1.

Predmetni slučaj odnosi se na tumačenje pravila koja se odnose na procesnu legitimaciju udruga potrošača u interesu potrošača u kontekstu tržišta financijskih instrumenata u skladu s člankom 52. stavkom 2. Direktive 2004/39/EZ ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva MiFID I). Glavno pitanje koje se postavlja jest jesu li prihvatljiva ograničenja procesne legitimacije udruge potrošača da nastupa u ime pojedinačnih ulagatelja potrošača koja se temelje na prirodi i vrijednosti financijskih proizvoda u koje potonji ulažu. Sud će tako imati priliku istražiti odnos između zaštite ulagatelja, zaštite potrošača i mehanizama pravne zaštite dostupnih u interesu potrošača.

2.

Članak 52. Direktive MiFID I, naslovljen „Pravo žalbe”, predviđao je sljedeće:

„1.   Države članice osiguravaju da svaka odluka donesena u skladu sa zakonima i drugim propisima koji su doneseni u skladu s ovom Direktivom bude propisno obrazložena i da podliježe sudskoj zaštiti. Sudska se zaštita primjenjuje i kada odluka nije donesena u roku od šest mjeseci nakon podnošenja zahtjeva sa svim potrebnim podacima za izdavanjem odobrenja za rad.

2.   Države članice osiguravaju da jedno tijelo ili nekoliko niže navedenih tijela određenih nacionalnim pravom mogu, u interesu potrošača i u skladu s nacionalnim pravom, poduzeti mjere pred sudom ili nadležnim upravnim tijelima kako bi se osigurala primjena nacionalnih odredbi za provedbu ove Direktive:

3.

Članak 53. Direktive MiFID I, naslovljen „Izvansudski mehanizmi za pritužbe ulagatelja”, predviđao je sljedeće:

„1.   Države članice potiču osnivanje učinkovitih i djelotvornih postupaka za pritužbe i pravnu zaštitu potrošača u okviru izvansudskog rješavanja sporova s potrošačima koji se odnose na investicijske usluge i pomoćne usluge koje pružaju investicijska društva, koristeći pritom postojeća tijela gdje je to primjereno.

[…]”

4.

Članak 74. stavak 2. Direktive 2014/65/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o tržištu financijskih instrumenata i izmjeni Direktive 2002/92/EZ i Direktive 2011/61/EU (SL 2014., L 173, str. 349. i ispravci 2016., L 273, str. 35. i SL 2017., L 64, str. 116.) (u daljnjem tekstu: Direktiva MiFID II) propisuje:

„2.   Države članice osiguravaju da jedno ili više sljedećih tijela, kao što je određeno nacionalnim pravom, također mogu, u interesu potrošača i u skladu s nacionalnim pravom, poduzeti radnje pred sudom ili nadležnim administrativnim tijelima kako bi se osigurala primjena [Uredbe (EU) br. 600/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o tržištima financijskih instrumenata i izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2014., L 173, str. 84. i ispravak SL 2015., L 270, str. 4.)] i nacionalnih odredbi za provedbu ove Direktive:

5.

Članak 11. stavak 1. Leya de Enjuiciamiento Civil (Zakon o građanskom postupku) od 7. siječnja 2000. (BOE br. 7 od 8. siječnja 2000., str. 575.; u daljnjem tekstu: LEC) predviđa da, ne dovodeći u pitanje pojedinačnu procesnu legitimaciju oštećenika, udruge potrošača i korisnika koje su zakonito osnovane raspolažu procesnom legitimacijom kako bi pred sudom štitile prava i interese svojih članova te prava i interese udruge kao i opće interese potrošača i korisnika.

6.

Na temelju druge dodatne odredbe Leya 1/1996 de asistencia jurídica gratuita (Zakon 1/1996 o besplatnoj pravnoj pomoći) od 10. siječnja 1996. (BOE br. 11 od 12. siječnja 1996., str. 793.; u daljnjem tekstu: Zakon 1/1996), udruge potrošača imaju pravo na besplatnu pravnu pomoć ako su pokrenuti postupci „izravno povezani s proizvodima ili uslugama svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe ili potrošnje”.

7.

Prema članku 36. stavku 2. Zakona 1/1996, udruga ne mora snositi troškove suprotne stranke ako ne uspije u postupku, neovisno o vrijednosti spora, kao što ih ne moraju snositi ni konkretni članovi koje ta udruga zastupa u postupku.

8.

U Prilogu I. točki (c) podtočki 13. Real Decreta 1507/2000 por el que se actualizan los catálogos de productos y servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado y de bienes de naturaleza duradera, a efectos de lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 2, apartado 2, y 11, apartados 2 y 5, de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y normas concordantes (Kraljevska uredba 1507/2000 o ažuriranju kataloga proizvoda i usluga svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe kao i robe trajne naravi, za potrebe odredaba članka 2. stavka 2. i članka 11. stavaka 2. i 5. Općeg zakona o zaštiti potrošača i korisnika i drugih dopunskih zakona)) od 1. rujna 2000. (BOE br. 219 od 12. rujna 2000., str. 31349.), među takvim se proizvodima i uslugama svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe općenito navode bankarske i financijske usluge.

9.

Člankom 11. stavkom 2. Leya Orgánica del Poder Judicial (Organski zakon o pravosudnom sustavu) od 1. srpnja 1985. (BOE br. 157. od 2. srpnja 1985., str. 20632.) i člankom 247. stavkom 2. LEC‑a na isti se način određuje da sudovi obrazloženim rješenjem odbijaju zahtjeve, sporedna traženja i prigovore podnesene uz očitu zlouporabu prava ili povredu materijalnog ili postupovnog prava.

10.

U razdoblju od svibnja 2007. do ožujka 2009., fizičke osobe Alberto i Andrea potpisale su pet naloga za kupnju pet financijskih proizvoda pri društvu Banco Banif SA (sada Banco Santander SA; u daljnjem tekstu: Banco Santander) u iznosima od 150000 do 300000 eura, a u ukupnom iznosu od 900000 eura.

11.

Sve su kupnje izvršene kada je na snazi bila Direktiva MiFID I.

12.

Asociación de Consumidores y Usuarios de Servicios Generales‑Auge (Udruga potrošača i korisnika općih usluga Auge; u daljnjem tekstu: Auge) podnio je u ime svojih članova, Alberta i Andree, tužbu protiv društva Banco Banif SA. Zahtijevao je da se navedeni kupoprodajni ugovori proglase ništavima zbog nevaljane suglasnosti. Usto je zahtijevao da se ulagateljima vrati iznos od 481634,14 eura uvećan za naknade, troškove i kamate. Tužba je djelomično prihvaćena, to jest prihvaćena je u vezi s određenim nalozima za kupnju. Dotičnoj je banci slijedom toga naloženo da tužiteljima vrati iznos od 462515,74 eura uvećan za zakonske kamate od datuma obustavljenih ulaganja.

13.

Tužena je banka protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu Audienciji Provincial de Granada (Provincijski sud u Granadi, Španjolska). Taj je sud odbio žalbu i potvrdio prvostupanjsku presudu smatrajući da tuženik nije uzeo u obzir investitorski profil kupaca te da im nije dostavio jasne i potpune predugovorne informacije o rizicima povezanima s proizvodima koje su ugovarali.

14.

Tužena banka podnijela je sudu koji je uputio zahtjev izvanredni pravni lijek zbog postupovne povrede i reviziju. Tvrdi da Auge nema procesnu legitimaciju za podnošenje tužbe u ime svojih članova jer ugovoreni proizvodi nisu dio svakodnevne i opće upotrebe, nego je riječ o špekulativnim financijskim proizvodima visoke ekonomske vrijednosti koji nadilaze proizvode za svakodnevnu potrošnju.

15.

Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) naglašava da udruge potrošača načelno imaju procesnu legitimaciju braniti svoje članove u okviru postupaka obuhvaćenih pravilima Direktive MiFID I, uključujući postupke u kojima je Auge sudjelovao kao stranka.

16.

Međutim, Tribunal Supremo (Vrhovni sud) u dvama je slučajevima utvrdio da Auge, kao udruga potrošača, nije imao procesnu legitimaciju za zaštitu pojedinačnih interesa potrošača u pogledu ulaganja u špekulativne financijske proizvode visoke ekonomske vrijednosti smatrajući da nije bila riječ o proizvodima ili uslugama svakodnevne, uobičajene ili opće upotrebe. U tom je pogledu zaključio da je, prema španjolskom zakonodavstvu, procesna legitimacija udruga potrošača i korisnika povezana sa zaštitom prava tih osoba kad su ona izravno povezana s robom ili uslugama svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe ili potrošnje.

17.

U tim je presudama Tribunal Supremo (Vrhovni sud) zaključio da postoje financijske usluge koje zbog svoje prirode i svojih obilježja, u smislu visokih novčanih iznosa koje uključuju i špekulativnosti, nadilaze kvalifikaciju „usluga svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe”. To ne znači da konkretni ulagatelji o kojima je riječ ne mogu sami pokrenuti postupak radi zaštite svojih prava, nego da nije opravdano da to čine posredstvom udruge potrošača kako ne bi platili sudske pristojbe potrebne za podnošenje pravnih lijekova i kako bi izbjegli rizike koji proizlaze iz mogućeg snošenja troškova u prvostupanjskom i žalbenom postupku.

18.

Time se nastoji izbjeći prijevarna upotreba ili zloupotreba te posebne procesne legitimacije udruga potrošača u sporovima u kojima se potrošačima to svojstvo oduzima s obzirom na obilježja i vrijednost spora. U suprotnom bi se, kako sud koji je uputio zahtjev ističe, mogla nepropisno koristiti besplatna pravna pomoć koja se omogućuje tim udrugama kada pred sudom štite interese svojih članova.

19.

Naposljetku, Tribunal Supremo (Vrhovni sud) objašnjava da nikada u svojoj sudskoj praksi nije osporavao da ulagatelji čiji je cilj stjecanje dobiti i koji djeluju u području koje nije povezano s njihovom poslovnom ili profesionalnom djelatnosti imaju svojstvo potrošača, čak i ako su njihova ulaganja složena ili visoke vrijednosti. Međutim, on je procesnu legitimaciju udruga potrošača dovodio u pitanje u određenim konkretnim slučajevima, u kojima je s obzirom na okolnosti smatrao da bi moglo doći do postupovne prijevare. Ta se prijevara sastoji u izbjegavanju plaćanja sudskih pristojbi i troškova suprotne stranke zbog toga što ulagatelji u sporu ne sudjeluju osobno, nego posredstvom udruge potrošača, a sve to na štetu suprotne stranke i državnog proračuna.

20.

U tim okolnostima, Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:

„Mogu li nacionalni sudovi – na temelju toga što udruge potrošača imaju procesnu legitimaciju da pred sudom zastupaju ulagatelje potrošače koji podnose pritužbu jer je investicijsko društvo prilikom stavljanja na tržište složenih financijskih proizvoda povrijedilo svoje obveze – iznimno ograničiti tu legitimaciju ako je u okviru pojedinačne pritužbe riječ o ulagateljima visoke financijske sposobnosti koji izvršavaju transakcije za koje se ne može smatrati da su u uobičajenoj ili općoj upotrebi te koji sudjeluju u sporu pod zaštitom udruge potrošača kako bi mogli ostvariti pravo na moguće oslobođenje od troškova sudskog postupka u vrlo velikom iznosu, pri čemu izbjegavaju plaćanje sudskih pristojbi i troškova suprotne stranke u slučaju da su tužbe neosnovane ili čak zlonamjerne?”

21.

Pisana očitovanja podnijeli su Auge, društvo Banco Santander, španjolska vlada i Europska komisija. Te su stranke iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 8. svibnja 2024. te su odgovorile na pitanja Suda.

22.

Sud koji je uputio zahtjev svojim jedinim pitanjem u biti pita treba li članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I tumačiti na način da mu se protivi nacionalna sudska praksa koja procesnu legitimaciju udruga potrošača da zastupaju pojedinačne interese određenih kategorija ulagatelja koji imaju svojstvo potrošača iznimno ograničava s obzirom na novčanu vrijednost i prirodu financijskih proizvoda u koje su te osobe uložile. Sud koji je uputio zahtjev raspituje se i o relevantnosti činjenice da u takvim situacijama udruge potrošača mogu dobiti besplatnu pravnu pomoć te da osobe koje one zastupaju izbjegavaju plaćanje sudskih pristojbi i troškova suprotne stranke.

23.

Pitanje suda koji je uputio zahtjev proizlazi iz dvaju aspekata španjolskog prava. Prvi je taj da udruge potrošača imaju procesnu legitimaciju štititi ne samo „opće interese potrošača” nego i „prava i interese svojih članova” ( 3 ). Drugi je taj da udruge potrošača imaju pravo na besplatnu pravnu pomoć ako su pokrenuti postupci „izravno povezani s proizvodima ili uslugama svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe ili potrošnje” ( 4 ). U takvim slučajevima udruga ne mora snositi troškove suprotne stranke ako ne uspije u postupku; isto tako, ne moraju ih snositi ni konkretni članovi koje ta udruga zastupa u postupku.

24.

Dvojbe suda koji je uputio zahtjev odnose se na usklađenost s člankom 52. stavkom 2. Direktive MiFID I sudskog tumačenja kojim se ograničava procesna legitimacija udruge potrošača.

25.

Taj sud objašnjava da se, prema njegovoj sudskoj praksi, ulagatelje smatra potrošačima kada djeluju u području koje nije povezano s njihovom poslovnom ili profesionalnom djelatnosti („ulagatelji potrošači”) ( 5 ). On je usto udrugama potrošača načelno priznao procesnu legitimaciju da brane ulagatelje potrošače. Međutim, on se pita može li procesnu legitimaciju udruga potrošača kao što je Auge, kada nastupaju u ime pojedinačnih interesa svojih članova, ograničiti s obzirom na prirodu i vrijednost ulaganja izvršenih u proizvode koje nije moguće smatrati proizvodima svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe ili potrošnje. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da bi, s obzirom na sustav besplatne pravne pomoći koji se primjenjuje na udruge potrošača, priznavanje procesne legitimacije udrugama potrošača u takvim okolnostima moglo dovesti do postupovne prijevare u obliku izbjegavanja plaćanja sudskih pristojbi i troškova postupka.

26.

Prije analize pitanja suda koji je uputio zahtjev potrebno je, za početak, odrediti koja je odredba vremenski primjenjiva na slučaj iz glavnog postupka.

27.

Direktiva MiFID I stavljena je izvan snage s učinkom od 3. siječnja 2017., kada je stupila na snagu Direktiva MiFID II ( 6 ). Člankom 74. stavkom 2. Direktive MiFID II uređena je procesna legitimacija tijela navedenih u toj odredbi da štite interese potrošača. On glasi gotovo jednako kao članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I. Prva rečenica članka 74. stavka 2. Direktive MiFID II sadržava prilog „također”, iz čega jasno proizlazi da procesna legitimacija tijela navedenih u toj odredbi dopunjava pravo žalbe predviđeno u stavku 1. tog članka.

28.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da vremenski primjenjivu odredbu u predmetnom slučaju čini članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I jer su sve predmetne transakcije izvršene kada se primjenjivala ta direktiva.

29.

Sud je za potrebe određivanja vremenski primjenjive direktive na raspravi postavio Komisiji pitanje ima li relevantna odredba kojom je uređena procesna legitimacija materijalnu ili postupovnu prirodu. Komisija je odgovorila da je dotična odredba postupovna te da se primjenjivost Direktive MiFID I odnosno Direktive MiFID II mora odrediti s obzirom na datum pokretanja spora.

30.

U tom pogledu treba podsjetiti na to da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, postupovna pravila općenito primjenjuju od datuma svojeg stupanja na snagu, za razliku od materijalnih pravila, koja se obično tumače na način da se na situacije okončane prije njihova stupanja na snagu primjenjuju samo ako iz njihove formulacije, svrhe ili strukture jasno proizlazi da im valja priznati takav učinak ( 7 ).

31.

Auge je na raspravi istaknuo da je spor pokrenuo 2015. Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je spor pokrenut prije 2017.

32.

Ako je Auge pokrenuo spor prije stupanja Direktive MiFID II na snagu, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi, vremenski primjenjivu odredbu čini članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I. Stoga se ne čini potrebnim utvrditi sadržavaju li članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I i članak 74. stavak 2. Direktive MiFID II postupovna ili pak materijalna pravila.

33.

U svakom slučaju, kako je Komisija istaknula na raspravi, s obzirom na to da članak 74. stavak 2. Direktive MiFID II glasi gotovo jednako kao članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I, svako tumačenje potonje odredbe jednako vrijedi i za prvonavedenu odredbu.

34.

S obzirom na navedeno, moja se analiza temelji na pretpostavci da vremenski primjenjivu odredbu čini članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I.

35.

Društvo Banco Santander i španjolska vlada u bitnome ističu da pitanje koje se postavlja u glavnom postupku nije obuhvaćeno područjem primjene prava Unije te da Sud nije nadležan na njega odgovoriti. Prema njihovu mišljenju, člankom 52. stavkom 2. Direktive MiFID I uređena je samo procesna legitimacija udruga potrošača da štite kolektivne, a ne pojedinačne, interese potrošača. Shodno tomu, prema navodu tih stranaka, postavljeno pitanje tiče se tumačenja španjolskog prava, koje udrugama potrošača priznaje procesnu legitimaciju za zaštitu ne samo kolektivnih nego i pojedinačnih interesa.

36.

U pogledu prigovora društva Banco Santander i španjolske vlade na nadležnost Suda dovoljno je istaknuti da sud koji je uputio prethodno pitanje u okviru tog pitanja traži tumačenje odredbe prava Unije. U tom smislu valja istaknuti da, iako u okviru postupka koji je uveden člankom 267. UFEU‑a odredbe unutarnjeg prava tumače sudovi država članica, a ne Sud, te iako potonji nema nadležnost za odlučivanje o usklađenosti normi unutarnjeg prava s odredbama prava Unije, on je nadležan pružiti nacionalnom sudu sve odgovarajuće elemente tumačenja prava Unije koji mu omogućuju ocjenu usklađenosti takvih pravnih pravila s propisima Unije ( 8 ).

37.

U predmetnom slučaju, pitanje suda koji je uputio zahtjev traži da se odredi značenje izraza „interes potrošača” u kontekstu procesne legitimacije u smislu članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I. To se pitanje odnosi na materijalno područje primjene te odredbe. Iz toga proizlazi da Sud jest nadležan odgovoriti na pitanje.

38.

U pogledu merituma pitanja mora se istaknuti da članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I nalaže državama članicama da osiguraju da jedno tijelo ili nekoliko tijela navedenih u toj odredbi, određenih nacionalnim pravom, može, u interesu potrošača i u skladu s nacionalnim pravom, poduzeti mjere pred sudom ili nadležnim upravnim tijelima kako bi se osigurala primjena nacionalnih odredbi za provedbu te direktive. U toj su odredbi navedena sljedeća tijela: (a) javna tijela ili njihovi zastupnici; (b) udruge potrošača čiji je legitimni interes zaštita potrošača; i (c) strukovne organizacije čiji je legitimni interes zaštita njihovih članova.

39.

Zbog razloga koje ću izložiti u nastavku, smatram da je izraz „interes potrošača” iz te odredbe dovoljno širok te da ostavlja državama članicama marginu prosudbe pri određivanju konkretnog opsega tog interesa, koji može biti i kolektivan i pojedinačan.

40.

Konkretno, mora se istaknuti da je u engleskoj verziji članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I riječ „consumers” u množini. Upotreba množine govori da dotična procesna legitimacija ima kolektivnu dimenziju. Države članice moraju uvesti mehanizam koji omogućuje da jedno ili više tijela navedenih u toj odredbi ima procesnu legitimaciju braniti veći broj potrošača i njihovih interesa u području financijskih i investicijskih usluga.

41.

Što se tiče ostalih aspekata predmetnog izraza, člankom 52. stavkom 2. nije određen točan opseg dotičnog interesa potrošača niti, konkretnije, jesu li tijela s procesnom legitimacijom ovlaštena štititi isključivo kolektivni interes potrošača shvaćen kao opći interes potrošača ( 9 ) ili i pojedinačan interes određene skupine potrošača.

42.

Stoga je na svakoj državi članici da u svojem pravnom poretku odredi točan opseg procesne legitimacije u smislu članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I u vezi s interesom potrošača čijoj je zaštiti ta procesna legitimacija namijenjena.

43.

Naime, članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I načelno je sročen te njime nisu iscrpno usklađene nacionalne odredbe o procesnoj legitimaciji u njemu navedenih tijela, uključujući udruge potrošača.

44.

U tom pogledu iz uvodne izjave 2. Direktive MiFID I proizlazi da ona osigurava „neophodan stupanj usklađivanja koji će ulagateljima nuditi visoki stupanj zaštite” ( 10 ). Iako je tom direktivom, kako je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 5., uspostavljena „sveobuhvatna regulativa” u određenim područjima financijskih tržišta ( 11 ), načini provedbe njezinih odredbi nisu iscrpno usklađeni.

45.

To proizlazi iz članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I, u kojem se dvaput upućuje na nacionalno pravo. Kao prvo, nacionalno pravo određuje koja tijela navedena u toj odredbi imaju procesnu legitimaciju. Kao drugo, procesna legitimacija tih tijela izvršava se „u skladu s nacionalnim pravom”. Shodno tomu, zakonodavac Unije upućivanjem na nacionalno pravo prepustio je državama članicama da same odrede tijela s procesnom legitimacijom i model provedbe, mehanizme pravne zaštite, opseg zaštićenih interesa potrošača i uvjete izvršavanja procesne legitimacije.

46.

Različite kategorije tijela iz članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I koja imaju procesnu legitimaciju, ovisno o nacionalnom pravu, kako bi štitila interese potrošača u području financijskih usluga odražavaju različite pristupe i tradicije država članica u pogledu toga tko je prvenstveno odgovoran za provedbu pravila koja štite interese potrošača. Razlika se načelno sastoji u tome jesu li za provedbu prvenstveno odgovorna tijela javne vlasti (javna provedba) ili udruge potrošača i strukovna tijela (privatna provedba) ili i jedni i drugi ( 12 ). Shodno tomu, ovisno o odabiru dane države članice, isključiva ili prvenstvena odgovornost za poduzimanje mjera u interesu potrošača s ciljem osiguravanja primjene nacionalnih odredbi namijenjenih provedbi Direktive MiFID I može biti povjerena javnim tijelima ili njihovim zastupnicima (članak 52. stavak 2. točka (a)) (model javne provedbe) ( 13 ). Države članice mogu odlučiti i da tu odgovornost imaju udruge potrošača čiji je legitimni interes zaštita potrošača u skladu s člankom 52. stavkom 2. točkom (b) i/ili strukovne organizacije čiji je legitimni interes zaštita njihovih članova u skladu s člankom 52. stavkom 2. točkom (c) (model privatne provedbe).

47.

Odabir modela provedbe utječe na opseg zaštićenih interesa potrošača. Javna tijela štite opći interes. Udruge potrošača usto štite, prije svega, opći interes potrošača ( 14 ). Međutim, ne može se isključiti da, ovisno o nacionalnom pravu, udruge potrošača mogu štititi pojedinačne interese ( 15 ). Zaštita pojedinačnih interesa potrošača (u području financijskih i investicijskih usluga) čini se posebno relevantnom za provedbu mogućnosti navedene u članku 52. stavku 2. točki (c) Direktive MiFID I, s obzirom na to da se u toj odredbi govori o „strukovnim organizacijama čiji je legitimni interes zaštita njihovih članova” ( 16 ).

48.

U širem kontekstu važno je uzeti u obzir činjenicu da je u vrijeme donošenja Direktive MiFID I (2004.) stupanj usklađenja sredstava pravne zaštite interesa potrošača u Europskoj uniji načelno bio izrazito nizak ( 17 ).

49.

Samo je u nekim područjima relevantnima za zaštitu potrošača bio predviđen mehanizam ishođenja sudskih naloga za zaštitu kolektivnih interesa potrošača, a da postojeći mehanizmi pravne zaštite potrošača nisu ukinuti.

50.

Najvažnija od tih odredbi, koja je još uvijek na snazi, jest članak 7. stavak 2. Direktive 93/13/EEZ ( 18 ). Mehanizam predviđen tom odredbom omogućuje državama članicama uspostavljanje nadzora nad nepoštenim ugovornim odredbama u formularnim ugovorima putem tužbi za zabranu postupanja koje udruge za zaštitu potrošača podnose u javnom interesu ( 19 ).

51.

Direktivom 98/27/EZ ( 20 ) usklađeni su zakoni i drugi propisi o tužbama za ishođenje sudskih naloga namijenjenih zaštiti kolektivnih interesa potrošača u pitanjima kojima se bave direktive navedene u njezinu prilogu ( 21 ). Prema uvodnoj izjavi 2. Direktive 98/27, „kolektivne interese” potrošača mora se shvatiti kao „interese koji ne uključuju kumulaciju interesa pojedinaca kojima je povreda nanijela štetu” [neslužbeni prijevod].

52.

U Prilogu Direktivi 98/27 nije bila navedena prethodnica Direktive MiFID I, to jest Direktiva 93/22/EEZ ( 22 ). To se čini prikladnim jer je cilj Direktive 93/22 bio uskladiti samo prvotno odobrenje i uvjete za rad investicijskih društava te ona nije bila naročito relevantna za zaštitu potrošača u području financijskih i investicijkih usluga ( 23 ).

53.

Nakon stupanja Direktive MiFID I na snagu, a unatoč činjenici da se u njezinu članku 52. stavku 2. govori o „interesu potrošača”, Prilog Direktivi 98/27 nije izmijenjen. Direktiva MiFID I nije bila navedena ni u Prilogu Direktivi 2009/22/EZ o sudskim nalozima za zaštitu interesa potrošača ( 24 ). Izostavljanje Direktive MiFID I iz područja primjene Direktive 2009/22 dodatno sugerira da je stupanj usklađenja mehanizama pravne zaštite interesa potrošača u području na koje se odnosi Direktiva MiFID I bio i ostao nizak.

54.

Direktivom (EU) 2020/1828 o predstavničkim tužbama za zaštitu kolektivnih interesa potrošačâ ( 25 ) kolektivna pravna zaštita prvi je put značajnije usklađena na razini Europske unije ( 26 ), tako da obuhvaća i mjere zabrane i mjere popravljanja štete. „Kolektivni interesi potrošača” u toj su direktivi definirani kao „opći interes potrošačâ i, osobito za potrebe mjera popravljanja štete, interesi skupine potrošačâ” ( 27 ).

55.

Područje primjene Direktive 2020/1828 veoma je široko. Njome se nastoji postići visoka razina zaštite potrošača u mnogim područjima koja uključuju interese potrošača, uključujući područje financijskih usluga ( 28 ). U njezinu Prilogu I. navedeni su, među ostalim, članci 23. do 29. Direktive MiFID II, koji sadržavaju odredbe o zaštiti ulagatelja.

56.

Neke uvodne izjave Direktive 2020/1828 otkrivaju da su u vrijeme njezina usvajanja postojali razni mehanizmi pravne zaštite kako pojedinačnih tako i kolektivnih interesa potrošača, uključujući u području financijskih usluga. Konkretnije, u uvodnoj izjavi 13. te direktive navodi se da visoka razina zaštite potrošača zahtijeva da se „uz opće pravo o zaštiti potrošača [tom direktivom] obuhvate područja kao što su […] financijske usluge […]” te da je, „s obzirom na povećanu potražnju potrošača za financijskim i investicijskim uslugama, važno […] poboljšati izvršavanje prava o zaštiti potrošača u tim područjima”. U uvodnoj izjavi 11. Direktive 2020/1828 navedeno je da se tom direktivom „ne bi […] trebali zamijeniti postojeći nacionalni postupovni mehanizmi za zaštitu kolektivnih ili pojedinačnih interesa potrošačâ” ( 29 ). Naposljetku, u uvodnoj izjavi 48. navedeno je da bi „[d]ržave članice trebale […] utvrditi pravila za koordinaciju predstavničkih tužbi, pojedinačnih tužbi koje su podnijeli potrošači i svih drugih tužbi za zaštitu pojedinačnih i kolektivnih interesa potrošačâ kako je predviđeno na temelju prava Unije i nacionalnog prava” ( 30 ).

57.

Iz navedenog slijedi da izraz „interes potrošača” iz članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I treba široko tumačiti, na način da omogućuje državama članicama da osiguraju pravne mehanizme za zaštitu ne samo kolektivnih nego i pojedinačnih interesa potrošača ovisno o nacionalnim tradicijama, koje se mogu znatno međusobno razlikovati.

58.

Shodno tomu, države članice mogu, ako odluče udrugama potrošača priznati procesnu legitimaciju u skladu s člankom 52. stavkom 2. točkom (b) Direktive MiFID I, mjere koje te udruge mogu poduzeti ograničiti na one namijenjene zaštiti kolektivnih interesa potrošača. One usto mogu tim udrugama priznati, kao što je Španjolska učinila, procesnu legitimaciju za zaštitu ne samo kolektivnog i općeg interesa potrošača nego i pojedinačnih interesa njihovih članova.

59.

Međutim, kako ću objasniti u narednom odjeljku, margina prosudbe koja je državama članicama omogućena za potrebe određivanja opsega procesne legitimacije u tom pogledu nije neograničena.

60.

Članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I nalaže državama članicama da osiguraju da jedno tijelo ili nekoliko tijela navedenih u toj odredbi može, u interesu potrošača i „u skladu s nacionalnim pravom”, poduzeti mjere kako bi se osigurala primjena nacionalnih odredbi za provedbu te direktive. Međutim, kada koriste marginu prosudbe koja im je dana člankom 52. stavkom 2. Direktive MiFID I, države članice to moraju činiti, kako je Komisija u bitnome primijetila, unutar granica predviđenih tom odredbom. Konkretno, mjerodavno uređenje odredbama nacionalnog zakona ne smije ugroziti koristan učinak te odredbe, uzimajući u obzir ciljeve te direktive ( 31 ).

61.

Kada je riječ o, konkretnije, materijalnom opsegu procesne legitimacije u smislu članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I, iz te odredbe proizlazi da on obuhvaća pravilnu primjenu nacionalnih odredbi namijenjenih provedbi te direktive u interesu potrošača, ne isključujući ulagatelje koji imaju svojstvo potrošača ( 32 ).

62.

Pojam „potrošač” nije definiran u članku 52. stavku 2. Direktive MiFID I kao ni u bilo kojoj drugoj odredbi te direktive. Nasuprot tomu, u članku 4. Direktive MiFID I definirani su pojam „klijent” i dvije kategorije klijenata (mali ulagatelji i profesionalni ulagatelji) ( 33 ).

63.

Kako se pravilno navodi u akademskoj literaturi, u pravu Unije ne postoji jedinstvena definicija pojma „potrošač” ( 34 ). Svaka direktiva određuje svoje područje primjene te sadržava vlastitu definiciju „potrošača” koja je za nju relevantna. Međutim, u Direktivi MiFID I nije definirano što čini „potrošača”. Shodno tomu, kako bi se osigurala provedba ciljeva kojima zakonodavac Unije teži u području potrošačkih ugovora i dosljednost prava Unije, u obzir se mora uzeti, osobito, definicija „potrošača” u drugim propisima prava Unije ( 35 ). Pravni akti koji su u vrijeme usvajanja Direktive MiFID I bili relevantni za zaštitu potrošača ( 36 ) otkrivaju sličnost u pogledu određenih bitnih elemenata definicije pojma „potrošač” ( 37 ). Potrošač je fizička osoba koja djeluje izvan okvira bilo kojeg zanimanja ili profesionalne djelatnosti ili svrhe te neovisno o njima, isključivo s ciljem zadovoljavanja vlastitih pojedinačnih potreba u smislu privatne potrošnje.

64.

Shvaćanje pojma potrošača temeljeno na kriteriju fizičke osobe koja djeluje izvan okvira svojeg zanimanja ili profesionalne djelatnosti objektivne je prirode ( 38 ). Ništa u članku 52. stavku 2. Direktive MiFID I ne upućuje na to da je u svrhu kvalificiranja ulagatelja kao „potrošača” u smislu te odredbe relevantno uzeti u obzir financijsku situaciju te osobe u trenutku kada je izvršila ulaganje te prirodu i vrijednost financijskih instrumenata u koje je uložila.

65.

Spominjanje „interesa potrošača” u članku 52. stavku 2. Direktive MiFID I upućuje na to da ulagatelji koje je moguće kvalificirati kao potrošače nose dva „šešira”, šešir potrošača i šešir ulagatelja. Članak 53. Direktive MiFID I potvrđuje to dvojno svojstvo. Kako je navedeno u naslovu te odredbe, ona se odnosi na izvansudske mehanizme za pritužbe ulagatelja. Ta odredba predviđa da države članice potiču osnivanje učinkovitih i djelotvornih postupaka za pritužbe i pravnu zaštitu potrošača u okviru izvansudskog rješavanja „sporova s potrošačima koji se odnose na investicijske usluge i pomoćne usluge”. Iz te odredbe proizlazi da postoje sporovi s ulagateljima koji čine sporove s potrošačima ( 39 ).

66.

Dvojno svojstvo ulagatelja potrošača potvrđuje Direktiva MiFID II, u čijim se uvodnim izjavama govori o cilju sačinjenom od zaštite ulagatelja i potrošača ( 40 ).

67.

To dvojno svojstvo podupire i Direktiva 2020/1828. U njezinoj uvodnoj izjavi 14. navedeno je da ta direktiva obuhvaća povrede odredaba prava Unije iz Priloga I., uključujući Direktivu MiFID II, u mjeri u kojoj se tim odredbama štite interesi potrošača, „neovisno o tome nazivaju li se ti potrošači potrošačima, […] klijentima, malim ulagateljima (retail investors), malim ulagateljima (retail clients), […] ili nekako drugačije” (moje isticanje).

68.

Iz navedenog slijedi da pojam ulagatelja i pojam potrošača usporedno postoje u kontekstu članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I tvoreći „složeni pojam ( 41 )”„ulagatelj potrošač”.

69.

To usporedno postojanje ne uključuje nikakav prag povezan s financijskom sposobnošću ili vrijednošću financijskih instrumenata za potrebe procesne legitimacije u smislu članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I. Shodno tomu, za potrebe te odredbe, način na koji se potrošač ponaša kao ulagatelj te, osobito, iznos koji je uložio ili složenost ili vrijednost instrumenata ne lišavaju tu osobu svojstva potrošača u mjeri u kojoj ona djeluje izvan okvira svoje profesionalne djelatnosti ( 42 ).

70.

Iz navedenog proizlazi da takvi čimbenici ne mogu biti relevantni za ocjenu imaju li tijela navedena u toj odredbi procesnu legitimaciju u interesu ulagatelja potrošača. Drugim riječima, procesna legitimacija u smislu članka 52. stavka 2. Direktive MiFID ne može se odvojiti od svojstva ulagatelja kao potrošača.

71.

Isključenje procesne legitimacije tih tijela, osobito udruga potrošača, u odnosu na određene ulagatelje koji imaju svojstvo potrošača neizravno bi oslabilo to svojstvo, koje zapravo ne podliježe nikakvim uvjetima ili ogradama. Osim toga, takvo bi isključenje ugrozilo koristan učinak članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I, koji se sastoji u priznavanju procesne legitimacije u interesu ulagatelja potrošača, pri čemu njezina razina ne varira ovisno o veličini ili prirodi ulaganja. U tom se pogledu mora uzeti u obzir da se cilj Direktive MiFID I sastoji, u skladu s uvodnim izjavama 2. i 31. te direktive, u osiguravanju visoke razine zaštite ulagatelja.

72.

U predmetnom je slučaju nesporno da španjolsko pravo priznaje udrugama potrošača procesnu legitimaciju da zastupaju prava i interese svojih članova i opće interese potrošača. Sud koji je uputio zahtjev ističe da fizičke osobe o kojima je riječ u predmetnom slučaju čine potrošače te da je njihovo svojstvo potrošača utvrđeno. Osim toga, taj je sud naveo da on udrugama potrošača načelno priznaje procesnu legitimaciju da brane svoje članove u sporovima na koje se odnosi Direktiva MiFID I. Međutim, on smatra da procesnu legitimaciju udruga potrošača treba ograničiti kada one zastupaju interese potrošača koji su uložili u složene financijske proizvode.

73.

Međutim, zbog razloga navedenih u točkama 69. do 71. ovog mišljenja, takvo sudsko tumačenje, koje procesnu legitimaciju tih udruga ograničava s obzirom na vrijednost ili prirodu financijskog proizvoda, može ugroziti koristan učinak članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I.

74.

Iz navedenog proizlazi da iako države članice mogu za potrebe provedbe članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I odlučiti hoće li udrugama potrošača priznati samo procesnu legitimaciju da štite kolektivne interese potrošača ili pak i procesnu legitimaciju da štite pojedinačne interese svojih članova, ta je procesna legitimacija povezana sa svojstvom tih ulagatelja kao potrošača. Vrsta proizvoda ili vrijednost ulaganja koje su ulagatelji potrošači izvršili nisu relevantni u tom pogledu.

75.

Sud koji je uputio zahtjev navodi da, u skladu sa španjolskim pravom, udruge potrošača imaju pravo na besplatnu pravnu pomoć ako su pokrenuti postupci „izravno povezani s proizvodima ili uslugama svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe ili potrošnje”. To znači, u skladu s važećim nacionalnim pravom ( 43 ), da udruge potrošača nisu dužne snositi troškove suprotne stranke čak i ako ne uspiju u postupku. Osim toga, one nisu dužne platiti sudske pristojbe povezane s pokretanjem postupka.

76.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da u situacijama u kojima udruga potrošača pokrene postupak koji nije „izravno povezan s proizvodima ili uslugama svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe ili potrošnje”, kao što su složeni financijski proizvodi obuhvaćeni Direktivom MiFID I, postoji opasnost od prijevarne upotrebe ili zloupotrebe procesne legitimacije. O zloupotrebi je riječ kada udruga potrošača nepropisno iskoristi „povlašteni” sustav besplatne pravne pomoći.

77.

U tom se pogledu mora istaknuti, kao prvo, da je na sudu koji je uputio zahtjev da protumači uvjete iz nacionalnog prava pod kojima udruga potrošača može dobiti besplatnu pravnu pomoć. Konkretnije, na tom je sudu da utvrdi treba li složene financijske proizvode visoke vrijednosti smatrati „proizvodima ili uslugama svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe ili potrošnje”. Na tom je sudu i da utvrdi posljedice kvalifikacije takvih proizvoda za primjenjivost nacionalnog sustava besplatne pravne pomoći.

78.

Kao drugo, mora se praviti jasna razlika između procesne legitimacije udruga potrošača u kontekstu Direktive MiFID I i pitanja besplatne pravne pomoći ili bilo koje eventualne zloupotrebe postupka.

79.

Stajalište koje zauzimam u ovom mišljenju – da procesnu legitimaciju u smislu članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I nije moguće ograničiti s obzirom na vrijednost ili prirodu danih financijskih proizvoda – ne utječe na odgovor na pitanje je li besplatnu pravnu pomoć za te udruge moguće ograničiti s obzirom na takav kriterij.

80.

U tom se pogledu mora istaknuti da članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I (ili bilo koja tada važeća odredba prava Unije) ne sadržava niti jednu odredbu o besplatnoj pravnoj pomoći tijelima s procesnom legitimacijom. Iz toga slijedi da je u nedostatku odredbe prava Unije o pružanju besplatne pravne pomoći udrugama potrošača kada djeluju u interesu potrošača u kontekstu članka 52. stavka 2. Direktive MiFID na nacionalnom pravnom sustavu svake države članice da uspostavi takva pravila u skladu s načelom postupovne autonomije, pri čemu ta pravila ne smiju biti nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) te ne smiju činiti u praksi nemogućim ili vrlo teškim ostvarenje prava dodijeljenih pravom Unije (načelo djelotvornosti) ( 44 ).

81.

U pogledu načela ekvivalentnosti treba istaknuti da Sud ne raspolaže nikakvim elementima koji bi doveli u pitanje usklađenost postupovnih pravila o kojima je riječ u glavnom postupku s tim načelom.

82.

Podložno utvrđenjima suda koji je uputio zahtjev, iz druge dodatne odredbe Zakona 1/1996 jasno proizlazi da se pravilo prema kojem udruge potrošača imaju pravo na besplatnu pravnu pomoć kada su pokrenuti postupci izravno povezani s proizvodima ili uslugama svakodnevne, uobičajene i opće upotrebe ili potrošnje primjenjuje na sve relevantne postupke, neovisno o tome temelje li se na pravu Unije ili na nacionalnom pravu.

83.

Kada je riječ o načelu djelotvornosti, Sud je već utvrdio da svaki slučaj u kojem se postavi pitanje onemogućuje li neka nacionalna procesnopravna odredba ili pretjerano otežava primjenu prava Unije treba ispitati uzimajući u obzir položaj te odredbe u cjelokupnom postupku, tijek postupka i njegove posebnosti pred različitim nacionalnim tijelima. U tom pogledu valja, prema potrebi, uzeti u obzir načela na kojima se temelji nacionalni pravni sustav, kao što su zaštita prava na obranu, načelo pravne sigurnosti i načelo dobrog odvijanja postupka ( 45 ).

84.

Osim toga, nacionalna pravila koja ograničavaju pristup besplatnoj pravnoj pomoći mogu utjecati na pravo na pristup sudu te na načelo djelotvorne sudske zaštite utvrđeno člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 46 ). To pravo podrazumijeva pružanje besplatne pravne pomoći onima koji nemaju dostatna sredstva ako je takva pomoć potrebna za osiguravanje djelotvornog pristupa pravosuđu ( 47 ).

85.

U predmetnom slučaju, podložno provjeri od strane nacionalnog suda, čini se da pružanje besplatne pravne pomoći udrugama potrošača ne ovisi o financijskoj situaciji udruge, nego samo o prirodi proizvoda ili usluga na koje se spor odnosi. Također se čini da primjenjivo nacionalno pravo djeluje na način da isključuje, u korist udruga potrošača, primjenu „načela ‚gubitnik plaća’” ( 48 ).

86.

U mjeri u kojoj nacionalno pravo uspostavlja povoljnija pravila za udruge potrošača te odstupa od „načela ‚gubitnik plaća’”, kriteriji temeljeni na prirodi proizvoda koji su u nacionalnom pravu predviđeni za primjenu tih pravila, kako te kriterije tumače nacionalni sudovi, prema svemu sudeći ne mogu ugroziti načelo djelotvornosti ( 49 ).

87.

Osim toga, u mjeri u kojoj članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I potvrđuje pravo na djelotvoran pravni lijek predviđeno člankom 47. Povelje ( 50 ), mora se istaknuti da nacionalna pravila o kojima je riječ omogućuju pružanje besplatne pravne pomoći udrugama potrošača bez potrebe da se dokaže nedostatnost sredstava. U takvim okolnostima, čini se da taj poseban sustav besplatne pravne pomoći ne može dovesti u pitanje pravo udruga potrošača na djelotvoran pravni lijek pred sudom.

88.

Također se mora dodati da kriteriji iz nacionalnog prava koji moraju biti ispunjeni da bi se na udruge potrošača primijenio poseban sustav besplatne pravne pomoći ne dovode u pitanje, kako je španjolska vlada navela na raspravi, a podložno provjeri od strane suda koji je uputio zahtjev, pravo pojedinačnih ulagatelja koji imaju svojstvo potrošača da, u skladu s relevantnim odredbama nacionalnog prava, pokrenu pojedinačan spor i zatraže besplatnu pravnu pomoć ako nemaju dostatna sredstva.

89.

Na nacionalnom je sudu i da primijeni nacionalno zakonodavstvo kako bi sankcionirao zloupotrebu postupovnih ovlaštenja i bespredmetne tužbe ( 51 ).

90.

S obzirom na to, mora se istaknuti da puko djelovanje udruge potrošača u ime ulagatelja potrošača koji imaju značajna financijska sredstva te koji su uložili u složene proizvode ne čini, kao takvo, zloupotrebu postupka koja bi udrugu potrošača lišila procesne legitimacije.

91.

Drukčije tumačenje, u skladu s analizom koju sam gore iznijela ( 52 ), ugrozilo bi koristan učinak članka 52. stavka 2. Direktive MiFID I.

92.

S obzirom na sve navedeno, članak 52. stavak 2. Direktive MiFID I treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna sudska praksa koja procesnu legitimaciju udruga potrošača da zastupaju pojedinačne interese određenih kategorija ulagatelja koji imaju svojstvo potrošača iznimno ograničava s obzirom na vrijednost i prirodu financijskih proizvoda u koje su te osobe uložile. To ne utječe na odgovor na pitanje može li se besplatnu pravnu pomoć i povezano oslobođenje od plaćanja sudskih pristojbi i troškova suprotne stranke ograničiti s obzirom na takve kriterije.

93.

Predlažem da Sud na prethodno pitanje koje je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) odgovori na sljedeći način:

Članak 52. stavak 2. Direktive 2004/39/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o tržištima financijskih instrumenata te o izmjeni direktiva Vijeća 85/611/EEZ i 93/6/EEZ i Direktive 2000/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 93/22/EEZ

treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna sudska praksa koja procesnu legitimaciju udruga potrošača da zastupaju pojedinačne interese određenih kategorija ulagatelja koji imaju svojstvo potrošača iznimno ograničava s obzirom na vrijednost i prirodu financijskih proizvoda u koje su te osobe uložile. To ne utječe na odgovor na pitanje može li se besplatnu pravnu pomoć i povezano oslobođenje od plaćanja sudskih pristojbi i troškova suprotne stranke ograničiti s obzirom na takve kriterije.