1.

Može li nacionalno tijelo odbiti zahtjev za spajanje obitelji koji je podnio korisnik međunarodne zaštite ako taj korisnik nije uvjerljivo objasnio razloge zbog kojih ne može podnijeti dokumente iz matičnih knjiga koji dokazuju postojanje obiteljskog odnosa?

2.

Takav je u biti cilj prethodnog pitanja koje Sudu postavlja Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, stalna služba u Haarlemu, Nizozemska) u okviru postupka spajanja obitelji koji se odnosi na maloljetno dijete eritrejskog državljanstva, čije srodstvo sponzor ( 2 ) ne može dokazati s pomoću zahtijevanih dokumenata iz matičnih knjiga.

3.

U ovom se predmetu Sudu pruža prilika da odluči o posebnim odredbama čiji su adresati korisnici međunarodne zaštite, radi ostvarivanja njihova prava na spajanje obitelji te, konkretno, o teretu i standardu dokazivanja koji se zahtijevaju kako bi se dokazalo postojanje obiteljskih odnosa, a predviđeni su člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/86.

4.

Sud osobito treba utvrditi doseg obveze suradnje koja je na sponzoru i na nadležnom nacionalnom tijelu u svrhu utvrđivanja tih odnosa. Konkretno, Sud treba donijeti uravnoteženu ocjenu svih prisutnih interesa uzimajući u obzir, s jedne strane, posebne poteškoće s kojima se mogu suočiti korisnici međunarodne zaštite, zbog svojeg statusa i položaja, u pružanju ili prikupljanju službenih dokumenata u svojoj državi podrijetla te, s druge strane, opasnosti povezane s instrumentalizacijom postupka spajanja obitelji s ciljem zlouporabe zakonitog ulaska i boravka državljanina treće zemlje u državi članici.

5.

Direktivom 2003/86 utvrđuju se uvjeti za ostvarenje prava na spajanje obitelji državljana trećih zemalja koji zakonito borave na teritoriju država članica.

6.

Uvodne izjave 2. i 8. te direktive glase kako slijedi:

[…]

7.

U poglavlju III. navedene direktive, koje se odnosi na podnošenje i ispitivanje zahtjeva za spajanje obitelji, u članku 5. stavcima 2. i 5. navodi se:

„2.   Zahtjevu se prilažu dokumentirani dokazi o obiteljskom odnosu i o udovoljavanju uvjetima utvrđenima u člancima 4. i 6. te, kada je to primjenjivo, člancima 7. i 8., kao i ovjerene preslike putnih dokumenata člana(-ova) obitelji.

Ako to bude primjereno, a kako bi se pribavio dokaz o postojanju obiteljskog odnosa, države članice mogu provesti intervjue sa sponzorom i njegovim/njezinim članovima obitelji te druga ispitivanja koja budu potrebna.

[…]

5.   Prilikom ispitivanja zahtjeva države članice procjenjuju najbolje interese maloljetne djece.”

8.

U poglavlju V. Direktive 2003/86, koje se odnosi na spajanje obitelji izbjeglica, člankom 10. stavkom 2. predviđa se:

„Države članice mogu dopustiti spajanje obitelji drugih članova obitelji koji nisu navedeni u članku 4. ako su ovisni o izbjeglici.”

9.

Člankom 11. te direktive, čije se tumačenje ovdje zahtjeva, određuje se:

„1.   Na podnošenje i ispitivanje zahtjeva primjenjuje se članak 5. pod uvjetima stavka 2. ovog članka.

2.   Kada izbjeglica ne može pružiti službene dokumentacijske dokaze o obiteljskom odnosu, države članice uzimaju u obzir druge dokaze o postojanju takvog odnosa, koji će se procijeniti u skladu s nacionalnim pravom. Odluka kojom se odbija zahtjev ne može se osnivati isključivo na činjenici pomanjkanja dokumentacijskih dokaza.”

10.

U poglavlju VII. navedene direktive, koje se odnosi na sankcije i pravni lijek, članak 17. glasi kako slijedi:

„Države članice uzimaju u obzir prirodu i čvrstoću obiteljskih odnosa osobe, trajanje njezinog boravišta [boravka] u državi članici i postojanje obiteljskih, kulturnih i socijalnih veza s njegovom/njezinom državom porijekla prilikom odbijanja zahtjeva, povlačenja ili odbijanja obnavljanja boravišne dozvole [dozvole boravka] ili odlučivanja o nalogu za premještaj sponzora ili članova njegove obitelji.”

11.

Direktiva 2003/86 u nizozemsko pravo je prenesena Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwetom (Zakon o općoj reviziji Zakona o strancima) ( 3 ) od 23. studenoga 2000.

12.

U skladu s člankom 29. stavkom 2. tog zakona, maloljetnik ima pravo na spajanje obitelji s roditeljem koji je korisnik međunarodne zaštite ako je zahtjev za spajanje obitelji podnesen u roku od tri mjeseca od dodjele te zaštite. Ta je odredba primjenjiva ako je dotični maloljetnik štićenik s kojim sponzor ima stvarni obiteljski odnos.

13.

Zakonodavna praksa koja se odnosi na dokaz obiteljskog odnosa pojašnjena je u Vreemdelingencirculaireu 2000 (Okružnica o strancima iz 2000.), kao i u Werkinstructie 2014/9 (Javna uputa službe br. 2014/9) koju je donio Immigratie- en Naturalisatiedienst (Služba za imigraciju i naturalizaciju, Nizozemska) ( 4 ).

14.

U skladu s tim zakonodavstvom, sponzor mora dokazati da je osoba s kojom je zatraženo spajanje obitelji stvarno bila dio njegove obitelji prije dolaska u Nizozemsku i da taj obiteljski odnos nije bio prekinut. U tu svrhu treba s pomoću službenih dokumenata dokazati identitet te osobe (putovnica, osobna iskaznica, dokaz o državljanstvu, vojna knjižica itd.) i treba dokazati stvarnost i postojanje obiteljskog odnosa koji ga povezuje s potonjom (na primjer, vjenčani list, rodni list, obiteljska knjižica, smrtni list itd.), ako je riječ o djetetu čije je srodstvo biološko ili ako je riječ o posvojenom djetetu ili štićeniku ( 5 ). Sponzor treba, prilikom podnošenja svojeg zahtjeva, predati i sve ostale dokumente koji mogu dokazati postojanje tog obiteljskog odnosa.

15.

Kada sponzor zatraži spajanje obitelji sa štićenikom, stvarnost tog odnosa ocjenjuje se uzimajući u obzir osobito razloge zbog kojih je štićenik postao dio obitelji. Ako sponzor ne uspije predočiti službene dokumente, nacionalni zakonodavac zahtijeva da potonji uvjerljivo dokaže da mu se nepostojanje tih dokumenata ne može pripisati ( 6 ).

16.

U slučaju da nadležno nacionalno tijelo prihvati, uzimajući u obzir objašnjenja koja je pružio sponzor, da on nije u mogućnosti raspolagati službenim dokumentima o postojanju obiteljskog odnosa, to tijelo, s obzirom na druge dokaze koje je potonji predočio, kao što su fotografije, diplome, knjižice cijepljenja ili pak uvjerenja vjerskog tijela, ocjenjuje je li potrebna podrobnija istraga, kao što su intervjui koji uključuju pitanja za identifikaciju ili DNK testiranja, koja se provode u konzularnim uredima Nizozemske.

17.

Suprotno tomu, ako nadležno nacionalno tijelo smatra da sponzor nije uspio uvjerljivo objasniti razloge zbog kojih ne raspolaže službenim dokumentima koji dokazuju postojanje obiteljskog odnosa te, osim toga, odluči da su drugi dokazi koje je potonji predočio nedovoljni, nije dužno poduzeti te dodatne istražne mjere i stoga može odbiti zahtjev za spajanje obitelji.

18.

Sponzor je eritrejska državljanka koja sa svojom kćeri boravi u Nizozemskoj. Nizozemska su joj tijela 11. ožujka 2015. odobrila pravo na status stečen na temelju supsidijarne zaštite kao i, na toj osnovi, dozvolu boravka.

19.

Sponzor je 16. travnja 2015. podnio zahtjev za spajanje obitelji u korist tužitelja, maloljetnog djeteta eritrejskog državljanstva rođenog 1. srpnja 2003. u Eritreji ( 7 ). Tvrdi da je taj maloljetnik sin njezine starije sestre i da je od smrti njegovih roditelja kad je imao pet godina, stavljen pod njezinu skrb. Sponzor je pobjegao iz Eritreje 2013. kako bi sa svojom kćeri i tim djetetom stigao u Sudan. Međutim, prilikom svojeg bijega prema Nizozemskoj bila ga je prisiljena ostaviti u Sudanu zbog nedostatka novca. Maloljetnik, koji sada ima petnaest godina, bio je smješten kod poznanika u Sudanu.

20.

Nesporno je da u ovom predmetu sponzor nije predočio službene dokumentacijske dokaze koji omogućuju dokazivanje identiteta dotičnog maloljetnika, smrti njegovih roditelja i sponzorova skrbništva nad njim. Stručno mišljenje koje je doneseno u pogledu vrijednosti potvrde koju je u tu svrhu izdao Eritrejski oslobodilački front otkrilo je da je taj dokument izdalo nenadležno tijelo, pri čemu je nizozemska vlada na raspravi pojasnila da je riječ o lažnom dokumentu.

21.

Također je nesporno da je Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravosuđe, Nizozemska) ( 8 ) tijekom cijelog postupka navodio razloge zbog kojih obiteljski odnos nije bio utvrđen, zahtijevajući stoga od sponzora da detaljno i precizno objasni razloge zbog kojih ne posjeduje tražene službene dokumente.

22.

Državni tajnik je tvrdio da ne postoji uvjerljivo objašnjenje za nepostojanje dokumentacijskih dokaza o identitetu maloljetnika s obzirom na to da, prema informativnom izvješću o stanju u Eritreji koje je izradio Europski potporni ured za azil (EASO) ( 9 ), Eritreja izdaje osobne iskaznice, đačke iskaznice, studentske iskaznice kao i boravišne iskaznice. U odgovoru na argumente koje je u tom pogledu iznio sponzor, državni tajnik mu više nije prigovarao zbog nepostojanja tih dokaza.

23.

Međutim, uputio je niz dodatnih pitanja sponzoru kako bi utvrdio razloge i prirodu odnosa koji ga povezuju s dotičnim maloljetnikom, na koja je taj sponzor odgovorio posredstvom organizacije koja zastupa njegove interese.

24.

Suprotno tomu, državni tajnik ostao je pri svojem stajalištu, prema kojem ne postoji uvjerljivo objašnjenje za nepostojanje službenih dokaza o smrti bioloških roditelja dotičnog maloljetnika i skrbništvu sponzora nad dotičnim maloljetnikom. Prema njegovu mišljenju, iz informativnog izvješća EASO‑a također proizlazi da Eritreja izdaje smrtne listove, kao i akte o skrbništvu. U skladu s primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom, nije stoga ocijenio da je potrebno donijeti dodatne mjere ispitivanja kao što je održavanje intervjua koji uključuje pitanja za identifikaciju te je odlukom od 12. svibnja 2016. odbio zahtjev za spajanje obitelji. Osim toga, odlukom od 27. listopada 2016. odbio je kao neosnovanu žalbu koji je sponzor podnio protiv odluke od 12. svibnja 2016.

25.

Slijedom toga, sponzor je podnio tužbu pred sudom koji je uputio zahtjev.

26.

Pred sudom koji je uputio zahtjev, državni odvjetnik tvrdio je da je primijenjeni postupak u skladu s člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/86 uzimajući u obzir, konkretno, izraze koje je zakonodavac Unije upotrijebio u prvom dijelu rečenice te odredbe. Prema njegovu mišljenju, izraz „[k]ada izbjeglica ne može pružiti službene dokumentacijske dokaze o obiteljskom odnosu” podrazumijeva da sponzor pruža uvjerljivo objašnjenje u pogledu nepostojanja tih dokaza. Stoga je državni tajnik naveo da, „[a]ko se službeni dokumentacijski dokazi mogu zahtijevati i izbjeglica njima ne raspolaže, a da nije u tom pogledu pružio uvjerljivo objašnjenje, [nadležno nacionalno tijelo nije] dužn[o] uzimati u obzir druge dokaze ili provesti intervju koji uključuje pitanja za identifikaciju”.

27.

Suprotno tomu, prema mišljenju tužitelja, taj postupak nije u skladu s člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/86. Najprije i uzimajući u obzir osobito drugu rečenicu te odredbe, država članica ne može odbiti zahtjev za spajanje obitelji samo zato što sponzor nije predočio službene dokumentacijske dokaze o obiteljskom odnosu. U takvom slučaju država članica naime treba uzeti u obzir druge dokaze o postojanju tih odnosa, što podrazumijeva organizaciju intervjua koji uključuje pitanja za identifikaciju. Potom tužitelj osporava tumačenje državnog tajnika prema kojem uporaba izraza „može” podrazumijeva da sponzor pruža uvjerljivo objašnjenje s obzirom na činjenicu da ne raspolaže, da nije raspolagao ili da nije mogao raspolagati tim dokumentacijskim dokazima. Napokon, tužitelj naglašava da, u slučaju da se Sud odluči za takvo tumačenje, objašnjenja koja su pružena u pogledu nepostojanja smrtnih listova bioloških roditelja dotičnog maloljetnika u ovom su slučaju uvjerljiva.

28.

Sud koji je uputio zahtjev iznosi dvojbe u pogledu tumačenja članka 11. stavka 2. Direktive 2003/86 i, osobito, prvog dijela njegove rečenice „[k]ada izbjeglica ne može pružiti službene dokumentacijske dokaze o obiteljskom odnosu”. U tom pogledu ističe da zakonodavac Unije nije izričito predvidio test uvjerljivosti ni marginu prosudbe država članica. Pita se, međutim, pretpostavlja li se izrazom „može” to da izbjeglica treba pružiti uvjerljivo objašnjenje jer nije dostavio i jer još uvijek ne raspolaže službenim dokumentacijskim dokazima o tom odnosu. Sud koji je uputio zahtjev u pogledu tog pitanja upućuje na načela kojima se uređuje ispitivanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, prema kojima se u okviru tog razmatranja može uzeti u obzir činjenica da je podnositelj učinio iskreni napor da svoj zahtjev potkrijepi te da je pružio zadovoljavajuće objašnjenje u pogledu nepostojanja drugih elemenata koji dokazuju postojanje opasnosti od proganjanja ili ozbiljne nepravde u njegovoj državi podrijetla.

29.

Uzimajući u obzir gore navedena razmatranja, Rechtbank Den Haag, zittingplaats Haarlem (Sud u Haagu, stalna služba u Haarlemu) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

30.

Pisana i usmena očitovanja podnijeli su tužitelj, zajedno sa sponzorom, kao i nizozemska vlada te Europska komisija.

31.

Ipak treba naglasiti da je od upućivanja ovog zahtjeva za prethodnu odluku Sud imao priliku odlučiti o pitanju koje je istovjetno prvom pitanju u presudi od 7. studenoga 2018., K i B (C‑380/17, EU:C:2018:877), te da se proglasio nadležnim.

32.

Prije ispitivanja drugog pitanja koje je sud koji je uputio zahtjev postavio Sudu, valja pojasniti da nizozemska vlada osporava izraze koje je upotrijebio.

33.

U okviru tih razmatranja, nizozemska vlada tvrdi da je pretpostavka na kojoj se temelji zahtjev za prethodnu odluku pogrešna. Konkretno, smatra da njegova formulacija ne odražava stvarnost postupka primijenjenog u glavnom predmetu. Suprotno formulaciji zahtjeva za prethodnu odluku, državni tajnik nije se ograničio na odbijanje zahtjeva koji je podnio sponzor samo zato što nije predočio službene dokumente niti pružio uvjerljiva objašnjenja u pogledu nepostojanja tih dokumenata. Naime, prije takvog odbijanja, državni tajnik poduzeo je različite mjere izvođenja dokaza tijekom postupka ispitivanja time što je uzeo u obzir druge dokaze, kao što je potvrda Eritrejskog oslobodilačkog fronta i time što je sponzoru postavio dodatna pitanja radi utvrđivanja razloga i prirode odnosa koji ga povezuju s dotičnim maloljetnikom.

34.

Pred sudom koji je uputio zahtjev, kao i pred Sudom, sponzor državnom tajniku zapravo prigovara da je, u skladu s primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom, odbio njegov zahtjev za spajanje obitelji a da prethodno nije prihvatio njegov zahtjev za intervju koji uključuje pitanja za identifikaciju. Riječ je o dodatnoj istražnoj mjeri iz članka 5. stavka 2. Direktive 2003/86.

35.

Prema tome, s obzirom na te elemente, smatram da se drugo pitanje koje je sud koji je uputio zahtjev postavio Sudu u biti odnosi na utvrđivanje može li, u okviru ispitivanja zahtjeva za spajanje obitelji koji je podnio korisnik međunarodne zaštite u nedostatku službenih dokumentacijskih dokaza, nadležno nacionalno tijelo u skladu s člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/86 odbiti takav zahtjev, a da ne poduzme dodatne istražne mjere, ako taj korisnik na uvjerljiv način ne objasni razloge zbog kojih ne može predočiti takve dokaze.

36.

Prije tumačenja navedenog članka 11. stavka 2. Direktive 2003/86, želim iznijeti nekoliko uvodnih napomena o posebnim poteškoćama koje se javljaju u ovom predmetu.

37.

Naime, zakonodavac Unije u okviru Direktive 2003/86 ne definira pojam „obitelj”.

38.

Iz uvodne izjave 9. i članka 4. stavka 1. te direktive proizlazi da bi se spajanje obitelji trebalo primijeniti u svakom slučaju na članove uže obitelji, to jest na supružnika i maloljetnu djecu, uključujući djecu posvojenu u skladu s odlukom koju je donijelo nadležno tijelo u državi članici u pitanju ili odlukom koja je automatski izvršiva prema međunarodnim obvezama ( 10 ).

39.

Što se tiče, konkretno, spajanja obitelji korisnika međunarodne zaštite, iz članka 10. stavka 2. Direktive 2003/86 proizlazi da države članice mogu dopustiti spajanje obitelji „drugih članova obitelji koji nisu navedeni u članku 4. ako su ovisni o izbjeglici”. U tom kontekstu, nizozemsko zakonodavstvo dopušta spajanje obitelji štićenika s kojim sponzor ima stvarni obiteljski odnos.

40.

Budući da postojanje obitelji nužno uključuje postojanje obiteljskog odnosa koji je poseban pravni odnos, pravo na spajanje obitelji podrazumijeva dokazivanje postojanja tog obiteljskog odnosa i, što se tiče štićenika, stvarnost tog odnosa. Taj se odnos u načelu utvrđuje službenim dokumentima koje izdaju nadležna tijela zemlje podrijetla.

41.

Oko tog se pitanja u predmetu u glavnom postupku javljaju poteškoće jer sponzor nije predočio nijedan službeni dokument koji može dokazati stvarno postojanje tog obiteljskog odnosa s dotičnim maloljetnikom, koji je međutim potreban za primjenu Direktive 2003/86. Čini se da je „skrbništvo” koje želi imati nad tim djetetom u stvarnosti bliže običajnoj i dobrovoljnoj obvezi da na sebe preuzme uzdržavanje, obrazovanje i zaštitu djeteta koje je član šire obitelji. Međutim, u toj vrsti situacije i radi najboljeg interesa tog djeteta, potrebno je uvjeriti se da su njegovi biološki roditelji stvarno preminuli i da ono ima stvarni obiteljski odnos sa sponzorom, kako bi se izbjeglo da bude izloženo opasnosti od zlostavljanja ili iskorištavanja.

42.

Budući da su istaknute posebnosti tog predmeta, sada valja ispitati pravila i načela kojima se uređuje dokazivanje obiteljskog odnosa u smislu članka 11. stavka 2. Direktive 2003/86.

43.

U okviru postupka spajanja obitelji uređenog Direktivom 2003/86, zakonodavac Unije razlikuje dvije vrste sustava koji se odnose na dokazivanje obiteljskog odnosa.

44.

Prvi je opći sustav namijenjen državljanima trećih zemalja, čiji su materijalni uvjeti taksativno navedeni u članku 5. stavku 2. te direktive.

45.

Tom se odredbom od sponzora zahtijeva da svojem zahtjevu priloži dokumentirane dokaze o obiteljskom odnosu. Međutim, nadležno nacionalno tijelo može smatrati da ti dokazi nisu dovoljni za utvrđivanje postojanja tog odnosa te stoga može donijeti odluku da provede intervju sa sponzorom i članovima njegove obitelji, kao i druga ispitivanja koja smatra potrebnim ( 11 ). U skladu s odredbama predviđenim člankom 16. Direktive 2003/86 ( 12 ), zakonodavac Unije nastoji se boriti protiv prijevarnih ili zlouporabnih zahtjeva za spajanje obitelji, koji se na primjer temelje na fiktivnim brakovima ili prijevarnim ili fiktivnim priznavanjima očinstva, osim dostavom službenih dokaza, provedbom dodatnih istražnih mjera koje omogućuju eventualno dokazivanje stvarnosti i učinkovitosti obiteljskog odnosa.

46.

Drugi je poseban sustav koji se odnosi na korisnike međunarodne zaštite, čiji su materijalni uvjeti pak predviđeni člankom 11. Direktive 2003/86.

47.

Taj sustav treba omogućiti učinkovitost prava na normalan obiteljski život okupljanjem onih članova obitelji koji su, zbog okolnosti u njihovoj zemlji podrijetla, pobjegli od proganjanja ili ozbiljne nepravde te su bili odvojeni prilikom prisilnog raseljavanja ili bijega.

48.

Uzimajući u obzir posebne poteškoće s kojima se potonji moraju suočiti kako bi podnijeli službene dokumente ili ih prikupili iz svojih zemalja podrijetla, tim se sustavom predviđaju, u skladu s uvodnom izjavom 8. Direktive 2003/86 i u skladu sa sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava, uvjeti za dokazivanje obiteljskog odnosa koji nužno moraju biti „povoljniji” za ostvarivanje tog prava ( 13 ).

49.

Stoga, ako korisnik međunarodne zaštite podnese zahtjev za spajanje obitelji, primjenjuju se opće odredbe članka 5. Direktive 2003/86, pod uvjetom primjene odredbi posebno predviđenih člankom 11. stavkom 2. te direktive.

50.

Potonjim se člankom predviđaju posebna pravila „[k]ada izbjeglica ne može pružiti službene dokumentacijske dokaze o obiteljskom odnosu”.

51.

Kao prvo, iz članka 11. stavka 2. prve rečenice Direktive 2003/86 proizlazi da su države članice dužne uzimati u obzir „druge dokaze” o postojanju takvog odnosa ( 14 ). Oni se trebaju procijeniti u skladu s nacionalnim pravom ( 15 ). Međutim, margina prosudbe kojom raspolažu države članice ne može se upotrijebiti na način koji može ugroziti cilj Direktive 2003/86, a to je prilagođavanje sustava dokazivanja posebnim poteškoćama s kojima se mogu suočiti korisnici međunarodne zaštite. Ta dokazivanja stoga moraju biti realistična i prilagođena konkretnoj situaciji u kojoj se nalaze dotične osobe ( 16 ).

52.

Kao drugo, iz teksta članka 11. stavka 2. druge rečenice te direktive izričito proizlazi da se „[o]dluka kojom se odbija zahtjev ne može […] osnivati isključivo na činjenici pomanjkanja dokumentacijskih dokaza”. Prema mojem mišljenju, nema nikakve dvojbe da zakonodavac Unije ovdje upućuje na službene dokumentacijske dokaze. Ta je odredba u skladu s logikom prethodne točke ovog mišljenja time što se njome propisuje jasna i bezuvjetna zabrana na temelju koje nepostojanje dokumenata kojima se dokazuje postojanje obiteljskog odnosa ne može samo po sebi biti razlog odbijanja zahtjeva za spajanje obitelji. Ta je odredba također u skladu s preporukama Vijeća Europe ( 17 ) i Visokog povjerenika UN‑a za izbjeglice (UNHCR) ( 18 ).

53.

Sada se u ovom slučaju postavlja pitanje može li, u okviru zahtjeva za spajanje obitelji koji nije potkrijepljen nijednim službenim dokumentacijskim dokazom o postojanju obiteljskog odnosa, država članica poduzimanje dodatnih istražnih mjera iz članka 5. stavka 2. Direktive 2003/86 podrediti uvjetu da sponzor uvjerljivo objasni razloge zbog kojih ne može predočiti te dokumente.

54.

Sud je priznao da ne postoji subjektivno pravo članova obitelji da budu prihvaćeni na područje država članica i da, u skladu s Direktivom 2003/86, potonje članice raspolažu određenim manevarskim prostorom pri ispitivanju zahtjevâ za spajanje obitelji te da mogu postaviti uvjete za ostvarivanje tog prava ( 19 ).

55.

Međutim, Sud je također priznao da tu mogućnost treba usko tumačiti s obzirom na to da odobravanje spajanja obitelji ostaje pravilo te ga potonje ne trebaju upotrebljavati na način koji će ugroziti na cilj Direktive 2003/86 ( 20 ).

56.

U ovom slučaju, zahtjev koji je utvrđen predmetnim zakonodavstvom, iako ne proizlazi izričito iz teksta Direktive 2003/86, savršeno se uklapa u okvir suradnje koja treba postojati između sponzora i nadležnog nacionalnog tijela u svrhu ispitivanja zahtjeva za spajanje obitelji koji je podnesen bez službenih dokumentacijskih dokaza te omogućuje, ako se provodi uz poštovanje postupovnih zahtjeva iz te direktive, ostvarivanje ciljeva te direktive, a da se pritom ne povređuje poseban sustav kojim raspolažu korisnici međunarodne zaštite.

57.

Kao što proizlazi iz teksta članka 5. stavka 2. i članka 11. stavka 2. Direktive 2003/86, teret dokazivanja je, na prvome mjestu, na podnositelju. Upravo je on taj koji započinje postupak kako bi ostvario pravo te je također on taj koji sam raspolaže službenim dokumentacijskim dokazima za potkrepljivanje svoje izjave i utvrđivanje postojanja obiteljskog odnosa na koji se poziva, o čemu konačno ovisi ishod njegova zahtjeva.

58.

Zakonodavac Unije obvezu suradnje također stavlja na teret država članica. Stoga iz tih odredbi proizlazi da, u slučaju u kojem je korisnik međunarodne zaštite u nemogućnosti pružiti službene dokumente koji dokazuju obiteljski odnos, država članica je dužna, u skladu s člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/86, uzeti u obzir druge dokaze o postojanju takvog odnosa i može, osim toga i u skladu s člankom 5. stavkom 2. te direktive, provesti dodatne istražne mjere kao što su intervjui sa sponzorom i članovima obitelji te druga ispitivanja koja smatra potrebnim.

59.

U okviru te suradnje i u svrhu njezina dobrog odvijanja nadležno nacionalno tijelo može, prema mojem mišljenju, od sponzora zatražiti da objasni razloge zbog kojih ne može predočiti nijedan dokument iz matičnih knjiga koji dokazuje postojanje obiteljskog odnosa te, prema mojem mišljenju, može dati posebnu važnost uvjerljivosti tog objašnjenja.

60.

Naime, iako sustav dokazivanja predviđen člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/86 stvarno za cilj ima prilagoditi, u korist korisnikâ međunarodne zaštite, sustav dokazivanja primjenjiv na dokazivanje obiteljskog odnosa fleksibilnijim pravilima, također mora sadržavati njihove obveze na način da se izbjegne, u skladu s člankom 16. te direktive, prijevarno ili zlouporabno korištenje postupkom spajanja obitelji, kako bi se zaobišla pravila o ulasku i boravku državljana trećih zemalja u državu članicu, ili korištenje tim postupkom na zlonamjeran način, izlaganjem djece opasnosti od zlostavljanja, iskorištavanja ili trgovine ljudima ( 21 ).

61.

Pod tim uvjetima, kada korisnik međunarodne zaštite odluči pokrenuti postupak za spajanje obitelji unatoč nepostojanju ijednog službenog dokumenta koji dokazuje postojanje obiteljskog odnosa, teret dokazivanja koji je na njemu podrazumijeva, u svrhu ispitivanja njegova zahtjeva, da treba objasniti razloge zbog kojih nije u mogućnosti predočiti takve dokumente.

62.

Naime, ne može se od nadležnog nacionalnog tijela zahtijevati da ono vodi ispitivanje tog zahtjeva poduzimanjem dodatnih istražnih mjera čak i ako sponzor nije podnio nijedan akt iz matičnih knjiga koji dokazuje postojanje obiteljskog odnosa i ako nije pružio, unatoč koracima koje je to tijelo poduzelo i sredstvima koja mu je stavilo na raspolaganje, nikakvo dostatno objašnjenje.

63.

Stoga, iako sponzor nije dužan dokazati stvarnost obiteljskog odnosa s pomoću službenih dokumenata, ipak mora učiniti napor da dovoljno detaljno i precizno objasni razloge zbog kojih nije u mogućnosti raspolagati tim dokumentima. To mu treba omogućiti da dokaže da je njegov zahtjev zakonit unatoč nepostojanju navedenih dokumenata i da je za ispitivanje tog zahtjeva potrebna suradnja nadležnog nacionalnog tijela kako bi se omogućilo prikupljanje svih elemenata kojima se može dokazati postojanje tog odnosa ( 22 ).

64.

Stoga će s obzirom na objašnjenja koja pruži sponzor i, po potrebi, na druge dostavljene dokaze nadležno nacionalno tijelo moći razlikovati situaciju u kojoj valja najprije odbiti taj zahtjev jer je očito neosnovan ili jer je prijevaran ili zlouporaban od one u kojoj valja pomoći sponzoru poduzimanjem dodatnih istražnih mjera jer postoje ozbiljni razlozi na temelju kojih se može smatrati da legitimno nije u mogućnosti raspolagati službenim dokumentima.

65.

Očito je da zahtjevi u pogledu objašnjenja koja pruža sponzor trebaju biti proporcionalni kako na njemu ne bi bio nerazmjeran teret u odnosu na ono što je potrebno za dokazivanje njegove nemogućnosti.

66.

Razina tih zahtjeva treba, prema tome, ovisiti o prirodi kao i o razini poteškoća s kojima se sponzor konkretno suočio u pružanju službenih dokumenata. Iako nadležno nacionalno tijelo tako može zahtijevati detaljna i precizna objašnjenja ako je nesporno da sponzoru mogu biti dostavljeni ti dokumenti, ono prema mojem mišljenju mora smanjiti razinu svojih zahtjeva ako se utvrdi da je dobivanje navedenih dokumenata nemoguće zbog, na primjer, nepostojanja matičnih knjiga u sponzorovoj zemlji podrijetla ili ozbiljnih nedostataka u njima.

67.

Sada valja istaknuti da je obveza, kao što je ona koja je utvrđena u predmetnom nacionalnom zakonodavstvu, predviđena u okviru ispitivanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

68.

Točno je da postupak ispitivanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i postupak koji se odnosi na zahtjev za spajanje obitelji imaju različite ciljeve. Prvim se nastoji priznati status izbjeglice ili korisnika supsidijarne zaštite osobi koja je izložena proganjanju ili opasnosti od ozbiljne nepravde u svojoj zemlji podrijetla. Drugim se nastoje spojiti članovi obitelji korisnika međunarodne zaštite, razdvojeni prilikom prisilnog raseljavanja ili bijega.

69.

Ti postupci međutim imaju zajedničke značajke povezane s identitetom podnositelja i s posebnim položajem u kojem se on nalazi, što bez sumnje objašnjava činjenicu da Europski sud za ljudska prava upućuje na svoju sudsku praksu koja se odnosi na dokazivanje opasnosti od proganjanja u slučaju povratka u zemlju podrijetla (zahtjev za međunarodnu zaštitu) kako bi se utvrdili teret i standard dokazivanja koji se zahtijevaju kako bi se dokazalo postojanje obiteljskih odnosa (zahtjev za spajanje obitelji) ( 23 ).

70.

Stoga, u jednom i u drugom postupku, suradnja koja se treba uspostaviti između podnositelja i nadležnog nacionalnog tijela temelji se na istovjetnoj pretpostavci, odnosno na tome da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili korisnik te zaštite nije u mogućnosti, uzimajući u obzir činjenicu da je bio prisiljen pobjeći iz svoje zemlje podrijetla, raspolagati službenim dokumentima koji dokazuju, osobito, njegov identitet, nacionalnost ili pak postojanje obiteljskog odnosa.

71.

Međutim, u okviru zahtjeva za međunarodnu zaštitu, Sud je presudio da, u skladu s člankom 13. stavkom 1. Direktive 2013/32/EU ( 24 ), podnositelji zahtjeva imaju obvezu surađivanja s nadležnim tijelima, osobito radi utvrđivanja identiteta, državljanstva kao i razloga koji opravdavaju njihov zahtjev, što prema mišljenju Suda podrazumijeva podnošenje, koliko je to moguće, zahtijevanih dokaza i, ovisno o slučaju, traženih pojašnjenja i informacija ( 25 ). Tu je riječ o ključnim i potrebnim elementima za ispitivanje zahtjeva.

72.

Ta je obveza povezana s obvezom koja je utvrđena u članku 4. stavku 5. Direktive 2011/95/EU ( 26 ), koja se odnosi na ocjenjivanje činjenica i okolnosti koje mora provesti nadležno nacionalno tijelo radi ispitivanja takvog zahtjeva. Tim se člankom naime određuje da, ako neke izjave podnositelja zahtjeva nisu potkrijepljene dokumentacijom ili drugim dokazima, tim izjavama ne treba potvrda ako je podnositelj zahtjeva učinio iskreni napor da svoj zahtjev potkrijepi dokazima, ako je podnio sve odgovarajuće elemente te dao „zadovoljavajuća” objašnjenja u pogledu manjka drugih odgovarajućih elemenata ( 27 ), ako su izjave podnositelja zahtjeva dosljedne i prihvatljive te ne proturječe dostupnim posebnim i općim informacijama relevantnima za njegov slučaj.

73.

S obzirom na sve te elemente, prema tome smatram da se članak 11. stavak 2. Direktive 2003/86 može tumačiti na način da nadležno nacionalno tijelo ima pravo zahtijevati od sponzora da pruži uvjerljivo objašnjenje ako potonji ne može predočiti službene dokumentacijske dokaze o postojanju obiteljskog odnosa.

74.

Međutim, valja ograničiti diskrecijsku ovlast kojom u tu svrhu raspolaže to tijelo.

75.

Nacionalno tijelo jedino je nadležno da, uz nadzor nacionalnog suda, ocijeni objašnjenja koja je pružio sponzor. Ono ipak mora provesti tu obvezu uz poštovanje postupovnih zahtjeva Direktive 2003/86 te, osobito, zahtjeva iz njezina članka 17.

76.

Stoga, ako je sponzor dužan na uvjerljiv način objasniti razloge zbog kojih se nalazi u nemogućnosti da s pomoću službenih dokumenata dokaže postojanje obiteljskog odnosa, nadležno nacionalno tijelo pak mora provesti prikladno ispitivanje objašnjenja koja je pružio sponzor.

77.

Konkretno i u skladu s člankom 17. Direktive 2003/86 ( 28 ), nacionalno tijelo mora provesti individualizirano ispitivanje u kojem se treba uzeti u obzir ne samo relevantne opće i posebne informacije u pogledu stanja u sponzorovoj zemlji podrijetla, nego i o njegovu karakteru, konkretnoj situaciji i posebnim poteškoćama s kojima se suočio ( 29 ).

78.

Tom se metodom omogućuje ograničavanje ocjene koja je i dalje subjektivna i to unatoč činjeničnim elementima na kojima se treba temeljiti.

79.

S jedne strane, objašnjenja koja se odnose na sponzorovu nemogućnost da predoči službeni akt kojim se dokazuje obiteljski odnos treba ocijeniti objektivno s obzirom na opće informacije, kao i posebne, u pogledu stanja u njegovoj zemlji podrijetla. Treba biti riječ o odgovarajućim, objektivnim, pouzdanim, točnim i ažuriranim informacijama koje se mogu pronaći u izvješćima koje su izradila nacionalna i međunarodna tijela, među ostalim, tijela Vijeća Europe ili koja su obuhvaćena sustavom Ujedinjenih naroda, ali i u međunarodnim sudskim odlukama, kao što su presude Europskog suda za ljudska prava ( 30 ). U kontekstu zahtjeva za spajanje obitelji kojem nije priložen nijedan službeni akt koji dokazuje postojanje obiteljskog odnosa, te informacije, kojima nacionalna tijela imaju potpun pristup, trebaju omogućiti ocjenu funkcioniranja službi zaduženih za matične knjige u zemlji podrijetla i osobito, stvarnost nedostataka koji se odnose na određene dijelove te zemlje ili pak određene skupine osoba.

80.

Tu je metodu zakonodavac Unije primijenio u okviru ispitivanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

81.

Stoga, u skladu s člankom 4. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2011/95, država članica zahtjeve za međunarodnu zaštitu treba procijeniti pojedinačno, pri čemu se uzima u obzir sve odgovarajuće činjenice koje se odnose na zemlju podrijetla, uključujući zakone i propise te zemlje i način na koji se oni primjenjuju. Osim toga, u skladu s člankom 4. stavkom 5. točkom (c) Direktive 2011/95, dosljednost izjava podnositelja zahtjeva treba ocijeniti s obzirom na dostupne posebne i opće informacije relevantne za njegov slučaj ( 31 ).

82.

Kako bi se nadležnim nacionalnim tijelima omogućilo da svakodnevno ispunjavaju te zahtjeve i kako bi se postigla usklađenost postupaka ispitivanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, EASO‑u je povjerena zadaća izrade informativnih izvješća koja sadržavaju tematsko ispitivanje stanja u zemlji ili regiji podrijetla podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Ta se izvješća izrađuju na temelju prikupljanja „odgovarajućih, pouzdanih, točnih i ažurnih informacija” o zemljama podrijetla, koristeći sve odgovarajuće izvore informacija, uključujući informacije prikupljene od vladinih, nevladinih i međunarodnih organizacija ( 32 ).

83.

U ovom je predmetu državni tajnik radi svoje ocjene uputio na odjeljak „Službeni dokumenti iz matičnih knjiga” informativnog izvješća EASO‑a o Eritreji ( 33 ).

84.

Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev jest da se uvjeri da ta studija može biti dostatan izvor informacija za tu ocjenu i da omogućuje, osobito, dobivanje pouzdanih i točnih informacija o stvarnosti funkcioniranja matičnih knjiga u ruralnom području i/ili u sponzorovu mjestu podrijetla, izdavanju smrtnih listova i akata o skrbništvu te mjeri u kojoj on konkretno i u skladu s primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom može zatražiti akte iz matičnih knjiga u svojoj zemlji podrijetla ili u njezinim diplomatskim predstavništvima.

85.

S druge strane, objašnjenja o sponzorovoj nemogućnosti da predoči službeni akt koji dokazuje obiteljski odnos treba ocijeniti s obzirom na njegov pojedinačni status te njegov osobni položaj i to u skladu s člankom 17. Direktive 2003/86 i sa sudskom praksom Suda. Naime, informativno izvješće EASO‑a ne zamjenjuje pojedinačno ispitivanje zahtjeva koji omogućuje uzimanje u obzir mogućnosti kojima raspolaže sponzor.

86.

Dob i, osobito, maloljetnost sponzora, spol, razina obrazovanja, podrijetlo i socijalni status, ali i razlozi koji opravdavaju dodjelu međunarodne zaštite te proživljene traume stoga mogu biti čimbenici koje treba uzeti u obzir kako bi se ocijenili razlozi zbog kojih ne raspolaže službenim dokumentima kao i razina poteškoća s kojima se mogao suočiti.

87.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, zaključujem da se članku 11. stavku 2. Direktive 2003/86 ne protivi nacionalno zakonodavstvo kao što je ono o kojem je riječ, ako nadležno nacionalno tijelo provede prikladnu ocjenu objašnjenja koje je pružio sponzor, uzimajući u obzir ne samo relevantne informacije, opće i posebne, o stanju u njegovoj zemlji podrijetla, nego i poseban položaj u kojem se on nalazi.

88.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na drugo prethodno pitanje koje je postavio Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, stalna služba u Haarlemu, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:

Članak 11. stavak 2. Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg je korisnik međunarodne zaštite, u svrhu ispitivanja njegova zahtjeva za spajanje obitelji, dužan uvjerljivo objasniti razloge zbog kojih se nalazi u nemogućnosti da predoči službene dokumentacijske dokaze o postojanju obiteljskog odnosa, ako nadležno nacionalno tijelo ocjenjuje ta objašnjenja ne samo s obzirom na relevantne informacije, opće i posebne, o stanju u njegovoj zemlji podrijetla, nego i na poseban položaj u kojem se on nalazi.