1.

Građanin Europske unije prelazi morsku državnu granicu izletničkim plovilom u okviru povratnog putovanja između dviju država članica, odnosno Finske i Estonije, a da pritom nije nosio putnu ispravu.

2.

U tom se kontekstu postavljaju prethodna pitanja Korkein oikeusa (Vrhovni sud, Finska) koja se u biti odnose na to mogu li države članice građanima Unije pod prijetnjom kaznene sankcije naložiti obvezu nošenja važeće osobne iskaznice ili putovnice prilikom prelaska granice države članice. Od Suda se također traži da odluči o proporcionalnosti finskog kaznenog sustava dnevnih iznosa predviđenog u slučaju nepoštovanja takve obveze.

3.

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se osobito na tumačenje članka 21. stavka 1. UFEU‑a i članaka 4., 5. i 36. Direktive 2004/38/EZ ( 2 ), uzimajući u obzir da Sud još nije tumačio potonji članak, kao i Priloga VI. Uredbi (EZ) br. 562/2006 ( 3 ).

4.

Člankom 4. Direktive 2004/38, naslovljenim „Pravo na izlazak”, u njegovu stavku 1. određuje se:

„Ne dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, svi građani Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovi njihovih obitelji koji nisu državljani države članice i koji imaju važeću putovnicu, imaju pravo napustiti državno područje države članice radi putovanja u drugu državu članicu.”

5.

Člankom 5. te direktive, naslovljenim „Pravo na ulazak”, u njegovim stavcima 1., 4. i 5. određuje se:

„1.   Ne dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, države članice odobravaju ulazak na svoje državno područje građanima Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovima obitelji koji nisu državljani države članice s važećom putovnicom.

[…]

4.   Kada građanin Unije ili član obitelji koji nije državljanin države članice nema potrebne putne isprave odnosno, ako se to zahtijeva, potrebne vize, dotična država članica tim osobama, prije nego što ih vrati, pruža svaku razumnu mogućnost da pribave potrebne isprave ili da im se isprave dostave u razumnom roku ili da drugim sredstvima potvrde ili dokažu da uživaju pravo na slobodno kretanje i boravak.

5.   Država članica može od dotične osobe zahtijevati da prijavi svoju prisutnost na njezinom državnom području u razumnom i nediskriminirajućem roku. Nepoštovanje ovog zahtjeva može dovesti do proporcionalnih i nediskriminirajućih sankcija protiv dotične osobe.”

6.

Članak 36. navedene direktive, naslovljen „Sankcije”, glasi kako slijedi:

„Države članice utvrđuju odredbe o sankcijama koje se primjenjuju na povrede nacionalnih pravila donesenih u svrhu provedbe ove Direktive te poduzimaju mjere potrebne za njihovu primjenu. Utvrđene sankcije moraju biti učinkovite i proporcionalne. Države članice najkasnije do 30. travnja 2006. obavješćuju Komisiju o ovim odredbama, a u slučaju naknadnih promjena što je prije moguće.”

7.

Člankom 1. Uredbe br. 562/2006 ( 4 ), naslovljenim „Predmet i načela”, određivalo se:

„Ovom se Uredbom ukidaju granične kontrole osoba koje prelaze unutarnje granice država članica Europske unije.

Njome se utvrđuju pravila granične kontrole osoba koje prelaze vanjske granice država članica [U]nije.”

8.

U članku 2. te uredbe, naslovljenom „Definicije”, navodilo se:

„U smislu ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije

[…]

[…]”

9.

Člankom 4. navedene uredbe, naslovljenim „Prelazak vanjskih granica”, određivalo se:

„1.   Vanjske se granice mogu prijeći samo na graničnim prijelazima i tijekom utvrđenog radnog vremena. Radno vrijeme je jasno naznačeno na graničnim prijelazima koji nisu otvoreni 24 sata dnevno.

[…]

2.   Odstupajući od stavka 1., izuzeci od obveze prelaženja vanjskih granica samo na graničnim prijelazima i tijekom utvrđenog radnog vremena mogu se dopustiti:

[…]

[…]”

10.

U članku 7. iste uredbe, naslovljenom „Granična kontrola osoba”, navodilo se:

„[…]

2.   Sve se osobe podvrgavaju osnovnoj kontroli u svrhu utvrđivanja njihovog identiteta na temelju predočenja njihovih putnih isprava. Takva se osnovna kontrola sastoji od brze i jednostavne provjere, prema potrebi uporabom odgovarajućih tehničkih sredstava i pregledom u odgovarajućim bazama podataka informacija isključivo o ukradenim, otuđenim, izgubljenim i poništenim ispravama, o važenju isprave koja ovlašćuje zakonitog nositelja za prelazak granice i o prisutnosti znakova krivotvorenja.

Osnovna kontrola iz prvog podstavka je pravilo za osobe s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom Unije.

Međutim, tijekom osnovne kontrole osoba s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom Unije, službenici graničnog nadzora, iako ne sustavno, mogu obavljati provjere u nacionalnim i europskim bazama podataka kako bi osigurali da takve osobe ne predstavljaju stvarnu, trenutnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju unutarnjoj sigurnosti, javnom redu, međunarodnim odnosima država članica niti prijetnju javnom zdravlju.

Posljedice takvih provjera ne dovode u pitanje pravo ulaska osoba s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom Unije na državno područje dotične države članice kako je predviđeno Direktivom [2004/38].

[…]

6.   Kontrole nad osobama koje uživaju pravo Unije na slobodno kretanje provode se u skladu s Direktivom [2004/38].

[…]”

11.

Članak 18. Uredbe br. 562/2006, naslovljen „Posebna pravila za različite vrste granica i prijevoznih sredstava koja se koriste za prelazak vanjskih granica” glasio je kako slijedi:

„Posebna pravila navedena u Prilogu VI. primjenjuju se na kontrole koje se provode na različitim vrstama granica i nad prijevoznim sredstvima koja se koriste pri prelasku graničnih prijelaza.

Ta posebna pravila mogu sadržavati odstupanja od članaka 4. i 5. te od članaka od 7. do 13.”

12.

U članku 20. te uredbe, naslovljenom „Prelazak unutarnjih granica”, navodilo se:

„Unutarnje se granice mogu prijeći na bilo kojem mjestu bez provođenja granične kontrole osoba bez obzira na njihovo državljanstvo.”

13.

Člankom 21. navedene uredbe, naslovljenim „Kontrole unutar državnog područja”, predviđalo se:

„Ukidanje nadzora državne granice na unutarnjim granicama ne utječe na:

[…]

[…]”

14.

Prilog VI. Uredbi br. 562/2006 odnosio se, prema vlastitom naslovu, na „[p]osebna pravila za različite vrste granica i različita prijevozna sredstva koja se koriste za prelazak vanjskih granica država članica”. Točka 3. tog priloga, naslovljena „Morske granice”, sadržavala je točku 3.1., koja je pak naslovljena „Opći postupci kontrole u pomorskom prometu”, kojom se određivalo:

15.

Točka 3.2. tog priloga, naslovljena „Posebni postupci kontrole za određene vrsta plovila”, sadržava odjeljak naslovljen „Izletnička plovidba”, koji glasi kako slijedi:

16.

Člankom 1. passilakija (Zakon o putnim ispravama) (671/2006), u verziji primjenjivoj na glavni postupak, čiji je tekst u biti jednak tekstu članka 9. perustuslakija (finski Ustav) (791/1999), određuje se:

„Finski državljanin ima pravo napustiti zemlju u skladu s odredbama ovog zakona.

Finski državljanin ne smije biti spriječen u ulasku na državno područje.”

17.

U skladu s člankom 2. Zakona o putnim ispravama:

„Finski državljani imaju pravo na izlazak iz zemlje i ulazak u zemlju s putovnicom, osim ako ovaj zakon, pravo Unije ili za Finsku obvezujući međunarodni ugovor ne određuju drukčije. Bez putovnice finski državljanin može putovati na Island, u Norvešku, Švedsku i Dansku. Uredbom Vlade određuju se druge zemlje u koje finski državljani mogu putovati koristeći se osobnom iskaznicom kao putnom ispravom, a ne putovnicom […]”

18.

U članku 1. valtioneuvoston asetusa matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (Uredba Vlade o dokazivanju prava na putovanje u točno određenim slučajevima) (660/2013), u verziji primjenjivoj na glavni postupak, navodi se:

„Finski državljani mogu putovati iz Finske u sljedeće zemlje koristeći se osobnom iskaznicom kao putnom ispravom umjesto putovnice […]: Nizozemska, Belgija, Bugarska, Španjolska, Irska, Ujedinjena Kraljevina, Italija, Austrija, Grčka, Hrvatska, Cipar, Latvija, Lihtenštajn, Litva, Luksemburg, Malta, Portugal, Poljska, Francuska, Rumunjska, Njemačka, San Marino, Slovačka, Slovenija, Švicarska, Češka Republika, Mađarska i Estonija.”

19.

Člankom 7. rikoslakija (Kazneni zakonik) (39/1889), naslovljenim „Povreda državne granice”, koji se nalazi u poglavlju 17. tog zakonika, koje je pak naslovljeno „Povrede javnog poretka”, u verziji koja je primjenjiva na glavni postupak, predviđa se:

„Svaka osoba koja

prijeđe ili pokuša prijeći finsku granicu bez putne isprave, vize, dozvole boravka ili bilo koje druge isprave koja se izjednačava s važećom putnom ispravom ili izvan mjesta odobrenog ulaska ili izlaska ili protivno bilo kojoj zakonskoj zabranu koja nije zabrana ulaska,

[…]

počinila je povredu državne granica koja se kažnjava novčanom kaznom ili kaznom zatvora u trajanju od najviše jedne godine.”

20.

U članku 7.a istog poglavlja tog zakonika, naslovljenom „Lakša povreda državne granice”, navodi se:

„Počinitelj se zbog lakše povrede državne granice kažnjava novčanom kaznom ako se to djelo, uzimajući u obzir kratko trajanje nezakonitog boravka ili kretanja, način poduzimanja zabranjene radnje ili druge okolnosti povezane s djelom, sveukupno smatra njegovim blažim oblikom.”

21.

U skladu s člankom 1. poglavlja 2.a navedenog zakonika:

„Novčana kazna izriče se u dnevnim iznosima čiji najmanji broj iznosi jedan, a najveći broj 120.”

22.

Člankom 2. tog poglavlja istog zakonika određuje se:

„Visina dnevnog iznosa utvrđuje se na razuman način, uzimajući u obzir počiniteljevu platežnu sposobnost.

Primjerenom visinom dnevnog iznosa smatra se jedna šezdesetina prosječnih mjesečnih prihoda počinitelja, uz odbitak poreza i davanja koji su određeni vladinom uredbom kao i fiksnog paušalnog iznosa troškova. Zbog osuđenikove obveze uzdržavanja taj se dnevni iznos može umanjiti.

Glavna osnova za izračun navedenog mjesečnog prihoda su počiniteljevi prihodi iz posljednjeg rješenja o odmjeravanju dohotka. Ako se počiniteljevi prihodi ne mogu dovoljno pouzdano odrediti na temelju podataka o oporezivanju ili ako su se njegovi prihodi znatno promijenili od zadnjeg rješenja o odmjeravanju dohotka, mogu se odrediti na temelju drugog dostupnog dokumenta.

Dnevni iznos određuje sud na temelju podataka dostupnih u trenutku sudskog postupka i, u okviru skraćenog kaznenog postupka, na temelju podataka koji su dostupni u trenutku u kojem je zatraženo pokretanje tog postupka. Međutim, državni odvjetnik određuje novčanu kaznu na temelju podataka dostupnih u trenutku donošenja rješenja u skraćenom kaznenom postupku ako se čini da se sposobnost plaćanja adresata rješenja znatno promijenila u odnosu na podatke dostupne u trenutku u kojem je zatraženo pokretanje tog postupka.

Uredbom vlade uređuje se konkretnije izračun prosječnog mjesečnog prihoda, način zaokruživanje visine dnevnog iznosa, fiksan iznos koji odgovara troškovima svakodnevne potrošnje, uzimanje u obzir obveze uzdržavanja kao i najmanja visina dnevnog iznosa.”

23.

Člankom 5. asetusa päiväsakon rahamäärästä (Uredba vlade o visini dnevnog iznosa) (609/1999), u verziji koja je primjenjiva na glavni postupak, određuje se:

„Visina dnevnog iznosa ne može biti manja od 6 eura.”

24.

Činjenice relevantne za glavni postupak, kako proizlaze iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, mogu se opisati na sljedeći način.

25.

Osoba A, finski državljanin, izletničkim je plovilom 25. kolovoza 2015. putovala iz Finske u Estoniju i vratila se natrag. Mjesto polaska tog putovanja kao i mjesto povratka nalazili su se u Finskoj. Tijekom tog putovanja, osoba A putovala je preko međunarodnih voda koje se nalaze između Finske i Estonije.

26.

Osoba A bila je nositelj važeće finske putovnice, ali tijekom tog putovanja nije nosila ni tu ni ijednu drugu putnu ispravu te stoga nije bila u mogućnosti predočiti svoju putovnicu prilikom nadzora državne granice provedenog u Helsinkiju (Finska) tijekom povratka. Unatoč tomu što putna isprava nije bila predočena, identitet osobe A mogao se utvrditi na temelju vozačke dozvole koju je nosila. Osim toga, nije sporno da se informatičkim putem moglo provjeriti da je osoba A nositelj važeće putovnice.

27.

Syyttäjä (državni odvjetnik) podnio je protiv osobe A optužnicu pred Helsingin käräjäoikeusom (Prvostupanjski sud u Helsinkiju, Finska) zbog lakše povrede državne granice. Osoba A osporavala je optužbe.

28.

Odlukom od 5. prosinca 2016. Helsingin käräjäoikeus (Prvostupanjski sud u Helsinkiju) utvrdio je da je osoba A počinila lakšu povredu državne granice. Naime, prelazak državne granice bez putne isprave jest kažnjivo djelo. Činjenica da je osoba A nositelj važeće putovnice nije relevantna. Taj sud ipak nije izrekao kaznu, smatrajući da je povreda lakša i da bi, u slučaju izricanja novčane kazne, njezin iznos izračunan ovisno o mjesečnom prihodu osobe A u skladu s kaznenim sustavom dnevnih iznosa bio prekomjeran.

29.

Državni odvjetnik podnio je žalbu Helsingin hovioikeusu (Žalbeni sud u Helsinkiju, Finska). Osoba A podnijela je protužalbu.

30.

Presudom od 15. lipnja 2018. Helsingin hovioikeus (Žalbeni sud u Helsinkiju) smatrao je da je pravilno utvrđeno da osoba A nije nosila putnu ispravu prilikom nadzora, ali je odbio žalbu državnog odvjetnika. Taj je sud smatrao da djela koja je počinila osoba A ne čine lakšu povredu državne granice.

31.

Državni odvjetnik podnio je žalbu protiv te presude Korkein oikeusu (Vrhovni sud). Taj sud smatra da predmet treba ispitati s gledišta prava Unije.

32.

Sud koji je uputio zahtjev napominje da je Sud u točki 45. presude Wijsenbeek ( 6 ) odlučio da se pravu Unije, kako se primjenjivalo u trenutku nastanka činjenica u glavnom postupku, ne protivi to da država članica pod prijetnjom kazne zahtijeva od neke osobe, neovisno o tome je li državljanin države članice ili treće države, da prilikom ulaska na državno područje te države članice prelaskom unutarnje granice Unije dokaže svoje državljanstvo, pod uvjetom da se sankcije mogu usporediti sa sankcijama koje se primjenjuju za slične nacionalne povrede i nisu neproporcionalne.

33.

Taj sud također napominje da je Sud u presudi Oulane ( 7 ) ispitao je li obveza predočenja važeće osobne iskaznice ili putovnice u određenim situacijama bila u skladu s pravom Unije koje je tada bilo na snazi. Prema njegovu mišljenju, i dalje postoji nesigurnost u pogledu toga je li nacionalni propis, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom predmetu, usklađen s pravom Unije koje je stupilo na snagu nakon te dvije presude.

34.

Točno je da iz Uredbe br. 562/2006 proizlazi da svaka država članica može predvidjeti obvezu „nošenja dokumenata i isprava” ( 8 ). Međutim, pod pretpostavkom da to podrazumijeva da države članice svakoj osobi mogu naložiti obvezu nošenja putne isprave prilikom prelaska nacionalne granice, ostaje neizvjesno može li se, i u slučaju potvrdnog odgovora pod kojim uvjetima, kazniti nepoštovanje takve obveze. Sud koji je uputio zahtjev napominje da se u članku 5. stavku 5. Direktive 2004/38 navodi mogućnost države članice da od dotične osobe zahtijeva da „prijavi svoju prisutnost na njezinom državnom području u razumnom i nediskriminirajućem roku” i da je zbog toga zakonodavac Unije u tom članku predvidio mogućnost izricanja sankcija.

35.

Sud koji je uputio zahtjev ne isključuje da se nalaganjem te obveze građanima Unije, pod prijetnjom sankcije, može povrijediti pravo na slobodno kretanje na državnom području država članica, dodijeljeno člankom 45. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a.

36.

Kako bi se utvrdilo je li došlo do povrede tog prava, valja uzeti u obzir konkretno članke 4. i 5. Direktive 2004/38 i članak 21. Uredbe br. 562/2006 jer se tom uredbom uspostavio Zakonik o schengenskim granicama koji je bio na snazi u vrijeme nastanka činjenica iz kojih proizlazi glavni postupak.

37.

Potrebno je također utvrditi, s obzirom na članke 2., 4., 7., 20. i 21. Uredbe br. 562/2006, kao i točku 3.2.5. Priloga VI. toj uredbi, je li relevantna činjenica da je dotična osoba izletničkim plovilom putovala iz jedne države članice u drugu preko međunarodnih voda.

38.

Osim toga, pod pretpostavkom da se pravu Unije ne protivi obveza nošenja druge važeće putne isprave pod prijetnjom kaznene sankcije, sud koji je uputio zahtjev pita i je li sustav dnevnih iznosa, koji se predviđa Kaznenim zakonikom u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38.

39.

U tom pogledu, taj sud pojašnjava da se lakša povreda državne granice, kako je u ovom slučaju opisana u optužnici, uobičajeno kažnjava s petnaest dnevnih iznosa. U skladu s kriterijima predviđenima Kaznenim zakonikom te s obzirom na to kada je počinjena povreda, visina jednog dnevnog iznosa u slučaju osobe A jest 6350 eura. Stoga bi ukupan iznos novčane kazne koja joj se u tom trenutku mogla izreći bio 95250 eura.

40.

U tim je okolnostima Korkein oikeus (Vrhovni sud, Finska) odlukom od 21. siječnja 2020., koju je tajništvo Suda zaprimilo 24. siječnja 2020., odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

41.

Pisana očitovanja podnijele su osoba A, finska i njemačka vlada te Europska komisija. Iste stranke također su u pisanom obliku odgovorile na pitanja koja je postavio Sud, koji je odlučio donijeti odluku bez održavanja rasprave.

42.

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da u pogledu osobe A nije proveden nadzor prilikom njezina izlaska iz Finske. Naime, finska tijela utvrdila su tek prilikom njezina povratka da se nije poštovala obveza nošenja putne isprave, tijekom granične kontrole provedene u Helsinkiju. Kazneni postupak iz glavnog postupka odnosi se međutim na izlazak iz Finske kao i na povratak u tu državu članicu s obzirom na to da se obveza posjedovanja putne isprave nalaže za svaki prelazak granice.

43.

Sud koji je uputio zahtjev uputio je tri pitanja. Kao što to proizlazi iz njegovih navoda, prva dva pitanja u biti se odnose na to protivi li se pravu na slobodno kretanje osoba to da država članica pod prijetnjom kaznene sankcije obvezuje građane Unije na nošenje putne isprave kad putuju između te države članice i druge članice preko međunarodnih voda. U slučaju niječnog odgovora na ta pitanja, sud koji je uputio zahtjev upućuje treće pitanje koje se odnosi na to je li sustav dnevnih iznosa, koji se predviđa finskim Kaznenim zakonikom, u skladu s načelom proporcionalnosti.

44.

S obzirom na povezanost prvog i drugog pitanja, razmotrit ću ih zajedno, ali ću ipak iznijeti odvojene odgovore. Kao prvo, ispitat ću obvezu građana Unije da pod prijetnjom kaznene sankcije nose putnu ispravu, s jedne strane, u okviru prava na izlazak u smislu članka 4. stavka 1. Direktive 2004/38 (prvo pitanje) i, s druge strane, u okviru prava na ulazak u smislu članka 5. stavka 1. Direktive 2004/38 (drugo pitanje). Kao drugo, razmotrit ću kontrole koje se provode tijekom nadzora državne granice u pogledu osoba koje imaju pravo na slobodno kretanje na temelju prava Unije u skladu s Uredbom br. 562/2006 (prvo i drugo pitanje). Kao treće, analizirat ću proporcionalnost iznosa kaznene novčane kazne izrečene u slučaju nepoštovanja takve obveze (treće pitanje).

45.

Prije nego što počnem tu analizu, čini mi se korisnim iznijeti nekoliko uvodnih napomena o odnosu između članaka 4. i 5. Direktive 2004/38 i njihove povezanosti sa Zakonikom o schengenskim granicama.

46.

Najprije želim podsjetiti da na temelju članka 20. UFEU‑a, svaki državljanin države članice ima status građanina Unije i stoga se može pozvati na prava povezana s tim statusom, uključujući u odnosu na svoju državu članicu podrijetla, osobito na pravo na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica, koje se dodjeljuje člankom 21. UFEU‑a ( 9 ).

47.

Iz sudske prakse Suda proizlazi da pravo na slobodno kretanje uključuje pravo građana Unije na ulazak u državu članicu različitu od one čiji su državljani kao i pravo na izlazak iz potonje države članice ( 10 ). Kao što je to naglasio Sud, temeljne slobode zajamčene UFEU‑om bile bi lišene smisla kad bi država članica podrijetla mogla bez valjanog opravdanja vlastitim državljanima zabraniti da napuste njezino državno područje u svrhu ulaska na državno područje druge države članice ( 11 ). Iz toga proizlazi da, kako bi to pravo na izlazak koje je zajamčeno člankom 4. Direktive 2004/38 bilo u potpunosti djelotvorno, građanin Unije koji ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje time što odlazi iz države članice čiji je državljanin u drugu državu članicu treba moći ostvariti svoje pravo na povratak u svoju državu članicu, u skladu s uvjetima i pravilima utvrđenim u članku 5. te direktive.

48.

Schengenska pravna stečevina osobito je važna za ostvarivanje prava na slobodno kretanje i, prema tome, prava na izlazak i ulazak predviđenih člancima 4. i 5. Direktive 2004/38. Iz uvodnih izjava i relevantnih odredbi schengenske pravne stečevine ( 12 ) proizlazi da se mjere koje se odnose na prelazak vanjskih i unutarnjih granica država članica primjenjuju ne dovodeći u pitanje prava osoba koje na temelju prava Unije imaju pravo na slobodno kretanje ( 13 ). Kao što je to Sud već imao priliku naglasiti, u odredbama koje se primjenjuju na schengensko područje izričito se navodi da one ne utječu na slobodu kretanja građana Unije i članova njihovih obitelji koji ih prate ili im se pridružuju, a koja je zajamčena, među ostalim, Direktivom 2004/38 ( 14 ), uključujući države članice koje nisu dio schengenskog područja ( 15 ).

49.

U tom kontekstu predlažem da se ispitaju tri pitanja suda koji je uputio zahtjev.

50.

Najprije moram podsjetiti da članak 21. UFEU‑a svakom građaninu Unije dodjeljuje pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, „podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe”, odnosno Direktivi 2004/38.

51.

Člankom 4. stavkom 1. Direktive 2004/38 izričito se predviđa, a da se pritom ne zahtijeva prethodno ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak, da „svi građani Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom […] imaju pravo napustiti državno područje države članice radi putovanja u drugu državu članicu” ( 16 ).

52.

U ovom je slučaju osoba A finski državljanin koji je u okviru povratnog putovanja izletničkim plovilom napustio Finsku i otputovao u Estoniju. Njegova je situacija stoga, kao što je to utvrdio sud koji je uputio zahtjev, obuhvaćena tom odredbom.

53.

Stoga se postavlja pitanje je li obveza nošenja osobne iskaznice ili putovnice pod prijetnjom sankcije, koja se nalaže finskim propisom, u slučaju povratnog putovanja između Finske i Estonije u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 2004/38.

54.

Iz samog teksta članka 4. stavka 1. Direktive 2004/38, konkretno iz uporabe izraza „s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom”, proizlazi da se pravo na izlazak uvjetuje putovanjem „s” važećom putnom ispravom.

55.

Čini se da finska vlada prijedlog „s” tumači na način da građanin Unije ne treba nositi putnu ispravu u trenutku izlaska s državnog područja dotične države članice, nego da treba biti nositelj takve isprave.

56.

Ne slažem se s tim tumačenjem finske vlade iz sljedećih razloga.

57.

Kao prvo, napominjem da uporaba prijedloga „s” u članku 4. stavku 1. Direktive 2004/38 podrazumijeva nošenje putne isprave. Naime, odabir zakonodavca da upotrijebi taj prijedlog ne može se shvatiti kao da se odnosi isključivo na činjenicu da je netko nositelj takve isprave. U tom pogledu ističem da se ne čini da se u ijednoj ispitanoj jezičnoj verziji upućuje na suprotno ( 17 ).

58.

Kao drugo, to se tumačenje potkrepljuje analizom svrhe Direktive 2004/38. Tom se direktivom, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 1. do 4., nastoji olakšati ostvarivanje temeljnog i osobnog prava slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica, koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, a cilj joj je osobito ojačati to pravo ( 18 ). Člankom 4. Direktive 2004/38 stoga se nastoji zajamčiti da se osoba koja ostvaruje pravo na slobodno kretanje može kao takva identificirati u okviru eventualne provjere njezina identiteta ( 19 ). Taj bi cilj bio ugrožen kad bi građani Unije mogli tražiti da ih se izuzme od obveze utvrđene u tom članku da nose važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu tijekom svojih putovanja iz jedne države članice u drugu.

59.

Naposljetku i kao treće, to se tumačenje potkrepljuje nastankom Direktive 2004/38. Naime, u skladu s člankom 5. stavkom 1. prvotnog prijedloga Komisije ( 20 ) (članak 4. stavak 1. Direktive 2004/38) „[u] stavku 1. uglavnom se preuzima tekst članka 2. stavka 1. Direktive 68/360/EEZ[ ( 21 )] kojim se predviđa da se pravo na napuštanje državnog područja države članice ‚ostvaruje običnim predočenjem važeće osobne iskaznice ili putovnice’, a pritom ga se prilagođava novom sustavu ukidanjâ nadzora na unutarnjim granicama Unije. U tu je svrhu pojam ‚predočenjem’ zamijenjen prijedlogom ‚s’ […]” ( 22 ). Iz te odredbe prijedloga direktive proizlazi da ta zamjena odražava ukidanje nadzora na unutarnjim granicama Unije u okviru schengenske pravne stečevine.

60.

U tim okolnostima, smatram da se člankom 4. stavkom 1. Direktive 2004/38 građanima Unije prilikom napuštanja državnog područja države članice nalaže obveza posjedovanja putnih isprava ( 23 ). Prema tome, s obzirom na to da se finskim propisom nalaže obveza nošenja osobne iskaznice ili putovnice za putovanje iz Finske u Estoniju, taj je propis u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 2004/38.

61.

S obzirom na navedeno, sada valja utvrditi može li država članica izreći sankciju u slučaju nepoštovanja te obveze.

62.

Radi sažetosti i s obzirom na činjenicu da se u ovom slučaju nepoštovanje obveze nošenja važeće putne isprave utvrdilo tek u trenutku povratka u Finsku, prilikom kontrola koje su provela finska tijela, pitanje može li država članica izreći kaznenu sankciju u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku razmotrit će se u okviru ispitivanja obveze nošenja putne isprave u okviru prava na ulazak.

63.

Finska vlada u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da se pravu Unije protivi primjena predmetnog nacionalnog propis kada državljani države članice napuštaju tu državu članicu i u nju se vraćaju. Međutim, ta vlada pojašnjava, s jedne strane, da najviši sudovi još nisu odlučili o tome predstavljaju li djela kao što su ona koja je počinila osoba A povredu u smislu Kaznenog zakonika. S druge strane, naglašava da iz pripremnih akata Kaznenog zakonika proizlazi da situacija kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom predmetu nije obuhvaćena ni kvalifikacijom „povreda državne granice” u smislu poglavlja 17. članka 7. tog zakonika ni kvalifikacijom „lakša povreda” u smislu poglavlja 17. članka 7.a navedenog zakonika ( 24 ).

64.

Najprije želim podsjetiti na to da se, kao posljedica prava na izlazak zajamčenog člankom 4. stavkom 1. Direktive 2004/38, člankom 5. stavkom 1. prvim podstavkom te direktive jamči pravo na ulazak na državno područje država članica. Tom se odredbom predviđa da države članice odobravaju ulazak na svoje državno područje građanima Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom ( 25 ). Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, pravo državljana države članice na ulazak na državno područje druge države članice, u svrhe predviđene Ugovorom, jest pravo koje se izravno dodjeljuje Ugovorom ili, ovisno o slučaju, odredbama donesenim radi provedbe navedenog ugovora ( 26 ).

65.

U ovom slučaju, u pogledu osobe A, finskog državljanina, provedene su kontrole prilikom njezina povratka u Finsku. Prema tome, osoba A nije putovala, kao što se to predviđa člankom 3. Direktive 2004/38, u državu različitu od države čije osoba A ima državljanstvo, nego u državu članicu čiji je državljanin. Drugim riječima, u načelu uvjeti za primjenu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 nisu ispunjeni u situaciji o kojoj je riječ u ovom slučaju.

66.

U tim se okolnostima najprije postavlja sljedeće pitanje: treba li smatrati da se članak 5. stavak 1. Direktive 2004/38 ne primjenjuje u situacijama u kojima se građanin Unije vraća u državu članicu čiji je državljanin?

67.

Komisija tvrdi da se članak 5. stavak 1. Direktive 2004/38 primjenjuje po analogiji u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku.

68.

Pitanje je li ta direktiva primjenjiva u situacijama u kojima se građanin Unije vraća u državu članicu čiji je državljanin Sud je već ispitao u predmetima koji se odnose na izvedeno pravo na ulazak i boravak državljana trećih zemalja, članova obitelji građanina Unije. Analiza te sudske prakse omogućuje da se utvrde dva smjera sudske prakse.

69.

Kao prvo, što se tiče prava na ulazak, Sud je u presudi McCarthy i dr. ( 27 ), najprije smatrao da, ako se dotični građanin Unije koristio svojim pravom na slobodno kretanje nastanjujući se u državi članici različitoj od one koje je državljanin i ako je njegov bračni drug, državljanin treće zemlje, boravio s njim, na oboje se primjenjuje Direktiva 2004/38, u smislu članka 3. stavka 1. te direktive ( 28 ). Sud je zatim utvrdio da se članak 5. Direktive 2004/38 odnosi na „države članice” i ne čini razliku ovisno o državi članici ulaska, osobito time što propisuje da posjedovanje važeće dozvole [boravka] iz članka 10. te direktive oslobađa članove obitelji građanina Unije koji nisu državljani države članice od obveze pribavljanja ulazne vize. Naposljetku, Sud je naglasio da iz članka 5. navedene direktive nikako ne proizlazi da bi pravo ulaska članova obitelji građanina Unije koji nisu državljani države članice bilo ograničeno na države članice različite od države članice podrijetla građanina Unije ( 29 ).

70.

Kao drugo, što se tiče prava na boravak, Sud je , osobito u presudama O. i B. ( 30 ), Coman i dr. ( 31 ) i Banger ( 32 ), koje se nastavljaju na presude Singh ( 33 ) i Eind ( 34 ), u pogledu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 istaknuo da iz tekstualnog, sustavnog i teleološkog tumačenja odredbi te direktive proizlazi da ona propisuje samo uvjete za ulazak i boravak građanina Unije u države članice različite od države članice čiji je on državljanin i da ne dopušta zasnivanje izvedenog prava na boravak u korist državljana treće zemlje koji su članovi obitelji građanina Unije u državi članici čiji je taj građanin državljanin ( 35 ). Međutim, kako bi se izbjeglo da se građanina Unije odvrati od toga da napusti državu članicu čiji je državljanin radi korištenja svojim pravom na boravak u skladu s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a u drugoj državi članici, Sud je smatrao da se u određenim slučajevima državljanima trećih zemalja koji su članovi obitelji građanina Unije i koji na temelju odredbi Direktive 2004/38 ne mogu ostvariti izvedeno pravo na boravak u državi članici čiji je državljanin taj građanin, ipak može priznati takvo pravo na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a ( 36 ). Prema mišljenju Suda, uvjeti za priznavanje izvedenog prava na boravak na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije s kojim je on boravio samo u njegovu svojstvu građanina Unije u državi članici domaćinu, u načelu ne bi trebali biti stroži od onih koji su predviđeni u Direktivi 2004/38 za odobrenje takvog prava na boravak državljaninu treće zemlje koji je član obitelji građanina Unije koji je koristio svoje pravo na slobodno kretanje nastanjujući se u državi članici različitoj od države članice čiji je državljanin. Stoga, čak i da je Sud smatrao da Direktiva 2004/38 ne obuhvaća takav slučaj povratka, ipak je presudio da tu direktivu treba primijeniti po analogiji ( 37 ).

71.

Prema mojem mišljenju, analiza tih dvaju smjerova sudske prakse omogućuje da se donese više zaključaka u pogledu opsega primjenjivosti članka 5. stavka 1. Direktive 2004/38 u ovom predmetu.

72.

Sud je u presudi McCarthy i dr. ( 38 ) smatrao da se na dotičnog građanina Unije, iako je putovao u državu članicu čiji je državljanin (Ujedinjena Kraljevina) primjenjuje Direktiva 2004/38, u smislu članka 3. stavka 1. te direktive, s obzirom na to da se „nastanio” u drugoj državi članici (Španjolska). Prema tome, Sud je odlučio da se taj građanin prilikom ulaska u Ujedinjenu Kraljevinu i dalje koristio pravima na slobodno kretanje jer je boravio u državi članici domaćinu (Španjolska). Na njegova bračnog druga, državljanina treće zemlje, s obzirom na to da je boravio u Španjolskoj s navedenim građaninom Unije, također se primjenjuje Direktiva 2004/38 u smislu članka 3. stavka 1. te direktive. U tim okolnostima, uzimajući u obzir činjenicu da se tekst članka 5. stavka 1. Direktive 2004/38 odnosi na „države članice” a da se pritom ne pravi razlika ovisno o državi članici ulaska, Sud je presudio da se ta odredba i, prema tome, formalnosti povezane s ostvarivanjem prava na ulazak predviđene u toj odredbi, primjenjuju na bračnog druga građanina Unije, koji je državljanin treće zemlje.

73.

Suprotno tomu, u presudama O. i B. ( 39 ), Coman i dr. ( 40 ) i Banger ( 41 ), kao i u sudskoj praksi na kojoj se te presude temelje ( 42 ), dotični je građanin Unije u načelu konačno napustio državu članicu domaćina i vratio se s članovima svoje obitelji, koji su državljani trećih zemalja, u državu članicu čiji je državljanin. U tim okolnostima, prema mišljenju Suda, na tog se građanina Unije više ne primjenjuje Direktiva 2004/38 u smislu članka 3. stavka 1. te direktive i, prema tome, nije obuhvaćen njezinim područjem primjene. Međutim, s obzirom na činjenicu da je ostvario svoje pravo na slobodno kretanje, članovima njegove obitelji koji su državljani treće zemlje i koji su s njim boravili u državi članici domaćinu može se priznati izvedeno pravo na boravak u državi članici čiji je on državljanin na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a. U tom slučaju i iz prethodno navedenih razloga ( 43 ), Sud je presudio da Direktivu 2004/38 treba po analogiji primijeniti na dotične građane Unije ( 44 ).

74.

U ovom je slučaju situacija osobe A situacija građanina Unije koji se vraća u državu članicu čiji je državljanin nakon što je putovao u drugu državu članicu u kontekstu povratnog putovanja izletničkim plovilom. Stoga, za razliku od predmeta u kojima su donesene dvije presude Suda koje su obuhvaćene dvama prethodno analiziranim smjerovima sudske prakse ( 45 ), u ovom predmetu, s jedne strane, iz prethodne odluke ne proizlazi da je prilikom povratka u Finsku osoba A bila u pratnji članova svoje obitelji koji su državljani trećih zemlja i, s druge strane, da, iako je ostvarila svoje pravo na slobodno kretanje, u trenutku povratka u Finsku nije bila nastanjena u Estoniji.

75.

Prema tome, sudska praksa iz presude McCarthy i dr. ( 46 )nije relevantna u okviru ovog predmeta ( 47 ). No je li relevantna sudska praksa iz presuda O. i B. ( 48 ), Coman i dr. ( 49 ) i Banger ( 50 )?

76.

Iz tog drugog smjera sudske prakse proizlazi da je Sud u tim presudama odlučio po analogiji primijeniti Direktivu 2004/38 na građane Unije koji se, nakon što su ostvarili svoje pravo na slobodno kretanje, vraćaju u državu članicu čiji su državljani, kako bi im se zajamčilo potpuno ostvarivanje njihova temeljnog prava na slobodno kretanje izbjegavanjem toga da ih se odvrati od napuštanja države članice čiji su državljani kako bi na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a ostvarili svoje pravo na boravak u drugoj državi članici. Drugim riječima, prema građaninu Unije koji se vraća u svoju državu članicu i koji, prema tome, nije obuhvaćen Direktivom 2004/38, ne treba postupati na nepovoljniji način nego prema građaninu Unije koji je obuhvaćen područjem primjene te direktive jer je otišao u drugu državu članicu i u njoj boravi.

77.

Ako je Sud tumačio članak 21. stavak 1. UFEU‑a na način da državljanin treće zemlje, koji je član obitelji građanina Unije, ima izvedeno pravo na boravak na državnom području države članice čiji je taj građanin Unije državljanin i da to izvedeno pravo na boravak ne može podlijegati strožim uvjetima od onih koji su predviđeni Direktivom 2004/38, to je upravo zato što uvjeti i pravila ulaska i boravka koji se tom direktivom utvrđuju za građane Unije za članove njihovih obitelji uključuju njihovo pravo da prate građanina Unije ili da mu se pridruže, neovisno o tome koje državljanstvo imaju.

78.

Točno je da se ovaj predmet ne odnosi na izvedeno pravo na boravak članova obitelji građanina Unije. Međutim, kao što sam to već naveo, čini mi se da je ta sudska praksa relevantna u ovom predmetu iz sljedećih razloga.

79.

Kao prvo, Sud je u više navrata potvrdio da je status građanina Unije predodređen da bude temeljni status državljana država članica ( 51 ). Iz sudske prakse proizlazi da državljanin države članice koji je, u svojem svojstvu građanina Unije, ostvario svoju slobodu kretanja i boravka u državi članici različitoj od države članice čiji je državljanin, može pozivati na prava povezana s tim svojstvom, osobito na ona predviđena u članku 21. stavku 1. UFEU‑a, uključujući po potrebi u odnosu na državu članicu čiji je državljanin ( 52 ).

80.

Kao drugo, ako se na glavni predmet primjeni ta sudska praksa kao i ona koja se ispitala u točkama 70. i 73. ovog mišljenja, to podrazumijeva da se, prilikom povratka građanina Unije u državu članicu čiji je državljanin, materijalni uvjeti koji se odnose na pravo na ulazak koje proizlazi iz članka 21. stavka 1. UFEU‑a ne mogu tumačiti strože od onih koji se predviđaju člankom 5. stavkom 1. Direktive 2004/38 ( 53 ) Naime, kao što sam to već istaknuo ( 54 ), kako bi to pravo na izlazak koje je zajamčeno člankom 4. te direktive bilo u potpunosti djelotvorno, građanin Unije koji ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje time što odlazi iz države članice čiji je državljanin u drugu državu članicu treba, iako Direktiva 2004/38 ne obuhvaća povratak u tu državu članicu, moći ostvariti svoje pravo na ulazak u državu članicu čiji je državljanin, u skladu s uvjetima i pravilima utvrđenim u toj direktivi, osobito u njezinu članku 5.

81.

Prema tome, u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, valja po analogiji primijeniti Direktivu 2004/38, uključujući njezin članak 5. stavak 1. u pogledu uvjeta u kojima države članice odobravaju ulazak na svoje državno područje građanima Unije „s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom”.

82.

Osim toga, ističem da iz pisanih očitovanja finske vlade proizlazi da se članak 155. stavci 1. i 2. Ulkomaalaislakija (Zakon o strancima) (301/2004) odnosi na ulazak i boravak građana Unije na finskom državnom području ( 55 ). U tom je pogledu ta vlada u odgovoru na pisano pitanje Suda odgovorila da se člankom 155. stavcima 1. i 2. Zakona o strancima u finsko pravo prenosi članak 5. stavci 1. i 4. Direktive 2004/38 ( 56 ).

83.

Člankom 36. Direktive 2004/38 određuje se da „[d]ržave članice utvrđuju odredbe o sankcijama koje se primjenjuju na povrede nacionalnih pravila donesenih u svrhu provedbe ove Direktive te poduzimaju mjere potrebne za njihovu primjenu”.

84.

Kao prvo, stoga se postavlja pitanje je li taj članak relevantan za odgovor na prvo i drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev. Smatram da je to doista slučaj, kao što to objašnjavam u sljedećim razmatranjima.

85.

Iz Prijedloga direktive ( 57 ) proizlazi da se njegovim člankom 33. (članak 36. Direktive 2004/38) kodificira ranija sudska praksa Suda prema kojoj se pravom Unije ne zabranjuje državama članicama da sankcioniraju osobe obuhvaćene tim pravom koje nisu pribavile jednu od identifikacijskih isprava ( 58 ).

86.

Konkretnije, sankcije na koje se upućuje u tom članku jesu one predviđene člankom 5. stavkom 5. ( 59 ), člankom 8. stavkom 2. ( 60 ), člankom 9. stavkom 3. ( 61 ) i člankom 20. stavkom 2. Direktive 2004/38 ( 62 ).

87.

Suprotno tomu, ni člankom 4. ni člankom 5. te direktive ne predviđaju se posebne odredbe koje državama članicama omogućuju da sankcioniraju nepoštovanje obveze svakog građanina Unije da nosi važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu ( 63 ). Naime, razlog iz kojeg je zakonodavac Unije u članku 5. stavku 5. Direktive 2004/38 predvidio mogućnost izricanja sankcija objašnjava se činjenicom da se u toj odredbi navodi mogućnost države članice da dotičnoj osobi naloži obvezu da „prijavi svoju prisutnost na njezinom državnom području u razumnom i nediskriminirajućem roku”.

88.

Međutim, čini mi se da se nepostojanje odredbe u člancima 4. i 5. u pogledu mogućnosti sankcioniranja nepoštovanja obveze svakog građanina Unije da nosi važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu nadoknađuje postojanjem članka 36. navedene direktive jer se tim člankom kodificira ranija sudska praksa Suda koja se odnosi na mogućnost država članica da sankcioniraju osobe obuhvaćene pravom Unije koje nisu pribavile jednu od identifikacijskih isprava ( 64 ).

89.

Slijedom toga, u skladu s člankom 36. Direktive 2004/38, nepoštovanje obveze nošenja važeće osobne iskaznice ili putovnice tijekom putovanja iz jedne države članice u drugu može dovesti do sankcija.

90.

Kao drugo, postavlja se još pitanje koja je priroda sankcije koju države članice mogu izreći u slučaju nepoštovanja administrativne formalnosti predviđene Direktivom 2004/38 ( 65 ), s obzirom na to da se u članku 36. te direktive ne utvrđuju vrste sankcija (upravne ili kaznene) koje se mogu izreći u slučaju nepoštovanja te obveze.

91.

Točno je da je Sud u kontekstu prava na ulazak i boravak već naglasio da predočenje važeće osobne iskaznice ili putovnice u svrhu dokazivanja statusa državljana države članice „predstavlja administrativnu formalnost čiji je jedini cilj da nacionalna tijela utvrde pravo koje izravno proizlazi iz statusa dotične osobe” ( 66 ) i stoga država članica ne može, kao uvjet ulaska na njezino državno područje, naložiti građaninu Unije obvezu različitu od one da posjeduje važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu ( 67 ).

92.

Međutim, s obzirom na to da se člankom 36. Direktive 2004/38 ne utvrđuje priroda sankcija koje se mogu primijeniti u slučaju nepoštovanja nacionalnih odredbi donesenih u skladu s tom direktivom ( 68 ), izricanje kaznene sankcije u slučaju nepoštovanja obveze nošenja putne isprave, prema mojem mišljenju, nije neusklađeno s Direktivom 2004/38 jer su države članice ovlaštene „odabrati sankcije koje smatraju primjerenima”, pod uvjetom da izvršavaju svoju nadležnost poštujući pravo Unije i njegova opća načela te, slijedom toga, i načelo proporcionalnosti ( 69 ).

93.

U tom kontekstu, s obzirom na činjenicu da se treće prethodno pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi na proporcionalnost finskog kaznenog sustava dnevnih iznosa, vratit ću se na taj aspekt u okviru svojeg ispitivanja tog pitanja.

94.

Najprije ću razmotriti kontrole koje se provode tijekom nadzora državne granice u okviru Uredbe br. 562/2006.

95.

U prvom i drugom pitanju suda koji je uputio zahtjev također se upućuje na članak 21. Uredbe br. 562/2006.

96.

U tom pogledu, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je tijekom svojeg putovanja između Estonije i Finske osoba A plovila izletničkim plovilom u međunarodnim vodama te pritom prešla finsku morsku granicu.

97.

U tom pogledu najprije moram istaknuti da je činjenica da je osoba A prešla finsku morsku granicu zanemariva jer je u ovom slučaju riječ o građaninu Unije koji je ostvario svoje pravo na slobodno kretanje između dviju država članica i da, neovisno o tome je li prešao unutarnju ili vanjsku granicu, on mora nositi važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu prilikom prelaska granica, u smislu članka 4. stavka 1. i članka 5. stavka 1. Direktive 2004/38. Međutim, podredno i radi potpunosti razmotrit ću pitanje treba li smatrati da osoba koja je u situaciji osobe A prelazi vanjsku granicu schengenskog područja tijekom svojeg putovanja između dviju država članica kako bi se utvrdilo protivi li se Uredbi br. 562/2006 kontrola kao što je ona koja se provela u pogledu osobe A.

98.

U tu ću svrhu prethodno ispitati doseg pojma „granica na moru” u smislu članka 2. točke 2. Uredbe br. 562/2006.

99.

U svojem pisanom odgovoru Sudu, osoba A navela je da je putovala izletničkim plovilom između dviju država članica koje su potpisnice Schengenskog sporazuma a da pritom nije prešla područje koja se nalazi izvan schengenskog područja ( 70 ). Što se tiče pojma „granica na moru” u smislu članka 2. točke 2. Uredbe br. 562/2006, finska i njemačka vlada tvrdile su da se tim pojmom upućuje na vanjsku granicu teritorijalnog mora u smislu članka 4. Konvencije iz Montego Baya ( 71 ), dok je Komisija navela da je riječ o posebnom pojmu primjenjivom na Uredbu br. 562/2006, koji nužno ne odgovara pojmu „morska granica” kako je definiran u članku 4. Konvencije iz Montego Baya.

100.

Slažem se sa stajalištem Komisije. Naime, Sud je presudio da sama okolnost da je osoba prešla „granični prijelaz”, u smislu članka 2. točke 8. Uredbe br. 562/2006, gdje se izvršava nadzor vanjskih granica koji se nalaže tom uredbom, ne znači da je ta osoba napustila schengenski prostor ako još uvijek boravi na dijelu državnog područja države koji je dio tog prostora ( 72 ). Doduše, člankom 2. točkom 2. Uredbe br. 562/2006 definira se pojam „vanjske granice” schengenskog područja kao da se odnosi, s jedne strane, na kopnene granice i granice na moru država članica i, s druge strane, među ostalim, na njihove zračne i pomorske luke, ako se ne radi o unutarnjim granicama. Međutim, Sud je presudio da se tom odredbom samo nastoji, kao što to proizlazi iz njezina teksta, povezati određene zračne i pomorske luke država koje su dio schengenskog prostora s njegovim vanjskim granicama s jedinom svrhom da se, u skladu s odredbama članka 77. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, stvarna primjena kontrola osoba koje prelaze vanjske granice schengenskog prostora olakša ( 73 ).

101.

U ovom slučaju, osoba A u svojim je pisanim očitovanjima navela da je u jednom danu plovila izletničkim plovilom između Helsinkija i Tallina. Objasnila je i da su na povratku finski službenici granične policije u dogovoru s kapetanom otpratili izletničko plovilo na kojem je plovila osoba A do luke polaska u Helsinkiju, izletničke luke Katajanokka (Finska), smještene u središtu Helsinkija, pri čemu je pojasnila da potonja luka nije „granični prijelaz” u smislu članka 2. točke 8. Uredbe br. 562/2006, odnosno da nije „prijelaz koji su nadležna tijela odobrila za prelazak vanjskih granica”.

102.

U tom mi se pogledu čini korisnim istaknuti da iz popisa graničnih prijelaza iz članka 2. točke 8. Uredbe br. 562/2006, koji je sastavljen na temelju informacija koje je Republika Finska dostavila Komisiji u skladu s člankom 34. stavkom 1. točkom (b) te uredbe ( 74 ), proizlazi da na datum koji je relevantan za glavni postupak izletnička luka Katajanokka nije bila navedena kao „[p]ostaj[a] obalne straže koj[a] djeluj[e] kao granični [prijelaz] za plovila za rekreaciju” ( 75 ).

103.

Iz toga u načelu slijedi da na datum koji je relevantan za glavni postupak osoba A nije prešla „vanjsku granicu” u smislu članka 2. točke 2. Uredbe br. 562/2006 prilikom svojeg putovanja između Estonije i Finske, nego „unutarnju granicu” u smislu članka 2. točke 1. te uredbe. Slijedom toga, njezina situacija i stoga kontrole koje su u pogledu osobe A provela finska tijela u načelu su obuhvaćena člankom 21. navedene uredbe, koji se odnosi na mogućnost države članice da u svojem nacionalnom pravu predvidi obvezu posjedovanja i nošenja dokumenata i isprava. Smatram da to ovdje nije slučaj i to iz sljedećih razloga.

104.

Najprije ističem da, s obzirom na to da je osoba A plovila izletničkim plovilom, njezina situacija ne treba biti uređena člankom 21. Uredbe br. 562/2006, nego Prilogom VI. toj uredbi. Naime, iz članka 4. stavka 1. te uredbe proizlazi da se granice mogu prijeći samo na graničnim prijelazima, čiji popis države članice trebaju dostaviti Komisiji. Člankom 4. navedene uredbe ipak se predviđa, u njegovu stavku 2. točki (c), odstupanje od te obveze za izletnička plovila. Stoga, u skladu s „općim postupcima kontrole u pomorskom prometu” utvrđenim u točki 3.1. Priloga VI. toj uredbi, kontrole brodova u načelu se provode „u luci dolaska ili luci polaska, ili na području namijenjenom za tu svrhu, koje se nalazi u neposrednoj blizini plovila”.

105.

Iz toga proizlazi da činjenica da su izletnička plovila izuzeta od obveze prelaska vanjskih granica na graničnim prijelazima čiji popis u tu svrhu države članice dostavljaju Komisiju ne znači da osoba A nije prešla vanjsku granicu schengenskog područja čak i ako se, kao što sam naveo u točki 102. ovog mišljenja, luka Katajanokka na datum koji je relevantan za glavni postupak nije nalazila na popisu graničnih prijelaza za tu vrstu plovila ( 76 ).

106.

K tomu, iako se u načelu može smatrati da je osoba prešla vanjsku granicu schengenskog područja ako se pečat kojim se izdaje dozvola ulaska u to područje ili izlaska iz njega otisne prilikom „ulaska” i „izlaska” ( 77 ), činjenica da u putne isprave osobe koja ima pravo na slobodno kretanje na temelju prava Unije nisu otisnuti pečati prilikom kontrola na vanjskim granicama ne znači da ta osoba nije prešla vanjsku granicu kada, kao u ovom slučaju, prelaskom morske granice putuje između dvije države članice ( 78 ). Međutim, podsjećam na to da činjenica da je osoba prešla vanjsku granicu ne znači da je napustila schengensko područje ako i dalje boravi na dijelu državnog područja države koja je dio tog područja ( 79 ). Prema tome, utvrđujem da je osoba A prešla vanjsku granicu u smislu Uredbe br. 562/2006 prilikom svojeg putovanja između Estonije i Finske a da pritom nije napustila schengensko područje.

107.

Što se tiče kontrola koje su u pogledu osobe A provedene tijekom nadzora koji su proveli finski službenici granične policije, točkom 3.2.5. prvom alinejom Priloga VI. Uredbi br. 562/2006 predviđa se, odstupajući od članaka 4. i 7. te uredbe ( 80 ), izuzeće od osnovnih kontrola na vanjskim granicama u slučaju plovidbe izletničkim plovilom ( 81 ). Međutim, točkom 3.2.5. drugom alinejom tog priloga predviđa se pak iznimka od izuzeća predviđenog u prethodnoj alineji, prema kojem se, „u skladu s procjenom rizika od nezakonitog useljavanja, […] [na granicama ipak] provodi kontrola osoba i/ili fizički pretražuje izletničko plovilo”.

108.

U tom pogledu, iz očitovanja osobe A proizlazi da se njezino putovanje odvijalo u razdoblju povećanog rizika od nezakonitog useljavanja. Finska vlada tvrdi da je, u skladu s informacijama koje je dostavila služba za nadzor granica, rizik od nezakonitog useljavanja počeo rasti od travnja 2015. i da je useljavanje snažno poraslo krajem srpnja 2015., dosegnuvši vrhunac tijekom razdoblja između jeseni i kraja 2015. godine. Stoga su finska tijela s pravom provela kontrolu na granici kad se 25. kolovoza 2015. osoba A vraćala u Helsinki nakon što je prešla finsku morsku granicu. S obzirom na činjenicu da se čini da su finski službenici granične policije primijenili iznimku predviđenu u točki 3.2.5. drugoj alineji Priloga VI. Uredbi br. 562/2006, ne primjenjuje se odstupanje od članaka 4. i 7.

109.

Stoga, s obzirom na činjenicu da je osoba A građanin Unije, u skladu s člankom 7. stavkom 2. prvim podstavkom Uredbe br. 562/2006, finski službenici granične policije mogli su u pogledu osobe A provesti osnovnu kontrolu iz te odredbe, koja je „pravilo za osobe s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom Unije” ( 82 ). Tom se osnovnom kontrolom nastoji utvrditi identitet osoba „na temelju predočenja njihovih putnih isprava” i ona se „sastoji od brze i jednostavne provjere […] o važenju” tih dokumenata.

110.

U tom pogledu, čini mi se potrebnim naglasiti, s jedne strane, da se člankom 7. stavkom 2. četvrtim podstavkom Uredbe br. 562/2006 određuje da, u pogledu osoba koje imaju pravo na slobodno kretanje na temelju prava Unije, posljedice eventualnih „nesustavnih” provjera u nacionalnim i europskim bazama podataka ne dovode u pitanje njihovo pravo ulaska na državno područje dotične države članice kao što se to predviđa Direktivom 2004/38. S druge strane, člankom 7. stavkom 6. Uredbe br. 562/2006 predviđa se da se kontrole nad osobama koje uživaju pravo Unije na slobodno kretanje provode u skladu s Direktivom 2004/38/EZ ( 83 ).

111.

Slijedom toga, iako su službenici granične policije imali pravo provesti kontrolu na finskoj vanjskoj granici prilikom povratka osobe A u Finsku iz Estonije, nije se povrijedilo pravo osobe A na slobodno kretanje, konkretno pravo na ulazak u smislu članka 5. stavaka 1. i 4. Direktive 2004/38. Podsjećam na to da je u tom pogledu Sud već presudio da se u odredbama koje se primjenjuju na schengensko područje izričito navodi da one ne utječu na slobodu kretanja građana Unije i članova njihovih obitelji koji ih prate ili im se pridružuju, a koja je zajamčena, među ostalim, Direktivom 2004/38 ( 84 ).

112.

Iz prethodne analize proizlazi da se pravu na slobodno kretanje osoba ne protivi to da država članica obvezuje građane Unije na nošenje putne isprave kad izletničkim plovilom putuju iz te države članice u drugu državu članicu preko međunarodnih voda. Iako izricanje kaznene sankcije u slučaju nepoštovanja obveze nošenja putne isprave u načelu nije neusklađeno s Direktivom 2004/38, ipak još trebam analizirati proporcionalnost takve sankcije.

113.

Trećim prethodnim pitanjem suda koji je uputio zahtjev nastoji se ispitati proporcionalnost sustava dnevnih iznosa kao što je onaj predviđen finskim Kaznenim zakonikom, s obzirom na članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38. Taj se članak odnosi na opravdanja za ograničenja slobodnog kretanja zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Međutim, prema mišljenju Suda, činjenica da nisu ispunjene zakonske formalnosti koje se odnose na pristup, putovanje i boravak osoba ne može sama po sebi predstavljati povredu javnog poretka i sigurnosti ( 85 ).

114.

Prema tome, kao što sam istaknuo ( 86 ), kazneni sustav dnevnih iznosa o kojem je riječ u glavnom postupku ne treba analizirati s obzirom na članak 27., nego s obzirom na članak 36. Direktive 2004/38.

115.

Stoga, kako bi Sud mogao sudu koji je uputio zahtjev pružiti koristan odgovor koji će mu omogućiti rješavanje spora koji se vodi pred njim ( 87 ), smatram da treće pitanje treba preoblikovati tako da se njime u biti pita treba li članak 21. stavak 1. UFEU‑a i članak 36. Direktive 2004/38 tumačiti na način da se zahtjevima djelotvornosti i proporcionalnosti sankcija iz potonje odredbe protivi kazneni sustav dnevnih iznosa, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, koji je primjenjiv u slučaju nepoštovanja obveze nošenja važeće putne isprave prilikom prelaska granice jer se tim sustavom za lakšu povredu predviđa novčana kazna u iznosu od 20 % počiniteljeva prosječnog mjesečnog prihoda.

116.

Tekst članka 36. te direktive vrlo je jasan: sankcije koje se primjenjuju na povrede nacionalnih odredbi donesenih u skladu s navedenom direktivom moraju biti „učinkovite i proporcionalne” ( 88 ).

117.

U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da načelo proporcionalnosti državama članicama nalaže donošenje mjera koje su prikladne za postizanje zadanih ciljeva i koje ne prekoračuju ono što je nužno za njihovo ostvarenje ( 89 ).

118.

Kao prvo, u ovom slučaju, sustav dnevnih iznosa predviđen finskim Kaznenim zakonikom ne smije prelaziti granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje ciljeva kojima to zakonodavstvo legitimno teži, s time da, ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati manje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići ( 90 ).

119.

Podsjećam da je Sud u okviru prava na boravak već pojasnio, s jedne strane, da je jedini cilj toga da nositelji prava na slobodno kretanje predoče važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu da nacionalna tijela utvrde to pravo i, s druge strane, da ako dotična osoba ne može predočiti takve isprave, ali ipak može nedvojbeno dokazati svoj identitet drugim sredstvima, država članica domaćin ne može dovesti u pitanje njezino pravo boravka samo zato što nije predočila jednu od prethodno navedenih isprava ( 91 ).

120.

Prema mojem mišljenju, ta je sudska praksa, koja se odnosi na pravo boravka građana Unije, primjenjiva po analogiji na pravo na ulazak tih građana u smislu članka 5. stavka 1. Direktive 2004/38. Tom se odredbom nastoji zajamčiti to da se osoba koja ima temeljno i osobno pravo na slobodno kretanje na državnom području država članica kao takva može identificirati kako bi se olakšalo ostvarivanje tog prava. Stoga se nepoštovanje obveze nošenja važeće osobne iskaznice ili putovnice prilikom ulaska u državu članicu, utvrđene u članku 5. stavku 1. te direktive, ne može smatrati teškom povredom ako je cilj te obveze ostvaren drugim sredstvima ( 92 ). Točno je da iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se, na temelju članka 7a. poglavlja 17. Kaznenog zakonika, povreda za koju je obično odgovaran prekršitelj takve obveze u Finskoj smatra lakšom. Međutim, u ovom slučaju, osoba A izložena je kazni od petnaest dnevnih iznosa, pri čemu novčana kazna iznosi 20 % mjesečnog neto prihoda ( 93 ).

121.

Kao drugo, valja napomenuti da kazneni sustav dnevnih iznosa kojim se uzima u obzir počiniteljeva platežna sposobnost ( 94 ) sama po sebi nije neproporcionalna ( 95 ). Međutim, s obzirom na prirodu i težinu povrede, koja se smatra lakšom povredom, izricanje novčane kazne u iznosu od 20 % počiniteljeva prosječnog mjesečnog prihoda za nepoštovanje administrativne formalnosti prema mojem se mišljenju protivi načelu proporcionalnosti. To se utvrđenje ne može pobiti činjenicom na koju se poziva finska vlada da sudac uvijek može odlučiti osloboditi optuženika ako je, kao u ovom slučaju, iznos novčane kazne previsok.

122.

U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je osobi A, unatoč činjenici da je dokazala svoj identitet drugim sredstvima, mogla biti izrečena novčana kazna u iznosu od 95250 eura ( 96 ). Stoga se ne čini da se ta okolnost uzela u obzir prilikom utvrđivanja iznosa novčane kazne ( 97 ).

123.

Kao treće, ne može se osporavati učinkovitost sustava dnevnih iznosa predviđenog finskim Kaznenim zakonikom. Međutim, smatram da primjena novčane kazne u tako visokom iznosu zbog toga što građanin Unije nije poštovao formalni uvjet za ostvarivanje prava na slobodno kretanje prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje ciljeva koji se nastoje postići člankom 5. stavkom 1. Direktive 2004/38 te se njome povređuje sama bit prava na slobodno kretanje koje je izravno dodijeljeno Ugovorom ( 98 ) jer predstavlja prepreku slobodnom kretanju tog građanina.

124.

Slijedom toga, smatram da je taj sustav neproporcionalan s obzirom na činjenicu da je počinjena povreda lakša povreda.

125.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na treće pitanje odgovori da članak 21. stavak 1. UFEU‑a i članak 36. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da se zahtjevima djelotvornosti i proporcionalnosti sankcija iz potonje odredbe protivi sustav dnevnih iznosa, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, koji je primjenjiv u slučaju nepoštovanja obveze nošenja važeće putne isprave prilikom prelaska granice jer se tim sustavom za lakšu povredu predviđa novčana kazna u iznosu od 20 % počiniteljeva prosječnog mjesečnog prihoda.

126.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Korkein oikeus (Vrhovni sud, Finska) odgovori na sljedeći način: