1.

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku tiče se odnosa između dvaju različitih vrsta graničnih vrijednosti i odnosa između direktiva iz kojih te vrijednosti proizlaze. U skladu s Direktivom o industrijskim emisijama ( 2 ), za industrijska postrojenja utvrđuju se granične vrijednosti emisije. Usto, Direktiva o kvaliteti zraka ( 3 ) sadržava granične vrijednosti kvalitete zraka. Cilj je obaju propisa osigurati visoku razinu zaštite okoliša u području kvalitete zraka, ali ti propisi proizvode učinke na različitim razinama. Granične vrijednosti emisije iz Direktive o industrijskim emisijama primjenjuju se izravno na izvoru onečišćujućih tvari u zraku, moglo bi se reći na samom dimnjaku. S druge strane, granične vrijednosti kvalitete zraka iz Direktive o kvaliteti zraka odnose se na ukupni rezultat svih izvora onečišćujućih tvari u zraku, odnosno na zrak koji ljudi udišu. Međutim, očito je da primjenu obaju propisa treba međusobno uskladiti.

2.

Glavni postupak temelji se na tome da je postojeća dozvola za jednu elektranu na smeđi ugljen ažurirana na temelju Direktive o industrijskim emisijama. Budući da poštovanje graničnih vrijednosti za ispuštanje sumporova dioksida koje se same po sebi primjenjuju u skladu s tom direktivom uzrokuje nesrazmjerno visoke troškove, određene su manje stroge granične vrijednosti emisije, što se u načelu dopušta izuzećem u skladu s Direktivom.

3.

Međutim, na području učinka elektrane prekoračene su granične vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid iz Direktive o kvaliteti zraka, a planom za kvalitetu zraka koji je donesen iz tog razloga i s ciljem poštovanja tih graničnih vrijednosti predviđaju se stroži zahtjevi za emisije elektrane koji se nisu uzeli u obzir prilikom ažuriranja dozvole.

4.

Stoga osobito treba pojasniti smije li se odobriti izuzeće od graničnih vrijednosti emisije koje se uobičajeno primjenjuju u skladu s Direktivom o industrijskim emisijama, iako su povrijeđene granične vrijednosti kvalitete zraka za predmetnu onečišćujuću tvar predviđene u Direktivi o kvaliteti zraka, a planovima za kvalitetu zraka predviđaju se stroži zahtjevi. Usto, prethodna pitanja odnose se na to treba li možda u takvoj situaciji čak utvrditi zahtjeve koji su stroži od graničnih vrijednosti emisije koje se inače primjenjuju u skladu s Direktivom o industrijskom emisijama. U oba će se slučaja pokazati da je plan za kvalitetu zraka u skladu s Direktivom o kvaliteti zraka ključan instrument kako bi se međusobno uskladila primjena dviju direktiva.

5.

U uvodnoj izjavi 16. Direktive o industrijskim emisijama pojašnjava se mogućnost utvrđivanja manje strogih graničnih vrijednosti emisije:

„Kako bi se vodilo računa o određenim posebnim okolnostima u kojima bi primjena razina emisije povezanih s najboljim raspoloživim tehnikama dovela do nerazmjerno visokih troškova u usporedbi s koristima za okoliš, nadležna tijela trebala bi utvrditi granične vrijednosti emisija koje odstupaju od tih razina. Takva odstupanja trebala bi se temeljiti na procjeni, vodeći računa o dobro utvrđenim kriterijima. Granične vrijednosti emisija utvrđene u ovoj Direktivi ne smiju se prekoračiti. Ni u kojem se slučaju ne bi trebalo prouzročiti značajno onečišćenje te bi se trebala postići visoka razina zaštite okoliša u cijelosti.”

6.

U članku 3. Direktive o industrijskim emisijama definiraju se različiti pojmovi:

„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]

[…]”

7.

Člankom 13. Direktive o industrijskim emisijama predviđa se da Komisija zajedno s predstavnicima država članica, predmetnim industrijama i nevladinim organizacijama koje promiču zaštitu okoliša predstavlja najbolje raspoložive tehnike (NRT) u referentnim dokumentima o NRT‑u i zaključcima o NRT‑u i da redovito ažurira te dokumente. Sporno postrojenje, odnosno elektrana na smeđi ugljen, obuhvaćena je Provedbenom odlukom (EU) 2017/1442 o utvrđivanju zaključaka o najboljim raspoloživim tehnikama za velike uređaje za loženje ( 4 ).

8.

Temeljni zahtjevi u pogledu dozvole proizlaze iz članka 14. stavka 1. Direktive o industrijskim emisijama:

„Države članice jamče da dozvola uključuje sve mjere potrebne za ispunjavanje zahtjeva iz članka 11. i članka 18.

[…]”

9.

U skladu s člankom 14. i Prilogom II. Direktivi o industrijskim emisijama, u dozvoli za određeno postrojenje osobito treba utvrditi granične vrijednosti emisije za sumporov dioksid.

10.

Članak 15. stavci 3. i 4. Direktive o industrijskim emisijama sadržava odredbe o utvrđivanju graničnih vrijednosti emisije koje su relevantne u ovom slučaju:

„3.   Nadležno tijelo utvrđuje granične vrijednosti emisije koje osiguravaju da u normalnim radnim uvjetima emisije ne prelaze razine emisije povezane s najboljim raspoloživim tehnikama kako je propisano u odlukama o zaključcima o NRT‑u iz članka 13. stavka 5. kroz jedno od sljedećeg:

Ako se primjenjuje točka (b), nadležno tijelo barem jednom godišnje procjenjuje rezultate praćenja emisije kako bi osiguralo da emisije u normalnim uvjetima rada ne prelaze razine emisije koje su povezane s najboljim raspoloživim tehnikama.

4.   Odstupajući od odredaba stavka 3. i ne dovodeći u pitanje članak 18. nadležno tijelo može u posebnim slučajevima odrediti manje stroge granične vrijednosti emisije. Takvo se izuzeće može primijeniti samo ako procjena pokaže da bi postizanje razina emisije koje su povezane s najboljim raspoloživim tehnikama iz zaključaka o NRT‑u dovelo do nesrazmjerno visokih troškova u usporedbi s koristima za okoliš, i to zbog:

Nadležno tijelo u prilogu uvjetima dozvole dokumentira razloge za primjenu prvog podstavka, uključujući i rezultat procjene i opravdanje za nametnute uvjete.

Granične vrijednosti emisije koje su utvrđene u skladu s prvim podstavkom ipak ne prelaze granične vrijednosti emisije utvrđene u prilozima ovoj Direktivi gdje je primjenjivo.

Nadležno tijelo u svakom slučaju osigurava da nije uzrokovano značajno onečišćenje i da je postignuta visoka razina zaštite okoliša u cijelosti.

[…]”

11.

Člankom 18. Direktive o industrijskim emisijama predviđaju se dodatne mjere za poštovanje standarda kvalitete okoliša:

„Ako standard kvalitete okoliša zahtjeva strože uvjete od onih koje se mogu postići korištenjem najboljih raspoloživih tehnika, u dozvolu se uključuju dodatne mjere, ne dirajući u ostale mjere koje se mogu poduzeti kako bi se poštovale norme kvalitete okoliša.”

12.

U prvim dvjema uvodnim izjavama Direktive o kvaliteti zraka opisuju se njezini opći ciljevi:

13.

U uvodnoj izjavi 18. Direktive o kvaliteti zraka ističe se njezin odnos s drugim direktivama:

„[…] Prilikom izdavanja dozvola za obavljanje industrijskih aktivnosti u skladu s Direktivom 2008/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja[ ( 5 )], također će se voditi briga o ciljevima kvalitete zraka predviđenim u ovoj Direktivi.”

14.

U skladu s člankom 81. stavkom 3. Direktive o industrijskim emisijama, upućivanje na Direktivu 2008/1 tumači se kao upućivanje na Direktivu o industrijskim emisijama, s obzirom na to da je potonjom direktivom, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., među ostalim, preuređena Direktiva 2008/1.

15.

Članak 1. točka 1. Direktive o kvaliteti zraka sadržava njezin temeljni cilj:

„Ovom Direktivom utvrđuju se mjere čiji je cilj:

16.

Člankom 2. točkom 5. Direktive o kvaliteti zraka pojam granične vrijednosti definira se kao „razina određena na temelju znanstvenih spoznaja s ciljem izbjegavanja, sprečavanja ili umanjivanja štetnih učinaka na ljudsko zdravlje i/ili okoliš u cjelini, koju treba dostići u zadanom razdoblju, i koja se nakon toga ne smije prekoračiti”.

17.

Članak 13. stavak 1. Direktive o kvaliteti zraka sadržava obvezu postizanja sukladnosti s različitim graničnim vrijednostima:

„Države članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine sumporova dioksida, PM10, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI.

Što se tiče dušikova dioksida i benzena, granične vrijednosti navedene u Prilogu XI. ne smiju se prekoračiti od tamo navedenih datuma.

Usklađenost s ovim zahtjevima ocjenjuje se u skladu s Prilogom III.

[…]”

18.

U skladu s odjeljkom B Priloga XI., za sumporov dioksid satna granična vrijednost od 350 μg/m3 ne smije se prekoračiti više od 24 puta u kalendarskoj godini, a dnevna granična vrijednost od 125 μg/m3 ne smije se prekoračiti više od 3 puta u kalendarskoj godini. Te se granične vrijednosti kvalitete zraka u Bugarskoj primjenjuju na temelju Direktive 99/30 ( 6 ) otkad je ta država članica 1. siječnja 2007. pristupila Uniji ( 7 ).

19.

Člankom 23. stavkom 1. Direktive o kvaliteti zraka predviđa se da se u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka u određenim zonama ili aglomeracijama moraju izraditi planovi za kvalitetu zraka kako bi se postigle vrijednosti:

„Ako u određenim zonama ili aglomeracijama razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost kao i bilo koju granicu tolerancije u svakom od tih slučajeva, države članice osiguravaju izradu planova za kvalitetu zraka za te zone i aglomeracije kako bi postigle relevantnu graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost navedenu u prilozima XI. i XIV.

U slučaju prekoračenja onih graničnih vrijednosti za koje je rok za postizanje sukladnosti već prošao, u planovima za kvalitetu zraka utvrđene su odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. […]

Ti planovi za kvalitetu zraka sadrže minimalno informacije iz odjeljka A Priloga XV. […] Ti se planovi Komisiji dostavljaju bez odgode, a najkasnije dvije godine nakon kraja godine u kojoj je zabilježeno prvo prekoračenje.

[…]”

20.

Osim toga, člankom 19. Direktive o kvaliteti zraka predviđa se obavještavanje javnosti u slučaju prekoračenja praga upozorenja. U skladu s odjeljkom A Priloga XII., prag upozorenja za sumporov dioksid iznosi 500 μg/m3 i mjeri se tijekom tri uzastopna sata. U skladu s člankom 24., u slučaju prekoračenja praga upozorenja za sumporov dioksid države članice, osim izdavanja upozorenja, u kratkom roku poduzimaju mjere zaštite.

21.

Termoelektrana „Marica‑iztok 2” EAD najveća je od četiri termoelektrane koje se nalaze u energetskom kompleksu „Marica‑iztok” na državnom području Republike Bugarske ukupne instalirane snage od 1602 MW. Izgrađena je u zoni općine Radnevo, oko 24,5 km zračne linije od grada Galabovo i sastoji se od osam blokova s ugrađenim postrojenjima za odsumporavanje.

22.

Uređaj za loženje termoelektrane „Marica‑iztok 2” koristi lokalni smeđi ugljen čije su karakteristike visok udio sumpora i pepela te niska kalorijska vrijednost. Kotlovi elektrane koncipirani su samo za sagorijevanje lokalnog smeđeg ugljena te stoga ne mogu sagorijevati druge vrste goriva. Tehnička ograničenja postrojenja sastoje se uglavnom u tome da metalna struktura kotlova ne može podnijeti linearno toplinsko rastezanje do kojeg bi došlo korištenjem goriva s većom kalorijskom vrijednošću i manjim sadržajem sumpora i pepela, odnosno korištenjem druge vrste ugljena.

23.

Elektrana se smatra jednim od glavnih izvora onečišćenja okoliša prouzročenog djelovanjem industrije u zoni općine Galabovo. U toj se zoni redovito bilježe prekoračenja srednjih dnevnih i satnih graničnih vrijednosti sumporova dioksida, čak i iznad praga upozorenja od 500 μg/m3.

24.

Stoga je i Sud nedavno utvrdio da je Bugarska od 2007. u zoni BG0006 (Jugoistok), u kojoj se nalaze općina Galabovo i elektrana „Marica‑iztok 2” ( 8 ), zbog prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid i neodgovarajućih planova za kvalitetu zraka povređivala svoje obveze iz članaka 13. i 23. Direktive o kvaliteti zraka ( 9 ).

25.

Primjenom članka 23. Direktive o kvaliteti zraka, vijeće općine Galabovo donijelo je 30. studenoga 2018. program za razdoblje 2019. do 2023. u svrhu smanjenja vrijednosti onečišćujućih tvari i postizanja graničnih vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid ( 10 ). U tom su programu kao glavni izvori onečišćenja okoliša sumporovim dioksidom navedene četiri termoelektrane iz regije, među njima termoelektrana „Marica‑iztok 2” kao i grijanje stambenih prostora.

26.

Taj program predviđa, među ostalim, sljedeću mjeru u svrhu smanjenja onečišćenja okoliša sumporovim dioksidom: „Provođenje projekata za rekonstrukciju uređaja za odsumporavanje i postizanje minimalne stope odsumporavanja od 98 % kao i zabranu rada agregata za kotlove koji nemaju funkcionalne uređaje za odsumporavanje” ( 11 ).

27.

Rješenjem od 21. prosinca 2018. izvršni direktor Izpalnitelne agencije po okolna sreda (Izvršna agencija za okoliš, Bugarska, u daljnjem tekstu: IAOS) ažurirao je integriranu dozvolu za termoelektranu „Marica‑iztok 2”. Rješenje je doneseno na temelju bugarskog prenošenja Direktive o industrijskim emisijama u vezi s Provedbenom odlukom (EU) 2017/1442.

28.

Izvršni direktor tim je rješenjem odredio, među ostalim, minimalnu stopu odsumporavanja od 97 % za uređaje za odsumporavanje 1/2, 3/4, 7 i 8, što odgovara 570 mg/Nm3 emisija SOX, kao i minimalnu stopu odsumporavanja od 97,5 % za uređaje za odsumporavanje 5/6. Međutim, kako bi se postigla uobičajeno predviđena granična razina emisije od 320 mg/Nm3 za SOX, trebalo je primijeniti stopu odsumporavanja od 98,32 %.

29.

Združenie „Za Zemiata – dostap do pravosadie” (Udruga „Za zemlju – pristup pravosuđu”, Bugarska) podnijelo je tužbu protiv tog rješenja Administrativen sadu – Stara Zagora (Upravni sud u Staroj Zagori, Bugarska) koji je tu tužbu odbio presudom od 28. kolovoza 2020. Administrativen sad – Stara Zagora (Upravni sud u Staroj Zagori) osobito je odbio ispitati i ocijeniti značenje plana za kvalitetu zraka općine Galabovo.

30.

Prvostupanjski sud utvrdio je, među ostalim, da bi stopa odsumporavanja od 98,32 % prouzročila troškove u iznosu od 312200000 leva (BGN) (oko 156000000 eura). S druge strane, u slučaju stope odsumporavanja od 97 % troškovi za dvanaestogodišnje razdoblje rada troškovi iznosili bi 40000000 bugarskih leva (oko 20000000 eura).

31.

Udruga „Za Zemiata – dostap do pravosadie”, Sofija (Bugarska) „The Green Tank – graždansko združenie s nestopanska cel” („The Green Tank – neprofitna udruga građana”, Helenska Republika) i NS (Helenska Republika) podnijeli su žalbu protiv te presude.

32.

Stoga Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska) Sudu upućuje sljedeća pitanja:

33.

Pisana očitovanja podnijeli su udruga tužitelj, odnosno udruga „Za Zemiata – dostap do pravosadie”, operater elektrane TEC „Marica‑iztok 2” EAD, Republika Bugarska, Talijanska Republika i Europska komisija. Rasprava nije održana jer je Sud smatrao da raspolaže s dovoljno informacija.

34.

Cilj je zahtjeva za prethodnu odluku pojasniti prirodu odnosa između propisa o dozvolama za industrijska postrojenja u skladu s Direktivom o industrijskim emisijama i zahtjeva u pogledu kvalitete zraka u skladu s Direktivom o kvaliteti zraka.

35.

U članku 13. i Prilogu XI. Direktivi o kvaliteti zraka utvrđene su granične vrijednosti za određene onečišćujuće tvari u zraku (granične vrijednosti kvalitete zraka). Te se granične vrijednosti odnose na količinu onečišćujućih tvari koje se nalaze u zraku te se koncentracija tih onečišćujućih tvari stoga mjeri točkama uzorkovanja na određenim mjestima koja su reprezentativna za onečišćenje ( 12 ).

36.

Točno je da se u zahtjevu za prethodnu odluku kao onečišćujuća tvar u zraku navodi i živa, koja je obuhvaćena Direktivom 2004/107/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 2004. o arsenu, kadmiju, živi, niklu i policikličkim aromatskim ugljikovodicima u zraku ( 13 ), ali Unija dosad nije utvrdila posebnu graničnu vrijednost kvalitete zraka za koncentraciju te tvari u zraku. Stoga emisije žive iz sporne elektrane nisu relevantne za zahtjev za prethodnu odluku.

37.

Suprotno tomu, zakonodavac Unije utvrdio je u članku 13. i Prilogu XI. Direktivi o kvaliteti zraka granične vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid koje su u skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku prekoračene na području učinka elektrane „Marica‑iztok 2”, odnosno na području u kojem su emisije sumporova dioksida znatne, a osobito u općini Galabovo. To je nedavno utvrdio i Sud ( 14 ). Pritom se čini da je to jedino područje u Uniji na kojem se prekoračuju granične vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid ( 15 ).

38.

Stoga je općina Galabovo donijela plan za kvalitetu zraka kojim se predviđa, među ostalim, da elektrana „Marica‑iztok 2” treba postići stopu odsumporavanja od 98 %.

39.

Konkretno utvrđivanje graničnih vrijednosti emisije za postrojenje kao što je navedena elektrana temelji se na Direktivi o industrijskim emisijama, a osobito na članku 15. Granične vrijednosti emisije po svojoj se prirodi razlikuju od graničnih vrijednosti kvalitete zraka. Granične vrijednosti emisije odnose se na količinu onečišćujućih tvari koje neko postrojenje ispušta tijekom određenog razdoblja i koje se mjere na točki ispuštanja ili emisije. Ispuštene onečišćujuće tvari zatim se raspršuju u zraku i na taj se način odražavaju u izmjerenim vrijednostima točaka uzorkovanja u skladu s Direktivom o kvaliteti zraka.

40.

U skladu s člankom 15. stavkom 3. Direktive o industrijskim emisijama, granične vrijednosti emisije određenog postrojenja u načelu moraju odgovarati najboljim raspoloživim tehnikama, ali se u slučaju u kojem bi te granične vrijednosti dovele do nesrazmjerno visokih troškova člankom 15. stavkom 4. dopušta određivanje manje strogih graničnih vrijednosti.

41.

Prilikom utvrđivanja graničnih vrijednosti emisije za sumporov dioksid u spornoj dozvoli za elektranu „Marica‑iztok 2” nadležno se tijelo, u skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku, oslanjalo na potonje izuzeće. Stoga je nadležno tijelo za nekoliko uređaja za odsumporavanje u elektrani utvrdilo minimalnu stopu odsumporavanja od 97 %, a za druge uređaje minimalnu stopu odsumporavanja od 97,5 %. Povećanjem stope odsumporavanja na 98 %, kao što se to predviđalo u planu za kvalitetu zraka, emisije sumporova dioksida smanjile bi se za jednu trećinu odnosno jednu petinu. Kako bi se postigla granična vrijednost emisije najboljih raspoloživih tehnika, u skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku bilo bi potrebno čak još izraženije odsumporavanje od 98,32 %.

42.

Međutim, neovisno o tome odobrava li se izuzeće u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o industrijskim emisijama, člankom 18. te direktive zahtijeva se utvrđivanje dodatnih mjera u odnosu na one koje se mogu postići korištenjem najboljih raspoloživih tehnika ako su stroži uvjeti potrebni kako bi se poštovale norme kvalitete okoliša.

43.

U tom kontekstu Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) trima pitanjima želi saznati je li primjena izuzeća u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o industrijskim emisijama u spornoj dozvoli isključena već zbog prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid iz Direktive o kvaliteti zraka (prvo i treće pitanje) ili je isključena barem zbog plana za kvalitetu zraka (drugo pitanje).

44.

Međutim, ne čini mi se svrsishodnim razmotriti prethodna pitanja na način na koji su postavljena. Naprotiv, u nastavku ću s obzirom na granične vrijednosti kvalitete zraka i plan za kvalitetu zraka najprije pojasniti uvjete za izuzeće u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o industrijskim emisijama (odjeljak A), nakon čega ću dodatno pojasniti zahtjeve koji proizlaze iz članka 18. te direktive (odjeljak B).

45.

U skladu s člankom 15. stavkom 3. Direktive o industrijskim emisijama, za industrijska postrojenja treba utvrditi granične vrijednosti emisije koje osiguravaju da emisije ne prelaze razine emisije povezane s najboljim raspoloživim tehnikama kako je propisano u odlukama o zaključcima o NRT‑u.

46.

Odstupajući od članka 15. stavka 3. Direktive o industrijskim emisijama, člankom 15. stavkom 4. prvim podstavkom prvom rečenicom nadležno tijelo može u posebnim slučajevima odrediti manje stroge granične vrijednosti emisije. Ta se ovlast primjenjuje neovisno o članku 18., koji valja razmotriti u nastavku ( 16 ).

47.

Člankom 15. stavkom 4. prvim podstavkom drugom rečenicom Direktive o industrijskim emisijama pojašnjava se da se izuzeće u smislu prve rečenice može primijeniti samo ako procjena pokaže da bi postizanje razina emisije koje su povezane s najboljim raspoloživim tehnikama dovelo do nesrazmjerno visokih troškova u usporedbi s koristima za okoliš. Ti razlozi moraju biti povezani s geografskim položajem ili lokalnim uvjetima okoliša predmetnog postrojenja ili tehničkim karakteristikama predmetnog postrojenja.

48.

Stoga odobrenje izuzeća zahtijeva odvagivanje.

49.

Člankom 15. stavkom 4. trećim podstavkom Direktive o industrijskim emisijama ograničava se mogućnost utvrđivanja viših graničnih vrijednosti emisije time što ipak treba poštovati granične vrijednosti emisije utvrđene u prilozima toj direktivi gdje je primjenjivo.

50.

U skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku, primjena tih uvjeta u glavnom postupku ne nameće pitanja.

51.

Međutim, članak 15. stavak 4. četvrti podstavak Direktive o industrijskim emisijama sadržava dodatni uvjet kojem se može protiviti izuzeće u glavnom postupku. U skladu s tim člankom, nadležno tijelo u svakom slučaju osigurava da nije uzrokovano značajno onečišćenje i da je postignuta visoka razina zaštite okoliša u cijelosti. Zadnjom rečenicom uvodne izjave 16. također se u tom pogledu utvrđuje da se ni u kojem slučaju ne bi trebalo prouzročiti značajno ( 17 ) onečišćenje te bi se trebala postići visoka razina zaštite okoliša u cijelosti.

52.

Stoga se izuzeće u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o industrijskim emisijama ne predviđa za sve slučajeve u kojima je poštovanje općenitih graničnih vrijednosti emisije povezano s posebno visokim troškovima. Naprotiv, to izuzeće smije se primijeniti samo ako manje stroge granične vrijednosti emisije ne uzrokuju značajno onečišćenje te ako se unatoč izuzeću postiže visoka razina zaštite okoliša u cijelosti.

53.

Člankom 3. točkom 2. Direktive o industrijskim emisijama „onečišćenje” se definira kao izravno ili neizravno, ljudskom djelatnošću izazvano ispuštanje tvari, vibracija, topline ili buke u zrak, vodu ili zemlju, koje može biti štetno za zdravlje ljudi ili kvalitetu okoliša, dovodi do štete po materijalnu imovinu, remeti značajke okoliša ili utječe na druge pravovaljane oblike korištenja okoliša.

54.

U skladu s tim člankom, svako ispuštanje sumporova dioksida u zrak smatra se onečišćenjem. Naime, zakonodavac Unije utvrdio je granične vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid u skladu s naslovom Priloga XI. Direktivi o kvaliteti zraka u svrhu zaštite zdravlja ljudi. Stoga te vrijednosti pokazuju da ispuštanje sumporova dioksida može biti štetno za zdravlje ljudi ili kvalitetu okoliša ( 18 ).

55.

Međutim, Direktivom o industrijskim emisijama ne utvrđuje se kad onečišćenje treba smatrati značajnim. Isto tako nije određeno ni što se podrazumijeva pod visokom razinom zaštite okoliša u cijelosti. Međutim, u ovom postupku ne treba sveobuhvatno pojasniti što se podrazumijeva pod tim pojmovima.

56.

Naime, u skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku i nedavnom presudom Suda ( 19 ), treba polaziti od toga da su na području učinka sporne elektrane prekoračene granične vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid iz Direktive o kvaliteti zraka. U skladu s uvodnom izjavom 18. te direktive, prilikom izdavanja dozvola za obavljanje industrijskih aktivnosti u skladu s Direktivom o industrijskim emisijama u potpunosti se vodi briga o ciljevima kvalitete zraka predviđenim u toj direktivi.

57.

Kao što je to već navedeno, zakonodavac Unije utvrdio je granične vrijednosti kvalitete zraka radi zaštite zdravlja ljudi, a obveza poštovanja tih vrijednosti vrijedi na cijelom području država članica ( 20 ) trajno i bez iznimke ( 21 ). Za razliku od drugih onečišćujućih tvari, tom se direktivom za sumporov dioksid ne predviđa čak ni mogućnost produljenja roka za poštovanje graničnih vrijednosti kvalitete zraka. Stoga se prekoračenje graničnih vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid ne može smatrati onečišćenjem koje nije značajno, nego je ono nužno značajno.

58.

Graničnim vrijednostima kvalitete zraka zakonodavac Unije istodobno je utvrdio što se podrazumijeva pod visokom razinom zaštite okoliša s obzirom na udio predmetnih onečišćujućih tvari u zraku.

59.

Izuzeće u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o industrijskim emisijama ne može opravdati prekoračenje graničnih vrijednosti kvalitete zraka i stoga isključiti značajnost onečišćenja. Naime, već se u tekstu te odredbe dopušta samo jedno izuzeće od graničnih vrijednosti emisije za industrijska postrojenja koje se uobičajeno primjenjuju u skladu s tom direktivom. Odvagivanje između troškova poštovanja graničnih vrijednosti i koristi za okoliš koje se predviđa u toj odredbi usmjereno je samo na troškove za određeno postrojenje. Nasuprot tomu, kao što je to još potrebno pokazati u nastavku, izuzeće od graničnih vrijednosti kvalitete zraka zbog prevladavajućih interesa može se opravdati samo u okviru Direktive o kvaliteti zraka, unutar vrlo strogih ograničenja i privremeno, i to prilikom utvrđivanja planova za kvalitetu zraka ( 22 ).

60.

Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da primjena spornog izuzeća nije bila jedini uzrok za prekoračenje graničnih vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid. Naprotiv, to se prekoračenje temelji na emisijama četiriju različitih elektrana zajedno s emisijama zbog grijanja stambenih prostora. U skladu s planom za kvalitetu zraka općine Galabovo, grijanje stambenih prostora čini čak između 10,1 % i 79 % koncentracije sumporova dioksida srednje satne vrijednosti u različitim naseljima općine ( 23 ).

61.

Slijedom toga, može se dvojiti da bi se zbog izuzeća za samo jedan od tih izvora onečišćenja uzrokovalo značajno onečišćenje u smislu članka 15. stavka 4. četvrtog podstavka Direktive o industrijskim emisijama.

62.

Međutim, u skladu s člankom 15. stavkom 4. četvrtim podstavkom Direktive o industrijskim emisijama, nadležno tijelo u svakom slučaju osigurava da nije uzrokovano značajno onečišćenje, odnosno da zbog izuzeća nisu prekoračene granične vrijednosti kvalitete zraka. Ako se prilikom odobrenja izuzeća ipak ne uzima u obzir udio emisija iz drugih izvora, mogu postojati slučajevi u kojima se barem pridonosi značajnom onečišćenju. Isto tako, gotovo bi se mogla isključiti mogućnost da se postigne poštovanje graničnih vrijednosti kvalitete zraka ako se svaki izvor onečišćenja ocjenjuje neovisno o drugim izvorima.

63.

Stoga izuzeće u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o industrijskim emisijama zahtijeva sveobuhvatno utvrđivanje dopuštenih emisija svih izvora onečišćenja koje osigurava da ni prilikom odobrenja izuzeća za jedan od izvora ukupno ne dolazi do prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka.

64.

Plan za kvalitetu zraka, koji nadležna nacionalna tijela moraju izraditi u skladu s člankom 23. Direktive o kvaliteti zraka, dakle na temelju druge direktive, instrument je za to utvrđivanje. Naime, u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka, države članice trebaju osigurati da se izradi takav plan koji sadržava odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka bilo što je moguće kraće. Drugim riječima: planom za kvalitetu zraka treba utvrditi mjere koje su potrebne kako bi se granične vrijednosti kvalitete zraka ostvarile što je prije moguće. U biti, u tom je pogledu riječ o mjerama za smanjenje ispuštanja relevantnih onečišćujućih tvari, primjerice o strožim graničnim vrijednostima emisije za određene izvore.

65.

Za razliku od dozvole za pojedinačna postrojenja i aktivnosti, u okviru tog plana može se osigurati ravnoteža između cilja poštovanja graničnih vrijednosti kvalitete zraka i raznih prisutnih javnih i privatnih interesa. ( 24 ) Pritom se moraju zajedno ocijeniti svi interesi koji su povezani s određenim izvorima i odvagnuti razni interesi te interesi i cilj poštovanja graničnih vrijednosti kvalitete zraka. Stoga je moguće odlučiti na koji se izvor emisije primjenjuju stroža ograničenja ili koliko treba odgađati prestanak prekoračenja zato što bi brže ograničenje emisija imalo neproporcionalne negativne učinke na prevladavajuće interese. Međutim, Direktivom o kvaliteti zraka ne predviđaju se ograničenja u pogledu cilja poštovanja graničnih vrijednosti kvalitete zraka. Određena fleksibilnost postoji samo u pogledu razdoblja prekoračenja, ali i to razdoblje treba biti što je moguće kraće ( 25 ) te se ni u kojem slučaju ne smije produljiti na neodređeno vrijeme ( 26 ).

66.

Točno je da Bugarska i operater elektrane osporavaju da je općina Galabovo u svojem planu za kvalitetu zraka smjela utvrditi emisije sporne elektrane, s obzirom na to da se ta elektrana nalazi na području druge općine. Međutim, planom za kvalitetu zraka može se osigurati poštovanje graničnih vrijednosti kvalitete zraka samo ako se u njemu mogu donijeti utvrđenja za sve relevantne izvore emisije, dakle i za izvore koji se nalaze izvan područja na kojem dolazi do prekoračenja.

67.

To ne znači da plan za kvalitetu zraka treba utvrditi u jednom pravnom aktu ili da ga treba utvrditi jedno tijelo. Države članice mogu urediti nadležnosti nadležnih tijela na način da plan za kvalitetu zraka proizlazi iz više pravnih akata različitih tijela. Međutim, države članice trebaju osigurati da ti pravni akti zajednički ispunjavaju zahtjeve iz članka 23. Direktive o kvaliteti zraka. Stoga osobito moraju osigurati da različita tijela međusobno usklade svoje mjere kako bi zajednički postigla taj cilj.

68.

Samo ako iz tih utvrđenja proizlazi da se granične vrijednosti kvalitete zraka poštuju i u slučaju utvrđenja viših graničnih vrijednosti emisije, osigurano je da izuzeće u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o industrijskim emisijama ni u kojem slučaju neće prouzročiti značajno onečišćenje. Stoga odobrenje izuzeća za dodatne emisije u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka na području učinka nekog postrojenja zahtijeva da jedan ili više planova za kvalitetu zraka u skladu s člankom 23. Direktive o kvaliteti zraka osiguravaju da je razdoblje prekoračenja na cijelom području učinka što je moguće kraće i da izuzeće ispunjava zahtjeve iz tih planova za kvalitetu zraka. S druge strane, ako je izuzeće odobreno bez tih planova, postojala bi bojazan od toga da se time stvaraju gotove činjenice koje poslije otežavaju ili onemogućuju da se što je moguće prije postignu granične vrijednosti kvalitete zraka.

69.

U skladu s načelom opreznosti, na kojem se temelji politika Unije u području okoliša u skladu s člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a, u svakom je slučaju osigurano da se neće prouzročiti značajno onečišćenje samo ako se isključi svaka razumna znanstvena sumnja u taj zaključak ( 27 ). Utvrđenja planova za kvalitetu zraka stoga moraju ispunjavati taj kriterij ako je njihov cilj omogućiti izuzeće u skladu s člankom 15. stavkom 4. četvrtim podstavkom Direktive o industrijskim emisijama.

70.

Uostalom, taj kriterij, koji je doista strog, odgovara načelu u skladu s kojim iznimke od općih pravila treba usko tumačiti ( 28 ). Taj kriterij ne utječe ni na učinak članka 15. stavka 4. Direktive o industrijskim emisijama ( 29 ) jer je to izuzeće i dalje primjenjivo ako se na području učinka spornih emisija ne prekorače odgovarajuće granične vrijednosti kvalitete zraka. Međutim, u Uniji su 2019. – koliko je to razvidno – samo u okruženju sporne elektrane prekoračene granične vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid.

71.

U skladu s tim tumačenjem članka 15. stavka 4. četvrtog podstavka Direktive o industrijskim emisijama, naposljetku nije važno jesu li utvrđenja iz plana za kvalitetu zraka općine Galabovo obvezujuća za spornu dozvolu. Naime, na temelju utvrđenog prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka za sumporov dioksid na području učinka elektrane, to je izuzeće, u skladu s prethodno navedenim razmatranjima, dopušteno samo ako postoji plan za kvalitetu zraka koji sadržava utvrđenja za relevantne izvore emisije.

72.

Stoga posljedica nedostataka u pogledu plana za kvalitetu zraka nije to da je izuzeće dopušteno protivno zahtjevima iz tog plana, nego upravo suprotno, ti nedostaci dovode do toga da se ne primjenjuje uvjet povezan s izuzećem.

73.

Osim toga, za odobrenje izuzeća u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o industrijskim emisijama nije dovoljno da je to izuzeće u skladu s planom za kvalitetu zraka kojim se za jedan dio područja učinka postrojenja utvrđuju potrebne mjere za poštovanje graničnih vrijednosti kvalitete zraka. Naprotiv, nadležna tijela trebaju u svim dijelovima tog područja učinka osigurati poštovanje graničnih vrijednosti kvalitete zraka.

74.

Međutim, plan za kvalitetu zraka općine Galabovo sadržava naznake za to da bi sporna elektrana zajedno s drugim industrijskim izvorima pridonijela značajnom prekoračenju graničnih vrijednosti kvalitete zraka i praga upozorenja i nakon provedbe odsumporavanja od 98 % izvan područja općine koje se zahtijeva u planu ( 30 ). Čini se da drugi izvori, primjerice grijanje stambenih prostora, u tom pogledu još nisu uzeti u obzir.

75.

Ako je to točno, što moraju ispitati nadležni nacionalni sudovi, izuzeće u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive o industrijskim emisijama ne bi bilo dopušteno ni kad bi ono bilo u skladu s planom za kvalitetu zraka općine Galabovo. Naime, prilikom odobrenja izuzeća nadležno tijelo ne bi moglo osigurati da neće doći do značajnog onečišćenja na mjestima za koja se u planu za kvalitetu zraka pretpostavlja prekoračenje graničnih vrijednosti kvalitete zraka.

76.

U skladu s člankom 15. stavkom 4. četvrtim podstavkom Direktive o industrijskim emisijama, odobrenje izuzeća u skladu s člankom 15. stavkom 4. te direktive za ispuštanje onečišćujuće tvari u zraku, čija je granična vrijednost kvalitete zraka iz članka 13. i Priloga XI. Direktivi o kvaliteti zraka prekoračena na području učinka tog ispuštanja, stoga treba ispuniti dva uvjeta: kao prvo, jedan ili više planova za kvalitetu zraka u skladu s člankom 23. Direktive o kvaliteti zraka moraju bez razumne znanstvene sumnje osigurati da razdoblje prekoračenja na cijelom području učinka bude što je moguće kraće. Kao drugo, izuzeće mora ispunjavati zahtjeve iz tih planova za kvalitetu zraka.

77.

Točno je da se čini vjerojatnim da se glavni postupak, u skladu s prethodnim razmatranjima, može riješiti samo na temelju članka 15. stavka 4. Direktive o industrijskim emisijama a da nije potrebno pribjeći članku 18. Međutim, zahtjev za prethodnu odluku izričito se odnosi i na potonju odredbu i stranke o njoj intenzivno raspravljaju. To je logično u dijelu u kojem Komisija točno navodi da je primjena članka 15. stavka 4. isključena osobito kad treba primijeniti članak 18. To se očituje osobito u tome što se članak 15. stavak 4. primjenjuje neovisno o članku 18. Stoga ću u nastavku razmotriti zahtjeve iz članka 18.

78.

Članak 18. Direktive o industrijskim emisijama treba primijeniti ako standard kvalitete okoliša zahtijeva strože uvjete od onih koje se mogu postići korištenjem najboljih raspoloživih tehnika. U tom se slučaju u dozvolu uključuju dodatne mjere, ne dirajući u ostale mjere koje se mogu poduzeti kako bi se poštovale norme kvalitete okoliša. U skladu s tim, i u članku 14. stavku 1. prvom podstavku utvrđuje se da dozvola uključuje sve mjere potrebne za ispunjavanje zahtjeva iz članka 18.

79.

Stoga najprije valja pojasniti treba li granične vrijednosti kvalitete zraka za određene onečišćujuće tvari smatrati standardima kvalitete okoliša (odjeljak 1.) i, zatim, zahtijevaju li te granične vrijednosti strože uvjete od onih koji su utvrđeni u spornoj odredbi (odjeljak 2.).

80.

U članku 3. točki 6. Direktive o industrijskim emisijama pojam standard kvalitete okoliša definira se kao skup zahtjeva koje određeni okoliš ili njegova sastavnica moraju ispuniti u određenom roku, kako je utvrđeno u zakonodavstvu Unije. Sud pod tim podrazumijeva konkretne zahtjeve kvalitativne prirode koji se odnose na koncentracije onečišćujućih tvari koje se moraju ispuniti u određenom roku na određenom području ( 31 ).

81.

Točno je da se u Direktivi o industrijskim emisijama izričito ne navodi Direktiva o kvaliteti zraka, ali, suprotno stajalištu Bugarske, u članku 3. točku 6. i članku 18. Direktive o industrijskim emisijama barem se implicitno jasno aludira na odredbe kao što su granične vrijednosti kvalitete zraka za određene onečišćujuće tvari.

82.

Naime, granične vrijednosti kvalitete zraka u načelu treba poštovati u svakom trenutku i na svakom mjestu u Uniji ( 32 ). Stoga je riječ o zahtjevima koje određeni okoliš ili njegova sastavnica moraju ispuniti u određenom roku, kako je utvrđeno u zakonodavstvu Unije, odnosno, prema riječima Suda, riječ je o konkretnim zahtjevima kvalitativne prirode koji se odnose na koncentracije onečišćujućih tvari koje se moraju ispuniti u određenom roku na određenom području ( 33 ). Kao što sam to već nedavno navela, riječ je stoga o standardima kvalitete okoliša u smislu članka 3. točke 6. i članka 18. Direktive o industrijskim emisijama ( 34 ).

83.

Suprotno stajalištu Bugarske, u tom pogledu nije relevantno ni to što granične vrijednosti kvalitete zraka treba poštovati trajno, iako je u definiciji standarda kvalitete okoliša riječ o samo jednom određenom roku. Ta definicija samo pokazuje da standardi kvalitete okoliša obuhvaćaju i zahtjeve koji nisu trajni, nego koje treba ispuniti u jednom određenom roku (ili više njih). U tom su pogledu mogući primjerice zahtjevi u vezi s migracijom ptica ili u pogledu određenih vremenski promjenjivih uvjeta okoliša. Međutim, trajni zahtjevi tim više predstavljaju standarde kvalitete okoliša jer se primjenjuju u određenom roku.

84.

Osim toga, Bugarska smatra da standarde kvalitete okoliša čine samo granične vrijednosti emisije određenih postrojenja koje su posebno utvrđene u skladu s bugarskim pravom. Međutim, to stajalište nije uvjerljivo već zbog toga što se u članku 3. točki 6. Direktive o industrijskim emisijama izričito upućuje na zahtjeve prava Unije.

85.

Činjenica da su granične vrijednosti standardi kvalitete okoliša potvrđuje se suprotnim zaključkom koji proizlazi iz koncepta takozvanih „ciljnih vrijednosti” za određene druge onečišćujuće tvari u zraku. Taj je koncept uveden Direktivom 2004/107 ( 35 ), a i u Direktivi o kvaliteti zraka utvrđuju se ciljne vrijednosti kvalitete zraka za ozon ( 36 ) i, prijelazno, za sitnu prašinu PM2,5 ( 37 ). Dok se granične vrijednosti kvalitete zraka u skladu s člankom 2. točkom 5. potonje direktive moraju bezuvjetno poštovati nakon što se počnu primjenjivati, u skladu s člankom 2. točkom 9. ciljne vrijednosti treba dostići samo ako je to moguće. Osim toga, u uvodnoj izjavi 6. Direktive 2004/107 izričito se utvrđuje da ciljne vrijednosti nisu standardi kvalitete okoliša, a u skladu s uvodnom izjavom 5., što se tiče industrijskih postrojenja, u njima se ne bi uvodile mjere veće od uporabe najboljih raspoloživih tehnika.

86.

Stoga su granične vrijednosti kvalitete zraka za određene onečišćujuće tvari iz članka 13. i Priloga XI. Direktivi o kvaliteti zraka standardi kvalitete okoliša u smislu članka 18. Direktive o industrijskim emisijama.

87.

U tom se tumačenju člankom 18. Direktive o industrijskim emisijama konkretizira temeljna obveza u skladu s člankom 11. točkom (c) koja se odnosi na to da se tijekom rada postrojenja neće prouzročiti značajno onečišćenje. Kao što je to već navedeno ( 38 ), budući da bi prekoračenje graničnih vrijednosti kvalitete zraka bilo takvo onečišćenje, trebaju postojati instrumenti kako bi se osiguralo da se te granične vrijednosti uopće mogu poštovati na području učinka postrojenja. Naime, u protivnom bi postojala bojazan od toga da postrojenja pridonose povredi navedenih graničnih vrijednosti, iako ispunjavaju kriterij najboljih raspoloživih tehnika.

88.

Što se tiče pitanja o nužnosti strožih uvjeta, kao i u pogledu već razmotrenog pitanja o uzrokovanju značajnog onečišćenja, odlučujući su različiti uzroci prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka. Budući da postoji više uzroka, odnosno četiri elektrane i grijanje stambenih prostora, iz članka 18. Direktive o industrijskim emisijama, također u vezi s Direktivom o kvaliteti zraka, ne može se izravno zaključiti u kojem opsegu različiti izvori moraju smanjiti svoje emisije sumporova oksida. Naprotiv, tu odluku trebaju donijeti nadležna bugarska tijela.

89.

Kao u pogledu članka 15. stavka 4. četvrtog podstavka Direktive o industrijskim emisijama, to je moguće samo na temelju plana za kvalitetu zraka (ili više međusobno usklađenih planova) u kojem se za sve izvore utvrđuju dopuštene emisije. Iz toga mora proizlaziti jesu li za određeno postrojenje dovoljne utvrđene granične vrijednosti emisije ili su potrebne dodatne mjere.

90.

Stoga je plan za kvalitetu zraka prilikom primjene članka 18. Direktive o industrijskim emisijama s obzirom na granične vrijednosti kvalitete zraka uvjet za izdavanje dozvole. Naime, dozvola mora, u skladu s člankom 14. stavkom 1. prvim podstavkom, uključivati sve mjere potrebne za ispunjavanje zahtjeva iz članka 18. Međutim, u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka bez plana za kvalitetu zraka u pravilu nije moguće utvrditi koje su dodatne mjere potrebne za poseban izvor emisije kako bi se dovoljno poboljšala kvaliteta zraka.

91.

Za razliku od odobrenja izuzeća, prilikom utvrđenja dodatnih mjera Direktivom o kvaliteti zraka ipak se ne zahtijeva da nadležno tijelo u svakom slučaju osigurava poštovanje standarda kvalitete okoliša. Stoga ne treba isključiti svaku razumnu znanstvenu sumnju da su dodatne mjere dovoljne. Naprotiv, dovoljno je da se zahtjevi iz plana za kvalitetu zraka temelje na razumljivom stajalištu nadležnih tijela koje se odnosi na to da razdoblje prekoračenja na temelju predviđenih mjera bude što je moguće kraće.

92.

Dozvola za industrijsko postrojenje, za koju je u skladu s člancima 11., 14., 15. i 18. Direktive o industrijskim emisijama potrebno utvrditi granične vrijednosti za ispuštanje onečišćujuće tvari, čija je granična vrijednost kvalitete zraka iz članka 13. i Priloga XI. Direktivi o kvaliteti zraka prekoračena na području učinka tog ispuštanja, također treba ispuniti dva uvjeta: kao prvo, jedan ili više planova za kvalitetu zraka u skladu s člankom 23. te direktive moraju osigurati da razdoblje prekoračenja bude što je moguće kraće. Kao drugo, dozvola mora ispunjavati zahtjeve iz tih planova za kvalitetu zraka.

93.

Stoga predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: