1.

Predmetnom žalbom Helenska Republika traži ukidanje presude Općeg suda od 30. ožujka 2017. u predmetu Grčka/Komisija ( 2 ), u dijelu u kojem Opći sud njome odbija tužbu Helenske Republike podnesene protiv Provedbene odluke Europske komisije 2014/950/EU ( 3 ) kojom su paušalno smanjeni iznosi Europske unije za različite poljoprivredne potpore koje je isplatila Helenska Republika.

2.

Sustav potpora zajedničke poljoprivredne politike Unije (ZPP) nije obilježen samo određenom tehničkom složenošću, nego i činjenicom da njegove odredbe podliježu stalnim preciziranjima, aktualiziranjima i ažuriranjima.

3.

Iz toga proizlazi, među ostalim, usporedno postojanje različite terminologije kada je riječ o definiciji poljoprivrednih površina prihvatljivih za stjecanje potpora. Terminološke razlike koje se ponajprije mogu objasniti specifičnim regulatornim kontekstom primjene tih pojmova mogu dovesti do znatnih teškoća pri utvrđivanju uvjeta za prihvatljivost dotičnih površina za stjecanje potpora.

4.

Spomenute teškoće u predmetnom žalbenom postupku u pogledu određivanja opsega pojma „trajnih pašnjaka” postaju još ozbiljnijima s obzirom na to kako je taj pojam bio određen u sustavu ZPP‑a od 2005. do 2015. U žalbenom se postupku posebice nameće pitanje zakonitosti Komisijinog uskog tumačenja tog pojma koje je Opći sud pobijanom presudom prihvatio ( 4 ). Prema tom se tumačenju površina smatra „trajnim pašnjacima” samo ako je velikom većinom prekrivena travom i drugim zeljastim krmnim biljem, no ne i drvenastim biljkama. Takvo usko tumačenje ima dalekosežne posljedice u odnosu na isplatu poljoprivrednih potpora u zemljama Sredozemlja, što u ovom predmetu objašnjava uključivanje Kraljevine Španjolske u svojstvu intervenijenta u potporu Helenskoj Republici. Osim u predmetnom postupku, određivanje dosega pojma „trajnih pašnjaka” značajno je i za drugi žalbeni postupak koji je Helenska Republika pokrenula pred Sudom ( 5 ) kao i za postupak koji je pred Općim sudom pokrenula Kraljevina Španjolska ( 6 ).

5.

U predmetnom žalbenom postupku riječ je o smanjenju iznosa koje Unija isplaćuje s osnove potpora za godinu podnošenja zahtjeva 2008. U tom pogledu relevantni pravni okvir obuhvaća Uredbu (EZ) br. 1782/2003 ( 7 ), kao i na toj osnovi donesene Provedbene Uredbe (EZ) br. 795/2004 ( 8 ) i br. 796/2004 ( 9 ).

6.

Uredba br. 1782/2003 zamijenjena je Uredbom (EZ) br. 73/2009 ( 10 ), a ta je pak zamijenjena Uredbom (EU) br. 1307/2013 ( 11 ). Potonju ovdje kao argument iznosi Helenska Republika jer je u njoj sadržana definicija trajnih pašnjaka, barem prema svojem izričaju, eksplicitno šira od ovdje relevantne Uredbe br. 1782/2003.

7.

Uredbom br. 1782/2003 utvrđena su zajednička pravila za programe izravnih potpora u okviru ZPP‑ovih različitih programa potpora dohotku. Uvodne izjave 3., 4., 21. i 24. Uredbe br. 1782/2003 predviđale su u tom smislu sljedeće:

[…]

[…]

8.

U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (c) Uredbe br. 1782/2003

„,poljoprivredna aktivnost' znači proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih proizvoda, uključujući žetvu/berbu, mužnju, uzgoj stoke i držanje stoke radi uzgoja, ili održavanje zemljišta u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima, kako je utvrđeno člankom 5.” [neslužbeni prijevod]

9.

Članak 29. Uredbe br. 1782/2003 predviđao je sljedeće:

„Ne dovodeći u pitanje bilo koju posebnu odredbu pojedinih programa potpore, potpora se ne isplaćuje korisnicima za koje se utvrdi da su na umjetan način stvorili uvjete potrebne za ostvarenje prava na ta plaćanja s ciljem stjecanja prednosti protivno ciljevima tog programa potpore.” [neslužbeni prijevod]

10.

Središnji element Uredbe br. 1782/2003 bilo je u glavi III. uređeno jedinstveno plaćanje poljoprivrednim gospodarstvima nevezano uz proizvodnju. Kako bi se ostvarilo pravo na to plaćanje, vlasnici poljoprivrednih gospodarstava morali su steći „prava na plaćanje”, koja su dovela do plaćanja poljoprivrednim gospodarstvima po prijavljenom hektaru površine prihvatljive za stjecanje potpore. U tom pogledu članak 44. („Korištenje pravima na plaćanje”) stavak 2. u verziji relevantnoj za ovaj postupak navodi ( 12 ):

„(2)   ‚Prihvatljivi hektar' znači bilo koja poljoprivredna površina na gospodarstvu koja se koristi kao obradivo zemljište ili trajni pašnjak, osim trajnih nasada, šuma ili površina koje se koriste za nepoljoprivrednu aktivnost.” [neslužbeni prijevod]

11.

Članak 2. Uredbe br. 795/2004 u verziji relevantnoj za ovaj predmet ( 13 ) glasio je u jednom svome dijelu:

„Za potrebe glave III. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 i ove uredbe koriste se sljedeće definicije:

12.

Članak 2. stavak 1. Uredbe br. 796/2004 u verziji relevantnoj za ovaj predmet, kako je izmijenjen uredbama br. 239/2005 i br. 972/2007 ( 14 ), sadržavao je sljedeće definicije:

13.

U pogledu članka 2. prvog stavka točke (2) i točke (2a) Uredbe br. 796/2004, u uvodnoj izjavi 1. Uredbe br. 239/2005, iz koje proizlaze ove odredbe u svojoj ovdje navedenoj verziji, navedeno je:

„Nekoliko bi definicija u članku 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 796/2004 trebalo biti određenije. Osobito treba pojasniti definiciju ‚trajnih pašnjaka' u točki 2. tog članka te uključiti definiciju pojma ‚trave i drugog zeljastog krmnog bilja'. Međutim, u tom kontekstu treba uzeti u obzir to da je državama članicama potrebna fleksibilnost da bi se u obzir uzelo odnosne poljoprivredne uvjete.” [neslužbeni prijevod]

14.

Članak 8. („Opća načela u pogledu poljoprivrednih parcela”) stavak 1. Uredbe br. 796/2004 u ovdje relevantnoj verziji (to znači u verziji koja još uvijek nije izmijenjena Uredbom br. 380/2009) ( 15 ) predviđao je:

„(1)   Za potrebe sustava potpore po površini, šumska parcela smatra se poljoprivrednom parcelom pod uvjetom da se poljoprivredne djelatnosti iz članka 51. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 ili ako je to slučaj, predviđena proizvodnja može obaviti na način na koji bi se obavila na nešumskim parcelama koje se nalaze u istom području”. [neslužbeni prijevod]

15.

Članak 30. stavak 2. Uredbe br. 796/2004, koji nikada nije izmijenjen, glasio je kako slijedi:

„(2)   Ukupna površina poljoprivredne parcele može se uzeti u obzir ako je u cijelosti korištena u skladu s uobičajenim normama države članice ili te regije. U protivnom se u obzir uzima stvarno korištena površina.

U pogledu regija u kojima su neke značajke, posebno živice, jarci ili zidovi, tradicionalno dio dobre poljoprivredne prakse uzgoja ili uporabe, države članice mogu odlučiti da se dotična površina smatra dijelom površine koji se u cijelosti koristi, pod uvjetom da ne prelazi ukupnu širinu koju odrede države članice. Ta širina mora odgovarati tradicionalnoj širini u dotičnoj regiji i ne smije prijeći dva metra.

[…]” [neslužbeni prijevod]

16.

Uredbom br. 1307/2013 nastavljene su reforme iz posljednjeg desetljeća prošlog stoljeća i prvog desetljeća ovoga koje se odnose na ZPP.

17.

Članak 4. Uredbe br. 1307/2013 sada određuje:

„(1)   Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije

[…]

[…]

(2)   Države članice:

[…]

Države članice mogu odlučiti hoće li se zemljište koje se može upotrebljavati za ispašu i koje čini dio uspostavljene lokalne prakse koja podrazumijeva da trave i druge travolike paše tradicionalno ne prevladavaju na područjima za ispašu smatrati trajnim pašnjakom, kako je navedeno u stavku 1. točki (h).”

18.

Članak 32. stavak 5. Uredbe br. 1307/2013 o Provedbi programa osnovnih plaćanja, koja u načelu odgovaraju programu jedinstvenih plaćanja iz Uredbe br. 1782/2003, usto glasi:

„U svrhu određivanja ‚prihvatljivog hektara’, države članice koje su donijele odluku iz članka 4. stavka 2. drugog podstavka mogu primijeniti koeficijent smanjenja da bi dotične hektare prenamijenile u ‚prihvatljive hektare’.”

19.

Okolnosti spora u skladu s točkama 1. do 11. pobijane presude mogu se u bitnome izložiti kako slijedi:

20.

U rujnu 2008. i veljači 2009. Komisija Europskih zajednica provela je dvije istrage koje su se odnosile na izdatke nastale za Helensku Republiku s osnove potpora po površini odnosno mjera za ruralni razvoj na teret Komponente za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) kao i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) ( 16 ).

21.

Dopisima od 21. studenoga 2008. i 13. svibnja 2009. Komisija je obavijestila Helensku Republiku o rezultatima istraga, o kojima se Helenska Republika pisano očitovala u siječnju i srpnju 2009.

22.

Slijedom toga, 8. travnja 2010. održan je dvostrani sastanak. Dana 2. lipnja 2010. Komisija je priopćila Helenskoj Republici svoje zaključke, na koja je potonja odgovorila 2. kolovoza 2010.

23.

Dana 31. svibnja 2013. Komisija je obavijestila Helensku Republiku da ostaje pri svojem stajalištu u pogledu neto iznosa i razloga za namjeravane ispravke.

24.

Potom je Helenska Republika 11. srpnja 2013. pokrenula postupak pred tijelom za mirenje, koje je naposljetku u svojem mišljenju od 31. siječnja 2014., iako nije moglo pomiriti stajališta stranaka, ipak pozvalo na ponovnu uspostavu kontakta.

25.

Dana 26. ožujka 2014. Komisija je donijela svoje konačno stajalište. Ona je, kao prvo, utvrdila nedostatke u funkcioniranju Sustava za identifikaciju poljoprivrednih parcela i Geografskog informacijskog sustava ( 17 ), koji su utjecali na unakrsne provjere i administrativne provjere, kao drugo, nedostatke u kontrolama na terenu i, kao treće, nedostatke pri izračunu plaćanja i sankcija. Osim toga, Komisija je upozorila na to da se utvrđenja tih nepravilnosti ponavljaju. Konačni neto iznos ispravka koji je naložen Helenskoj Republici iznosio je 86007771,11 eura.

26.

Dana 19. prosinca 2014. Komisija je donijela spornu provedbenu odluku. Kao prvo, Komisija je s tom odlukom Helenskoj Republici za godinu podnošenja zahtjeva 2008. u području potpora po površini osporila izdatke u iznosu od 61012096,85 eura, od kojeg je iznosa potom odbila iznos od 2135439,32 eura, tako da su nastali financijski učinci u iznosu od 58876657,53 eura. Kao drugo, Komisija je osporila izdatke u iznosu od 10504391,90 eura u području mjera za ruralni razvoj koje se temelje na površini, od kojeg je potom odbila iznos od 2588231,20 eura, tako da su nastali financijski učinci u iznosu od 7916160,70 eura.

27.

Ispravci su se odnosili na sljedeće klasifikacije:

28.

U sažetom izvješću ( 18 ) koje je priloženo spornoj provedbenoj odluci Komisija je obrazložila ispravke s ponovno utvrđenim nedostacima integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, točnije u funkcioniranju LPIS‑GIS‑a i u kontrolama na terenu, koje nisu bile u skladu sa zahtjevima iz članka 20. Uredbe br. 1782/2003, odnosno članaka 23. i 30. Uredbe br. 796/2004. Među ostalim, utvrđena su sljedeća odstupanja:

29.

Ti su nedostaci, prema mišljenju Komisije, predstavljali stalne nedostatke u funkcioniranju ključnih kontrola i sekundarnih kontrola te su stvarali rizik od gubitka za poljoprivredne fondove u pogledu potpora po površini. Isto su tako nastali i učinci za dodatne potpore „povezane” s površinom.

30.

Tužbom od 2. ožujka 2015. Helenska Republika zahtijevala je pred Općim sudom poništenje sporne provedbene odluke u dijelu u kojem su iz financiranja Europske unije bili isključeni određeni izdaci nastali s osnove potpora po površini za godinu podnošenja zahtjeva 2008., a koji odgovaraju 10 % ukupnog iznosa izdataka nastalih za potpore koje se odnose na pašnjake, 5 % ukupnog iznosa izdataka nastalih za dodatne povezane potpore i 5 % ukupnog iznosa izdataka nastalih za ruralni razvoj.

31.

Opći sud je, kao prvo, u odnosu na ispravak koji odgovara 10 % izdataka za potpore za pašnjake utvrdio da je taj ispravak neovisno o tumačenju pojma „trajnih pašnjaka” osnovan i proporcionalan već zbog samih nedostataka integriranog sustava upravljanja i kontrole ( 19 ). Pritom se Opći sud pozvao na pogrešnu primjenu LPIS‑GIS‑a s učincima na otkrivanje višestrukih prijava i na pouzdanost unakrsnih administrativnih provjera, na nedostatak izmjere površina u okviru kontrola na terenu kao i na pogrešnu provedbu kontrola otkrivanjem na daljinu; Opći sud isto tako navodi da nisu bili pohranjeni nikakvi podaci na temelju kojih bi bilo moguće razumjeti stvarno provedene kontrole na terenu ( 20 ). Što se tiče tih dalekosežnih nedostataka, Opći sud pitanje prihvatljivosti potpora za površine koje su prijavljene kao „trajni pašnjaci” u skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom 2. Uredbe br. 796/2004, i time pitanje tumačenja tog pojma, nije ocijenio relevantnim za odlučivanje ( 21 ). No unatoč tomu, izričito je potvrdio ocjenu Komisije o prihvatljivosti površina i tumačenju pojma „trajnih pašnjaka” na kojem se ta ocjena temeljila ( 22 ).

32.

Drugo, Opći sud je potvrdio ispravak od 5 % za dodatne potpore po površini ( 23 ).

33.

Treće, Opći sud je poništio spornu provedbenu odluku u dijelu koji se odnosi na izračun ispravka u iznosu od 5007867,36 eura s financijskim učincima u iznosu od 2689811,61 euro (nakon odbitka iznosa od 2318055,75 eura) u odnosu na izdatke koji su s obzirom na godinu podnošenja zahtjeva 2008. bili naloženi za proračunsku godinu 2009. s osnove mjera za ruralni razvoj povezanih s površinom. Prema mišljenju Općeg suda, Komisija naime nije u dostatnoj mjeri obrazložila na koji se način uzelo u obzir raniji ispravak koji je naložen u provedbenoj odluci 2013/214/EU ( 24 ) da bi se izbjeglo dvostruko nalaganje ( 25 ).

34.

Opći sud je u preostalom dijelu odbio tužbu i Helenskoj Republici naložio snošenje troškova.

35.

Podneskom od 6. lipnja 2017. Helenska Republika pokrenula je predmetni žalbeni postupak protiv pobijane presude. Helenska Republika od Suda zahtijeva:

36.

Komisija sa svoje strane zahtijeva:

37.

Kraljevina Španjolska intervenirala je u spor na strani Helenske Republike kao intervenijent. Ona od Suda zahtijeva:

38.

Stranke u postupku pisano su se očitovale. Rasprava je održana 13. rujna 2018.

39.

Žalba, čiju nedopuštenost Komisija ističe (vidjeti u tom pogledu točku A.), temelji se na ukupno šest žalbenih razloga. Prvim trima žalbenim razlozima Helenska Republika osporava ocjenu Općeg suda u odnosu na paušalni ispravak od 10 % za poljoprivrednike koji su prijavili samo pašnjake (vidjeti u tom pogledu infra točku B.). Četvrtim i petim žalbenim razlogom ona prigovara ocjeni Općeg suda u odnosu na paušalni ispravak od 5 % u pogledu dodatnih potpora po površini (vidjeti u tom pogledu infra točku C.). Šestim žalbenim razlogom Helenska Republika naposljetku kritizira ocjenu Općeg suda u pogledu paušalnog ispravka od 5 % u području potpora za ruralni razvoj u dijelu u kojem Opći sud taj ispravak nije poništio (vidjeti u tom pogledu točku D.).

40.

Suprotno navodima Komisije, Helenska Republika se ne ograničava na ponavljanje tužbenih razloga koji su već istaknuti u prvom stupnju protiv prvotne odluke Komisije. Neovisno o sličnosti žalbenih razloga i prvotno protiv Komisijine odluke istaknutih tužbenih razloga te iscrpnih upućivanja na prvostupanjske podneske, ona štoviše, navodeći konkretne, djelomice doslovno ponovljene odlomke presude, razvija samostalnu pravnu kritiku navoda Općeg suda.

41.

Slijedom navedenog, žalba je dopuštena.

42.

Osporavajući ocjenu Općeg suda u odnosu na paušalni ispravak od 10 % koji se odnosi na izdatke za poljoprivrednike koji su prijavili samo pašnjake ( 26 ), Helenska Republika ističe tri žalbena razloga.

43.

Prvi i drugi žalbeni razlog povezani su s pitanjem prihvatljivosti prijavljenih površina za stjecanje potpore u skladu s člankom 2. prvim stavkom točkom 2. Uredbe br. 796/2004 koji definira pojam „trajnih pašnjaka” (vidjeti o tome infra točke 1. i 2.). Trećim žalbenim razlogom Helenska Republika osporava ocjenu Općeg suda prema kojoj se paušalna stopa ispravka od 10 % mogla utvrditi već zbog samog postojanja nedostataka integriranog sustava upravljanja i kontrole (vidjeti o tome infra točku 3.).

44.

Svojim prvim žalbenim razlogom Helenska Republika ističe, kao prvo, povredu članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 zbog pogrešnog tumačenja pojma „trajnih pašnjaka” (vidjeti o tome infra točku a). Kao drugo, Helenska Republika osporava razmatranje iz točke 66. pobijane presude koje prema njezinu mišljenju predstavlja pogrešku koja se tiče prava te je nedovoljno obrazloženo (vidjeti o tome infra točku b). Kao treće, ona prigovara Općem sudu da nije u dovoljnoj mjeri objasnio kriterij koji je relevantan za tumačenje pojma „trajnih pašnjaka” (vidjeti o tome infra točku c).

45.

Helenska Republika ističe da se u pobijanoj presudi pogrešno shvaća ispravno tumačenje pojma „trajnih pašnjaka” s obzirom na vrste njime obuhvaćene vegetacije.

46.

Prema mišljenju Općeg suda, kriterij koji je odabran u Uredbi br. 796/2004 u pogledu potpora za pašnjake bila je vegetacija koja se nalazila na spornim površinama. Time se trebalo osigurati da se ne plaćaju potpore za one površine koje se ne koriste za poljoprivrednu djelatnost. Prevladavanje drugih biljaka koje nisu zeljasto bilje služilo je kao indikator za to da je poljoprivredna djelatnost na spornim površinama bila obustavljena. Na taj se način ograničavanjem definicije „trajnih pašnjaka” samo na površine prekrivene travom i zeljastim krmnim biljem trebala spriječiti opasnost da se potpore po površini odobre za one površine koje se zapravo ne koriste za uzgoj životinja ( 27 ).

47.

Prema razmatranjima Općeg suda ( 28 ), svrstavanje neke površine u „trajni pašnjak” u skladu s uredbama br. 1782/2003 i br. 796/2004 pretpostavlja dakle da mora biti riječ o „površinama na kojima se obavlja poljoprivredna proizvodnja” ( 29 ), iz čega proizlazi da su se „samo trave i zeljasto krmno bilje morali u načelu prihvatiti” ( 30 ), dok su „šume i parcele prekrivene drvenastim biljkama u načelu” ( 31 ) bile isključene. Dopustiti se moglo samo „manj[u] prisutnost drvenastih biljaka”, „sve dok [se nije] dovodil[o] u pitanje razvoj resursa zeljaste stočne hrane i, stoga, stvarno iskorištavanje parcela kao pašnjaka” ( 32 ).

48.

Ovdje se neće raspravljati o pojedinostima, posebno o dopuštenoj mjeri koegzistencije zeljastog i drvenastog bilja. Premda Opći sud u tom kontekstu upućuje na vodič Komisijinog Zajedničkog istraživačkog centra sa smjernicama o najboljim načinima poštovanja važećih pravnih odredbi koje se odnose na ZPP ( 33 ) iz godine 2008. ( 34 ), on propušta objasniti koje mu točno značenje pridaje ( 35 ).

49.

Helenska Republika, koju podupire Kraljevina Španjolska, zauzima se za široko tumačenje pojma „trajnih pašnjaka”, koji obuhvaća i takozvani „sredozemni pašnjak”, čija je vegetacija određena i (odnosno samo) grmljem te drvenastim biljkama.

50.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom sudova Unije, odredbe prava Unije ne treba tumačiti samo u pogledu njihova teksta, nego i u pogledu njihova konteksta i ciljeva koji se s tim pravilom žele postići ( 36 ).

51.

Temelj tumačenja u ovom je predmetu sustav potpora povezanih s površinom u skladu s uredbama br. 1782/2003 i br. 796/2004 koje su bile na snazi za godinu podnošenja zahtjeva 2008.

52.

Helenska Republika usto upućuje na članak 4. stavak 1. točku (h) Uredbe br. 1307/2013, koji sadržava široku definiciju pojma „trajnih pašnjaka”. U skladu s tom definicijom kao „trajni pašnjaci” u obzir dolaze i one površine na kojima rastu druge vrste biljaka poput grmlja i/ili drveća, koje se mogu upotrebljavati za ispašu pod uvjetom da trave i ostala travolika paša i dalje prevladavaju ili, tamo gdje trava i ostala travolika paša tradicionalno ne prevladavaju na područjima za ispašu, navedene površine čine dio uspostavljene lokalne prakse ( 37 ).

53.

Kako sve stranke ispravno napominju, neposredna primjena te odredbe koja je stupila na snagu tek nakon razdoblja relevantnog za predmetni postupak isključuje se zbog toga što nije određen retroaktivni učinak. Protivno argumentaciji Helenske Republike, na tu se odredbu i u okviru tumačenja može pozvati samo uvjetno. Kao prvo, kasnije odredbe same po sebi ne sadržavaju nikakvu obvezujuću formulaciju o normativnom sadržaju njezine prethodne odredbe jer se izmjene u tekstu ne mogu smatrati samo pojašnjenjem nego i sadržajnom izmjenom pravnog okvira ( 38 ). Pa ipak, ovdje treba utvrditi da se definicija „trajnih pašnjaka” u Uredbi br. 1307/2013 u najmanju ruku ne protivi širokom tumačenju tog pojma u vrijeme važenja Uredbe br. 1782/2003.

54.

Polazna točka tumačenja time je članak 2. prvi stavak točka 2. Uredbe br. 796/2004 u verziji koja je bila na snazi u trenutku relevantnom za predmetni postupak ( 39 ). Taj članak definira „trajne pašnjake” kao „zemljište koje se koristi za uzgoj trave ili drugog zeljastog krmnog bilja, prirodnog (samoniklog) ili uzgojenog (zasijanog), koje nije uključeno u plodored na gospodarstvu pet ili više godina […]” [neslužbeni prijevod]. „Trava ili drugo zeljasto krmno bilje” u skladu s člankom 2. prvim stavkom točkom 2.a Uredbe br. 796/2004 „znači sve zeljasto bilje koje tradicionalno raste na prirodnim pašnjacima ili je uključeno u mješavinama sjemenja za pašnjake ili livade u državi članici (bez obzira na to koristi li se za ispašu ili ne) […]” [neslužbeni prijevod] ( 40 ).

55.

Navedeno dopušta tri zaključka: kao prvo, u članku 2. prvom stavku točkama 2. i 2.a Uredbe br. 796/2004 u pogledu svrstavanja u trajne pašnjake zahtijeva se da je riječ o vegetaciji „zeljastog bilja” ( 41 ). Kao drugo, porijeklo te vegetacije nije bitno. Članak 2. prvi stavak točka 2. Uredbe br. 796/2004 izričito uzima u obzir kako zasijano tako i samoniklo bilje. Iz toga proizlazi, kao treće, da se formulacija „za uzgoj trave ili drugog zeljastog krmnog bilja” ne može razumijevati u uobičajenom smislu riječi „uzgoj” kao sadnju i aktivnu obradu tla s ciljem proizvodnje poljoprivrednih proizvoda. Ona može u najboljem slučaju ukazati na korištenje dotične površine u poljoprivredne svrhe.

56.

Tekstom članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 time su nedvojbeno obuhvaćene samo površine koje se koriste za poljoprivredu i prekrivene su isključivo zeljastim biljem. Nejasan je tekst koji se odnosi na miješane površine, tako da je upitno je li se izričitim navođenjem „trave ili drugog zeljastog krmnog bilja” kategorički željelo isključiti prisutnost drugih vegetacijskih vrsta, odnosno njihovo korištenje za obavljanje poljoprivredne djelatnosti.

57.

Međutim, treba odbaciti striktno razumijevanje prema kojem se miješane površine i površine koje su isključivo prekrivene drvenastim biljkama ne obuhvaćaju pojmom „trajnih pašnjaka”.

58.

Tako je, kao prvo, u skladu s prvom uvodnom izjavom Uredbe br. 239/2005 državama članicama u kontekstu definicija „trajnih pašnjaka” odnosno „trave ili drugog zeljastog krmnog bilja” priznata određena fleksibilnost kako bi se u obzir uzeli različiti poljoprivredni uvjeti koji vladaju u Uniji ( 42 ). To dopušta zaključak da definiciju „trajnog pašnjaka” u članku 2. prvom stavku točki 2. Uredbe br. 796/2004 u verziji kako je izmijenjena Uredbom br. 239/2005, posebno i u pogledu vegetacije, ne treba usko tumačiti. Kao Helenska Republika, tako je i Kraljevina Španjolska na raspravi navela da su čimbenici koji utječu na poljoprivredne uvjete prije svega uvjeti okoliša poput zemljopisnih i klimatskih kao i poljoprivredna tradicija.

59.

Drugo što je potrebno uzeti u obzir je to da Uredba br. 796/2004, s u njoj sadržanom definicijom „trajnih pašnjaka”, služi provedbi Uredbe br. 1782/2003, koja, među ostalim, uređuje jedinstvena plaćanja, a u čijem okviru je „trajni pašnjak” površina prihvatljiva za stjecanje potpore ( 43 ). Provedbena uredba mora se po mogućnosti tumačiti u skladu s osnovnom Uredbom ( 44 ).

60.

Uredba br. 1782/2003 za „trajne pašnjake” ne zahtijeva nikakvu specifičnu vegetaciju. Njezin članak 44. stavak 2. isključuje samo „trajne nasade” i „šume” ( 45 ). Premda neke jezične verzije te odredbe upućuju na to da je riječ o vegetaciji „zeljastog bilja” ( 46 ), velika većina jezičnih verzija ipak primjenjuje pojmove koji su u smislu vegetacije neutralni, a koji se najbolje mogu prevesti kao „trajni pašnjak” ( 47 ).

61.

Osim toga, „trajni pašnjak” je u skladu s člankom 44. stavkom 2. Uredbe br. 1782/2003 u vezi s člankom 2. točkom a. Uredbe br. 795/2004, podvrsta poljoprivredne površine. Jer članak 2. točka a. Uredbe br. 795/2004 definira pojam „poljoprivredne površine” kao „ukupne obradive površine, trajnog pašnjaka i trajnog nasada” ( 48 ).

62.

Obilježje koje definira svaku poljoprivrednu površinu prihvatljivu za stjecanje potpore u skladu s člankom 2. prvim stavkom točkom c. Uredbe br. 1782/2003 jest „poljoprivredna djelatnost” koja se na toj površini obavlja ( 49 ). To proizlazi, s jedne strane, iz razgraničenja od napuštene poljoprivredne površine kako je to navedeno u uvodnoj izjavi 3. te Uredbe i, s druge pak strane, iz funkcije jedinstvenog plaćanja za stabiliziranje poljoprivrednih dohodaka kako bi se poljoprivrednoj zajednici jamčio primjeren životni standard, a koja do izražaja dolazi u uvodnim izjavama 21. i 24. ( 50 ). Međutim, mogućnost ostvarenja potpore dohotku prema obrazloženju Komisijinog prijedloga Uredbe br. 1782/2003 trebali bi imati samo aktivni poljoprivrednici „koji stvarno proizvode ili zemljište održavaju u dobrim poljoprivrednim uvjetima, čime se održava povezanost s korištenjem tla” ( 51 ).

63.

U pogledu definicije „trajnih pašnjaka” iz prethodno navedenog proizlazi da je vrsta vegetacije u odnosu na korištenje površine sporedni kriterij. Odlučujuće je, dakle, stvarno korištenje površine u svrhu poljoprivredne djelatnosti uobičajene za „trajni pašnjak” ( 52 ). U skladu s člankom 2. prvim stavkom točkom c. Uredbe br. 1782/2003 to može primjerice biti uzgoj životinja, kako su to navele Helenska Republika i Kraljevina Španjolska.

64.

Slijedom navedenog, prisutnost drvenastih biljaka ne protivi se uvrštavanju neke površine u „trajni pašnjak” ako se time ne škodi učinkovitom obavljanju poljoprivredne djelatnosti. To može, primjerice, biti slučaj kada je prisutnost drvenastih biljaka u odnosu na zeljasto bilje samo sporedna. Osim toga, prisutnost drvenastih biljaka čak može poticati učinkovitost obavljanja poljoprivredne djelatnosti. Jer učinkovitost se uvijek mora razumijevati u konkretnom kontekstu već spomenutih ( 53 ) poljoprivrednih uvjeta. Stoga pojam „trajnog pašnjaka” u svakom slučaju mora obuhvaćati i miješane površine kojima dominiraju drvenaste biljke, odnosno one koje su isključivo prekrivene drvenastim biljkama, ako se zbog prevladavajućih poljoprivrednih uvjeta ne može očekivati vegetacija kojom dominiraju zeljaste biljke te se stoga te površine moraju koristiti za djelatnosti koje su tipične za „trajne pašnjake”.

65.

Ovo široko tumačenje pojma „trajnih pašnjaka”, koje osim pukih površina prekrivenih zeljastim biljem obuhvaća i miješane površine te površine prekrivene isključivo drvenastim biljkama ako su privedene svrsi učinkovitog korištenja za obavljanje poljoprivredne djelatnosti, odgovara i ciljevima Uredbe br. 1782/2003, točnije stabilizaciji poljoprivrednih dohodaka, očuvanju ruralnih područja i zaštiti okoliša.

66.

Cilj stabilizacije poljoprivrednih dohodaka ( 54 ) prema koncepciji Uredbe br. 1782/2003 jednako vrijedi za cijelu poljoprivrednu zajednicu Unije. Dakle, regionalno porijeklo poljoprivrednika ne smije, pa ni posredno, određivati pristup jedinstvenim plaćanjima koja su predviđena tom Uredbom. Do toga bi, međutim, došlo ako bi za prihvatljivost poljoprivrednih površina za stjecanje potpore bila odlučujuća vrsta vegetacije čija prisutnost izrazito ovisi o klimatskom utjecaju. Stoga ne bi bilo prihvatljivo da aktivni poljoprivrednici, koji njima raspoložive površine u prevladavajućim poljoprivrednim uvjetima učinkovito koriste samo zbog klimatski uvjetovane drukčije vrste vegetacije, u manjoj mjeri profitiraju od stabilizacije svojih dohodaka u obliku jedinstvenih plaćanja u odnosu na poljoprivrednike u drugim državama članicama Unije.

67.

Osim toga, u skladu s uvodnom izjavom 21. Uredbe br. 1782/2003 stabilizacija dohotka usko je povezana s očuvanjem ruralnih područja ( 55 ). S tim u vezi je Komisija u okviru reforme ZPP‑a iz 2003. i imala u vidu ciljano poticanje raznolikih tradicionalnih i za okoliš vrijednih sustava poljoprivrede kako bi se zaustavio trend snažnije specijalizacije uzgoja životinja i proizvodnje žitarica te trajnih nasada ( 56 ). S obzirom na to, upravo se miješane površine koje se obrađuju na tradicionalan način i one prekrivene isključivo drvenastim biljkama čine vrijednima u smislu stjecanja potpora.

68.

Nadalje, zaštita okoliša ne pripada samo općim ciljevima ZPP‑a ( 57 ), nego i konkretnim ciljevima programa jedinstvenih plaćanja u skladu s Uredbom br. 1782/2003 ( 58 ). U tom se pogledu potpori za „trajne pašnjake” u skladu s uvodnim izjavama 3. i 4. te uredbe pripisuje posebno značenje jer se njome stvaraju financijski poticaji s namjerom izbjegavanja ekološki nepoželjnih scenarija, posebno napuštanja poljoprivrednih površina, odnosno prenamjene daljnjih površina u obradivo zemljište. Učinkovitost tog mehanizma bila bi onemogućena ako bi se definiciju „trajnog pašnjaka” u članku 2. prvom stavku točki 2. Uredbe br. 796/2004 s obzirom na vegetaciju tumačilo previše restriktivno. Iako ne treba strahovati od napuštanja odnosno prenamjene korištenja zemljišta, čini se da je s obzirom na zaštitu okoliša nužna široka definicija. U protivnom bi se, naime, stvorio poticaj da se uklone strukture vegetacije koje odstupaju od definicije bez obzira na njihovu ekološku korist, čak i ako one nemaju negativan utjecaj na obavljanje poljoprivredne djelatnosti na tim površinama.

69.

Međutim, široko poimanje „trajnog pašnjaka” koje se oslanja na ciljeve Uredbe br. 1782/2003, i koje je uvelike povezano s učinkovitim korištenjem u svrhu poljoprivrede, ne znači da je u članku 2. prvom stavku točki 2. Uredbe br. 796/2004 ugrađeni kriterij vegetacije zastario. Prije će biti da se njime zasniva zakonska pretpostavka da se neka u svrhu poljoprivrede korištena površina, čija se vegetacija sastoji isključivo od zeljastog bilja, bez daljnjega može smatrati „trajnim pašnjakom” u smislu članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004. S druge strane, u slučaju miješanih površina, odnosno površina prekrivenih isključivo drvenastim biljkama, potrebno je daljnje ispitivanje u okviru kojeg se mora dokazati postojanje učinkovitog korištenja te, prema potrebi, tradicionalni oblik poljoprivrednog sustava.

70.

Članak 8. prvi stavak i članak 30. stavak 2. Uredbe br. 796/2004 ( 59 ) usto naglašavaju da je učinkovito korištenje u svrhu poljoprivrede, odnosno tradicionalni oblici poljoprivrednih sustava, važnije za prihvatljivost neke površine za stjecanje potpora od obilježja krajolika. S tim u skladu se parcele koje su prekrivene drvećem ili imaju druga obilježja krajolika poput živica, jaraka ili zidova ipak smatraju poljoprivrednim parcelama ako se poljoprivredna djelatnost ne ograničava, a ta obilježja krajolika pripadaju lokalnoj poljoprivrednoj tradiciji ( 60 ).

71.

Suprotno tomu, članak 132. stavak 3. podstavak 2. Uredbe br. 1782/2003 (premija za ekstenzifikaciju) na koji upućuje Kraljevina Španjolska nije izravno relevantan za tumačenje pojma „trajnog pašnjaka”. Premija za ekstenzifikaciju dio je programa potpora koji cilja na smanjenje intenzivnog uzgoja životinja i koji se ne temelji na površinama, a koji se primjenjivao već prije uvođenja jedinstvenog plaćanja. Pojam „pašnjaka” koji se u tom smislu koristi ne opisuje površine koje su prihvatljive za stjecanje potpora, nego služi samo kao računska referentna veličina za izračun gustoće stoke, točnije odnosa broja stoke po hektaru. Čak i ako se s obzirom na činjenicu da se „trajni pašnjak” koristi osobito za uzgoj životinja može očekivati određena bliskost pojmova, pojam „trajnog pašnjaka” ipak se mora odrediti u okviru njegova specifičnog konteksta.

72.

Uključivanje miješanih površina i isključivo s drvenastim biljkama prekrivenih površina u definiciju „trajnog pašnjaka” u skladu s člankom 2. prvim stavkom točkom 2. Uredbe br. 796/2004 u konačnici ne povećava rizik od zlouporabe. Tako uvodna izjava 21. i članak 29. Uredbe br. 1782/2003 predviđaju da se isplate neće izvršiti poljoprivrednicima koji su na umjetan način stvorili uvjete za dobivanje jedinstvenih plaćanja da bi ostvarili korist protivnu ciljevima jedinstvenog plaćanja ( 61 ). Međutim, miješane površine i isključivo s drvenastim biljkama prekrivene površine koje se samo pro forma koriste, odnosno bez volje za iskorištavanjem poljoprivrednog potencijala površina, a s ciljem stvaranja prihvatljivosti za stjecanje potpore, ne dobivaju ni prema širokoj definiciji „trajnog pašnjaka” nikakav poticaj jer se on u bitnome temelji na korištenju površina u poljoprivredne svrhe.

73.

Naposljetku je time široko razumijevanje pojma „trajnog pašnjaka” u Uredbama br. 1782/2003 i br. 796/2003 važećim za godinu podnošenja zahtjeva 2008., a koje se temelji na učinkovitom korištenju neke površine za poljoprivrednu djelatnost koja je uobičajena za „trajni pašnjak”, znatno približeno definiciji „trajnog pašnjaka” u članku 4. prvom stavku točki (h) kasnije Uredbe br. 1307/2013. Ta definicija, osim čistih travnatih površina, izričito obuhvaća i površine prekrivene s drugim vrstama biljaka koje se kao dio lokalne prakse može upotrebljavati za ispašu ( 62 ). Iz toga proizlazi da, čak i ako Uredba br. 1307/2013 sama po sebi u načelu ne dopušta nužan zaključak u pogledu tumačenja Uredbe br. 796/2004 ( 63 ), pojam „trajnog pašnjaka” u skladu s člankom 2. prvim stavkom točkom 2. Uredbe br. 796/2004 ne treba ni u kojem slučaju razumijevati širim od onog kako je definiran u članku 4. stavku 1. točki (h) Uredbe br. 1307/2013.

74.

U tom pogledu Uredba br. 1307/2013 dopušta da se u okviru izračuna jedinstvenog plaćanja uzme u obzir da površine prekrivene samo s travolikim biljkama u odnosu na miješane površine i one prekrivene isključivo s drvenastim biljkama obično zahtijevaju druge troškove održavanja. Članak 32. stavak 5. Uredbe br. 1307/2013 u tu svrhu predviđa, naime, koeficijent smanjenja koje države članice mogu fakultativno primijeniti. Po svojem učinku taj koeficijent sliči sustavu pro rata, poput onog koji primjerice predviđa u pobijanoj presudi spomenuti grčki akcijski plan iz godine 2012. ( 64 ) u pogledu novih pravila uspostavljenih Uredbom br. 1307/2013 ( 65 ). Primjenom takvog sustava, ukupni hektari „trajnih travnjaka” postotno se smanjuju u svrhu izračuna jedinstvenog plaćanja koje treba isplatiti ovisno o postojećoj prekrivenosti drvenastim biljkama.

75.

Ako se pojam „trajnog pašnjaka” u članku 2. prvom stavku točki 2. Uredbe br. 796/2004 razumijeva kao površina koja se učinkovito koristi za poljoprivrednu djelatnost tipičnu za „trajni pašnjak”, to nije u suprotnosti s primjenom takvog sustava pro rata. Sustav pro rata dopušta da se prilikom izračuna potpore proporcionalno uzme u obzir količina zeljastih biljaka na površinama trajnih pašnjaka.

76.

Time se, međutim, ne dovodi u pitanje načelno svrstavanje dotične površine u „trajni pašnjak”. Naime, protivno shvaćanju Komisije, a kako je Kraljevina Španjolska ispravno napomenula na raspravi, pitanje prihvatljivosti nekog „trajnog pašnjaka” za stjecanje potpore prethodi pitanju može li se potpora za tu površinu zbog postojanja drvenastih biljaka primjenom sustava pro rata postotno smanjiti.

77.

Opći sud je u pobijanoj presudi doduše utvrdio da je stvarno, učinkovito korištenje površine za poljoprivrednu djelatnost temeljni uvjet za prihvatljivost te površine za stjecanje potpore u skladu s Uredbom br. 1782/2003 ( 66 ). U konačnici je Opći sud ipak potvrdio ocjenu Komisije u spornoj provedbenoj odluci i time pridao preveliko značenje indicijskom učinku vegetacije zeljastih biljaka kao presudnom uvjetu za svrstavanje neke površine u „trajni pašnjak” ( 67 ). Stoga prvi dio prvog žalbenog razloga treba prihvatiti.

78.

Drugim dijelom prvog žalbenog razloga Helenska Republika osporava utvrđenje Općeg suda iz točke 66. pobijane presude, prema kojem sporne površine neovisno o definiciji pojma „trajnih pašnjaka” ne bi bile prihvatljive za stjecanje potpore. Opći sud, poput Komisije u spornoj provedbenoj odluci, nije u dovoljnoj mjeri uzeo u obzir da je od prijavljenih površina samo jedan neznatan dio bio korišten da bi se aktivirala prava na isplatu u okviru jedinstvenog plaćanja ( 68 ).

79.

Ovim prigovorom Helenska Republika aludira na takozvani „ublažavajući učinak”. Taj učinak proizlazi iz toga da mnogi poljoprivrednici posjeduju više zemlje nego prava na plaćanje, tako da samo jedan dio prijavljenih „trajnih pašnjaka” može biti temelj za isplatu jedinstvenog plaćanja. Na taj se način smanjuje rizik od gubitka za poljoprivredne fondove koji postoji ako se u svrhu aktiviranja prava na plaćanje koriste površine koje ne ispunjavaju zadane kriterije. Naime, smatra se da postoje još neprijavljene površine koje bi te kriterije ispunile. Stoga je ublažavajući učinak važan element pri izračunu stope ispravka koja se određuje prema opsegu nedostataka sustava kontrole i rizika od gubitka za poljoprivredne fondove koji iz toga proizlazi.

80.

Međutim, Opći sud u točki 66. pobijane presude ne analizira izračun stope ispravka, nego samo pojašnjava da sporne površine neovisno o razumijevanju pojma „trajnih pašnjaka” ne bi bile prihvatljive za stjecanje potpore. Kako to proizlazi iz točke 40., a što je i Komisija potvrdila na raspravi, u slučaju spornih površina nije bila riječ ni o čistim travnatim površinama ni o miješanim površinama, odnosno površinama prekrivenima isključivo drvenastim biljkama, nego, koliko ih je bilo moguće lokalizirati, o pjeskovitom obalnom području, šumi i sličnom.

81.

Iz toga slijedi da taj prigovor treba odbiti.

82.

Trećim dijelom prvog žalbenog razloga Helenska Republika ističe nedostatak u obrazloženju: ona smatra da navodi Općeg suda u točkama 20. do 22. pobijane presude u nedovoljnoj mjeri obrazlažu kriterij za ocjenu u odnosu na prvi tužbeni razlog. Ti navodi, prema mišljenju Helenske Republike, ne upućuju na povezanost s ključnim pravnim problemom prvog tužbenog razloga, točnije s tumačenjem pojma „trajnih pašnjaka” u skladu s člankom 2. prvim stavkom točkom 2. Uredbe br. 796/2004.

83.

Taj se prigovor zasniva na nedostatnom razumijevanju točaka 20. do 22. pobijane presude. Tamošnji navodi, naime, uopće ne bi ni trebali obrazlagati pravni kriterij za ocjenu u pogledu prvog tužbenog razloga. Upravo naprotiv, ti navodi prethode pravnoj ocjeni svih tužbenih razloga i objašnjavaju za cijelu presudu relevantna načela sudske prakse o teretu dokaza koji je na Komisiji ako ona zbog povrede prava Unije uskrati izdatke na teret poljoprivrednih fondova. Odredbe koje su prema mišljenju Općeg suda odlučujuće za tumačenje pojma „trajnog pašnjaka” objašnjene su, međutim, u točkama 27. do 32. pobijane presude. U tome se ne može utvrditi pogreška koja se tiče prava.

84.

Stoga treći dio prvog žalbenog razloga nije osnovan.

85.

Svojim drugim žalbenim razlogom Helenska Republika najprije ističe povredu članka 296. UFEU‑a, prema kojoj pravni akti Unije moraju biti obrazloženi, smatrajući da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odbio prigovor da sporna provedbena odluka nije u dovoljnoj mjeri obrazložena (vidjeti o tome točku a). Nadalje Helenska Republika ističe i nedostatak u obrazloženju same pobijane presude jer Opći sud prema njezinu mišljenju tu presudu nije u dovoljnoj mjeri obrazložio kako to zahtijeva članak 36. u vezi s člankom 53. prvim stavkom Poslovnika Suda kao i članak 117. Poslovnika Općeg suda (vidjeti o tome infra točku b.).

86.

Prvim dijelom svojeg drugog žalbenog razloga Helenska Republika ističe da je Opći sud u točkama 68. do 76. pobijane presude povrijedio članak 296. UFEU‑a. Tako je, smatra Helenska Republika, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odbio argumentaciju prema kojoj Komisija u obrazloženju sporne provedbene odluke nije uzela u obzir sve argumente Helenske Republike o tumačenju pojma „trajnih pašnjaka”.

87.

Kako to Opći sud objašnjava pozivajući se na relevantnu sudsku praksu ( 69 ), obrazloženje odluke o odbijanju preuzimanja izdataka na teret poljoprivrednih fondova dostatno je ako razmjena pismena u postupku poravnanja računa i sažeto izvješće pokažu da je predmetna država članica bila tijesno uključena u postupak te je stoga poznavala bitne razloge za donošenje te odluke. To se opravdava posebnostima postupka poravnanja računa koji predviđa široko sudjelovanje država članica. Prema utvrđenjima Općeg suda sadržanima u točkama 72. do 74. pobijane presude, a koje Helenska Republika ne osporava, pitanje tumačenja pojma „trajnih pašnjaka” razmotreno je ovdje u postupku poravnanja računa. Stoga nije razvidna nikakva pogreška koja se tiče prava kada je riječ o odbijanju prigovora Helenske Republike u odnosu na istaknuti nedostatak obrazloženja Komisijine odluke.

88.

Prvi dio drugog žalbenog razloga stoga nije osnovan.

89.

Isto tako treba odbiti i drugim dijelom drugog žalbenog razloga istaknuti prigovor da se sama pobijana presuda nije u dostatnoj mjeri pozabavila s argumentacijom Helenske Republike u pogledu tumačenja pojma „trajnih pašnjaka”.

90.

Opći sud je tumačenje pojma „trajnih pašnjaka” naime iscrpno obradio i pritom se osvrtao na argumente Helenske Republike ( 70 ). Pritom je Opći sud osobito raspravio i argumente koje je istaknula Helenska Republika u okviru drugog žalbenog razloga u pogledu značenja prihvatljivosti sredozemnog pašnjaka za stjecanje potpore kada je riječ o zemljama Sredozemlja kao i novog uređenja uspostavljenog Uredbom br. 1307/2013.

91.

Svojim trećim žalbenim razlogom Helenska Republika prigovara utvrđenjima Općeg suda iz točaka 88. do 103. pobijane presude prema kojima je, neovisno o definiciji pojma „trajnih pašnjaka”, stopa ispravka od 10 % u pogledu potpora za poljoprivrednike koji su prijavili samo pašnjake proporcionalna. U tom kontekstu Helenska Republika u bitnome ističe da je Opći sud obrazloženje sporne provedbene odluke dopunio na nedopušten način te da pobijanu presudu i u tom smislu nije dostatno obrazložio (vidjeti o tome infra točku a) kao i da je povrijedio načelo proporcionalnosti (vidjeti o tome infra točku b).

92.

Helenska Republika smatra da su točke 88. do 103. pobijane presude pogrešne u trostrukom smislu: kao prvo, da je Opći sud spornu provedbenu odluku dopunio na nedopušteni način tako što je pretpostavio da su nepravilnosti administrativnog i kontrolnog sustava same po sebi dovoljne da opravdaju stopu ispravka od 10 % za poljoprivrednike koji su prijavili samo pašnjake. Naime, ta se odluka zasniva samo na nedostatku prihvatljivosti površina koje su prijavljene kao „trajni pašnjak” za stjecanje potpore i stoga na pogrešnom tumačenju pojma „trajnih pašnjaka” iz članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004. Kao drugo, Helenska Republika smatra da Opći sud nije razmotrio neopravdano povećanje stope ispravka na 10 % u usporedbi s 5 % prethodne godine, odnosno da nije razmotrio utvrđena poboljšanja u klasičnim kontrolama na terenu. Kao treće, u presudi se nije u dovoljnoj mjeri razmotrio takozvani „ublažavajući učinak” ( 71 ) i njegov utjecaj na stopu ispravka.

93.

Za razliku od mišljenja Helenske Republike, sažeto izvješće koje sadržava obrazloženje sporne provedbene odluke otkriva, međutim, da Komisija stopu ispravka od 10 % u pogledu potpora za poljoprivrednike koji su prijavili samo pašnjake nije u bitnome temeljila na nedostatku prihvatljivosti određenih površina za stjecanje potpore, nego na nedostacima sustava kontrole. Nedostatak prihvatljivosti za stjecanje potpore koristi se samo kao indicija za nedostatke kontrola na terenu. S tim u skladu, Opći sud nije dopunio Komisijinu odluku čineći pogrešku koja se tiče prava kada je u pobijanoj presudi stopu ispravka obrazložio s pojedinim nedostacima sustava kontrole ( 72 ).

94.

Opći sud je isto tako izričito razmotrio značenje utvrđenog poboljšanja u odnosu na kontrole na terenu ( 73 ), stopu ispravka za prethodnu godinu ( 74 ) i ublažavajući učinak ( 75 ).

95.

S obzirom na navedeno, a osobito u odnosu na to da nedostaci u sustavu kontrole opravdavaju stopu ispravka neovisno o pitanju definicije „trajnih pašnjaka”, rezultat ove ocjene ne pokazuje ni da je Komisijino obrazloženje bilo dopunjeno na nedopušten način ni da je bilo nedovoljno obrazloženo. Prvi dio trećeg žalbenog razloga stoga nije osnovan.

96.

Helenska Republika smatra da je potvrdom stope ispravka od 10 % u pogledu potpora poljoprivrednicima koji su prijavili samo pašnjake, sadržanoj u točkama 88. do 103. pobijane presude, povrijeđeno načelo proporcionalnosti. Stopa ispravka po njezinu je mišljenju trebala iznositi 5 %. Stoga smatra da je do stope u visini od 10 % došlo zbog toga što su nedostaci sustava kontrole bili ocijenjeni u odnosu na sve prijavljene površine a da ublažavajući učinak pritom nije bio uzet u obzir u dovoljnoj mjeri ( 76 ).

97.

Prema mjerilima koja je kao temelj utvrdio Opći sud, a razvila sudska praksa ( 77 ), visina stope paušalnog ispravka određuje se prema opsegu nedostataka sustava kontrole i iz toga proizašlog rizika od gubitka za poljoprivredne fondove zbog izdataka koje pravo Unije ne pokriva. Pri određivanju stope ispravka uvijek treba uzimati u obzir načelo proporcionalnosti.

98.

U predmetnom slučaju Opći sud dijeli mišljenje Komisije prema kojem se utvrđene nepravilnosti sustava LPIS‑GIS i kontrola na terenu trebaju ocijeniti kao ozbiljno manjkava primjena sustava kontrole s uobičajeno visokim rizikom od gubitka za poljoprivredni fond. Prema mišljenju Općeg suda, to u načelu prema Komisijinim smjernicama za izračun financijskih učinaka pri pripremi odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a ( 78 ) opravdava stopu ispravka od 25 % ( 79 ). Komisija je na raspravi u žalbenom postupku čak napomenula da je razmatrala i stopu ispravka do 50 %. Pri kasnijoj novoj evidenciji spornih površina u Grčkoj, na temelju proširene definicije, zabilježeno je smanjenje površina prihvatljivih za stjecanje potpore za oko 50 %, što je otkrilo opseg prvotnog problema pri primjeni sustava kontrole. Na taj se aspekt ukazalo već u pobijanoj presudi ( 80 ). Stoga smatra da se u odnosu na stopu od 25 %, odnosno 50 % izrazito snižena stopa ispravka od 10 % prema tome duguje uzimanju u obzir ublažavajućeg učinka ( 81 ).

99.

Navedena promišljanja dokumentiraju da je Opći sud primjereno razmotrio načelo proporcionalnosti i u tom smislu relevantne aspekte, a u kojima nije razvidna pogreška koja se tiče prava. Pritom se, uostalom, uvijek mora uzeti u obzir da je riječ o paušalnom ispravku. Čini se kako Helenska Republika upravo to pogrešno shvaća kada želi da se pogreške u sustavu kontrole uzmu u obzir samo u dijelu u kojem su nastupile u pogledu površina korištenih za aktiviranje prava na plaćanje.

100.

Helenska Republika usto iznosi argumentaciju prema kojoj povreda načela proporcionalnosti proizlazi iz toga da su utvrđenja u točki 103. pobijane presude u suprotnosti s utvrđenjima Općeg suda u presudi u predmetu Planes Bresco ( 82 ). Međutim, nije razvidno koje značenje za ocjenu proporcionalnosti stope ispravka ima citiranje odlomka iz presude Planes Bresco, a koji pojmovno razgraničava trajne pašnjake prihvatljive za stjecanje potpore u skladu s člankom 44. stavkom 2. Uredbe br. 1782/2003 od površina pod krmnim biljem koje su prvotno bile uzete u obzir radi izračuna prava na plaćanje gospodarstva u skladu s člankom 43. stavkom 2. te Uredbe.

101.

Stoga i drugi dio trećeg žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.

102.

Stoga se u konačnici može zaključiti da prihvatiti treba samo prvi dio prvog žalbenog razloga. Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je pobijanu presudu temeljio na pretjerano restriktivnom tumačenju pojma „trajnih pašnjaka” sadržanom u članku 2. prvom stavku točki 2. Uredbe br. 796/2004.

103.

Ta pogreška koja se tiče prava, međutim, u predmetnom slučaju ne dovodi do ukidanja pobijane presude ( 83 ). Naime, Opći sud je izričito utvrdio da nedostaci integriranog administrativnog i kontrolnog sustava opravdavaju naloženu stopu ispravka od 10 % za poljoprivrednike koji su prijavili samo pašnjake neovisno o pitanju definicije „trajnih pašnjaka” ( 84 ). Time je Opći sud sam iznio razloge na kojima počiva izreka pobijane presude neovisno o tumačenju pojma „trajnih pašnjaka”. Helenska Republika nije s uspjehom pobila navedeno utvrđenje Općeg suda. Zbog toga uspjeh prvog dijela prvog žalbenog razloga ne može dovesti do ukidanja pobijane presude.

104.

Uostalom, to se utvrđenje ne dovodi u pitanje time što je u ovom predmetu, ne samo u slučaju potpora za poljoprivrednike koji su prijavili samo pašnjake, nego i u slučaju svih potpora na koje su se odnosila smanjenja naložena spornom provedbenom odlukom, riječ o potporama povezanima s prijavljenim površinama ( 85 ).

105.

S jedne strane, dodatne potpore po površini nisu povezane s postojanjem trajnog pašnjaka kao površine koja je prihvatljiva za stjecanje potpore, nego s površinama koje se koriste za uzgoj određenih poljoprivrednih proizvoda ( 86 ). S druge strane, Helenska Republika u svojoj žalbi nije prigovorila utvrđenjima Općeg suda u pogledu smanjenja potpora koje se odnose na mjere ruralnog razvoja koje se temelje na površini i odnose se na prihvatljivost korištenih površina za stjecanje potpore ili u pogledu proporcionalnosti smanjenja, nego samo u odnosu na to da nije uzeta u obzir provedbena odluka 2013/214 za godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2010. ( 87 ).

106.

Stoga utvrđenje pogreške Općeg suda koja se tiče prava pri tumačenju pojma „trajnih pašnjaka” u okviru predmetne žalbe nema nikakav utjecaj na ocjenjivanje smanjenja dodatnih potpora povezanih s površinom kao i mjera ruralnog razvoja koje se temelje na površini.

107.

Četvrtim i petim žalbenim razlogom Helenska Republika osporava ocjenu Općeg suda u pogledu paušalnog ispravka od 5 % s obzirom na dodatne potpore povezane s površinom ( 88 ).

108.

Četvrtim žalbenim razlogom Helenska Republika ističe pogrešno, odnosno nedovoljno obrazloženo, tumačenje i primjenu članka 31. Uredbe (EZ) br. 1290/2005 ( 89 ) u vezi s člankom 11. Uredbe (EZ) br. 885/2006 ( 90 ). Prema tim se odredbama zahtijevalo da Komisija na svoju inicijativu s dotičnom državom članicom u dvostranom razgovoru raspravi sve rezultate kontrole na kojima se financijski ispravak u konačnici zasniva.

109.

Opći sud dvostranom razgovoru nije pridao takvo značenje. Prema Općem sudu, u skladu s člankom 11. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 885/2006 kontradiktorni postupak koji dovodi do odluke o poravnanju računa pokreće se prvom pisanom obaviješću u kojoj se državi članici već moraju dostaviti potpune informacije o rezultatima provjera kako bi se zajamčila mogućnost svrhovitog očitovanja ( 91 ). Ako je Komisija ispunila tu obvezu obavještavanja, država članica se ne može pozivati na to da se o rezultatima nije raspravljalo i u dvostranoj raspravi u skladu s člankom 11. stavkom 1. podstavkom 3. Uredbe br. 885/2006 ( 92 ).

110.

Takvo tumačenje ne otkriva pogreške koje se tiču prava.

111.

Ni članak 31. Uredbe br. 1290/2005 ni članak 11. Uredbe br. 885/2005 ne propisuju sadržaj dvostrane rasprave. Prvospomenuti samo predviđa da se rezultati provjere državi članici moraju dostaviti u pisanom obliku, što potonji precizira u smislu da to mora uslijediti već u prvoj pisanoj obavijesti.

112.

Dvostrana rasprava sama po sebi dakle više ne služi prvenstveno u svrhu obavještavanja država članica, nego se već u toj ranijoj fazi postupka na temelju prethodne razmjene informacija mora omogućiti postizanje dogovora koje zahtijeva članak 31. stavak 3. Uredbe br. 1290/2005 o pravnoj ocjeni povreda i mjera koje je s tim u vezi potrebno poduzeti.

113.

Osim toga, Opći sud je svoje shvaćanje o sadržaju postupovnih jamstava iz članka 31. Uredbe br. 1290/2005 u vezi s člankom 11. Uredbe br. 885/2006 logički razumljivo primijenio na činjenično stanje na kojem je temeljio svoju odluku ( 93 ).

114.

Navodi Općeg suda u ostalom su dijelu isto tako dostatno iscrpni i razumljivi. S tim u skladu treba odbaciti i kritiku Helenske Republike prema kojoj je obrazloženje Općeg suda u odnosu na navedena postupovna jamstva manjkavo i proturječno.

115.

Stoga četvrti žalbeni razlog u cijelosti nije osnovan.

116.

U okviru petog žalbenog razloga Helenska Republika osporava nedovoljno obrazloženje u odnosu na stopu ispravka od 5 % koja je naložena u pogledu dodatnih potpora povezanih s površinom kao i na nedopuštenu dopunu obrazloženja sporne provedbene odluke sadržanu u točkama 126. do 128. kao i u točkama 132. do 133. pobijane presude.

117.

Suprotno shvaćanju Komisije, ovaj peti žalbeni razlog ne treba odbiti kao nedopušten. Premda je obrazloženje tog žalbenog razloga neodređeno, poput uostalom nekih drugih dijelova žalbe, ipak je on u svojoj srži, upravo i zbog upućivanja na određene odlomke presude, u dovoljnoj mjeri konkretan da bi ga se ispitalo u pogledu njegove osnovanosti.

118.

Međutim, suprotno shvaćanju Helenske Republike, aspekti koji su bili odlučujući za nalaganje stope ispravka od 5 % u odnosu na dodatne potpore povezane s površinom jasno proizlaze iz pobijane presude ( 94 ). To se posebno odnosi na već spomenute nepravilnosti u sustavu kontrole, a koje proizlaze, kako je to već navedeno, i iz sažetog izvješća ( 95 ), kao i na ublažavajući učinak koji nije presudan kada je riječ o dodatnim potporama povezanima s površinom ( 96 ) i stoga na okolnost da je stopa smanjenja od 5 % u pogledu dodatnih potpora povezanih s površinom bila veća od smanjenja od 2 % koje se odnosilo na potpore poljoprivrednicima koji nisu prijavili pašnjake ( 97 ). U okviru svojih s time povezanih razmatranja, Opći sud je uvelike uzeo u obzir i navedene argumente Helenske Republike.

119.

Stoga se i peti žalbeni razlog pokazuje neosnovanim.

120.

Šesti žalbeni razlog odnosi se na paušalni ispravak od 5 % u području ruralnog razvoja, u dijelu u kojem ga Opći sud nije poništio ( 98 ).

121.

U tom pogledu Helenska Republika ističe da Opći sud nije u cijelosti razmotrio njezin prvostupanjski prigovor, za što smatra da je jednako nedostatku u obrazloženju. Tako se Opći sud, prema njezinu mišljenju, bavio prigovorom nedostatnog uzimanja u obzir ispravka, koji je već bio naložen na temelju provedbene odluke 2013/214 u pogledu potpora za ruralni razvoj, samo u odnosu na godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2009, ali ne i u odnosu na godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2010.

122.

U svojoj prvostupanjskoj tužbi Helenska Republika je u tužbenom razlogu koji se tiče ispravka od 5 % u vezi s potporama za ruralni razvoj prvo istaknula nedostatak u obrazloženju kao i pogrešku u ocjeni činjenica te povredu načela proporcionalnosti, čime je u cijelosti pobijala taj ispravak (odnosno 5 % dotičnih izdataka, što čini iznos u visini od 10504391,90 eura ( 99 )). S druge pak strane, Helenska Republika je prigovorila Komisiji da prethodni ispravak koji je iz istih razloga naložen provedbenom odlukom 2013/214, a koji je iznosio 6175094,49 eura, nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir kada je od iznosa u visini od 10504391,90 eura oduzela samo 2588231,20 eura ( 100 ). Tom argumentacijom Helenska Republika nije smjerala na poništenje osnovnog iznosa ispravka u odnosu na potpore za ruralni razvoj (5 % tih izdataka, 10504391,90 eura), nego na poništenje sporne provedbene odluke u dijelu u kojem se prilikom izračuna svote koju je trebalo oduzeti od tog osnovnog iznosa nije u dovoljnoj mjeri uzelo u obzir Provedbenu odluku 2013/214.

123.

U pobijanoj presudi Opći sud je prvo odbio prigovor koji se odnosi na nedostatak u obrazloženju kao i, makar implicitno, prigovor pogrešne ocjene činjenica i povrede načela proporcionalnosti ( 101 ). S tim u vezi Helenska Republika je prigovorila da Komisija nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir povećanje kontrola na terenu, iako su te pojačane kontrole imale za učinak znatno smanjenje rizika u odnosu na utvrđene pogreške. Opći sud je ovaj prigovor sadržajno raspravio i odbio, iako nije još jednom eksplicitno spomenuo pravne razloge pogrešne ocjene činjenica i povrede načela proporcionalnosti ( 102 ). Iz tog odbijanja proizlazi da je Opći sud u cijelosti odbio zahtjev Helenske Republike za poništenje ispravka od 5 % koji se odnosi na potpore za ruralni razvoj.

124.

Međutim, Opći sud je djelomično prihvatio zahtjev Helenske Republike u odnosu na drugi dio tog tužbenog razloga koji se ticao nedovoljnog uzimanja u obzir ispravka koji je bio naložen već prethodnom Provedbenom odlukom 2013/214, a na koji se odnosi predmetni žalbeni razlog. Tako je Opći sud unatoč vlastitim istraživanjima i izračunima došao do zaključka da nije razvidno kako su izračunani iznosi koje je Komisija oduzela od ispravka od 5 % u vezi s potporama za ruralni razvoj. Iz toga je Opći sud izveo zaključak o postojanju nedostatka u obrazloženju sporne provedbene odluke u pogledu uzimanja u obzir prethodnog, Provedbenom odlukom 2013/214 provedenog, ispravka u vezi s potporama za ruralni razvoj ( 103 ).

125.

No, Opći sud je svoje navode koji se na to odnose, kako u obrazloženju tako i u izreci pobijane presude, bez vidljiva razloga ograničio na ispravak koji je spornom provedbenom odlukom naložen za godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2009. i s tim u vezi na odbijeni iznos (ispravak u visini od 5007867,36 eura, odbitak u visini od 2318055,75 eura i konačan iznos u visini od 2689811,61 euro ( 104 )). Helenska Republika u svojoj se prvostupanjskoj tužbi, međutim, izričito pozivala na uzimanje u obzir ukupnog ispravka koji se odnosi na potpore za ruralni razvoj naloženog Provedbenom odlukom 2013/214 u okviru sporne Provedbene odluke 2014/950, koji se odnosio kako na godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2009. tako i na godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2010. Iz Provedbene odluke 2013/214 i sporne Provedbene odluke 2014/950 kao i iz pripadajućih sažetih izvješća zaista proizlazi da obje provedbene odluke za potpore koje se odnose na ruralni razvoj predviđaju ispravke za godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2009. i za godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2010. ( 105 ).

126.

Time što se u svojim razmatranjima ograničio na ispravak za godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2009., Opći sud nije u cijelosti raspravio argumentaciju Helenske Republike. Stoga ovdje postoji povreda obveze obrazlaganja ( 106 ).

127.

S tim u skladu, šesti žalbeni razlog je osnovan.

128.

Iz navoda sadržanih u točkama 122. i 125. ovog mišljenja u ostalom proizlazi da ovaj žalbeni razlog, protivno argumentaciji Komisije, ne predstavlja proširenje prvostupanjskih tužbenih razloga. Isto tako, taj se žalbeni razlog odnosi na obrazloženje pobijane presude i na pitanje je li Opći sud analizirao argumentaciju Helenske Republike u dovoljnoj mjeri, a ne, kako to Komisija misli, na činjenična pitanja koja se u žalbenom postupku ne mogu provjeriti.

129.

Međutim, valja se složiti s Komisijom u tome da izreku pobijane presude u svjetlu obrazloženja te presude treba razumjeti na način da Opći sud nije poništio ispravak od 5 % za potpore koje se odnose na ruralni razvoj za godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2009. u odnosu na njegov osnovni iznos nego samo u odnosu na (nedostatan) iznos koji je Komisija od tog osnovnog iznosa oduzela u svrhu uzimanja u obzir ispravka naloženog već Provedbenom odlukom 2013/214 ( 107 ). S tim u skladu predmetni žalbeni razlog treba shvatiti tako da Helenska Republika zahtijeva da se pobijana presude ukine u dijelu u kojem Opći sud u pogledu potpora koje se odnose na ruralni razvoj nije uzeo u obzir već Provedbenom odlukom 2013/214 iz istih razloga naloženi ispravak za godinu podnošenja zahtjeva 2008./proračunsku godinu 2010.

130.

Ako je žalba osnovana, Sud u skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije ukida odluku Općeg suda. Sud tada može sam konačno odlučiti o sporu, ako stanje postupka to dopušta, ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.

131.

Prvi dio prvog žalbenog razloga i šesti žalbeni razlog su osnovani. Međutim, već je utvrđeno da uspjeh prvog dijela prvog žalbenog razloga ne može dovesti do ukidanja pobijane presude ( 108 ). S tim u skladu, pobijana se presuda treba ukinuti samo u pogledu ocjene suda koja se odnosi na financijski ispravak od 5 % u vezi s potporama koje se odnose na ruralni razvoj, na koje se odnosi šesti žalbeni razlog.

132.

U tom pogledu stanje predmetnog postupka dopušta i donošenje odluke. Opći sud je prigovor dvostrukog nalaganja ispravka analizirao samo u pogledu godine podnošenja zahtjeva 2008./proračunske godine 2009. Navodi izneseni s tim u vezi, prema kojima Komisija nije mogla obrazložiti u kojoj je mjeri u Provedbenoj odluci 2013/214 naloženi ispravak utjecao na visinu ispravka naloženog spornom provedbenom odlukom, mogu se, međutim, prenijeti i na ispravak u pogledu godine podnošenja zahtjeva 2008./proračunske godine 2010. Stoga Sud u tom smislu može donijeti konačnu odluku o sporu.

133.

Članak 138. stavak 3. Poslovnika Suda, koji se u skladu s njegovim člankom 184. prvim stavkom primjenjuje na žalbeni postupak, predviđa da svaka strana snosi svoje vlastite troškove, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima. Međutim, Sud može odlučiti i da jedna stranka osim svojih vlastitih troškova snosi i dio troškova druge stranke u postupku, ako se to s obzirom na okolnosti pojedinačnog slučaja čini opravdanim.

134.

U predmetnom je slučaju Helenska Republika djelomično uspjela kako u odnosu na žalbu tako i u odnosu na prvostupanjski postupak.

135.

Stoga se čini opravdanim, kako u odnosu na prvostupanjske troškove tako i u odnosu na troškove žalbenog postupka, odlučiti da Helenska Republika snosi trećinu svojih vlastitih troškova kao i trećinu troškova Komisije, a Komisija dvije trećine svojih vlastitih troškova kao i dvije trećine troškova Helenske Republike.

136.

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči kako slijedi: