1.

U ovom predmetu Europska komisija zahtijeva od Suda da „utvrd[i] da je propuštanjem donošenja, najkasnije do 1. siječnja 2016., svih zakona i drugih propisa potrebnih za usklađivanje s Direktivom 2014/61/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o mjerama za smanjenje troškova postavljanja elektroničkih komunikacijskih mreža velikih brzina[ ( 2 )] ili, u svakom slučaju, propuštanjem priopćavanja tih odredaba Komisiji, Kraljevina Belgija povrijedila obveze koje ima na temelju članka 13. te direktive” ( 3 ).

2.

Nadalje, Komisija zahtijeva od Suda da „nalož[i] Kraljevini Belgiji, sukladno članku 260. stavku 3. UFEU‑a, plaćanje novčane kazne u iznosu od 54639,36 eura dnevno, počevši od dana objave presude u ovom predmetu zbog povrede obveze priopćavanja mjera za prenošenje Direktive [2014/61]” ( 4 ).

3.

Ova tužba radi utvrđivanja povrede obveze stoga ima dva dijela koji se odnose, prvi, na pitanje klasične povrede obveze koja se sastoji od (djelomičnog) neprenošenja direktive i, drugi, na pitanje novčane kazne ( 5 ) na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a. Prvi dio postupka ne predstavlja probleme s pravnog gledišta te ga, usto, stranke postupka ne osporavaju ( 6 ). Suprotno tomu, o pravnoj problematici istaknutoj u okviru drugog dijela raspravljaju, s jedne strane, Komisija i, s druge strane, Kraljevina Belgija te države članice intervenijenti ( 7 ).

4.

Članak 260. stavak 3. UFEU‑a uveden je Ugovorom iz Lisabona. Njime se predviđa mehanizam koji Sudu omogućuje da državi članici izreče novčanu kaznu od prve osude zbog povrede obveze priopćavanja mjera za prenošenje direktive koja je donesena u skladu sa zakonodavnim postupkom.

5.

Sud dosad još nikad nije odlučivao o tumačenju članka 260. stavka 3. UFEU‑a. Točno je da su pred Sudom već pokrenuti brojni predmeti u kojima je Komisija zahtijevala primjenu članka 260. stavka 3. UFEU‑a. Međutim, oni su svi dosad bili riješeni prije izricanja presude između dotične države članice i Komisije, što je potonju instituciju navelo na to da se povuče iz postupka u svakom od njih, katkad i u posljednjem trenutku ( 8 ).

6.

Ovaj bi predmet stoga mogao omogućiti Sudu da tumači tu odredbu ( 9 ).

7.

Tumačenje članka 260. stavka 3. UFEU‑a dovodi do temeljnih pitanja koja se odnose na pravni poredak Unije. Moj je glavni cilj, da ne kažem glavna briga, u tom predmetu napomenuti Sudu da svako tumačenje te odredbe treba obuhvaćati više od očite činjenice da je brzo, potpuno i ispravno prenošenje direktiva ključno za ujednačenu primjenu prava Unije.

8.

U skladu s člankom 13. Direktive 2014/61, naslovljenim „Prenošenje” ( 10 ):

„Države članice do 1. siječnja 2016. donose i objavljuju zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom. One o tome obavješćuju Komisiju.

One primjenjuju te mjere od 1. srpnja 2016.

Kada države članice donose ove mjere, te mjere sadržavaju upućivanje na ovu Direktivu ili se prilikom njihove službene objave na nju upućuje. Načine tog upućivanja određuju države članice.”

9.

U skladu s člankom 13. Direktive 2014/61 države članice dužne su donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom najkasnije do 1. siječnja 2016. i o tome obavijestiti Komisiju.

10.

Budući da joj nijedna nacionalna mjera za prenošenje navedene direktive nije bila priopćena na taj dan, Komisija je 23. ožujka 2016. Kraljevini Belgiji uputila pismo opomene.

11.

Budući da je u odgovoru Kraljevine Belgije bilo navedeno da su na dan 11. srpnja 2016. mjere za prenošenje bile u pripremi, Komisija je 30. rujna 2016. uputila obrazloženo mišljenje toj državi članici u kojem ju je pozvala da mjere potrebne za usklađivanje s tom direktivom poduzme u roku od dva mjeseca od njegova primitka.

12.

S obzirom na to da joj je odobreno produljenje roka za odgovor, Kraljevina Belgija odgovorila je na obrazloženo mišljenje dopisima od 21. veljače i 28. ožujka 2017., u kojima je Komisiju obavijestila da je prenošenje Direktive 2014/61 u tijeku. Tim su dopisima bili priloženi nacrti mjera za prenošenje, kao i konsolidirana verzija rješenja od 3. srpnja 2008. o cestovnim gradilištima Regije glavnoga grada Bruxellesa (Belgija).

13.

Budući da je bila suočena s nepotpunim prenošenjem Direktive 2014/61 i s nepriopćavanjem nacionalnih mjera za potpuno prenošenje te direktive i da je Kraljevina Belgija stoga povrijedila obveze koje ima na temelju članka 13. navedene direktive, Komisija je 13. srpnja 2017. odlučila podnijeti ovu tužbu.

14.

Komisija je u okviru svoje tužbe, podnesene 15. rujna 2017., prigovorila Kraljevini Belgiji, s jedne strane, da nije donijela sve potrebne mjere za usklađivanje s Direktivom 2014/61 i, s druge strane, da joj ih u svakom slučaju nije priopćila.

15.

Kraljevina Belgija navela je u svojem odgovoru na tužbu da prenošenje odredbi Direktive 2014/61 napreduje i da je većina odredbi prenesena u belgijsko pravo, ovisno o raspodjeli nadležnosti između savezne države, regija i općina, te da su potrebne mjere poduzete ili su u tijeku za odredbe koje još nisu prenesene.

16.

Komisija je u svojoj replici pojasnila da je, unatoč velikom napretku Kraljevine Belgije u vezi s prenošenjem Direktive 2014/61 od podnošenja tužbe, i dalje potrebno donijeti dodatne mjere kako bi je se prenijelo u potpunosti. Tu su potrebu uostalom priznala sama belgijska tijela. Stoga je Komisija zadržala svoje zahtjeve uz istodobno smanjenje iznosa dnevne novčane kazne za koji očekuje da se naloži Kraljevini Belgiji.

17.

Dana 5. veljače 2018. Saveznoj Republici Njemačkoj, Republici Estoniji, Irskoj, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici, Talijanskoj Republici, Republici Litvi, Mađarskoj i Republici Austriji odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Kraljevine Belgije. Dana 21. studenoga 2018. Rumunjskoj je odobrena intervencija u potporu zahtjevima Kraljevine Belgije.

18.

Belgijska vlada i Komisija, kao i njemačka, estonska, španjolska, francuska, talijanska, mađarska, austrijska i rumunjska vlada, iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 22. siječnja 2019.

19.

Najprije ću ispitati pitanje povreda obveza koje se Kraljevini Belgiji stavljaju na teret na temelju članka 258. UFEU‑a (odjeljak A), a zatim ću razmotriti osjetljivije pitanje novčanih kazni na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a (odjeljak B).

20.

Komisija prigovara Kraljevini Belgiji da nije prenijela odredbe Direktive 2014/61 u nacionalno pravo na dan 1. siječnja 2016., odnosno na datum koji je člankom 13. stavkom 1. te direktive predviđen za donošenje i objavu zakona i drugih propisa potrebnih za usklađivanje s navedenom direktivom, i da nije priopćila mjere za prenošenje.

21.

Kraljevina Belgija ne osporava taj prigovor.

22.

Stoga je ovdje riječ o „neosporavanoj povredi obveze”: Kraljevina Belgija nije prenijela Direktivu 2014/61 u određenom roku, niti je, kako se to zahtijeva člankom 13. stavkom 1. te direktive, obavijestila Komisiju o mjerama za prenošenje.

23.

Kako bi se utvrdila povreda obveza na temelju direktive, njezino postojanje treba, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ocjenjivati s obzirom na stanje u državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju ( 11 ).

24.

Stoga predlažem Sudu da odluči da je Kraljevina Belgija, time što je propustila donijeti sve zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s Direktivom 2014/61 ili, u svakom slučaju, time što je propustila priopćiti te odredbe Komisiji, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 13. te direktive.

25.

Ključno pitanje ovog predmeta nedvojbeno se odnosi na tumačenje članka 260. stavka 3. UFEU‑a, odnosno na način na koji tu odredbu treba primijeniti u ovom predmetu.

26.

U skladu s člankom 288. trećim stavkom UFEU‑a, „[d]irektiva je obvezujuća, u pogledu rezultata koji je potrebno postići, za svaku državu članicu kojoj je upućena, a odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušten je nacionalnim tijelima”. Taj instrument svojstven pravnom sustavu Unije instrument je za usklađivanje nacionalnih odredbi.

27.

Direktiva je odličan simboličan primjer načina na koji su nacionalni pravni sustavi povezani s pravnim poretkom Unije. Ispravno prenošenje stoga je od temeljne važnosti za koristan učinak direktive i za njezinu ujednačenu primjenu u cijeloj Uniji.

28.

Zakonodavni postupak direktiva u dvije faze podrazumijeva znatan napor u pogledu kontrole. Budući da države članice trebaju prenijeti direktive, one nisu samo izvor razlika, nego i pogrešaka ( 12 ). Tako je dosad stečeno iskustvo pokazalo da druga faza nije očita i da je prenošenje koje provode države članice katkad sigurnije zahvaljujući sustavnoj kontroli Komisije. Stoga Komisija neprestano prati i statistički ocjenjuje prakse prenošenja.

29.

Kad je riječ o prenošenju direktiva u nacionalno pravo, tradicionalno postoje tri glavne vrste povreda. Prva se odnosi na nepriopćavanje mjera za prenošenje (država članica nije Komisiji u određenom roku priopćila mjere za prenošenje direktive), druga na neusklađenost (mjere za prenošenje koje je poduzela država članica nisu u skladu sa zahtjevima iz direktiva Unije) i, konačno, treća na nepravilnu ili neispravnu primjenu (iako je formalno prenesena, nacionalna tijela direktivu ne primjenjuju ispravno ili je uopće ne primjenjuju).

30.

Valja istaknuti da tu kategorizaciju primjenjuje sama Komisija ( 13 ).

31.

Kako bi ispravno ispunila svoju zadaću čuvara Ugovorâ i provjerila je li država članica ispravno prenijela odredbe direktive u nacionalno pravo, Komisija stoga treba biti obaviještena o mjerama za prenošenje koje poduzimaju države članice ( 14 ).

32.

Države članice često ne ispunjavaju zahtjeve za prenošenje direktiva te je nepravilno prenošenje direktiva jedan od najčešćih i najozbiljnijih slučajeva nepravilne primjene prava Unije u državama članicama ( 15 ).

33.

U direktivama se sada određuje obveza upućivanja na direktivu u nacionalnom aktu za prenošenje. Zbog te neovisne obveze upućivanja, mjere za prenošenje postaju potrebne čak i ako nacionalno zakonodavstvo već ispunjava zahtjeve iz direktive u pogledu merituma. Kako bi se omogućilo praćenje prenošenja, direktivama se državama članicama često nalaže, čak i prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, da priopće poduzete mjere za prenošenje ( 16 ). Štoviše, kako bi omogućila kontrolu prenošenja, Komisija od država članica redovito zahtijeva da joj dostave korelacijsku tablicu u kojoj se navodi način na koji je svaka odredba određene direktive prenesena u nacionalno pravo ( 17 ).

34.

Postupak predviđen člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a dodan je Ugovorom iz Lisabona instrumentima koje Komisija ima na raspolaganju u svrhu te kontrole.

35.

Kako bi se dobro shvatila logika članka 260. stavka 3. UFEU‑a, čini mi se korisnim odmaknuti se i staviti tu odredbu u njezin povijesni i sustavni kontekst.

36.

S tim bih ciljem vrlo kratko htio razmotriti kontroverznu svrhu te odredbe.

37.

U tom su pogledu istaknute dvije teze. S jedne strane, teza prema kojoj je svrha mehanizma uspostavljenog tom odredbom izravno kažnjavanje nepriopćavanja mjera za prenošenje. Upravo tu tezu zagovaraju, među ostalim, Komisija ( 18 ), dio pravne teorije ( 19 ), kao i, prešutno, nezavisni odvjetnici M. Wathelet ( 20 ) i E. Tanchev ( 21 ). Na temelju tog pristupa nepriopćavanje mjera za prenošenje u roku koji je predviđen direktivom može kao takvo dovesti do izricanja novčanih kazni. Obveza plaćanja može stupiti na snagu odmah, odnosno od datuma objave presude, ili na kasniji datum koji Sud utvrdi u svojoj presudi.

38.

S druge strane, na drugoj strani raskola, teza prema kojoj je svrha mehanizma uspostavljenog člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a kažnjavanje neizvršenja presude koju je donio Sud i kojom se proglašava da je država članica povrijedila svoju obvezu priopćavanja mjera za prenošenje ( 22 ). U skladu s tim pristupom, novčana kazna koju je Sud izrekao u presudi kojom se utvrđuje povreda obveze ( 23 ) proizvodi učinke tek od kasnijeg datuma jer je razlog novčane kazne upravo neizvršenje te presude. Tim se pristupom naime tvrdi da je ratio legis članka 260. stavka 3. UFEU‑a taj da se kazne mogu izreći državi članici odmah, odnosno na dan presude koja se odnosi na povredu, ako je povreda očita, što znači da njezino utvrđenje ne predstavlja nikakav problem. Samo je u takvoj situaciji opravdano ubrzati postupak predviđen člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a i ne pokrenuti novi postupak pred Sudom.

39.

Smatram da se prvi pristup na prvi pogled može činiti primamljiviji od drugog. Riječ je u svakom slučaju o smislenijem pristupu za svaku osobu koja se bavi, da ne kažem da je frustrirana, djelovanjem država članica u području prenošenja direktiva. Međutim, zbog razloga koje ću navesti u nastavku, uvjeren sam da je drugi pristup dobar pristup.

40.

Prve naznake proizlaze iz teksta članka 260. stavka 3. UFEU‑a.

41.

Podsjećam da, na temelju drugog stavka te odredbe, „[a]ko utvrdi da je došlo do povrede, Sud može dotičnoj državi članici naložiti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija. Obveza plaćanja proizvodi učinke od dana koji Sud odredi u svojoj presudi”. Takav tekst podrazumijeva, što je prema mojem mišljenju sasvim logično, da obveza plaćanja nužno nastaje na neki datum nakon objave presude. Suprotno tomu, ne može se isključiti tumačenje teksta članka 260. stavka 3. UFEU‑a na način da se obveza plaćanja može preklapati s objavom presude. Iako smatram da je drugo tumačenje manje vjerojatno od prvog, valja utvrditi da tekst članka 260. stavka 3. UFEU‑a nije nedvosmislen te se ne može tvrditi da odgovor na naše pitanje nedvojbeno proizlazi iz teksta te odredbe.

42.

Sustavno gledajući, smještanje predmetne odredbe u članak koji se odnosi na izvršenje i neizvršenje presuda Suda, odnosno u članak 260. UFEU‑a, a ne u redovni postupak za utvrđivanje povrede obveze, odnosno u članak 258. UFEU‑a, ne može biti slučajno.

43.

Postupak tužbe radi utvrđivanja povrede obveze klasično je „centralizirano” pravno sredstvo kako bi se osiguralo da države članice provode pravo Unije ( 24 ). U tu se svrhu člankom 258. UFEU‑a Komisiji omogućuje da pokrene postupak pred Sudom Europske unije nakon neuspješnog predsudskog postupka ( 25 ), dok se člankom 259. UFEU‑a, koji se rijetko primjenjuje, predviđa sličan postupak ( 26 ) za svaku (drugu) državu članicu ( 27 ).

44.

Člankom 260. UFEU‑a utvrđuju se učinci i izvršenje presuda koje su donesene na temelju članaka 258. i 259. UFEU‑a ( 28 ).

45.

U tu se svrhu člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a određuje da je, ako Sud ustanovi da država članica nije ispunila neku od svojih obveza, ta država članica dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda.

46.

Uostalom, odredbe članaka 258. i 259. UFEU‑a i članka 260. stavka 1. UFEU‑a jednake su odredbama sadržanima u Ugovoru iz Rima iz 1957. ( 29 ).

47.

Članak 260. stavak 2. UFEU‑a, uveden Ugovorom iz Maastrichta, odnosi se na postupak za određivanje novčanih kazni u slučaju da dotična država članica nije poduzela mjere kako bi postupila u skladu s presudom kojom je utvrđena povreda obveze ( 30 ). Stoga taj takozvani postupak „dvostruke povrede obveze” čini drugu fazu u smislu da do njega dolazi isključivo nakon što je donesena prva presuda kojom je utvrđena povreda.

48.

Člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a, koji je uveden Ugovorom iz Lisabona i koji do danas nije bio predmet presude Suda ( 31 ), određuje se da, kada Komisija uputi predmet Sudu na temelju članka 258. UFEU‑a zbog toga što dotična država članica nije ispunila svoju obvezu priopćavanja mjera za prenošenje direktive donesene u skladu sa zakonodavnim postupkom, može, ako to smatra primjerenim, odrediti paušalni iznos ili novčanu kaznu koju je dotična država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti. Ako utvrdi da je došlo do povrede, Sud može dotičnoj državi članici naložiti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija. Obveza plaćanja proizvodi učinke od dana koji Sud odredi u svojoj presudi.

49.

Uvođenje odredbe u članak 260. UFEU‑a kojim se ne uređuje izvršavanje presude nego obveza koju se može izvršiti primjenom članka 258. UFEU‑a, bilo bi protivno svakoj sustavnoj logici. Stoga se članak 260. stavak 3. UFEU‑a može odnositi samo na neizvršenje presude koju je donio Sud.

50.

Nastanak članka 260. stavka 3. UFEU‑a potkrepljuje pristup koji predlažem ( 32 ). Naime, odredba kako glasi u članku 260. stavku 3. UFEU‑a proizlazi iz Raspravnog kruga uspostavljenog u okviru Europske konvencije ( 33 ). Njegovo Završno izvješće sadržava prijedloge ( 34 ) prema kojima „Komisiji [treba] omogućiti da pred Sudom istodobno (u okviru istog postupka) podnese tužbu zbog povrede obveze na temelju članka [258. UFEU‑a] i zahtjev za izricanje kazne. Ako Sud na zahtjev Komisije izrekne kaznu u istoj osuđujućoj presudi, takva se kazna primjenjuje nakon određenog roka od objave presude ( 35 ) ako država tuženica ne postupi u skladu s osudom […]. Takav mehanizam omogućuje rasterećenje i ubrzavanje postupka osobito u pogledu kazni koje se odnose na slučajeve „nepriopćavanja” nacionalne mjere za prenošenje ( 36 )” ( 37 ). Te je odredbe gotovo od riječi do riječi preuzelo Predsjedništvo Europske konvencije ( 38 ) u pogledu nacrta nove odredbe ( 39 ): „[…] Stavak 3. (novi) proizlazi iz Komisijina prijedloga pred Raspravnim krugom. Riječ je o tome da se Komisiji omogući da pred Sudom istodobno (u okviru istog postupka) podnese tužbu zbog povrede obveze na temelju članka [258. UFEU‑a] i zahtjev za izricanje kazne. Ako Sud na zahtjev Komisije izrekne kaznu u istoj osuđujućoj presudi, takva se kazna primjenjuje nakon određenog roka od objave presude ako država tuženica ne postupi u skladu s osudom […]. Takav mehanizam omogućuje znatno rasterećenje i ubrzavanje postupka u pogledu kazni koje se odnose na slučajeve „nepriopćavanja” nacionalne mjere za prenošenje. […]”

51.

Ti navodi jasno upućuju, prema mojem mišljenju, na to da su autori članka 260. stavka 3. UFEU‑a namjeravali uspostaviti postupak koji se odnosi na neizvršenje presude.

52.

U tom pogledu pridajem veću važnost namjeri autorâ UFEU‑a, čija jasnoća, prema mojem mišljenju, ne ostavlja nikakve sumnje, nego tumačenju koje je Komisija istaknula u svojoj Komunikaciji o primjeni članka 260. stavka 3. UFEU‑a. Naime, teško mi je u ovom slučaju dati prednost aktu soft law koji je djelomično donesen u ovom postupku, a ne pripremnim aktima koji su, ne smijemo zaboraviti, sastavljeni u okviru besprimjerne Konvencije o budućnosti Europe ( 40 ).

53.

Imam važniju napomenu kad je riječ o svrsi članka 260. stavka 3. UFEU‑a. Prema mojim saznanjima, novčane se kazne u okviru postupka zbog povrede nikad nisu tumačile na način da su kaznene prirode i da se njima kažnjava nepoštovanje materijalnog prava Unije.

54.

U tom pogledu povreda u okviru postupka na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a „više nije samo prvotna povreda Ugovora koju je Sud utvrdio u okviru postupka iz članka [258. UFEU‑a] (u daljnjem tekstu: prvotna povreda), nego je se smatra složenom povredom koja uključuje i prvotnu povredu i povredu posebne obveze postupanja u skladu s presudom Suda, koja proizlazi iz članka [260. stavka 1. UFEU‑a]” ( 41 ).

55.

U širem smislu, logika te dvostruke povrede temelji se na činjenici da je Unija unija prava ( 42 ) u kojoj je nužnost uzimanja u obzir presuda i njihova izvršenja od temeljne važnosti.

56.

Kad bi se prihvatilo da neprenošenje odredbi direktive i nepriopćavanje mjera za prenošenje kao takvi čine razlog za novčane kazne, to bi bilo protivno toj logici dvostruke povrede. Takva je situacija stoga u određenoj mjeri nedosljedna jer je povreda obveze priopćavanja mjera za prenošenje često bezazlenija od drugih povreda prava Unije.

57.

Stoga se člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a predviđa mogućnost novčanih kazni u okviru ubrzanog postupka za situacije iz kojih jasno proizlazi da je država članica povrijedila svoje obveze. Tom se odredbom u biti želi izbjeći nepotreban spor pred Sudom prije nego što se mogu izreći kazne. Cilj je tog postupka izbjeći drugi niz postupaka za jednostavne slučajeve nepriopćavanja mjera za prenošenje, radi ekonomičnosti postupka i optimalne raspodjele sredstava. Upravo je taj cilj postignut na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a time što se Sudu omogućuje da kazne izrekne već u prvoj fazi postupka i da odredi da će te kazne automatski proizvoditi učinke na kasniji datum ako se ne postupi u skladu s presudom donesenom na temelju članka 258. UFEU‑a ( 43 ).

58.

Budući da je svrha članka 260. stavka 3. UFEU‑a utvrđena, sada ću ispitati uvjete navedene u toj odredbi.

59.

Stoga valja tumačiti izraz „obveza priopćavanja mjera za prenošenje”. Što točno znači taj izraz koji se na prvi pogled čini nedvosmislenim?

60.

Moguće je razlikovati tri stajališta.

61.

U skladu s prvim stajalištem, koje je osobito iznijela belgijska vlada, koju u tom pogledu podupiru vlade intervenijenti u potporu Kraljevini Belgiji, cilj je tih izraza samo obuhvatiti situaciju u kojoj država članica nije poduzela ništa u pogledu prenošenja direktive u nacionalno pravo te stoga u određenom roku nije donijela mjere za prenošenje direktive niti ih je priopćila Komisiji.

62.

Suprotno tomu, Komisija zastupa drugo stajalište, prema kojem se članak 260. stavak 3. UFEU‑a primjenjuje u slučaju potpunog neprenošenja i nepriopćavanja mjera za prenošenje, ali i u slučaju djelomičnog prenošenja i priopćavanja tih mjera.

63.

Treće stajalište ističu nezavisni odvjetnici M. Wathelet ( 44 ) i E. Tanchev ( 45 ), prema kojem se članak 260. stavak 3. UFEU‑a primjenjuje na tri situacije, odnosno situaciju koja se odnosi na potpuno nepriopćavanje, na priopćavanje mjera koje čine nepotpuno prenošenje i na priopćavanje mjera koje čine pogrešno prenošenje direktive.

64.

Pravna teorija također je podijeljena u tom pogledu ( 46 ).

65.

Priznajem da mi nije uvjerljiva ni jedna od iznesenih teza.

66.

Najprije, imam ozbiljne dvojbe u pogledu prve i treće teze. One proizlaze iz širokog tumačenja članka 260. stavka 3. UFEU‑a te se u njima, prema mojem mišljenju, ne uzimaju dovoljno u obzir tekst, sustavnost u Ugovoru, nastanak i svrha te odredbe.

67.

Ti su pristupi, prema mojem mišljenju, teško izvedivi jer zahtijevaju temeljito ispitivanje pitanja je li dotična država članica prenijela direktivu, što je protivno ciljevima učinkovitosti i kratkotrajnosti postupka.

68.

Naime, članak 260. stavak 3. UFEU‑a ne shvaćam kao da se njime postavlja materijalni uvjet da direktiva nije prenesena, nego kao da sadržava postupovni uvjet ( 47 ) da mjere za prenošenje nisu priopćene.

69.

Činjenica koja uzrokuje izricanje plaćanja novčane kazne ili paušalnog iznosa čini povredu dotične države članice u pogledu obveze priopćavanja. Obveza na koju se upućuje u članku 260. stavku 3. UFEU‑a nije obveza donošenja mjera za prenošenje, nego obveza njihova priopćavanja ( 48 ). Nije riječ o negiranju toga da su obveze priopćavanja i prenošenja povezane obveze u smislu da se obvezom priopćavanja provodi obveza prenošenja ( 49 ). Međutim, to ne mijenja ništa u pogledu jasnog teksta članka 260. stavka 3. UFEU‑a, u kojem se ne upućuje na mjere za prenošenje kao takve, nego na njihovo priopćavanje.

70.

Stoga tekst članka 260. stavka 3. prvog podstavka UFEU‑a valja shvatiti na način da se tom odredbom utvrđuje jasna granica dosega Komisijine ovlasti da zahtijeva izricanje plaćanja novčane kazne.

71.

Situacije u kojima država članica, zbog toga što nije donijela ni jednu mjeru za prenošenje, ne priopći Komisiji ni jednu mjeru za prenošenje u određenom roku slične su situacijama iz članka 260. stavka 2. UFEU‑a. U obama je slučajevima ( 50 ) pravna situacija u načelu jasna. Ne postoji nikakva pravna sigurnost, a stoga ni ikakva potreba za (prvom) presudom Suda s pojašnjenjem. Suprotno tomu, pitanje djelomičnog, nesavršenog ili pogrešnog prenošenja nije jednostavno pitanje, već upravo suprotno ( 51 ).

72.

U tom se kontekstu slažem s mišljenjem prema kojem „ne treba postojati razlika između (ne)potpunog ili (ne)ispravnog prenošenja” ( 52 ).

73.

Kad bi se pokušalo razgraničiti nepotpuno prenošenje i pogrešno prenošenje, time se ne bi samo zakomplicirale stvari, nego i dovelo u zabludu ( 53 ). Naime, nepotpuno je prenošenje također, prema definiciji, pogrešno prenošenje ( 54 ). Usto, pogrešno prenošenje često se odnosi na nepostojanje nacionalnih mjera kojima se provode ili koje odražavaju određene dijelove direktive. U većini slučajeva pogrešnog prenošenja, za više ili manje važne dijelove direktive može se utvrditi da ne postoje u relevantnim nacionalnim zakonodavstvima.

74.

Ključni argument zagovornikâ ideje prema kojoj članak 260. stavak 3. UFEU‑a ne obuhvaća samo potpuno nepriopćavanje, nego i djelomično nepriopćavanje, odnosno pogrešno prenošenje direktive, jest argument korisnog učinka: može se samo što je moguće širim tumačenjem članka 260. stavka 3. UFEU‑a zajamčiti da ta odredba čini stvarno učinkovito sredstvo kojim se osigurava da države članice prenose direktive u rokovima.

75.

Takav je argument uvjerljiv, ako to uopće može biti, samo ako se temelji na pretpostavci da se člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a ne nastoji kazniti nepoštovanje presude Suda, nego nepriopćavanje mjera za prenošenje. Stoga se, prema mojem mišljenju, ne mogu prihvatiti razmatranja u pogledu korisnog učinka.

76.

Usto, Komisija smatra da „[k]ada je država članica pružila sva potrebna pojašnjenja o načinu za koji smatra da je njime prenijela cijelu direktivu, Komisija može smatrati da država članica nije povrijedila svoju obvezu priopćavanja mjera za prenošenje i da članak 260. stavak 3. [UFEU‑a] stoga nije primjenjiv” ( 55 ).

77.

Iako uopće ne želim dovesti u pitanje diskrecijsku ovlast Komisije u okviru postupka radi utvrđivanja povrede obveze, ipak napominjem da se čini da Komisija slijedi subjektivna razmatranja država članica. Međutim, postupak iz članka 258. UFEU‑a ( 56 ), kao i postupak iz članka 260. UFEU‑a ( 57 ), temelje se na objektivnom utvrđenju da država članica ne ispunjava svoje obveze.

78.

Stoga ne vidim kako bi se mogla prihvatiti ta Komisijina tvrdnja, kojom se zapravo uvodi subjektivni kriterij kojim se nastoji moralizirati postupak iz članka 260. UFEU‑a ( 58 ). Osim toga, kad bi se slijedila Komisijina logika, bilo bi potrebno temeljito analizirati meritorno pitanje je li direktiva prenesena.

79.

Preostaje teza prema kojoj se članak 260. stavak 3. UFEU‑a odnosi samo na situacije u kojima država članica nije poduzela ništa.

80.

Takva mi teza nije uvjerljiva ako ne obuhvaća situacije u kojima država članica Komisiji kao „mjere za prenošenje” priopći mjere koje nemaju nikakve veze s direktivom koju treba prenijeti ( 59 ). Naime, takvo „lažno priopćavanje” čini nepriopćavanje. Kad se na prvi pogled i bez ispitivanja merituma pokaže da mjere nemaju nikakve veze s direktivom, ne može se razumno govoriti o mjerama za prenošenje na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a ( 60 ). Ako se isprva pokaže da priopćene mjere nipošto ne čine prenošenje, riječ je o nepriopćavanju.

81.

Stoga se situacija u kojoj je očigledno da informacija o mjerama za prenošenje koja je priopćena Komisiji nema nikakve veze s odredbama direktive može kvalificirati kao situacija „nepriopćavanja” u smislu članka 260. stavka 3. UFEU‑a ( 61 ).

82.

Sada se postavlja pitanje jesu li u ovom slučaju ispunjeni uvjeti iz članka 260. stavka 3. UFEU‑a, odnosno primjenjuje li se ta odredba u ovom predmetu ratione materiae.

83.

Smatram da ne.

84.

Komisija zahtijeva od Suda da „nalož[i] Kraljevini Belgiji, sukladno članku 260. stavku 3. UFEU‑a, plaćanje novčane kazne u iznosu od 54639,36 eura dnevno, počevši od dana objave presude u ovom predmetu zbog povrede obveze priopćavanja mjera za prenošenje Direktive [2014/61]” ( 62 ).

85.

Taj se iznos postupno smanjivao tijekom postupka pred Sudom jer je Kraljevina Belgija postupno prenosila direktivu.

86.

Referentni datum za određivanje izricanja novčane kazne jest datum na koji je Sud ispitao činjenice. To je ustaljena sudska praksa Suda u okviru članka 260. stavka 2. UFEU‑a ( 63 ), koja se, prema mojem mišljenju, u potpunosti može prenijeti na članak 260. stavak 3. UFEU‑a ( 64 ).

87.

Komisija je na raspravi obavijestila Sud o činjenici da smatra da nedostaci u prenošenju postoje samo u pogledu Regije glavnoga grada Bruxellesa i da se odnose samo na određene odredbe, odnosno definicije navedene u članku 2. točkama 7. ( 65 ), 8. ( 66 ), 9. ( 67 ) i 11. ( 68 ), u članku 4. stavku 5. ( 69 ) i članku 8. ( 70 ) Direktive 2014/61. S obzirom na ta napredovanja, Komisija je odlučila stupanj ozbiljnosti smanjiti na „1” te od Suda traži da Kraljevini Belgiji izrekne dnevnu novčanu kaznu u iznosu od 6071,04 eura.

88.

Kraljevina Belgija ne osporava nedostatke u prenošenju koji joj se stavljaju na teret.

89.

Usto, Kraljevina Belgija obavijestila je Komisiju o već provedenim mjerama za prenošenje. Međutim, Komisija tvrdi da je ta vlada „povrijedila svoju obvezu priopćavanja mjera za prenošenje” Direktive 2014/61.

90.

Na temelju kriterija koje sam upravo naveo i ako je ta država članica Komisiji postupno priopćavala mjere za prenošenje, ne može se smatrati da je Kraljevina Belgija povrijedila svoju obvezu priopćavanja.

91.

Stoga se ne može prihvatiti zahtjev Komisije koji se odnosi na članak 260. stavak 3. UFEU‑a.

92.

Komisija zahtijeva od Suda da Kraljevini Belgiji izreče dnevnu novčanu kaznu u iznosu od 6071,04 eura.

93.

Iako ne smatram da se trebam izjasniti o točnom izračunu dnevne novčane kazne u okviru ovog predmeta s obzirom na to da smatram da se članak 260. stavak 3. UFEU‑a ne primjenjuje u ovom slučaju, ipak ću navesti dvije kratke, opće napomene koje se odnose na novčane kazne, za slučaj da Sud dođe do zaključka da je članak 260. stavak 3. UFEU‑a primjenjiv u ovom slučaju.

94.

Cilj je novčanih kazni da država članica postupi u skladu s pravom Unije i spriječiti nove povrede ( 71 ). Cilj tih kazni nije moralan nego pragmatičan.

95.

Najprije valja istaknuti da se, općenito ( 72 ), načela razvijena u okviru članka 260. stavka 2. UFEU‑a također primjenjuju na članak 260. stavak 3. UFEU‑a ( 73 ). U tom pogledu navodim sljedeće dvije napomene.

96.

Kao prvo, s obzirom na to da je svrha članka 260. stavka 3. UFEU‑a, kao i članka 260. stavka 2. UFEU‑a, kazniti neizvršenje presude Suda, Komisija može primijeniti istu metodu izračuna novčanih kazni u okviru tih dvaju stavaka ( 74 ). U svakom slučaju, Sud nije obvezan Komisijinim prijedlozima ni u pogledu propisivanja kazne ( 75 ) ni u pogledu metode njezina izračuna ( 76 ).

97.

Kao drugo, postavlja se pitanje može li se sudsku praksu Suda u pogledu članka 260. stavka 2. UFEU‑a, koji se odnosi na pitanje može li Sud izreći novčanu kaznu koju Komisija nije zatražila, primijeniti na članak 260. stavak 3. UFEU‑a ( 77 ).

98.

Smatram da to nije slučaj.

99.

Naime, za razliku od članka 260. stavka 2. UFEU‑a, članku 260. stavku 3. UFEU‑a dodana je važna stavka: potonjom se odredbom pojašnjava da Sud može državi članici naložiti novčanu kaznu „koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija” ( 78 ). Iako se u članku 260. stavku 3. UFEU‑a ne navodi izbor novčane kazne koju treba naložiti, nego samo njezin iznos ( 79 ), taj tekst utječe na izbor novčane kazne. Na primjer: Komisija traži izricanje dnevne novčane kazne od 6071,04 eura. Ako Sud odluči dnevnoj novčanoj kazni dodati paušalni iznos, kako je moguće da ona „ne premašuje iznos koji je odredila Komisija”? Smanjivanjem novčane kazne? Ako je riječ o dnevnoj novčanoj kazni, čiji konačni iznos koji plaća država članica ovisi o trajanju (nastavku) povrede od (nakon) datuma koji Sud utvrdi u svojoj presudi, koja je gornja granica tog iznosa? Nemoguće ju je odrediti.

100.

Stoga izraz „koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija” shvaćam na način da se člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a Sudu dodjeljuje nadležnost u području novčanih kazni, uz opću zabranu izricanja teže kazne ( 80 ).

101.

Na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika Suda, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Budući da su i Komisija i Kraljevina Belgija djelomično uspjele u svojim zahtjevima, treba odlučiti da svaka od njih snosi vlastite troškove.

102.

U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika Suda, njemačka, estonska, irska, španjolska, francuska, talijanska, litavska, mađarska, austrijska i rumunjska vlada snosit će vlastite troškove.

103.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: