaznenu nadležnost država članica za kažnjavanje kažnjivih djela koja se razlikuju od onih koja se odnose na nezakonit ulazak ili boravak. Tako države članice zadržavaju mogućnost izricanja kazni oduzimanja slobode zbog počinjenja kažnjivih djela koja nisu povezana s nezakonitim boravkom i da zatim utvrde nezakonitost tog boravka. U tom pogledu valja istaknuti da u glavnim predmetima ni osoba X ni osoba Y ne dovode u pitanje nezakonitost svojeg boravka na državnom području države članice o kojoj je riječ.

41.

Budući da države članice, kao što se to već navelo, nemaju samo mogućnost, nego su u načelu dužne donijeti odluku o vraćanju od trenutka u kojem je utvrđen nezakonit boravak, valja ispitati pruža li sama Direktiva 2008/115 ključ za usklađeno tumačenje njezinih članaka 6. i 8.

42.

U nastavku ću ispitati može li se svojstvena napetost između članaka 6. i 8. Direktive 2008/115 ublažiti s obzirom na sudsku praksu Suda ili sustavnim tumačenjem tih odredbi, osobito njihovim povezivanjem s člankom 9. navedene direktive.

43.

U novijoj sudskoj praksi Sud je utvrdio „obrnuti” odnos između članaka 6. i 8. Direktive 2008/115, na način da se obveza donošenja odluke o vraćanju na temelju članka 6. ne nalaže automatski, nego se najprije pretpostavlja ocjena stvarne mogućnosti udaljavanja u smislu članka 8. Iz te sudske prakse proizlazi da donošenje odluke o vraćanju podrazumijeva da se od početka uzmu u obzir predvidljivi uvjeti njezina izvršenja, na način da se odluka o vraćanju ne može valjano donijeti ako se udaljavanje ne može razumno predvidjeti u praksi.

44.

Takav zaključak proizlazi iz presuda od 22. studenoga 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udaljavanje – Medicinski kanabis) ( 27 ) te TQ i M. U prvonavedenoj presudi Sud je odlučio da se odluka o vraćanju ne može donijeti ako bi teško bolesna zainteresirana osoba s nezakonitim boravkom, zbog nedostupnosti prikladne skrbi u zemlji odredišta, mogla biti izložena stvarnoj opasnosti od znatnog smanjenja njezina očekivanog životnog vijeka ili od brzog, znatnog i nepopravljivog pogoršanja njezina zdravlja. U drugonavedenoj presudi Sud je zahtijevao, među ostalim, da se u zemlji povratka za maloljetnika bez pratnje utvrdi rješenje za odgovarajući prihvat prije samog donošenja odluke o vraćanju, bez kojeg nije moguće donijeti takvu odluku. U predmetu u kojem je donesena presuda M Sud je u biti smatrao da se u odnosu na državljanina treće zemlje kojem je priznat status izbjeglice u drugoj državi članici ne može, u državi u kojoj boravi nezakonito, donijeti odluka o vraćanju u njegovu zemlju podrijetla zbog načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja ( 28 ).

45.

Međutim, ne smatram da se ta sudska praksa može primijeniti na situaciju o kojoj je riječ u glavnim postupcima. Naime, u prethodno navedenim predmetima prepreka udaljavanju uglavnom se odnosi na situaciju koja čeka zainteresiranu osobu u državi odredišta (opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, nepostojanje rješenja za odgovarajući prihvat, povreda načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja) ( 29 ). Suprotno tomu, u slučaju kazni dugotrajnog oduzimanja slobode ili doživotnog zatvora, kao što je to u glavnim predmetima, prepreka udaljavanju proizlazi iz nacionalnog elementa svojstvenog državi članici izvršenja, odnosno izdržavanja kazne koju su izrekli njezini kazneni sudovi.

46.

Stoga pitanje može li se donijeti odluka o vraćanju ako zbog izvršenja kazne oduzimanja slobode nije moguće provesti udaljavanje treba razumjeti prema drugoj logici, u okviru same strukture Direktive 2008/115.

47.

U tom mi se pogledu čini relevantnim članak 9. stavak 2. Direktive 2008/115. Situacija osobe osuđene na kaznu oduzimanja slobode može se razmotriti s obzirom na tu odredbu, kojom se uređuje upravo slučaj u kojem se odluka o vraćanju ne može odmah izvršiti. U njegovu stavku 2. predviđa se da države članice mogu odgoditi udaljavanje „na određeno vrijeme” uzimajući u obzir „posebne okolnosti pojedinačnog slučaja”, ako postoje, među ostalim, tehnički razlozi ili razlozi koji se odnose na situaciju zainteresirane osobe. Prema mojem mišljenju, u tom se okviru može razmotriti odgoda udaljavanja za vrijeme izvršenja kazne oduzimanja slobode.

48.

Kao prvo, iako je točno da se u tekstu članka 9. stavka 2. Direktive 2008/115, kako bi se opravdala odgoda, navode zdravstveni ili tehnički razlozi, kao što su „fizičko ili duševno stanje državljanina treće zemlje” ili pak „tehničk[i] razlo[zi] kao što je nemogućnost prijevoza ili neizvedivost udaljavanja zbog nedostatka identifikacijskih podataka”, taj popis nije taksativan. Time što je zakonodavac Unije predvidio da države članice, kako bi odlučile odgoditi udaljavanje „na određeno vrijeme”, „posebno uzimaju u obzir” ( 30 ) te slučajeve, prema mojem mišljenju, on je u članku 9. stavku 2. Direktive 2008/115 utvrdio fleksibilniju i, takoreći, funkcionalniju ulogu u odnosu na stavak 1. tog članka, u kojem se taksativno navode slučajevi u kojima se nalaže odgoda udaljavanja.

49.

U tom pogledu riječ „posebno” ima odlučujuću važnost. Ona upućuje na to da su razlozi navedeni kao primjeri i nisu taksativni ( 31 ). Drugim riječima, u Direktivi 2008/115 izričito se priznaje postojanje drugih situacija u kojima se udaljavanje ne može, formalno ili stvarno, provesti odmah, čak i ako je donesena odluka o vraćanju, a država članica u načelu i dalje ima obvezu provesti udaljavanje „što je prije moguće” ( 32 ).

50.

Naime, na temelju same prirode kazne zatvora izrečene zbog kažnjivih djela koja nisu povezana s nezakonitim boravkom postaje zapravo nemoguće provesti udaljavanje prije nego što se zainteresirana osoba pusti na slobodu. Riječ je o objektivnoj prepreci, neovisnoj o volji potonje osobe, koja, prema mojem mišljenju, proizlazi iz „posebn[ih] okolnosti pojedinačnog slučaja” u smislu članka 9. stavka 2. Direktive 2008/115 i u tom smislu opravdava odgodu izvršenja odluke o vraćanju.

51.

Kao drugo, sama struktura članka 9. stavka 2. Direktive 2008/115 potvrđuje ideju da on može činiti osnovu za odgodu udaljavanja tijekom izvršenja kazne dugotrajnog oduzimanja slobode. Pojam „određeno vrijeme” sam po sebi ne znači „kratko razdoblje” ili „strogo ograničeno” razdoblje, nego upućuje na trajanje koje je nužno i proporcionalno razlogu odgode.

52.

Drugim riječima, odgoda ne može biti ni neodređena ni fiksna. Mora ostati ograničena na vrijeme koje je strogo nužno za nestanak objektivne prepreke udaljavanju koju predstavlja kazna zatvora. U odnosu na odgodu treba provoditi i periodičnu provjeru koja omogućuje da se ispitaju sve promjene okolnosti nastupile nakon donošenja odluke o vraćanju koje mogu znatno utjecati na ocjenu situacije osobe o kojoj je riječ s obzirom na Direktivu 2008/115 i osobito njezin članak 5. ( 33 ). Konkretno, nadležna tijela države članice o kojoj je riječ trebaju u odgovarajućim vremenskim razmacima razmotriti može li se udaljavanje razumno provesti, osobito kad se približavaju rokovi za uvjetno puštanje na slobodu ili ponovnu procjenu kazne. Kad se može predvidjeti puštanje na slobodu, ta tijela trebaju preispitati provedbu vraćanja s obzirom na jamstva iz članka 5. Direktive 2008/115 ( 34 ).

53.

Kao treće, kad bi se priznalo da dugotrajna kazna izrečena u kaznenom postupku predstavlja prepreku za samo donošenje odluke o vraćanju, to bi podrazumijevalo da se silom prilika definira apstraktan prag trajanja nakon kojeg bi država članica bila dužna suzdržati se od njezina donošenja. Međutim, ništa iz Direktive 2008/115 ne omogućuje da se utvrdi takav prag. Ni u članku 6., kojim se u načelu nalaže donošenje odluke o vraćanju u slučaju nezakonitog boravka, ni u člancima 8. i 9., kojima se uređuju izvršenje i odgoda te odluke, ne pravi se razlika između „kratkih” i „dugotrajnih” kazni niti se predviđa poseban sustav za kazne doživotnog zatvora.

54.

Smatram da bi se uvođenjem, u okviru tumačenja, strogog vremenskog kriterija (jedna, pet, deset ili trideset godina zatvora?) Direktivi 2008/115 dodao uvjet koji ona ne sadržava. Usto, raznolikost nacionalnih kaznenih sustava, sustavâ uvjetnog puštanja na slobodu i načina prilagodbe kazni nužno bi dovela do različitih pragova u državama članicama, čime bi se mogla ugroziti pravna sigurnost, rascjepkati sustav vraćanja i smanjiti in fine koristan učinak Direktive 2008/115.

55.

Kao četvrto i kao što je to osobito istaknula nizozemska vlada, kriterij koji se temelji samo na trajanju kazne proizveo bi paradoksalne učinke s obzirom na svrhu Direktive 2008/115. Počinitelji najtežih kažnjivih djela, osuđeni na vrlo teške kazne ili kaznu doživotnog zatvora, poput zainteresiranih osoba u glavnim predmetima, izbjegli bi donošenje odluke o vraćanju u trenutku donošenja osuđujuće kaznene presude jer bi njihovo udaljavanje bilo moguće tek nakon dugog razdoblja, dok bi se na osobe osuđene na blaže kazne i dalje u potpunosti primjenjivao sustav te direktive.

56.

Prema mojem mišljenju, takva okolnost dovela bi do razlike u postupanju koju je teško opravdati. Što je kažnjivo djelo teže, to je osoba o kojoj je riječ u trenutku donošenja osuđujuće kaznene presude u praksi „zaštićenija” od donošenja odluke kojom se utvrđuje nezakonitost njezina boravka i koja dovodi do njezina udaljavanja. Naime, Sud je u više navrata u biti podsjetio na to da je cilj Direktive 2008/115 upravo izbjeći paralelne sustave upravljanja nezakonitim boravkom, pri čemu se nalaže jedinstven okvir za donošenje i izvršenje odlukâ o vraćanju ( 35 ). Stoga duljina kazne ne može funkcionirati kao element kojim se uvjetuje samo donošenje odluke o vraćanju.

57.

Kao peto, takav pristup u skladu je s ciljem učinkovitosti koji se nastoji postići Direktivom 2008/115. Kao što su to osobito navele Komisija te njemačka i nizozemska vlada, ako se odluka o vraćanju donese tijekom izvršenja kazne, tijela imaju dovoljno vremena da unaprijed pripreme konkretne načine za provedbu udaljavanja, tako da se ono može provesti što je prije moguće, u smislu članka 8. stavka 1. Direktive 2008/115, čim se izdrži izrečena kazna. To također omogućuje, kao što su to istaknule belgijska i nizozemska vlada, da se očuva primjena međunarodnih instrumenata koji se odnose na transfer osuđenih osoba ( 36 ) i koji pretpostavljaju postojanje prethodno donesene mjere udaljavanja, a da se pritom Direktivom 2008/115 ne uspostavljaju prepreka tomu, pod uvjetom da se poštuju jamstva koja se njome propisuju.

58.

Kao šesto, korisno pojašnjenje odnosa između odluke o vraćanju i kazni oduzimanja slobode može se pronaći u presudi Gnandi ( 37 ). U toj je presudi Sud smatrao da, nakon što je zahtjev za međunarodnu zaštitu odbijen u prvom stupnju, boravak dotične osobe postaje nezakonit u smislu Direktive 2008/115, tako da se odluka o vraćanju može donijeti, odnosno kombinirati u istom aktu s odlukom o prestanku zakonitog boravka. Međutim, dodao je da se, ako pravno sredstvo podneseno protiv te odluke o vraćanju ima suspenzivan učinak, svi učinci navedene odluke trebaju odgoditi do konačnog ishoda postupka povodom pravnog sredstva, a dotična osoba u međuvremenu zadržava prava potrebna za zaštitu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. Sud je tako priznao supostojanje triju elemenata: nezakoniti boravak, već donesena odluka o vraćanju i pravna nemogućnost da se udaljavanje provede tijekom određenog razdoblja. Prema mišljenju Suda, to nije protivno Direktivi 2008/115, ali njome se uređuje njihov odnos utvrđenim sustavom odgode.

59.

Mutatis mutandis, ta se logika po analogiji može primijeniti na situaciju državljanina treće zemlje koji je osuđen na kaznu dugotrajnog ili doživotnog zatvora koja se može smanjiti ( 38 ). Jednom kad se utvrdi nezakonitost boravka, država članica u načelu treba donijeti odluku o vraćanju na temelju članka 6. Direktive 2008/115. Prepreka koju predstavlja oduzimanje slobode ne smije se rješavati nedonošenjem ikakve odluke, nego odgodom njezina izvršenja na „određeno vrijeme” u smislu članka 9. stavka 2. navedene direktive.

60.

Naposljetku, kao sedmo, smatram da slučaj kazni doživotnog zatvora zahtijeva drukčiju analizu. Ako se kazna doživotnog zatvora može smanjiti, odnosno prilagoditi, periodično preispitivati ili postoji mogućnost uvjetnog puštanja na slobodu, i dalje postoji mogućnost za puštanje na slobodu, čak i ako je daleka. U tom okviru odgoda izvršenja odluke o vraćanju i dalje je u skladu s Direktivom 2008/115, pod uvjetom da se temelji na unaprijed odredivoj mogućnosti za udaljavanje i da se redovno preispituje. Kao što se to ističe u točkama 51. i 52. ovog mišljenja, pojam „određeno vrijeme” može tako obuhvaćati dulje razdoblje, pod uvjetom da tijela periodično provjeravaju može li se, i u kojem vremenskom okviru, konkretno predvidjeti udaljavanje s obzirom na razvoj kaznenopravne situacije zainteresirane osobe.

61.

Suprotno tomu, ako se kazna doživotnog zatvora ne može smanjiti, odnosno ako nije predviđen nikakav mehanizam za puštanje na slobodu ili prilagodbu i ako u nacionalnom pravu ne postoji mogućnost za produljenje ( 39 ), čini mi se da sama logika Direktive 2008/115 doseže svoje granice u pogledu obveze donošenja odluke o vraćanju. Pojam „određeno vrijeme” ne može se proširiti do te mjere da obuhvaća neodređenu odgodu koja u praksi odgovara odgodi udaljavanja sine die. Takva neograničena odgoda protivna je zahtjevu stvarne mogućnosti za udaljavanje ( 40 ) i proturječna je svrsi te direktive, kojom se nastoji uspostaviti učinkovita politika udaljavanja i repatrijacije državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, kao što se to navodi u točki 32. ovog mišljenja.

62.

Ta razlika između kazni koje se mogu i onih koje se ne mogu smanjiti naposljetku dovodi do ispitivanja primjene načela proporcionalnosti ( 41 ) kad je riječ o Direktivi 2008/115. Kao što se to ustaljeno navodi u sudskoj praksi koja se odnosi na tu direktivu, to se načelo mora poštovati u svim fazama postupka vraćanja ( 42 ). Kad je riječ o razlici između donošenja odluke o vraćanju i udaljavanja državljanina treće zemlje, potreban je razrađeniji pristup. S jedne strane, kad je riječ o obvezi donošenja odluke o vraćanju u odnosu na državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom, koja proizlazi iz članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115, smatram da se, osim iznimki predviđenih u stavcima 2. do 5. te odredbe i interesa iz članka 5., na temelju načela proporcionalnosti trajanje kazne ne može pretvoriti u kriterij kojim se uvjetuje samo donošenje odluke.

63.

S druge strane, to načelo zahtijeva da se odluka o vraćanju donese i zadrži samo kada je i dalje povezana sa stvarnom mogućnosti za udaljavanje. Stoga samo iznimni slučajevi, koje obilježava konačno nepostojanje bilo kakve mogućnosti za udaljavanje, kao što je slučaj kazni doživotnog zatvora koje se ne mogu smanjiti, mogu dovesti do toga da se smatra da odluka o vraćanju koja ostaje trajno neizvršiva više ne odgovara cilju Direktive 2008/115 i da se stoga ne može donijeti a da se pritom ne povrijede zahtjevi prava Unije.

64.

Zaključno, smatram da članke 6. i 8. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da im se ne protivi donošenje odluke o vraćanju u odnosu na državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom koji izdržava kaznu dugotrajnog zatvora ako će se njegovo udaljavanje provesti tek nakon izvršenja te kazne, pod uvjetom da tijela periodično provjeravaju može li se udaljavanje konkretno predvidjeti s obzirom na razvoj kaznenopravne situacije zainteresirane osobe. Suprotno tomu, tim se odredbama, s gledišta načela proporcionalnosti, protivi donošenje odluke o vraćanju ako bi zbog kazne doživotnog zatvora koja se ne može smanjiti nestala svaka mogućnost za udaljavanje jer bi to udaljavanje zapravo postalo nemoguće.

65.

Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2008/115 i osobito njezin članak 6. stavak 4. tumačiti na način da se njome državi članici koja odluči na dulje vrijeme pritvoriti državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom, a da pritom nema mogućnost donijeti odluku o njegovu vraćanju, nalaže da mu makar i privremeno izda boravišnu dozvolu ili odobrenje za boravak.

66.

Kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, to se pitanje upućuje samo u slučaju da se na prvo pitanje odgovori da se u takvoj situaciji Direktivi 2008/115 protivi donošenje odluke o vraćanju u odnosu na državljanina o kojem je riječ. Samo se u tom slučaju, u kojem postupak vraćanja ostaje zatvoren, javlja pitanje je li država članica dužna „regulirati” prisutnost zainteresirane osobe na svojem državnom području tako da mu dodijeli pravo boravka.

67.

Pod pretpostavkom da je potrebno odgovoriti na to drugo pitanje, najprije valja podsjetiti na područje primjene Direktive 2008/115. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, cilj te direktive nije taksativno uskladiti pravila država članica koja se odnose na boravak državljana treće zemlje. Njome se uspostavljaju zajednički standardi i postupci isključivo za donošenje odluka o vraćanju i izvršenje tih odluka ( 43 ). U tom smislu, Sud je pojasnio da cilj Direktive 2008/115 nije urediti situaciju državljana trećih zemalja u odnosu na koje ne može biti donesena nikakva odluka o vraćanju, tako da države članice ostaju nadležne za to da, uz poštovanje prava Unije, odrede sustav koji se primjenjuje na njihovu prisutnost na državnom području ( 44 ).

68.

Osim toga, člankom 6. stavkom 4. Direktive 2008/115 predviđa se da države članice mogu u svako doba odlučiti izdati boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje zbog humanitarnih razloga, suosjećanja ili drugih razloga, uključujući nakon donošenja odluke o vraćanju, a u tom se slučaju ta odluka ukida ili suspendira. Kao što je to istaknuo Sud, ta mogućnost nije ograničena na izričito navedene razloge, nego dopušta državama članicama da se oslone na bilo koji drugi razlog koji smatraju prikladnim ( 45 ). Međutim, tim člankom 6. stavkom 4. državama članicama samo se priznaje margina prosudbe i, suprotno tomu, njime se ne stvara pozitivna obveza izdavanja boravišne dozvole u situacijama u kojima se Direktivom ne dopušta ili više ne dopušta donošenje odluke o vraćanju ( 46 ).

69.

U tim okolnostima smatram da se Direktivom 2008/115 državi članici o kojoj je riječ ne nalaže obveza da izda boravišnu dozvolu državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom tijekom izvršavanja njegove kazne oduzimanja slobode u toj državi članici.

70.

S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odgovori na sljedeći način: