–

za španjolsku vladu, A. Gavela Llopis, u svojstvu agenta,

–

za belgijsku vladu, P. Cottin i M. Jacobs, u svojstvu agenata,

–

za vladu Helenske Republike, K. Boskovits, E. Zisi i A. Dimitrakopoulou, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, P. Arenas i M. Wasmeier, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 9. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1889/2005 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2005. o kontrolama gotovine koja se unosi u Zajednicu ili iznosi iz Zajednice (SL 2005., L 309, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 224.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između Lua Zhenga i Ministeria de Economía y Competitividad (Ministarstvo gospodarstva i konkurentnosti, Španjolska) u vezi s novčanom kaznom koja mu je izrečena zbog povrede obveze prijavljivanja određenih iznosa gotovine koje je nosio na izlasku sa španjolskog državnog područja.

3

Uvodne izjave 2. i 3. Uredbe br. 1889/2005 glase:

4

U skladu s člankom 1. te uredbe:

„1.   Ova Uredba dopunjuje odredbe Direktive [91/308] o transakcijama koje obavljaju financijske i kreditne institucije i određena zanimanja, te utvrđuje usklađena pravila za kontrolu gotovine koja ulazi u Zajednicu ili je napušta, od strane nadležnih tijela.

2.   Ova Uredba ne utječe na nacionalne mjere za kontrolu kretanja gotovine unutar Zajednice pod uvjetom da su te mjere poduzete sukladno s člankom [65. UFEU‑a].”

5

Člankom 3. stavkom 1. navedene uredbe utvrđuje se:

„Svaka fizička osoba koja ulazi u Zajednicu ili je napušta, a nosi gotovinu u vrijednosti od 10000 EUR ili više, prijavljuje taj iznos nadležnim tijelima države članice preko koje ulazi u Zajednicu ili je napušta, sukladno s ovom Uredbom. Obveza prijavljivanja nije ispunjena ako su dani podaci netočni ili nepotpuni.”

6

Člankom 9. stavkom 1. te uredbe predviđa se:

„Svaka država članica uvodi sankcije koje se primjenjuju kod nepoštovanja obveze prijavljivanja utvrđene u članku 3. Te sankcije moraju biti djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće.”

7

Iz istodobne primjene članka 2. stavka 1. točke (v) i članka 34. Leya 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (Zakon 10/2010 o sprečavanju pranja novca i financiranja terorizma) od 28. travnja 2010. (BOE br. 103 od 29. travnja 2010.) proizlazi da fizičke osobe koje ulaze na državno područje ili ga napuštaju, a nose sredstva za plaćanje u iznosu od 10000 eura ili više, moraju podnijeti prethodnu prijavu koja sadržava točne podatke o prenositelju, vlasniku, primatelju, iznosu, vrsti, podrijetlu, namjeni, planu putovanja i prijevoznim sredstvima sredstava za plaćanje.

8

Člankom 35. stavkom 2. tog zakona predviđa se da će carinski ili policijski službenici na dužnosti u slučaju neprijavljivanja, kad je ono obvezno, ili neistinitosti prijavljenih podataka, kad se ona može smatrati posebno važnom, zaplijeniti cjelokupan iznos pronađenih sredstava za plaćanje, uz odbitak egzistencijalnog minimuma.

9

U skladu s člankom 52. stavkom 3. točkom (a) Zakona 10/2010, povreda navedene obveze prijavljivanja težak je prekršaj za koji se na temelju članka 57. stavka 3. tog zakona može izreći novčana kazna u minimalnom iznosu od 600 eura, a čiji maksimalni iznos može dosegnuti dvostruki iznos neprijavljene gotovine.

10

U skladu s člankom 59. stavkom 3. navedenog zakona:

„Prilikom određivanja sankcije koja se primjenjuje u slučaju povrede obveze prijavljivanja iz članka 34., sljedeće se okolnosti smatraju otegotnima:

11

L. Zheng, kineski državljanin, registrirao je 10. kolovoza 2014. svoju prtljagu u zračnoj luci Gran Canaria (Španjolska) za let u Hong Kong (Kina) s presjedanjima u Madridu (Španjolska) i Amsterdamu (Nizozemska).

12

Prilikom kontrole provedene tijekom presjedanja u zračnoj luci Madrid‑Barajas utvrđeno je da se u prtljazi L. Zhenga nalazi iznos od 92900 eura u gotovini koji nije prijavio, čime je povrijedio obvezu predviđenu člankom 34. Zakona 10/2010.

13

Taj je iznos zaplijenjen, uz odbitak iznosa od 1000 eura koji odgovara egzistencijalnom minimumu iz članka 35. stavka 2. tog zakona.

14

Secretario General del Tesoro y Política Financiera (Glavno tajništvo za riznicu i financijsku politiku, Španjolska), u okviru Ministarstva gospodarstva i konkurentnosti, izrekao je 15. travnja 2015. L. Zhengu upravnu novčanu kaznu u iznosu od 91900 eura, nakon što je na temelju otegotnih okolnosti utvrdio postojanje visokog iznosa neprijavljenog novca, nepostojanje dokaza o zakonitom podrijetlu gotovine, nedosljednost u prijavama dotične osobe u pogledu njezine profesionalne djelatnosti i činjenicu da se gotovina nalazila na mjestu koje upućuje na namjeru njezina prikrivanja.

15

L. Zheng pred sudom koji je uputio zahtjev podnio je tužbu protiv odluke kojom mu je izrečena novčana kazna zahtijevajući bilo njezino poništenje, bilo izricanje minimalne sankcije ili sankcije koja je proporcionalna počinjenom prekršaju. U tom se pogledu poziva na povredu načela proporcionalnosti.

16

Sud koji je uputio zahtjev u bitnome smatra da je L. Zheng imao obvezu prijavljivanja iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 1889/2005, iako je gotovina o kojoj je riječ u glavnom postupku ostala na području Europske unije, s obzirom na to da dotična osoba prije svojeg dolaska na kinesko državno područje nije mogla imati pristup novcu koji se nalazio u njezinoj prtljazi registriranoj u zračnoj luci Gran Canaria.

17

S obzirom na tumačenje koje je Sud dao članku 9. stavku 1. te uredbe u svojoj presudi od 16. srpnja 2015., Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475), sud koji je uputio zahtjev pita se o dosegu te odredbe i njezinoj usklađenosti s određenim aspektima nacionalnog zakonodavstva kojim se sankcionira povreda obveze prijavljivanja kretanja gotovine.

18

U tim je okolnostima Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Visoki sud u Madridu, Španjolska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

19

Španjolska vlada osporava dopuštenost prvog pitanja uz obrazloženje da je novčana kazna o kojoj je riječ u glavnom postupku niža od iznosa neprijavljene gotovine te je stoga daleko od iznosa koji je od tog iznosa dvostruko veći. Stoga odgovor na ovo pitanje nije potreban za rješavanje spora u glavnom postupku.

20

U tom pogledu valja podsjetiti na to da je isključivo na nacionalnom sucu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, s obzirom na to da se upućena pitanja odnose na tumačenje ili ocjenu valjanosti određenog pravnog pravila Unije, Sud je načelno dužan donijeti odluku (presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 24.).

21

Iz navedenog proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje ili ocjena valjanosti pravnog pravila Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima kako bi mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 25.).

22

U ovom slučaju španjolska vlada ne osporava činjenicu da nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku dopušta izricanje novčane kazne do dvostrukog iznosa neprijavljene gotovine. Naime, kao što to proizlazi iz točke 9. ove presude, člankom 57. stavkom 3. Zakona 10/2010 propisano je da će se svaka povreda obveze prijavljivanja, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kazniti novčanom kaznom u minimalnom iznosu od 600 eura, a čiji maksimalni iznos može dosegnuti dvostruki iznos neprijavljene gotovine.

23

Ipak, iako je točno da novčana kazna u glavnom postupku ne doseže maksimalan iznos koji to zakonodavstvo dopušta, njezin iznos utvrđen je na temelju primjene navedenog zakonodavstva, uzimajući u obzir njime propisan maksimalan iznos.

24

Stoga nije očito da je prvo pitanje hipotetske naravi ili da nije povezano s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku.

25

U tim okolnostima to pitanje treba proglasiti dopuštenim.

26

Prvo i drugo pitanje, koja valja ispitati zajedno, odnose se na tumačenje članka 9. stavka 1. Uredbe br. 1889/2005, konkretnije, protivi li se toj odredbi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se propisuje da će se povreda obveze prijavljivanja znatnih iznosa gotovine koja se unosi na državno područje te države ili s njega iznosi kazniti novčanom kaznom koja se izračunava uzimajući u obzir određene otegotne okolnosti i čiji iznos može biti dvostruko veći od neprijavljenog iznosa.

27

Uvodno valja podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će prema potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Osim toga, Sud može uzeti u obzir pravila prava Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u svojem pitanju (presuda od 13. listopada 2016., M. i S., C‑303/15, EU:C:2016:771, t. 16. i navedena sudska praksa).

28

U tom pogledu valja istaknuti da sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke da kretanje gotovine o kojem je riječ u glavnom postupku treba smatrati napuštanjem Unije, s obzirom na to da L. Zheng prije svojeg dolaska u Kinu nije mogao imati pristup novcu koji se nalazio u njegovu kovčegu registriranom u zračnoj luci Gran Canaria.

29

U tom kontekstu valja podsjetiti da se obveza prijavljivanja iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 1889/2005 primjenjuje samo na fizičke osobe koje ulaze u Uniju ili je napuštaju, a nose gotovinu u vrijednosti od 10000 eura ili više. Osim toga, iz te odredbe proizlazi da dotična fizička osoba prijavu predviđenu tom uredbom mora podnijeti nadležnim tijelima države članice preko koje ulazi u Uniju ili je napušta.

30

Iako navedena uredba ne definira pojam „fizička osoba koja ulazi u Uniju ili je napušta”, Sud je već utvrdio da taj pojam nije dvosmislen i da ga valja shvatiti u njegovu uobičajenom smislu, odnosno tako da se odnosi na kretanje fizičke osobe s mjesta koje nije sastavni dio područja Unije u mjesto koje je dio tog područja ili s mjesta koje je sastavni dio područja Unije u mjesto koje nije dio tog područja (presuda od 4. svibnja 2017., El Dakkak i Intercontinental, C‑17/16, EU:C:2017:341, t. 19. do 21.).

31

Iz toga slijedi da članak 3. stavak 1. Uredbe br. 1889/2005 treba tumačiti na način da je svaka fizička osoba koja poput L. Zhenga fizički napušta Uniju, a nosi gotovinu u vrijednosti od 10000 eura ili više, dužna taj iznos prijaviti nadležnim tijelima države članice preko koje fizički napušta Uniju.

32

U ovom je slučaju L. Zheng, s obzirom na to da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je trebao napustiti područje Unije preko zračne luke u Amsterdamu, bio dužan na temelju navedene uredbe prijaviti gotovinu o kojoj je riječ u glavnom postupku nizozemskim, a ne španjolskim nadležnim tijelima.

33

Međutim, valja utvrditi da se Uredbi br. 1889/2005 načelno ne protivi propis države članice kojim se nameću druge obveze prijavljivanja od onih koje predviđa ta uredba.

34

Naime, iz uvodne izjave 3. i članka 1. stavka 2. te uredbe proizlazi da ona ne utječe na mogućnost država članica da u skladu s odredbama UFEU‑a, a posebno s njegovim člankom 65., provode nacionalnu kontrolu kretanja gotovine unutar Unije.

35

Stoga prvo i drugo pitanje valja shvatiti na način da tim pitanjima sud koji je uputio zahtjev želi doznati treba li članke 63. i 65. UFEU‑a tumačiti na način da im se protivi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se propisuje da će se povreda obveze prijavljivanja znatnih iznosa gotovine koja se unosi na državno područje te države ili s njega iznosi kazniti novčanom kaznom koja se izračunava uzimajući u obzir određene otegotne okolnosti i čiji iznos može biti dvostruko veći od neprijavljenog iznosa.

36

Člankom 65. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a utvrđuje se da odredbe članka 63. UFEU‑a – kojim se prema ustaljenoj sudskoj praksi općenito zabranjuju prepreke kretanju kapitala između država članica (presuda od 6. ožujka 2018., SEGRO i Horváth, C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157, t. 61. i navedena sudska praksa) – ne dovode u pitanje pravo država članica da, među ostalim, utvrđuju postupke za prijavu kretanja kapitala radi pribavljanja administrativnih ili statističkih podataka ili da poduzimaju mjere koje su opravdane razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti.

37

U skladu s time, nacionalne mjere koje ograničavaju slobodno kretanje kapitala mogu biti opravdane razlozima spomenutima u članku 65. UFEU‑a, pod uvjetom da poštuju načelo proporcionalnosti, što zahtijeva da su prikladne za jamčenje postizanja legitimnog cilja i da ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo ostvarenje (vidjeti u tom smislu presudu od 6. ožujka 2018., SEGRO i Horváth, C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157, t. 76. i 77. i navedenu sudsku praksu).

38

U tom pogledu valja navesti da je Sud već priznao da je borba protiv pranja novca, koja je povezana s ciljem zaštite javnog poretka, legitiman cilj koji može opravdati prepreku temeljnim slobodama zajamčenima Ugovorom (presuda od 25. travnja 2013., Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, t. 64. i navedena sudska praksa).

39

Osim toga, što se konkretno tiče obveze prijavljivanja o kojoj je riječ u glavnom postupku, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da slobodno kretanje kapitala, kako je utvrđeno Ugovorima, ne sprečava da izvoz novčanica podliježe prethodnom prijavljivanju (vidjeti u tom smislu presude od 23. veljače 1995., Bordessa i dr., C‑358/93 i C‑416/93, EU:C:1995:54, t. 31. i od 14. prosinca 1995., Sanz de Lera i dr., C‑163/94, C‑165/94 i C‑250/94, EU:C:1995:451, t. 10.).

40

Međutim, načelo proporcionalnosti nameće se ne samo kad je riječ o određivanju sastavnih elemenata prekršaja nego i o određivanju pravila o strogosti novčanih kazni i ocjeni elemenata koji se mogu uzeti u obzir prilikom utvrđivanja novčane kazne (vidjeti u tom smislu presudu od 9. veljače 2012., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, t. 53. i 54.).

41

Točnije, upravne ili represivne mjere koje dopušta nacionalno zakonodavstvo ne smiju prelaziti granice onoga što je nužno za postizanje ciljeva kojima to zakonodavstvo legitimno teži (vidjeti po analogiji presudu od 16. srpnja 2015., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, t. 22.).

42

U tom smislu strogost sankcija mora odgovarati težini povreda koje suzbijaju (vidjeti po analogiji presudu od 16. srpnja 2015., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, t. 23.).

43

U tom pogledu valja podsjetiti na to da je Sud presudio da – iako države članice na temelju članka 9. stavka 1. Uredbe br. 1889/2005 raspolažu marginom prosudbe u vezi s odabirom sankcija koje trebaju propisati kako bi osigurale poštovanje obveze prijavljivanja predviđene člankom 3. iste uredbe – u slučaju kada je iznos neprijavljene gotovine veći od 50000 eura, novčana kazna u iznosu koji odgovara 60 % iznosa neprijavljene gotovine, nastala u slučaju povrede te obveze, ne čini se proporcionalnom s obzirom na prirodu dotične povrede. Naime, Sud je smatrao da takva novčana kazna prekoračuje granice onoga što je nužno za jamčenje poštovanja navedene obveze i osiguravanje ostvarivanja ciljeva postavljenih navedenom uredbom, s obzirom na to da sankcija predviđena tim člankom 9. nema za cilj sankcionirati moguće prijevare ili nezakonite aktivnosti, već samo povredu te iste obveze (presuda od 16. srpnja 2015., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, t. 29. do 31.).

44

U ovom slučaju valja utvrditi da članak 57. stavak 3. Zakona 10/2010, upravo kao i članak 9. Uredbe br. 1889/2005, nema za cilj sankcionirati moguće prijevare ili nezakonite aktivnosti, već povredu obveze prijavljivanja.

45

Osim toga, iako se takva novčana kazna izračunava uzimajući u obzir određene otegotne okolnosti, pod uvjetom da poštuju načelo proporcionalnosti, činjenica da njezin maksimalan iznos može dosegnuti iznos koji je dvostruko veći od iznosa neprijavljene gotovine i da se u svakom slučaju, kao u ovom slučaju, novčana kazna može odrediti u iznosu koji odgovara gotovo 100 % tog iznosa prekoračuje granice onoga što je nužno za jamčenje poštovanja obveze prijavljivanja.

46

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti da članke 63. i 65. UFEU‑a treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji predviđa da će se povreda obveze prijavljivanja znatnih iznosa gotovine koja se unosi na državno područje te države ili s njega iznosi kazniti novčanom kaznom do iznosa koji može biti dvostruko veći od neprijavljenog iznosa.

47

Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pravo Unije relevantno u glavnom predmetu tumačiti na način da izricanje novčane kazne koja, neovisno o iznosu novca koji se kretao, može iznositi do 25 % iznosa neprijavljene gotovine ispunjava zahtjev proporcionalnosti.

48

U tom pogledu, iako pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju presumpciju relevantnosti, kao što je to navedeno u točkama 20. i 21. ove presude, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da potreba za tumačenjem prava Unije koje će biti korisno nacionalnom sudu zahtijeva da on odredi činjenični i zakonodavni okvir unutar kojeg se nalaze pitanja koja postavlja ili da barem objasni činjenične tvrdnje na kojima se ona temelje. Osim toga, u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje moraju biti navedeni točni razlozi koji su nacionalni sud naveli na to da postavi pitanje o tumačenju prava Unije i da ocijeni nužnim upućivanje prethodnog pitanja Sudu (presuda od 14. lipnja 2017., Online Games i dr., C‑685/15, EU:C:2017:452, t. 43. i navedena sudska praksa).

49

U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da ekonomska sankcija na koju se u trećem prethodnom pitanju poziva sud koji je uputio zahtjev ne odgovara onoj koja je izrečena tužitelju u glavnom postupku te se čini, štoviše, da u tom obliku ne postoji u španjolskom pravnom poretku. U svakom slučaju, nijedan element iz spisa kojim Sud raspolaže ne potvrđuje postojanje takve sankcije.

50

Budući da je funkcija koja je povjerena Sudu u okviru članka 267. UFEU‑a pridonositi provedbi pravde u državama članicama, a ne iznositi savjetodavna mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, to pitanje treba proglasiti nedopuštenim (presuda od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 42. i navedena sudska praksa).

51

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Članke 63. i 65. UFEU‑a treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji predviđa da će se povreda obveze prijavljivanja znatnih iznosa gotovine koja se unosi na državno područje te države ili s njega iznosi kazniti novčanom kaznom do iznosa koji može biti dvostruko veći od neprijavljenog iznosa.