1. 

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 49. UFEU‑a, načela jednakog postupanja i djelotvornosti i članka 47. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ ( 2 ). Taj je zahtjev jedan od mnogobrojnih zahtjeva za prethodnu odluku koji su podneseni pred Sudom, predmet kojih su bili različiti aspekti talijanskog zakonodavstva u području igara na sreću ( 3 ) i, osobito, uvjeti nametnuti natjecateljima za ugovore o koncesiji pri postupku javne nabave pokrenutom 2012. ( 4 ) (u daljnjem tekstu: poziv na nadmetanje Monti), koji je bio predmet u kojem su donesene presude od 22. siječnja 2015., Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), i od 28. siječnja 2016., Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60).

2. 

U skladu sa, sada već dobro poznatim modelom spora, taj zahtjev podnesen je u okviru kaznenog postupka pokrenutog protiv tužitelja u glavnom postupku, D. Politanòa, zbog povrede talijanskog zakonodavstva koje uređuje prikupljanje oklada na sportske ili druge događaje. D. Politanò, kojemu je, kao prvo, stavljeno na teret da nije posjedovao ovlaštenje potrebno za obavljanje djelatnosti prikupljanja i prijenosa oklada u skladu s nacionalnim pravom i, kao drugo, da nije povezan sa subjektom koji je imatelj koncesije, u biti navodi da su obveze, u skladu s upravnim pravilima priloženima pozivu na nadmetanje Monti, propisane društvu koje je natjecatelj za ugovore o koncesiji i s kojim je bio povezan, protivne određenom broju pravila i načela prava Unije.

3. 

U ovom predmetu Sud ima priliku pojasniti elemente koji se moraju uzeti u obzir, kao i obveze nacionalnih sudova pri izradi zahtjeva za prethodnu odluku i, osobito, pri opisu predmetnog činjeničnog i pravnog okvira, kako bi im Sud mogao pružiti koristan odgovor. U okviru tog predmeta Sud također ima priliku odrediti elemente rasprave koje u ovom predmetu valja razmotriti i podsjetiti na potrebu za time da se Sud ne navede na odgovaranje na pitanja koja prije svega proizlaze iz pokušaja određenih subjekata da izbjegnu određene kaznene sankcije, a ne da se osigura djelotvornost prava Unije.

4.

U skladu s člankom 1. stavkom 2. točkama (a) i (d) Direktive 2004/18:

[...]

5.

Člankom 1. stavkom 4. Direktive 2004/18 određuje se:

„‚Koncesija za usluge’ je ugovor istoga tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorištavanje usluga, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.”

6.

Člankom 17. te direktive, naslovljenim „Koncesije za usluge”, predviđa se sljedeće:

„Ne dovodeći u pitanje primjenu članka 3., ova Direktiva ne primjenjuje se na koncesije za usluge kako su definirane člankom 1. stavkom 4.”

7.

Članak 47. iste direktive, naslovljen „Ekonomska i financijska sposobnost”, glasi kako slijedi:

„1.   Dokaz o ekonomskoj i financijskoj sposobnosti gospodarskog subjekta može, kao opće pravilo, biti popraćen s jednom ili više sljedećih potvrda:

2.   Gospodarski subjekt može se, po potrebi i za određene ugovore, osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobnog odnosa. U tom slučaju mora javnom naručitelju dokazati da će imati na raspolaganju nužne resurse, primjerice, prihvaćanjem obveze drugih subjekata u tu svrhu.

3.   Pod istim uvjetima, zajednica gospodarskih subjekata navedena u članku 4. može se osloniti na sposobnost članova zajednice ili drugih subjekata.

4.   Javni naručitelj navodi, u pozivu na nadmetanje ili pozivu na dostavu ponuda, koju su potvrdu ili potvrde spomenute u stavku 1. izabrali i koje se druge potvrde moraju predočiti.

5.   Ako, iz bilo kojeg opravdanog razloga, gospodarski subjekt nije u mogućnosti predočiti potvrde koje javni naručitelj traži, on može dokazati svoju ekonomsku ili financijsku sposobnost bilo kojim drugim dokumentom kojeg javni naručitelj smatra prikladnim.”

8.

Mjerodavni nacionalni pravni okvir sada je već dobro poznat Sudu koji je, kako sam naveo u uvodu ovog mišljenja, već više puta morao donijeti odluku o spojivosti talijanskih propisa kojima se uređuje djelatnost prikupljanja oklada sa zakonodavstvom Unije.

9.

Talijansko zakonodavstvo u biti propisuje da sudjelovanje u organiziranju igara na sreću, uključujući prikupljanje oklada, podliježe ishođenju koncesije i dozvole policije.

10.

Na temelju članka 88. Kraljevskog dekreta br. 773 od 18. lipnja 1931. kojim se odobrava pročišćena verzija zakona u području javne sigurnosti ( 5 ), kako je izmijenjen člankom 37. stavkom 4. Zakona br. 338 od 23. prosinca 2000. ( 6 ), izdavanje dozvole policije ovisi o dobivanju koncesije Agencije za carine i državne monopole (Agenzia della Dogane e dei Monopoli di Stato, u daljnjem tekstu: ADM). Ta dozvola policije ovlašćuje imatelje da prikupljaju rezervacije oklada unutar određene teritorijalne zone. Nedobivanje koncesije zapreka je dobivanju dozvole policije. Obavljanje djelatnosti oklada bez koncesije ili dozvole policije podliježe kaznenopravnim sankcijama.

11.

Talijanska su tijela 1999. postupkom javne nabave dodijelila 1000 koncesija za organiziranje oklada koje se odnose na sportska natjecanja. Usporedo s tim, dodijeljena je 671 nova koncesija, također postupkom javne nabave, za organiziranje oklada koje se odnose na konjske utrke, a 329 postojećih koncesija automatski je obnovljeno. Na temelju zakonodavstva koje je tog dana bilo na snazi, gospodarski subjekti osnovani u obliku društava kapitala kojima su dionice bile uvrštene na uređenim tržištima bili su isključeni iz postupaka javne nabave zato što nije bila moguća trajna i precizna identifikacija pojedinačnih dioničara. Utvrđena je nezakonitost tog isključenja prema člancima 43. i 49. Ugovora o EZ‑u, osobito u presudi Placanica i dr. ( 7 ).

12.

Uredbom sa zakonskom snagom br. 223 ( 8 ) reformiran je sektor igara na sreću u Italiji, s ciljem usklađivanja sa zahtjevima koji proizlaze iz prava Unije. Ta uredba predviđa dodjelu oko 16300 novih koncesija u području igara na sreću, koje se dodaju drugim koncesijama dodijeljenima 1999.

13.

Nadalje, osobito nakon donošenja presude Costa i Cifone ( 9 ), sektor igara na sreću ponovno je reformiran Uredbom sa zakonskom snagom br. 16 ( 10 ).

14.

Što se tiče organizacije novog postupka javne nabave radi dodjele koncesija za prikupljanje oklada, člankom 10. stavcima 9.g i 9.h Uredbe sa zakonskom snagom iz 2012. predviđa se:

„9.g   U okviru reorganizacije odredbi na području javnih igara na sreću, uključujući odredbe koje se odnose na oklade na sportske događaje, konjske utrke i nesportske događaje, odredbe ovog stavka imaju za cilj unapređenje i reorganizaciju putem prvotnog vremenskog usklađivanja rokova trajanja koncesija, čiji je predmet prikupljanje oklada o kojima je riječ, uz poštovanje zahtjeva za prilagodbu nacionalnih pravila o odabiru subjekata koji za račun države prikupljaju oklade na sportske događaje, konjske utrke i nesportske događaje s načelima utvrđenima presudom Suda Europske unije od 16. veljače 2012. u spojenim predmetima [u kojima je donesena presuda od 16. veljače 2012., Costa i Cifone (C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80)]. U tu svrhu, imajući u vidu istek roka trajanja skupine koncesija za prikupljanje tih oklada koji slijedi, [ADM] pokrenut će, a u svakom slučaju najkasnije do 31. srpnja 2012., postupak javne nabave za odabir subjekata koji će prikupljati te oklade, uz poštovanje sljedećih kriterija:

9.h   Koncesionari koji prikupljaju oklade iz stavka 9.g, čiji ugovori o koncesiji istječu 30. lipnja 2012., nastavljaju s obavljanjem svojih djelatnosti prikupljanja do dana sklapanja ugovora o koncesiji sukladno prethodnom stavku. Izvan snage stavljaju se stavci 37. i 38. članka 24. Uredbe sa zakonskom snagom br. 98 od 6. srpnja 2011., koja je uz izmjene preoblikovana Zakonom br. 111 od 15. srpnja 2011., članak 1. stavak 287. točka (e) Zakona br. 311 od 30. prosinca 2004. i članak 38. stavak 4. točka (e) Uredbe sa zakonskom snagom br. 223 od 4. srpnja 2006. [o hitnim odredbama za gospodarsku i socijalnu obnovu, za nadzor i racionalizaciju javnih rashoda i mjere u području poreznih prihoda i borbe protiv porezne prijevare], koja je uz izmjene preoblikovana Zakonom br. 248 od 4. kolovoza 2006.”

15.

Odredbe te uredbe provodile su se putem postupaka javne nabave koje je pokrenuo ADM tijekom 2012. Članak 3.2. upravnih pravila u prilogu pozivu na nadmetanje Monti obvezuje natjecatelje koji postoje manje od dvije godine i čiji je globalni prihod od djelatnosti priređivača igara manji od dva milijuna eura u posljednje dvije financijske godine da dostave potvrde najmanje dviju bankarskih institucija kao dokaz njihove ekonomske i financijske sposobnosti.

16.

Direktiva 2004/18 prenesena je u talijansko zakonodavstvo zakonodavnom uredbom od 12. travnja 2006., br. 163 (redovni dodatak GURI‑ju br. 100 od 2. svibnja 2006.), koja je pročišćena verzija pravila u pogledu ugovora o javnoj nabavi.

17.

Na temelju članka 41. navedene zakonodavne uredbe, uvjete koje treba ispuniti za dokaz ekonomske i financijske sposobnosti koja se zahtijeva za pružanje usluga određuje javni naručitelj. Međutim, u skladu s istim člankom, konkurent koji iz bilo kojeg opravdanog razloga nije u mogućnosti predočiti tražene bankovne ili računovodstvene potvrde može dokazati svoju sposobnost bilo kojim drugim dokumentom koji javni naručitelj smatra prikladnim.

18.

Dana 6. veljače 2015., nakon nadzora koji je provela patrola upravne policijske službe Questura di Reggio Calabria (Policijska uprava u Reggiu Calabriji, Italija) u lokalnoj trgovini pod nazivom „Betuniq”, sa sjedištem u Polisteni (Italija), kojom upravlja D. Politanò i povezanoj s malteškim društvom UniqGroup Ltd, nadležna tijela utvrdila su da se djelatnost prikupljanja oklada obavljala bez koncesije, ovlaštenja ili dozvole.

19.

Odlukom od 13. veljače 2015. Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Palmi (sudac prethodne istrage Suda u Palmiju, Italija) naredio je kao zaštitnu mjeru protiv D. Politanòa stavljanje pod privremenu upravu dobara koja se koriste za obavljanje navedene djelatnosti.

20.

D. Politanò je podnio tužbu protiv te odluke pred sudom koji je uputio zahtjev, pozivajući se na nespojivost određenih odredaba poziva na nadmetanje Monti s člancima 49. i 56. UFEU‑a.

21.

Stoga, prema mišljenju tužitelja u glavnom postupku, njegovo postupanje ne predstavlja [povredu] jer se prikupljanje oklada na sportska događanja za račun malteškog društva UniqGroup mora smatrati zakonitim s obzirom na to da je [nacionalno] zakonodavstvo protivno člancima 49. i 59. UFEU‑a.

22.

On tvrdi da je društvo UniqGroup bilo isključeno iz postupka javne nabave iz 2012., unatoč tomu što je redovito dostavljalo zahtjev za sudjelovanje jer nije dostavilo dvije potvrde o svojoj ekonomskoj i financijskoj sposobnosti koje su izdale dvije različite bankarske institucije, kao što je propisano člankom 3.2. upravnih pravila priloženih pozivu na nadmetanje Monti. Tužitelj navodi da je društvo UniqGroup osporilo taj poziv na nadmetanje pred talijanskim upravnim sudovima s obzirom na to da nije predviđao nikakvu prilagodbu stranim poduzećima, koja iz opravdanih razloga nisu mogla osigurati financijska jamstva zahtijevana u okviru navedenog poziva na nadmetanje.

23.

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, postupak javne nabave u kojem sudjeluju priređivači igara sa sjedištem u različitim državama, kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, nužno mora biti u skladu s načelom koje proizlazi iz članka 47. Direktive 2004/18, odnosno s mogućnosti ocjene ekonomske i financijske sposobnosti „bilo kojim drugim dokumentom koji javni naručitelj smatra prikladnim”.

24.

Potreba da uprava nametne stroge uvjete sudjelovanja mora nužno biti u skladu s načelom najšireg mogućeg sudjelovanja u javnoj nabavi, pri čemu svim zainteresiranim osobama mora biti zajamčena mogućnost da dokažu svoju ekonomsku i financijsku sposobnost bilo kojim dokumentom koji se smatra prikladnim.

25.

Iz toga proizlazi da je nadležna uprava bila dužna izričito navesti druge kriterije koji se smatraju prikladnima i korisnima za dokazivanje potrebne ekonomske i financijske sposobnosti, kako bi je svi ponuditelji u svakom slučaju mogli učinkovito dokazati.

26.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da, u ovom slučaju, upravna pravila priložena pozivu na nadmetanje Monti nisu omogućavala društvu UniqGroup da dokaže svoju ekonomsku i financijsku sposobnost na drugi način. Ne čini se dakle da je društvo kao ono u glavnom postupku imalo mogućnost iskoristiti jasne i očite mogućnosti za dokazivanje svoje gospodarske stabilnosti i pouzdanosti, u skladu s općim interesom u pitanju.

27.

U tim je okolnostima Tribunale di Reggio Calabria (Sud u Reggiu Calabriji) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

28.

Talijanska, belgijska, njemačka i poljska vlada te Europska komisija podnijele su pisana očitovanja.

29.

Dana 13. travnja 2016. održana je rasprava na kojoj su sudjelovali D. Politanò, talijanska i belgijska vlada te Komisija.

30.

Kao u predmetu u kojemu je donesena presuda od 28. siječnja 2016., Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), ovaj se predmet ne temelji na zakonitosti Uredbe sa zakonskom snagom iz 2012., već na drugoj, naknadno donesenoj, mjeri sadržanoj u upravnim pravilima priloženima pozivu na nadmetanje Monti ( 12 ).

31.

Premda Sud ima pravo učinkovitog služenja zaključcima iz presude od 28. siječnja 2016., Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), u skladu s analitičkim uzorkom koji se primjenjuje, ovaj se predmet odnosi na drugo pravilo u pogledu obveze dostavljanja dokaza o financijskoj stabilnosti putem potvrda najmanje dviju bankarskih institucija koje se u okviru poziva na nadmetanje Monti nameću novim ponuditeljima ako oni nisu u stanju dokazati postojanje prometa u iznosu od najmanje dva milijuna eura u razdoblju od dvije godine.

32.

Prije svega, bavit ću se dopuštenosti koju je nekoliko sudionika dovelo u pitanje.

33.

Talijanska vlada i, u pogledu drugog pitanja, Komisija smatraju da zahtjev za prethodnu odluku treba proglasiti nedopuštenim s obzirom na to da u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje činjenično stanje nije izloženo u mjeri koja bi Sudu bila dostatna za davanje korisnog odgovora.

34.

U velikoj mjeri dijelim sumnje navedenih sudionika.

35.

Naime, informacije koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev u mnogim mi se aspektima čine nepotpunima te bi se u određenoj mjeri mogle smatrati nedostatnima u odnosu na zahtjeve na koje stalno podsjeća Sud. U tom je pogledu nesporno da u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku treba navesti točne razloge koji su nacionalni sud naveli na to da postavi pitanje o tumačenju prava Unije i da ocijeni nužnim upućivanje prethodnog pitanja Sudu ( 13 ).

36.

U pogledu prvog pitanja i pri izradi pitanja navedenih u mojem mišljenju u predmetu Laezza ( 14 ), u tom mi se smislu čini da se prethodno pitanje temelji na činjeničnim prikazima koji nisu izravno dokazani u spisu u glavnom postupku ( 15 ).

37.

Najprije, nije jednostavno utvrditi zbog čega je sporna mjera, odnosno mogućnost da natjecatelji za ugovore o koncesiji u okviru poziva na nadmetanje Monti dokažu svoju ekonomsku i financijsku sposobnost „dostavom potvrde najmanje dviju bankarskih institucija”, izravno osporena u glavnom postupku. Za razliku od situacija koje se ispituju u predmetima u kojima su donesene presude Costa i Cifone ( 16 ) te Stanley International Betting i Stanleybet Malta ( 17 ), reorganizacija sustava putem novog postupka javne nabave, koji je u ovom slučaju uveden intervencijom zakonodavca Uredbom sa zakonskom snagom iz 2012., nigdje se ne dovodi u pitanje u cijelosti. S tim u vezi, samo nacionalni sud može provjeriti, vodeći računa o primjenjivim nacionalnim pravilima, može li sporna mjera imati stvaran utjecaj na kaznenu situaciju tužitelja u glavnom postupku ( 18 ).

38.

Nadalje, teško je utvrditi u kojoj je mjeri sporno pravilo za UniqGroup, društvo uz koje se čini da je povezan tužitelj u glavnom postupku, predstavljalo stvarnu prepreku za samo sudjelovanje u pozivu na nadmetanje Monti.

39.

Kao što proizlazi iz akata i kao što je navedeno na raspravi, nije objašnjen razlog zašto UniqGroup, društvo s kojim je tužitelj u glavnom postupku navodno bio povezan, nije mogao dostaviti potvrdu koju je izdala druga bankarska institucija. U tom je pogledu sud koji je uputio zahtjev naveo samo da je „e‑porukom od 15. siječnja 2013. Banca di Valletta navela da ne može potvrditi ništa drugo, u odnosu na prethodne potvrde [...], morajući se pridržavati standarda koji se upotrebljavaju na Malti”. Stoga ta izjava, kojom se pojašnjavaju samo razlozi zbog kojih ta bankarska institucija nije mogla dostaviti preciznije informacije, nema nikakve veze s pitanjem zašto društvo UniqGroup nije moglo pribaviti potvrdu koju je izdala druga institucija.

40.

Osim toga, kao što je potvrđeno na raspravi, čini mi se da tužitelj u glavnom postupku, kao i sud koji je uputio zahtjev, osobito dovodi u pitanje ograničenja s kojima se društvo UniqGroup susrelo na Malti pri pribavljanju potrebnih potvrda, kao i obveze dostavljanja navedenih potvrda koje se nameću ponuditeljima u okviru poziva na nadmetanje Monti.

41.

Nadalje, iz akata proizlazi da je društvo UniqGroup isključeno iz postupka javne nabave ne samo zbog toga što nije dostavilo dvije potrebne potvrde, već i zbog nedostatnog sadržaja jedine potvrde koju je dostavilo. Stoga, premda je moguće pretpostaviti da se obveza osoba koje namjeravaju sudjelovati u spornom postupku javne nabave da dostave potvrde koje su izdale dvije bankarske institucije može kritizirati u pogledu poštovanja prava Unije, time se ne mogu potvrditi argumenti tužitelja u glavnom postupku. Osim toga, ističem da sud koji je uputio zahtjev u tom kontekstu nije naveo druge moguće načine na koje je društvo UniqGroup moglo, prema potrebi, dokazati svoju ekonomsku i financijsku sposobnost.

42.

U pogledu drugog pitanja, još je teže shvatiti zašto Direktiva 2004/18 predstavlja relevantni propis u ovom slučaju. Prema mojem mišljenju, teško je shvatiti tvrdnju iz zahtjeva za prethodnu odluku, u skladu s kojom „tužitelj tvrdi da se u slučaju postupka odabira u kojem su sudjelovali priređivači igara iz različitih zemalja, nužno trebalo poštovati načelo koje proizlazi iz članka 47. Direktive 2004/18 [...]”. Na taj ću se argument vratiti u nastavku.

43.

S obzirom na to, formalna pravilnost odluke kojom se upućuje prethodno pitanje može biti ozbiljno dovedena u pitanje pa bi se prethodno pitanje zbog toga moglo smatrati nedopuštenim. Iako samo nacionalni sud može ispitati koliko je, uvažavajući posebnosti predmeta, prethodna odluka potrebna kako bi bio u stanju donijeti svoju odluku, koliko su relevantna pitanja koja postavlja Sudu kao i u kojem se stadiju postupka ta pitanja trebaju postaviti ( 19 ), Sud mora raspolagati činjeničnim ili pravnim elementima nužnima za davanje korisnog odgovora na pitanja koja su mu postavljena ( 20 ). Od suda koji upućuje zahtjev osobito se zahtijeva da se njime objasne barem činjenične pretpostavke na kojima se temelje prethodna pitanja ( 21 ).

44.

Međutim, u skladu s prethodnim pristupom ( 22 ), Sud može odlučiti, s pomoću sveobuhvatne ocjene uvjeta nametnutih nacionalnom sudu, da su u zahtjevu za prethodnu odluku u dostatnoj mjeri opisani pravni i činjenični kontekst glavnog postupka te da je na temelju smjernica navedenog suda moguće utvrditi doseg postavljenih pitanja. Sud u tom pogledu može zaključiti da pitanja suda koji je uputio zahtjev počivaju dakle na pretpostavci da se D. Politanòu, radi primjene kaznenopravne sankcije, ne može prigovoriti što nije nositelj koncesije, a onda i dozvole policije, u okviru postupka nadmetanja koji je organiziran prema pravilima i u uvjetima suprotnima pravu Unije ( 23 ).

45.

Također, u sljedećim razmatranjima ispitat ću odgovore koje, prema mojem mišljenju, treba dati pri meritornoj ocjeni prethodnih pitanja.

46.

Prije svega, ispitat ću može li se sporna mjera protiviti Direktivi 2004/18 i, među ostalim, njezinom članku 47., a naknadno ću ispitati je li predmetna mjera u skladu sa slobodom poslovnog nastana i načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti.

47.

Neću se zadržavati na tom aspektu zahtjeva za prethodnu odluku, za koji smatram da ne predstavlja osobite poteškoće.

48.

Kao što sam već istaknuo, sud koji je uputio zahtjev doveo je u pitanje spojivost sporne mjere, odnosno mjere kojom se natjecatelju za ugovore o koncesiji nameće dokazivanje svoje financijske stabilnosti putem potvrda dviju bankarskih institucija, s člankom 47. Direktive 2004/18, a da nije objasnio razloge zbog kojih je tu mjeru doveo u pitanje.

49.

Naime, čini mi se da nema dvojbe da se navedena direktiva, a posebno njezin članak 47., ne može primijeniti u glavnom postupku, koji se odnosi na sustav koncesija koje se ne mogu okvalificirati kao „ugovori o javnoj nabavi” u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18 ni kao koncesije za javne radove u smislu članka 1. stavka 3. navedene direktive.

50.

Treba podsjetiti da se Direktiva 2004/18 primjenjuje samo na ugovore o uslugama, odnosno na naplatne ugovore sklopljene između javnog naručitelja i gospodarskog subjekta čiji je predmet pružanje usluga navedenih u Prilogu II. te direktive (vidjeti članak 1. stavak 2. točku (d) Direktive 2004/18). Međutim, u smislu njezina članka 17., Direktiva 2004/18 ne primjenjuje se na koncesije za usluge, koje su definirane kao ugovori istoga tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorištavanje predmetne usluge ili od tog prava zajedno s plaćanjem ( 24 ).

51.

Međutim, iz toga proizlazi da koncesija koja se odnosi na organizaciju oklada, kao ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, ne predstavlja ugovor o javnim uslugama u smislu članka 1. stavka 2. točke (d) Direktive 2004/18. Ne samo da predviđenu „uslugu” ne pruža javni naručitelj, već se, među ostalim, pružena usluga gospodarskim subjektima koji su ponuditelji ne plaća iz javnih sredstava. Osim toga, koncesionar podnosi cjelokupni rizik povezan s obavljanjem djelatnosti prikupljanja i prijenosa oklada.

52.

Općenitije, treba podsjetiti da, u sadašnjem stanju prava Unije, ugovori o koncesiji za usluge nisu obuhvaćeni nijednom direktivom o usklađivanju u području ugovora o javnoj nabavi ( 25 ). Međutim, ti bi ugovori mogli biti obuhvaćeni područjem primjene Direktive 2014/23/EU ( 26 ), koja je stupila na snagu 23. lipnja 2014. i čiji je prijenos bio određen za 18. travnja 2016. Premda se na tu direktivu nije pozivalo te se, u konačnici, ne čini da je ona bila primjenjiva u vrijeme nastanka činjenica, zanimljivo je primijetiti da u skladu s člankom 38. stavkom 1. navedene direktive, „[j]avni naručitelji i naručitelji dužni su potvrditi uvjete sudjelovanja koji se odnose na stručnu i tehničku sposobnost te na financijski i gospodarski položaj natjecatelja ili ponuditelja na osnovi osobnih izjava, preporuke ili preporuka koje se trebaju dostaviti kao dokaz u skladu sa zahtjevima navedenima u obavijesti o koncesiji” (moje isticanje).

53.

U konačnici Direktiva 2004/18 nije dakle primjenjiva na ovaj predmet, zbog čega nije potrebno ispitivati je li sporna mjera u skladu s člankom 47. te direktive.

54.

U prvome pitanju, koje predstavlja bit predmeta upućenog Sudu, Sud je pozvan utvrditi predstavlja li sporna mjera, kojom se predviđa da je natjecatelj za ugovore o koncesiji dužan dokazati svoju ekonomsku i financijsku sposobnost dostavom prikladnih potvrda najmanje dviju bankarskih institucija, neopravdano i neproporcionalno ograničenje slobode poslovnog nastana.

55.

Najprije, unatoč tomu što nije na Sudu da dovodi u pitanje način na koji je sud koji je uputio zahtjev tumačio relevantno nacionalno zakonodavstvo, moram iskazati svoje sumnje u odnosu na opis obveza propisanih kandidatima koji su ponuditelji kako bi se dokazala njihova ekonomska i financijska sposobnost.

56.

Naime, čini se da sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke da bi nepoštovanje zahtjeva u pogledu podnošenja dviju potvrda koje su izdale najmanje dvije bankarske institucije o odobrenju ad hoc kredita samo po sebi opravdalo isključenje natjecatelja za ugovore o koncesiji koji postoje manje od dvije godine iz sudjelovanja u pozivu na nadmetanje Monti. Kao posljedica tog uvjeta, „stari” subjekti imali bi prednost pred subjektima koji još nisu dobili koncesije, čime se povrjeđuje pravo Unije.

57.

Naime, ako se ograničimo na jednostavno tumačenje spornog pravila, sadržanog u točki 3.2. upravnih pravila priloženih pozivu na nadmetanje Monti, taj je uvjet samo podredan obvezi natjecatelja za ugovore o koncesiji koja se odnosi na dokazivanje da globalni prihod od djelatnosti priređivača igara nije manji od dva milijuna eura u posljednje dvije financijske godine koje su zaključene prije dana dostavljanja predmetnog zahtjeva ( 27 ).

58.

U skladu s tim pojašnjenjem i analitičkim uzorkom koji se uobičajeno upotrebljava kako bi se utvrdilo je li određena mjera ograničavanja spojiva sa slobodama predviđenima UFEU‑om, ispitat ću problem upućen Sudu u tri koraka, to jest: kao prvo, utvrđivanjem ograničenja koje je nametnuto na diskriminirajući način; kao drugo, ocjenom razloga istaknutih u prilog ograničenju; i, kao treće, ispitivanjem proporcionalnosti sporne mjere.

59.

Kao prvo, treba provjeriti predstavlja li sporno pravilo moguće ograničenje slobode poslovnog nastana utvrđene u članku 49. UFEU‑a i, prema potrebi, je li ono nametnuto na diskriminirajući način.

60.

Uzimajući u obzir široku definiciju onoga što je, u skladu sa sudskom praksom Suda, „ograničenje”, osobito u sektoru igara na sreću, u okviru kojeg su proglašene ograničavajućima sve mjere koje su u većoj ili manjoj mjeri nepovoljne za gospodarske subjekte koji namjeravaju obavljati djelatnost prikupljanja oklada ( 28 ), smatram da je odgovor na to pitanje potvrdan.

61.

Naime, sporna mjera, kojom se ponuditeljima u pozivu na nadmetanje Monti nameću posebne obveze kako bi se dokazala njihova financijska stabilnost, može utjecati na njihovu odluku o sudjelovanju u navedenoj javnoj nabavi i stoga je potencijalno ograničenje sloboda poslovnog nastana ( 29 ).

62.

Kao što je Komisija istaknula u svojim očitovanjima, zbog obveze dostavljanja dokaza o svojoj financijskoj stabilnosti s potvrdama najmanje dviju bankarskih institucija potencijalni koncesionar u pitanju obvezan je uspostaviti kreditni odnos s dvama različitima subjektima. Riječ je o uvjetu koji svi novi subjekti nisu spremni ispuniti s obzirom na to da prilagodba tom uvjetu nije nužna za obavljanje njihovih djelatnosti u drugim okolnostima i zato što taj uvjet može podrazumijevati osobite poteškoće.

63.

U pogledu pitanja je li to ograničenje nametnuto na diskriminirajući način, treba utvrditi da nije dokazano niti se, kako se čini, to tvrdilo, da se sporna mjera primjenjuje isključivo na subjekte koji su natjecatelji u postupku javne nabave pokrenutom 2012. sa sjedištem u drugim državama članicama. Nasuprot tomu, čini mi se da iz dokaza podnesenih Sudu proizlazi da se sporna mjera nameće svim subjektima koji namjeravaju sudjelovati u postupku javne nabave pokrenutom 2012., bez obzira na mjesto njihova poslovnog nastana.

64.

Jednako tako, s obzirom na nedostatak proturječnih informacija, čini se da se uvjet dostavljanja potvrda koje su izdale dvije financijske institucije na jednak način primjenjuje na sve sudionike u navedenom postupku javne nabave.

65.

Kao drugo, treba razjasniti može li se navedeno ograničenje opravdati razlozima na koje su se pozvala nacionalna tijela radi opravdanja obveze nametnute ponuditeljima kako bi se dokazala njihova financijska solventnost.

66.

U tom pogledu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, ograničenja djelatnosti igara na sreću mogu se opravdati važnim razlozima u općem interesu, poput zaštite potrošača i sprečavanja prijevare i poticanja građanâ na pretjeranu potrošnju na igre na sreću. U pogledu talijanskih propisa o igrama na sreću, Sud je utvrdio da sam cilj borbe protiv kriminaliteta povezanog s igrama na sreću može opravdati ograničenja koja proizlaze iz tih primjenjivih nacionalnih propisa ( 30 ), pod uvjetom da su navedena ograničenja u skladu s načelom proporcionalnosti i u mjeri u kojoj su sredstva upotrijebljena u tu svrhu u cijelosti, dosljedno i sustavno ( 31 ) ispitana.

67.

Predmetne države članice osobito trebaju jamčiti da su sredstva upotrijebljena u okviru sustava koncesija prikladna za jamčenje pristupa i obavljanje gospodarske djelatnosti u predmetnom sektoru u istovjetnim uvjetima i na djelotvoran način.

68.

U predmetnom slučaju, podsjećam da sustav koncesija nije doveden u pitanje u cijelosti, nego su u pitanje dovedene obveze nametnute natjecateljima za ugovore o koncesiji, u smislu točke 3.2. upravnih pravila priloženih pozivu na nadmetanje Monti, radi dokazivanja njihove ekonomske i financijske stabilnosti.

69.

Prema mojem mišljenju, nema sumnje da se navedenim uvjetima, koji se ne odnose samo na usmjeravanje ponude igara na sreću i, u konačnici, na ograničenje organiziranog kriminaliteta i prijevara povezanih s nezakonitom organizacijom igara, nego i na provođenje određenog nadzora u interesu igrača, želi ostvariti zakoniti cilj. U tom pogledu podsjećam da je Sud već izravno uputio na ispitivanje talijanske vlade iz kojega proizlazi da su „nezakonite djelatnosti igara na sreću i oklada zabranjene s obzirom na to da predstavljaju relevantan problem u Italiji koji bi se mogao riješiti širenjem dozvoljenih i zakonitih djelatnosti” ( 32 ).

70.

Stoga, na trećem i posljednjem mjestu, postavlja se pitanje je li predmetna mjera nametnuta u skladu s načelom proporcionalnosti.

71.

Kao prvo, ispitat ću pitanje prikladnosti sporne mjere, kako bih potom, kao drugo, ispitao pitanje njezine proporcionalnosti.

72.

Najprije, u pogledu prikladnosti predmetne obveze, čini mi se poprilično očitim da se bankovnim izvadcima, kao što su oni koji se zahtijevaju u spornim pravilima, može potvrditi financijska sposobnost ponuditelja za obavljanje djelatnosti prikupljanja oklada u slučaju da mu se ta djelatnost povjeri.

73.

U skladu s uvjetom koji je predmet spora u kojem je donesena presuda Dickinger i Ömer ( 33 ), u skladu s kojim subjekt koji ima monopol u području igara na sreću mora raspolagati temeljnim kapitalom određene visine, obvezom dostavljanja potvrda koje su izdale dvije bankarske institucije osigurava se da gospodarski subjekt ima financijsku sposobnost koja mu omogućuje ispunjavanje svojih obveza u odnosu na dobitnike oklada.

74.

Kao što je belgijska vlada navela u svojim podnescima, sva djelotvorna i usklađena pravila u području igara na sreću nužno sadržavaju odredbe kojima se osigurava financijska sposobnost kandidata pružatelja.

75.

Osim toga, u pogledu proporcionalnosti sporne mjere, podsjećam da je, u načelu, na sudu koji je uputio zahtjev je da utvrdi, u skladu sa svim elementima s kojima je upoznat, prekoračuje li predmetna sporna mjera ono što je nužno za ostvarivanje zadanog cilja ( 34 ). To osobito vrijedi ako odluka kojom se upućuje na prethodno pitanje sadržava nedostatne informacije u tom pogledu.

76.

Kako bi sudu koji je uputio zahtjev pružio što je moguće korisniji odgovor, Sud međutim može dati pojašnjenja o elementima na kojima se treba temeljiti analiza.

77.

Kao prvo, na nacionalnom sudu je da utvrdi dovodi li dobivanje potrebnih bankovnih izvadaka do posebnih financijskih opterećenja ili stvarnih poteškoća u pogledu organizacije za poduzeća koja namjeravaju sudjelovati u postupku javne nabave radi dobivanja koncesije za obavljanje gospodarske djelatnosti u sektoru igara na sreću.

78.

U predmetnom slučaju, ističem da nije moguće zaključiti da obveza dostavljanja dviju potvrda koje su izdale europske banke predstavlja nepremostiv uvjet za pouzdani subjekt koji želi obavljati djelatnost prikupljanja oklada. U tom pogledu, podsjećam da je sud koji je uputio zahtjev samo naveo da tužitelj u glavnom postupku „zbog opravdanih razloga” nije mogao predočiti dvije potrebne bankovne potvrde. Međutim, moguće je sumnjati u prirodu tih razloga i pitati se temelji li se pravi razlog navodne nemogućnosti tužitelja u glavnom postupku, u stvarnosti, na nepostojanju njegove financijske pouzdanosti. Naime, iz spisa predmeta proizlazi da jedina potvrda koju je društvo UniqGroup dostavilo, u svakom slučaju, nije bila prikladna za dokazivanje njegove ekonomske i financijske sposobnosti.

79.

Kao drugo, nacionalni sud treba procijeniti može li se, u odnosu na obveze koje su stvarno nametnute koncesionarima, tvrditi da, s obzirom na diskrecijsku slobodu u pogledu organizacije sektora igara na sreću koju treba ostaviti državama članicama, predmetni uvjet prekoračuje ono što je nužno.

80.

U pogledu potonje točke, čini mi se prikladnim podsjetiti da određena priroda gospodarskih djelatnosti u sektoru igara na sreću, koju Sud stalno priznaje i na kojoj se, osim toga, temelji objašnjenje zašto taj sektor još nije bio predmetom mjera usklađivanja, državama članicama treba omogućiti donošenje prikladnih instrumenata s pomoću kojih se, među ostalim, djelatnost može učiniti sigurnom u pogledu zaštite potrošača i kako bi se spriječile prijevare i razvoj kriminalnih djelatnosti.

81.

Prema mojem se mišljenju, u tom kontekstu, javni naručitelji ne mogu okriviti za činjenicu da nisu prihvatili bilo kakve potvrde o ekonomskoj i financijskoj sposobnosti natjecatelja za ugovore o koncesiji. Potvrde koje izdaju banke, kao što su potvrde koje se zahtijevaju u okviru sporne mjere, u načelu su pouzdanije od potvrda koje izdaju kandidati za koncesiju u sektoru igara na sreću.

82.

S obzirom na prethodna razmatranja, Sudu predlažem da na prethodna pitanja koja je postavio Tribunale di Reggio Calabria (Sud u Reggiu Calabriji) odgovori kako slijedi:

Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, a osobito njezin članak 47., nije primjenjiva na nacionalno zakonodavstvo u pogledu sektora igara na sreću kojim se uređuje postupak javne nabave radi dodjele koncesija, kao što je postupak o kojem je riječ u glavnom postupku.

Sloboda poslovnog nastana utvrđena u članku 49. UFEU‑a te načela ekvivalentnosti i djelotvornosti trebaju se tumačiti na način da se ne protive nacionalnom zakonodavstvu kojim se za dodjelu koncesija u sektoru igara na sreću iz javne nabave isključuju subjekti koji nisu bili u stanju dostaviti potvrde koje su izdale dvije različite bankarske institucije ako se u okviru toga uvjeta ispuni načelo proporcionalnosti. Na nacionalnom sudu je da provjeri je li predmetni uvjet, u cijelosti uzimajući u obzir okolnosti predmetnog slučaja, opravdan i proporcionalan predodređenom cilju.