—

za Swiss International Air Lines AG, J. Robinson i M. Croft, solicitors, D. Piccinin, barrister, i M. Chamberlain, QC,

—

za The Secretary of State for Energy and Climate Change, N. Cohen, barrister,

—

za Environment Agency, J. Welsh, solicitor,

—

za vladu Ujedinjene Kraljevine, M. Holt, u svojstvu agenta, uz asistenciju R. Palmera i J. Holmesa, barristers,

—

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Grassa, avvocato dello Stato,

—

za Europski parlament, J. Rodrigues, R. van de Westelaken i A. Tamás, u svojstvu agenata,

—

za Vijeće Europske unije, M. Simm i K. Michoel, u svojstvu agenata,

—

za Europsku komisiju, K. Mifsud‑Bonnici i E. White, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost Odluke br. 377/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. travnja 2013. o privremenom odstupanju od Direktive 2003/87/EZ o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice (SL 2013., L 113, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 31., str. 186.) s obzirom na opće načelo jednakog postupanja te na tumačenje članka 340. UFEU‑a.

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između Swiss International Air Lines AG (u daljnjem tekstu: Swiss International) s jedne strane i Secretary of State for Energy and Climate Change (ministar energije i klimatskih promjena, Ujedinjena Kraljevina) i Environment Agency (agencija za okoliš, Ujedinjena Kraljevina) s druge strane u vezi s valjanošću Odluke br. 377/2013 i naknade s naslova emisijskih jedinica stakleničkih plinova koje je Swiss International predao za letove prema Švicarskoj i iz nje tijekom 2012.

3

Direktiva 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/101/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. (SL 2009., L 8, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/87), u članku 12. stavku 2.a propisuje:

„Nadležne države članice osiguravaju da do 30. travnja svake godine svaki operater zrakoplova preda broj emisijskih jedinica jednak ukupnim emisijama u prethodnoj kalendarskoj godini iz zrakoplovnih djelatnosti navedenih u Prilogu I. koje obavlja taj operater, verificiranima u skladu s člankom 15. Države članice moraju se pobrinuti da emisijske jedinice predane u skladu s ovim stavkom budu nakon toga poništene.“

4

Članak 16. te direktive, naslovljen „Kazne“, glasi:

„1.   Države članice donose pravila o kaznama primjenjivima na kršenje nacionalnih odredbi donesenih u skladu s ovom Direktivom i poduzimaju sve potrebne mjere da bi osigurale da se ta pravila primjenjuju. Države članice o tim odredbama obavješćuju Komisiju, a obavješćuju je bez odlaganja i o svim daljnjim izmjenama koje na njih utječu.

2.   Države članice osiguravaju da imena operatera i operatera zrakoplova koji krše zahtjeve za predaju dovoljnog broja emisijskih jedinica u skladu s ovom Direktivom budu objavljena.

3.   Države članice osiguravaju da svaki operater ili operater zrakoplova koji do 30. travnja svake godine ne preda dovoljan broj emisijskih jedinica za pokrivanje svojih emisija tijekom prethodne godine, bude dužan platiti kaznu za prekomjerne emisije. Kazna za prekomjerne emisije iznosi 100 eura za svaku emitiranu tonu ekvivalenta ugljikovog dioksida za koju operater nije predao emisijske jedinice. Plaćanje kazne za prekomjerne emisije ne oslobađa operatera ili operatera zrakoplova od obveze da preda iznos emisijskih jedinica jednak tim prekomjernim emisijama kad predaje emisijske jedinice za sljedeću kalendarsku godinu.

[…]“

5

Uvodne izjave 4. do 6. i 9. Odluke br. 377/2013 glase ovako:

[…]

6

Članak 1. te odluke navodi:

„Odstupajući od članka 16. [Direktive 2003/87], države članice ne poduzimaju nikakve mjere protiv operatora zrakoplova u vezi sa zahtjevima utvrđenima u članku 12. stavku 2.a i članku 14. stavku 3. te Direktive za kalendarske godine 2010., 2011. i 2012. s obzirom na aktivnosti dolazaka u zračne luke i odlazaka iz zračnih luka u zemljama izvan Unije koje nisu članice EFTA‑e, na pridruženim područjima i državnim područjima država u Europskom gospodarskom prostoru (EGP) ili u zemljama koje su s Unijom potpisale Ugovor o pristupanju, u slučajevima kada tim operatorima zrakoplova nisu bile dodijeljene besplatne emisijske jedinice za takve aktivnosti za 2012. ili, ako su im te emisijske jedinice bile dodijeljene i oni do tridesetog dana od stupanja ove Odluke na snagu državama članicama vrate na poništenje određeni broj emisijskih jedinica za zrakoplovstvo za 2012. koji odgovara udjelu verificiranih tonskih kilometara povezanih s tim aktivnostima u referentnoj godini 2010.”

7

U skladu s člankom 6. navedene odluke, ona stupa na snagu na dan objave u Službenom listu Europske unije, odnosno 25. travnja 2013., a primjenjuje se od 24. travnja 2013.

8

Pomoću Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme (Amendment) Regulations 2013 (akt iz 2013. o izmjeni propisa za primjenu sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova) ministar energije i klimatskih promjena izmijenio je nacionalni propis o sustavu trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova radi provedbe Odluke br. 377/2013.

9

Swiss International je zračni prijevoznik sa sjedištem u Švicarskoj.

10

To društvo je za godinu 2012. steklo određeni broj besplatnih i naplatnih emisijskih jedinica stakleničkih plinova. Predalo je jedinice koje odgovaraju emisijama vezanima uz letove između država članica EGP‑a i Švicarske obavljene tijekom te godine.

11

Pred High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud (Engleska i Wales), odjel Queen's Bench (upravno vijeće) Ujedinjena Kraljevina), Swiss International podnio je tužbu, s jedne strane, za poništenje nacionalnog propisa u pitanju u glavnom postupku iz razloga što isključenje letova prema Švicarskoj i iz nje iz odstupanja od pravila Direktive 2003/87 predviđenog tim propisom, kojim se provodi Odluka br. 377/2013, povređuje opće načelo jednakog postupanja.

12

S druge strane, Swiss International zahtijevao je poništenje predaje jedinica koju je izvršio za letove obavljene tijekom 2012. između država članica EGP‑a i Švicarske. Podredno je zatražio financijsku naknadu za vrijednost predanih jedinica koje je stekao naplatno ili bilo koji drugi prikladni oblik pravne zaštite.

13

Budući da je ta tužba odbijena, Swiss International podnio je žalbu pred Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Žalbeni sud (Engleska i Wales) (Građanski odjel), Ujedinjena Kraljevina). Pred tim sudom stranke u glavnom postupku zauzele su stajališta osobito o zahtjevu za poništenje nacionalnog propisa u pitanju u glavnom postupku. U tom pogledu Swiss International je smatrao da je Odluka br. 377/2013 protivna načelu jednakog postupanja u dijelu u kojem isključuje letove između država članica EGP‑a i Švicarske iz odstupanja od odredaba Direktive 2003/87 uvedenog za letove prema gotovo svim trećim zemljama ili iz njih.

14

Naime, iako je Sud u presudama od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8), od 28. listopada 1982., Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369) i od 10. ožujka 1998., Njemačka/Vijeće (C‑122/95, EU:C:1998:94) presudio da se načelo jednakog postupanja ne primjenjuje u svim pogledima kad Unija u svojim vanjskim odnosima različito postupa s trećim zemljama, ta sudska praksa predstavlja ograničenu iznimku od načela jednakog odstupanja koja se odnosi isključivo na situacije u kojima je Unija izvršila svoje ovlasti u području vanjskog djelovanja, osobito zaključivanjem međunarodnog sporazuma koji opravdava razliku u postupanju s trećim zemljama. Međutim, što se tiče letova prema Švicarskoj ili iz nje, o kojima je riječ u glavnom postupku, ne postoji nijedan takav međunarodni sporazum ili drugi akt Unije u području vanjskih odnosa.

15

To razlikovanje u postupanju nije opravdano ni drugim razlozima. Primjerice, ne može se opravdati geografskom blizinom Švicarske Uniji. Naime, budući da odstupanje predviđeno Odlukom br. 377/2013 obuhvaća samo letove obavljene tijekom 2012. prije donošenja te odluke, njegova primjena također na letove prema Švicarskoj i iz nje ne može narušiti tržišno natjecanje. Kad je riječ o cilju te odluke da se ne oslabi jednostrana obveza Unije da smanji emisije stakleničkih plinova do 2020., Swiss International istaknuo je da Švicarska Konfederacija nije stranka te jednostrane obveze.

16

Ministar energije i klimatskih promjena i agencija za okoliš usprotivili su se toj argumentaciji. Smatrali su da se načelo jednakog postupanja ne primjenjuje na razliku u postupanju koju Odluka br. 377/2013 provodi između trećih zemalja kako bi se poduprli međunarodni pregovori na razini ICAO‑a. Nadalje, čak i da se načelo jednakog postupanja primjenjuje, zakonodavac Unije nije prekoračio granice svoje margine prosudbe time što je odlučio da neće proširiti privremeno odstupanje predviđeno tom odlukom na treće zemlje koje su s Unijom tijesno povezane ili pridružene, poput Švicarske Konfederacije.

17

U tim je uvjetima Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Žalbeni sud (Engleske i Walesa) (Građanski odjel)) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

18

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti traži od Suda da ispita valjanost Odluke br. 377/2013 u odnosu na načelo jednakog postupanja s obzirom na to da se privremeno odstupanje, koje njezin članak 1. Predviđa, od zahtjeva koji proizlaze iz članka 12. stavka 2.a i članka 16. Direktive 2003/87, što se tiče predaje emisijskih jedinica stakleničkih plinova za letove obavljene tijekom 2012. između država članica Unije i većine trećih zemalja, ne primjenjuje osobito na letove prema zračnim lukama u Švicarskoj i iz njih.

19

Članak 1. Odluke br. 377/2013 uspostavlja razlikovanje između različitih letova prema trećim zemljama ili iz njih, koje se temelji isključivo na zemlji odredišta ili polazišta tih letova koja se nalazi izvan Unije. Kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 36. svojeg mišljenja, takvo razlikovanje podrazumijeva razliku u postupanju s trećim zemljama.

20

Budući da je Sud priupitan o valjanosti Odluke br. 377/2013 u odnosu na načelo jednakog postupanja, koje je sada ugrađeno u članke 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, postavlja se pitanje je li razlika u postupanju s trećim zemljama obuhvaćena tim načelom.

21

U tom pogledu valja navesti da unutarnje politike Unije u svojim vanjskim aspektima čine dio njezinih ovlasti u području vanjskih odnosa (vidjeti po analogiji, kad je riječ o aktu donesenom u području unutarnjeg tržišta i zajedničke poljoprivredne politike, presudu od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export, 55/75, EU:C:1976:8, t. 14.).

22

Odluka br. 377/2013 dio je mjera donesenih u okviru ovlasti Unije u području vanjskih odnosa. Naime, kao što to proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 5. i 6., tom odlukom želi se olakšati usvajanje međunarodnog sporazuma u okviru ICAO‑a o primjeni tržišnih mjera na emisije iz međunarodnog zrakoplovstva i ona je donesena na temelju vanjske ovlasti u području okoliša koja proizlazi iz članka 192. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 191. stavkom 1. četvrtom alinejom tog ugovora.

23

Vanjski odnosi vode se pomoću širokog raspona mjera koje nisu ograničene na mjere poduzete u odnosu na sve treće zemlje pa se tako mogu ticati jedne treće zemlje ili više njih.

24

Institucije i tijela Unije u vođenju vanjskih odnosa raspolažu širokim manevarskim prostorom pri političkom odlučivanju. Naime, kao što su to istaknuli Ujedinjena Kraljevina, Parlament i Vijeće u okviru postupka pred Sudom, vođenje vanjskih odnosa nužno podrazumijeva političke izbore. Unija dakle mora imati mogućnost političkog odlučivanja i, u odnosu na ciljeve koje želi postići, praviti razliku između trećih zemalja a da pritom nije dužna jednako postupati prema svim tim državama. Ostvarivanje isključivih prava vanjske politike institucija i tijela Unije može prema tome imati za posljedicu da se prema jednoj trećoj zemlji različito postupa nego prema ostalim trećim zemljama.

25

U tom pogledu, valja istaknuti da pravo Unije ne sadržava nikakvu izričitu obvezu Unije da prema svim trećim zemljama postupa jednako. Kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 65. svojeg mišljenja, međunarodno javno pravo ne uključuje opće načelo jednakog postupanja s trećim zemljama. Slijedom toga, budući da bi primjena načela jednakog postupanja prema trećim zemljama jednostrano ograničila mogućnosti djelovanja Unije na međunarodnoj razini, ne može se smatrati da je Unija mogla prihvatiti takav zahtjev, osim ako bi jednako postupanje prema trećim zemljama bilo izričito predviđeno Ugovorima.

26

Tako prema sudskoj praksi Suda u Ugovoru o FEU‑u ne postoji opće načelo koje bi Uniju obvezivalo da u vanjskim odnosima u svim pogledima jednako postupa prema različitim trećim zemljama i gospodarski subjekti se u svakom slučaju ne mogu pozivati na postojanje takvog načela (vidjeti osobito presude od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export, 55/75, EU:C:1976:8, t. 14.; od 28. listopada 1982., Faust/Komisija, 52/81, EU:C:1982:369, t. 25.; od 10. ožujka 1998., Njemačka/Vijeće, C‑122/95, EU:C:1998:94, t. 56., kao i od 10. ožujka 1998., T. Port, C‑364/95 i C‑365/95, EU:C:1998:95, t. 76.).

27

Međutim, Swiss International smatra da ta sudska praksa čini tek ograničenu iznimku od načela jednakog postupanja. Prema njegovu mišljenju, ta iznimka primjenjuje se isključivo na situacije u kojima je Unija izvršila svoje ovlasti u području vanjskog djelovanja, osobito zaključivanjem međunarodnog sporazuma koji opravdava razliku u postupanju s trećim zemljama. Kad je riječ o Odluci br. 377/2013 donesenoj radi poticanja zaključivanja međunarodnog sporazuma u okviru ICAO‑a, takvo vanjsko djelovanje međutim ne postoji, tako da bi razlika u postupanju koja proizlazi iz te odluke morala biti objektivno opravdana.

28

U tom pogledu valja navesti da, suprotno onome što tvrdi Swiss International, navedena sudska praksa ne može se tumačiti na način da su odnosi Unije s trećim zemljama u pravilu podvrgnuti poštovanju načela jednakog postupanja.

29

Upravo suprotno, sudskom praksom navedenom u točki 25. ove presude želi se osloboditi institucije i tijela Unije od primjene načela jednakog postupanja u odnosu na treće zemlje kako bi se očuvala njihova sposobnost političkog djelovanja na međunarodnoj razini. Sud je tako općenito istaknuo da razlika u postupanju s trećim zemljama nije protivna pravu Unije, ističući da ne postoji nikakva obveza jednakog postupanja prema trećim zemljama (vidjeti u tom smislu presude od 28. listopada 1982., Faust/Komisija, 52/81, EU:C:1982:369, t. 25. i 27.; od 10. ožujka 1998., Njemačka/Vijeće, C‑122/95, EU:C:1998:94, t. 56., kao i od 10. ožujka 1998., T. Port, C‑364/95 i C‑365/95, EU:C:1998:95, t. 76.).

30

Neprimjenjivost načela jednakog postupanja na odnose Unije s trećim zemljama potvrđena je načinom na koji je Sud proveo načelo iz sudske prakse navedeno u točki 26. ove presude. Tako se u presudi od 28. listopada 1982., Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369, t. 25.), Sud ograničio na utvrđenje da je različito postupanje prema određenim uvozima proizlazilo iz različitog postupanja s trećim zemljama, kako bi zaključio da to različito postupanje nije bilo protivno pravu Unije. Isto tako, Sud je presudio da različito postupanje prema gospodarskim subjektima koji trguju proizvodima podrijetlom iz trećih zemalja, koje je bilo automatska posljedica razlike u postupanju s trećim zemljama, nije bilo protivno općem načelu jednakog postupanja (vidjeti presude od 10. ožujka 1998., Njemačka/Vijeće, C‑122/95, EU:C:1998:94, t. 56. do 58., kao i od 10. ožujka 1998., T. Port, C‑364/95 i C‑365/95, EU:C:1998:95, t. 76. i 77.)

31

Iako je Sud u točki 15. presude od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8), proveo ispitivanje usporedivosti bugarskih i švicarskih sireva, valja smatrati, kao što je to Parlament naveo u svojim očitovanjima podnesenima Sudu, da je to ispitivanje provedeno radi potpunosti i da ne može dakle dovesti u pitanje utvrđenje iz točke 14. te presude prema kojem se načelo jednakog postupanja ne primjenjuje na odnose Unije s trećim zemljama.

32

Slijedi da, suprotno onome što tvrdi Swiss International, sudska praksa navedena u točki 26. ove presude nije uspostavila nikakvu „iznimku” od načela jednakog postupanja koju bi trebalo usko tumačiti.

33

Osim toga, ta sudska praksa nije ograničena na situacije koje pretpostavljaju da je Unija ranije izvršavala vanjske nadležnosti vanjskim djelovanjem, kao što je to međunarodni sporazum, nego se odnosi na razliku u postupanju s trećim zemljama, razliku koja također obuhvaća jednostrane mjere Unije, poput Odluke br. 377/2013, kojima se želi potaknuti zaključivanje međunarodnog sporazuma.

34

Naime, suprotno onome što smatra Swiss International, Sud je također primijenio navedenu sudsku praksu na slučajeve u kojima razlika u postupanju s trećim zemljama nije proizlazila iz ranijeg izvršavanja vanjskih ovlasti Unije, primjerice toga da je Unija sklopila međunarodni sporazum. Tako u predmetu koji je doveo do presude od 28. listopada 1982., Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369), razlika u postupanju s trećim zemljama u pitanju nije proizlazila iz međunarodnog sporazuma koji je sklopila Unija, nego iz njezina propisa koji je jednostrano suspendirao izdavanje uvoznih dozvola za određene proizvode koji potječu iz svih trećih zemalja osim onih koje su mogle osigurati da izvozi tih proizvoda u Uniju ne prijeđu određene količine.

35

Slijedi da razlika u postupanju s trećim zemljama u okviru vanjskih odnosa Unije uspostavljena u članku 1. Odluke br. 377/2013 nije obuhvaćena načelom jednakog postupanja.

36

U tim okolnostima radi odgovora na prvo pitanje nije potrebno ispitati je li takva razlika u postupanju objektivno opravdana.

37

Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da ispitivanjem, u odnosu na načelo jednakog postupanja, Odluke br. 377/2013 nije utvrđen nijedan element koji bi utjecao na valjanost te odluke s obzirom na to da se privremeno odstupanje, koje njezin članak 1. predviđa, od zahtjeva koji proizlaze iz članka 12. stavka 2.a i članka 16. Direktive 2003/87, što se tiče predaje emisijskih jedinica stakleničkih plinova za letove obavljene tijekom 2012. između država članica Unije i većine trećih zemalja, ne primjenjuje osobito na letove prema zračnim lukama u Švicarskoj i iz njih.

38

Uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, nije potrebno ispitati drugo pitanje.

39

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

Ispitivanjem, u odnosu na načelo jednakog postupanja, Odluke br. 377/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. travnja 2013. o privremenom odstupanju od Direktive 2003/87/EZ o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice nije utvrđen nijedan element koji bi utjecao na valjanost te odluke s obzirom na to da se privremeno odstupanje, koje njezin članak 1. predviđa, od zahtjeva koji proizlaze iz članka 12. stavka 2.a i članka 16. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ, kako je izmijenjena Direktivom 2008/101/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008., što se tiče predaje emisijskih jedinica stakleničkih plinova za letove obavljene tijekom 2012. između država članica Unije i većine trećih zemalja, ne primjenjuje osobito na letove prema zračnim lukama u Švicarskoj i iz njih.