—

za R. Laezza, D. Agnello, R. Jacchia, A. Terranova, F. Ferraro i M. Mura, avvocati,

—

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Marronea i S. Fiorentina, avvocati dello Stato,

—

za belgijsku vladu, J. Van Holm, L. Van den Broeck i M. Jacobs, u svojstvu agenata, uz asistenciju P. Vlaemmincka, B. Van Voorena i R. Verbekea, advocaten,

—

za Europsku komisiju, E. Montaguti i H. Tserepa‑Lacombe, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 49. i 56. UFEU‑a.

2

Zahtjev je upućen u okviru kaznenog postupka koji se vodi protiv Rosanne Laezza zbog povrede talijanskog zakonodavstva koje uređuje prikupljanje oklada.

3

Članak 10. stavci 9.g i 9.h Uredbe sa zakonskom snagom br. 16 od 2. ožujka 2012. o hitnim odredbama koje se odnose na porezna pojednostavljenja, poboljšanje djelotvornosti i jačanje kontrolnih postupaka (decreto‑legge – Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento, GURI br. 52 od 2. ožujka 2012.), koja je nakon izmjena pretvorena u Zakon br. 44 od 26. travnja 2012. (redovni dodatak GURI‑ju br. 99 od 28. travnja 2012., u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom iz 2012.), propisuje:

„9.g   U okviru reorganizacije odredbi u području javnih igara na sreću, uključujući i odredbe koje se odnose na oklade na sportske događaje, uključujući konjske utrke, te nesportske događaje, odredbe ovog stavka imaju za cilj unaprjeđenje navedene reorganizacije putem prvotnog vremenskog usklađivanja rokova trajanja koncesija za prikupljanje oklada o kojima je riječ, uz poštovanje zahtjeva za prilagodbu nacionalnih pravila o odabiru subjekata koji za račun države prikupljaju oklade na sportske događaje, uključujući konjske utrke, te nesportske događaje, s načelima utvrđenima presudom Suda Europske unije od 16. veljače 2012. u spojenim predmetima [Costa i Cifone (C-72/10 i C-77/10, EU:C:2012:80)]. U tu svrhu, imajući u vidu istek roka trajanja skupine koncesija za prikupljanje tih oklada koji slijedi, Samostalna uprava za državne monopole [(kasnije preimenovana u Agenciju za carine i monopole ‐Agenzia delle dogane e dei Monopoli, u daljnjem tekstu: ADM)] pokrenut će, a u svakom slučaju najkasnije do 31. srpnja 2012., postupak nadmetanja za odabir subjekata koji će prikupljati te oklade, unutar kojeg će se poštovati sljedeći kriteriji:

9.h   Koncesionari koji prikupljaju oklade iz stavka 9.g, kojima ugovori o koncesiji istječu 30. lipnja 2012., nastavljaju s obavljanjem svojih djelatnosti prikupljanja do dana sklapanja ugovora o koncesiji koji se dodjeljuju sukladno prethodnom stavku.“

4

Na temelju navedenih odredaba Uredbe sa zakonskom snagom iz 2012. dodijeljene su koncesije s trajanjem od 40 mjeseci dok su ranije koncesije izdane s trajanjem od devet do dvanaest godina.

5

U skladu s člankom 1. stavkom 77. Zakona o stabilnosti iz 2011.:

„Kako bi se jamčila pravilna ravnoteža između javnih i privatnih interesa u vezi s organizacijom i upravljanjem javnih igara na sreću, uzimajući u obzir državni monopol u području tih igara [...] i načela, uključujući i načela Europske unije, u području odabira na temelju nadmetanja, a koja se primjenjuju na taj sektor, uz doprinos uspostavljanju čvršćih temelja za bolju djelotvornost i učinkovitost borbe protiv širenja neregularnih ili nezakonitih igara u Italiji, zaštite potrošača a posebno maloljetnika, javnog poretka, suzbijanja sudjelovanja maloljetnika i uključivanja organiziranog kriminala u sektor igara [...], [ADM] bez odgađanja će ažurirati obrazac ugovora o pristupu koncesiji za obavljanje i prikupljanje svih javnih igara na sreću, osim na daljinu, odnosno u svakom slučaju u fizičkoj mreži.“

6

Prema članku 1. stavku 78. točki (b) podtočki 26. Zakona o stabilnosti iz 2011., ugovor o koncesiji obvezno sadržava odredbu o „besplatnom ustupanju ili [...] predaji infrastrukturne mreže za organiziranje i prikupljanje oklada [ADM‑u] istekom trajanja koncesije, isključivo na njegov zahtjev koji se mora priopćiti šest mjeseci prije isteka trajanja koncesije ili u trenutku donošenja odluke o opozivu ili oduzimanju koncesije.“

7

Nacrt ugovora o koncesiji, priložen dokumentaciji za nadmetanje u postupku koji je pokrenut 2012. (u daljnjem tekstu: nacrt ugovora), nabraja razloge za opoziv i oduzimanje koncesija.

8

Tako prema članku 23. stavku 2. točkama (a), (e) i (k) nacrta ugovora, do opoziva ili oduzimanja može, među ostalim, doći zbog pokretanja sudskog postupka za prekršaje koji prema ADM‑ovu mišljenju mogu dokazati gubitak pouzdanosti, profesionalnosti i moralnih osobina koje koncesionar mora imati u slučaju organiziranja, obavljanja i prikupljanja javnih igara na sreću u skladu s različitim načinima i tehnikama koji su predviđeni važećim zakonskim, podzakonskim i ugovornim odredbama ili pak zbog povrede koju utvrde tijela nadležna za provedbu propisa u području suzbijanja oklada i igara na sreću.

9

Članak 25. nacrta ugovora određuje:

„1.   Na izričit ADM‑ov zahtjev i u odnosu na u tom zahtjevu određeno razdoblje, koncesionar se u slučaju prestanka djelatnosti zbog isteka trajanja koncesije ili zbog odluke o oduzimanju ili opozivu obvezuje u korist ADM‑a ili drugog koncesionara kojeg će ADM odabrati na temelju postupka nadmetanja besplatno ustupiti pravo na uporabu materijalne i nematerijalne imovine u vlasništvu koja izgrađuje mrežu za organiziranje i prikupljanja oklada, bez ikakvih prava ili potraživanja trećih osoba, a na način kako je to predviđeno u sljedećim stavcima.

2.   Ustupa se imovina koja se nalazi u popisu imovine i njegovim kasnijim izmjenama u skladu s odredbama članka 5. stavka 1. točke (e).

3.   Radnje ustupanja – koje će se provesti u kontradiktornom postupku uz sudjelovanje ADM‑a i koncesionara, a što uključuje sastavljanje odgovarajućih zapisnika – započet će u polugodištu koje prethodi isteku ugovora, kako se ni u tom razdoblju ne bi ugrozilo funkcioniranje sustava, s obzirom na to da imovinu treba predati ADM‑u u stanju koje može jamčiti nastavak funkcioniranja elektroničke mreže. Troškove mogućeg stvarnog prijenosa uređaja, opreme i svih ostalih sastavnih dijelova elektroničke mreže snosi koncesionar.

[...]“

10

Stanley International Betting Ltd, društvo upisano u registar u Ujedinjenoj Kraljevini, kao i njegovo malteško društvo kći Stanleybet Malta, djeluju u Italiji u sektoru prikupljanja oklada posredstvom gospodarskih subjekata nazvanih „centri za prijenos podataka“ (u daljnjem tekstu: CTD). Ovu djelatnost nositelji CTD‑a obavljaju u Italiji otprilike posljednjih petnaest godina na temelju odnosa u obliku ugovora o nalogu bez posjedovanja ugovora o koncesiji i bez dozvole policije.

11

Budući da je nadzorom od 5. lipnja 2014. u prostorima CTD‑a kojim upravlja R. Laezza i koji je povezan s društvom Stanleybet Malta Ltd, Financijska policija (Guardia di Finanza), ispostava Frosinone (Italija) utvrdila da se u tom centru obavlja neovlaštena djelatnost prikupljanja oklada, zaplijenjena je određena informatička oprema namijenjena za primanje i slanje tih oklada.

12

Odlukom od 10. lipnja 2014., sudac istrage Tribunalea di Cassino (Sud u Cassinu, Italija) potvrdio je tu zapljenu i odredio zaštitnu mjeru zapljene navedene opreme.

13

R. Laezza podnijela je prijedlog za ukidanje te odluke pred sudom koji je uputio zahtjev. U tom prijedlogu, dotična također navodi i tužbu koju su podnijela društva iz grupe Stanley, a s kojima je povezan CTD kojim ona upravlja, protiv postupka nadmetanja koji je u pogledu koncesija za igre na sreću u Italiji pokrenut na temelju članka 10. stavaka 9.g i 9.h Uredbe sa zakonskom snagom iz 2012. zbog diskriminacije.

14

Sud koji je uputio zahtjev napominje da je Consiglio di Stato (Državno vijeće) Sudu već uputilo dva prethodna pitanja, među ostalim, o smanjenom trajanju novih koncesija u usporedbi sa starim koncesijama, u predmetu koji je doveo do presude Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C-463/13, EU:C:2015:25), ali smatra da se pravo Unije ne protivi nacionalnoj odredbi koja određuje to trajanje.

15

Taj sud ipak naglašava da je člankom 25. nacrta ugovora predviđena koncesionareva obveza da u slučaju prestanka djelatnosti zbog isteka trajanja koncesije ili zbog odluke o oduzimanju ili opozivu besplatno ustupi pravo na uporabu materijalne i nematerijalne imovine u vlasništvu koja izgrađuje mrežu za organiziranje i prikupljanje oklada.

16

Međutim, prema shvaćanju tog suda, iako se takva odredba koja dosad nije nikad postojala u talijanskom zakonodavstvu može eventualno opravdati kao sankcija u slučaju prestanka djelatnosti zbog odluke o oduzimanju ili opozivu koncesije, ona je očito posebno nepovoljna ako do prestanka djelatnosti dolazi isključivo zbog isteka koncesijskog razdoblja. Povrh toga, koncesionar je dužan snositi sve troškove tog besplatnog ustupanja.

17

Sud koji je uputio zahtjev dvoji oko toga može li se razlika u postupanje prema starim i novim koncesionarima opravdati važnim razlogom u općem interesu.

18

U tim je okolnostima Tribunale di Frosinone (Sud u Frosinoneu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

19

Prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita trebaju li se članci 49. i 56. UFEU‑a tumačiti na način da se protive nacionalnom propisu poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku koja obvezuje koncesionara da u slučaju prestanka djelatnosti zbog isteka koncesije ili zbog odluke o oduzimanju ili opozivu besplatno ustupi prava na uporabu materijalne i nematerijalne imovine u vlasništvu, koja izgrađuje mrežu za organiziranje i prikupljanje oklada.

20

Uvodno valja, poput nezavisnog odvjetnika u točkama 27. i 28. njegova mišljenja, naglasiti da se ovaj predmet isključivo odnosi na sukladnost članka 25. nacrta ugovora s pravom Unije i da se ne može smatrati da se njime želi u cijelosti dovesti u pitanje novi sustav koncesija koji je Italija uvela tijekom 2012. u sektoru igara na sreću.

21

Kao prvo, valja naglasiti da se ograničenjima slobode poslovnog nastana i/ili slobode pružanja usluga smatraju sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili umanjuju privlačnost korištenja sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a (presuda Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, t. 45. i navedena sudska praksa).

22

Sud je već presudio da nacionalni propis države članice koji obavljanje gospodarske djelatnosti uvjetuje dobivanjem koncesije i koji propisuje različite pretpostavke za oduzimanje koncesije predstavlja prepreku slobodama zajamčenima člancima 49. i 56. UFEU‑a (presuda Stanley International Betting et Stanleybet Malta, C-463/13, EU:C:2015:25, t. 46. i navedena sudska praksa).

23

U konkretnom slučaju, kako je nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 62. i 63. svojeg mišljenja, nacionalni propis poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku koji obvezuje koncesionara da u slučaju prestanka djelatnosti, pa čak i ako do prestanka djelatnosti dolazi samo zbog isteka koncesijskog razdoblja, besplatno ustupi pravo na uporabu opreme koja je namijenjena za prikupljanje oklada može obavljanje te djelatnosti učiniti manje privlačnim. Naime, rizik koji se sastoji od toga da će poduzetnik morati bez financijske naknade ustupiti pravo na uporabu imovine koju posjeduje može ga spriječiti u ostvarivanju prinosa na svoje ulaganje.

24

Stoga valja utvrditi da nacionalni propis o kojemu je riječ u glavnom postupku jest ograničenje sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a.

25

Kao drugo, valja naglasiti da iako je Sud već prepoznao određeni broj važnih razloga u općem interesu na koje se može pozvati da bi se opravdala prepreka slobodama zajamčenim člancima 49. i 56. UFEU‑a, na te se ciljeve ne može pozvati da bi se opravdala ograničenja koja se primjenjuju na diskriminirajući način (vidjeti u tom smislu presudu Blanco i Fabretti, C-344/13 i C-367/13, EU:C:2014:2311, t. 37.).

26

Naime, ako je ograničavajuća odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku diskriminatorna, ona se može opravdati samo razlozima javnog poretka, javne sigurnosti i javnog zdravlja koji su predviđeni člancima 51. i 52. UFEU‑a, u koje se ne ubraja ni borba protiv kriminaliteta povezanog s igrama na sreću ni kontinuitet djelatnosti prikupljanja oklada na koji se poziva u konkretnom slučaju (vidjeti analogijom presudu Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, EU:C:2006:208, t. 36. i navedenu sudsku praksu).

27

U tom pogledu, R. Laezza tvrdi da je odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku diskriminatorna jer uspostavlja različito postupanje prema subjektima koji su koncesiju dobili u okviru postupka nadmetanja koji je proveden na temelju članka 10. stavaka 9.g i 9.h Uredbe sa zakonskom snagom iz 2012., s jedne strane, i subjektima koji su koncesiju dobili u okviru prethodnih postupaka nadmetanja, s druge strane, s obzirom na to da ti subjekti, prije nego što je propisana potencijalna obveza besplatnog ustupanja prava na uporabu imovine namijenjene za obavljanje djelatnosti prikupljanja oklada, mogu ostvariti pogodnost dužeg amortizacijskog razdoblja u pogledu te imovine.

28

Međutim, kako je nezavisni odvjetnik u točkama 66. i 67. svojeg mišljenja u biti istaknuo, iz informacija koje su podnesene Sudu proizlazi da se odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku primjenjuje bez razlike na sve subjekte koji su sudjelovali u postupku nadmetanja pokrenutom tijekom 2012. na temelju članka 10. stavaka 9.g i 9.h Uredbe sa zakonskom snagom iz 2012. i to bez obzira na mjesto njihove poslovne jedinice.

29

Stoga, to što su talijanske vlasti u određenom trenutku odlučile izmijeniti uvjete pod kojima svi ovlašteni subjekti obavljaju djelatnost prikupljanja oklada na talijanskom teritoriju očito nije bitno za ocjenu eventualno diskriminirajućeg karaktera odredbe o kojoj je riječ u glavnom postupku.

30

Sud koji je uputio zahtjev, na temelju opće analize svih činjenica u vezi s novim postupkom nadmetanja, ipak treba ispitati ima li navedena odredba diskriminirajući karakter.

31

Kao treće, potrebno je ocijeniti može li se ograničenje sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a dopustiti s naslova mjera odstupanja, na temelju razlogâ javnog poretka, javne sigurnosti i javnog zdravlja, izričito predviđenih u člancima 51. i 52. UFEU‑a, primjenjivih na temelju članka 62. UFEU‑a i na područje slobode pružanja usluga, ili pak ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da se ta odredba ne primjenjuje na diskriminirajući način, može li se predmetno ograničenje opravdati važnim razlozima u općem interesu (presuda Digibet i Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, t. 22. i navedena sudska praksa) poput zaštite potrošača i sprečavanja prijevare i poticanja građanâ na pretjeranu potrošnju na igre na sreću (presuda HIT i HIT LARIX, C-176/11, EU:C:2012:454, t. 21. i navedena sudska praksa).

32

U tom pogledu, vezano uz talijanske propise o igrama na sreću, Sud je već utvrdio da sam cilj borbe protiv kriminaliteta povezanog s igrama na sreću može opravdati ograničenja temeljnih sloboda koja proizlaze iz tih propisa (vidjeti u tom smislu presudu Biasci i dr., C-660/11 i C-8/12, EU:C:2013:550, t. 23.).

33

U konkretnom slučaju, talijanska vlada tvrdi da odredbu o kojoj je riječ u glavnom postupku opravdava interes za osiguranje kontinuiteta zakonite djelatnosti prikupljanja oklada u vezi s ciljem borbe protiv kriminaliteta povezanog s igrama na sreću, kako bi se spriječio razvoj usporedne nezakonite djelatnosti.

34

Takav cilj može biti važan razlog u općem interesu koji može opravdati ograničenje temeljnih sloboda poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku.

35

Utvrđivanje stvarnih ciljeva navedene odredbe u svakom je slučaju u nadležnosti suda koji je uputio zahtjev (vidjeti u tom smislu presudu Pfleger i dr., C-390/12, EU:C:2014:281, t. 47.).

36

Kao četvrto, valja ispitati je li ograničenje o kojemu je riječ u glavnom postupku prikladno za ostvarenje zadanog cilja i prelazi li ono što je nužno za postizanje tog cilja, pri čemu takvo ograničavajuće nacionalno zakonodavstvo ispunjava tu pretpostavku samo ako zaista dosljedno i sustavno odražava nastojanje za postizanjem tog cilja (vidjeti u tom smislu presudu HIT i HIT LARIX, C-176/11, EU:C:2012:454, t. 22. i navedenu sudsku praksu).

37

U tom pogledu, valja naglasiti da sud koji je uputio zahtjev treba, vodeći računa o navodima koje pruži Sud, provjeriti prilikom opće analize činjenica u vezi s dodjelom novih koncesija ispunjava li ograničenje o kojemu je riječ u glavnom postupku uvjete u pogledu proporcionalnosti koji proizlaze iz sudske prakse Suda (vidjeti u tom smislu presudu Digibet i Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, t. 40. i navedenu sudsku praksu).

38

Što se tiče pitanja je li ograničenje o kojemu je riječ u glavnom postupku prikladno za ostvarenje zadanog cilja, sud koji je uputio zahtjev mora ponajprije ispitati, kao što je nezavisni odvjetnik naglasio u točkama 91. do 93. svojeg mišljenja, utječe li na zaključak o tome je li odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku prikladna za postizanje postavljenog cilja to da do besplatnog ustupanja prava na uporabu materijalne i nematerijalne imovine koja izgrađuje mrežu za organiziranje i prikupljanje oklada, ADM‑u ili drugom koncesionaru, dolazi isključivo „[na] izričiti zahtjev ADM‑a“, a ne automatski u svim slučajevima.

39

Što se tiče pitanja prelazi li ta odredba ono što je nužno za postizanje zadanog cilja, nije isključeno da je besplatno ustupanje prava na uporabu materijalne i nematerijalne imovine koja izgrađuje mrežu za organiziranje i prikupljanje oklada, ADM‑u ili drugom koncesionaru, proporcionalno u slučaju oduzimanja ili opoziva dotičnog ugovora o koncesiji kao sankcije.

40

Nasuprot tomu, kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 88. svojeg mišljenja, to nije nužno slučaj ako do prestanka djelatnosti dolazi samo zbog isteka koncesije.

41

Naime, u slučaju kada ugovor o koncesiji koji je sklopljen u odnosu na razdoblje koje je znatno kraće nego što je slučaj kod ugovora sklopljenih prije donošenja Uredbe sa zakonskom snagom iz 2012. prestaje istekom vremena, činjenica da je prisilno ustupanje besplatno čini se protivna načelu proporcionalnosti, osobito ako se cilj kontinuiteta ovlaštene djelatnosti prikupljanja oklada može postići manje ograničavajućom mjerom, poput naplatnog ustupanja dotične imovine po tržišnoj cijeni.

42

Kao što je nezavisni odvjetnik naglasio u točkama 96. i 97. svojeg mišljenja, sud koji je uputio zahtjev prilikom ispitivanja proporcionalnosti odredbe o kojoj je riječ u glavnom postupku također treba voditi računa o tržišnoj vrijednosti imovine koja je predmet prisilnog ustupanja.

43

Usto valja naglasiti da zbog manjka transparentnosti odredbe o kojoj je riječ u glavnom postupku može doći do povrede načela pravne sigurnosti. Naime, ta odredba prema kojoj do besplatnog ustupanja prava na uporabu imovine koja izgrađuje mrežu za organiziranje i prikupljanje oklada dolazi isključivo „[na] izričiti zahtjev ADM‑a“, a ne automatski u svim slučajevima, ne određuje točno uvjete i način kada i kako takav zahtjev treba istaknuti. Međutim, uvjeti i način provođenja postupka nadmetanja, poput onog u glavnom postupku, trebaju biti jasno, precizno i jednoznačno formulirani (vidjeti u tom smislu presudu Costa i Cifone, C-72/10 i C-77/10, EU:C:2012:80, t. 92. i izreku).

44

Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanja valja odgovoriti tako da članke 49. i 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da se protive ograničavajućoj nacionalnoj odredbi poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku koja obvezuje koncesionara da u slučaju prestanka djelatnosti zbog isteka koncesijskog razdoblja besplatno ustupi pravo na uporabu materijalne i nematerijalne imovine koju ima u vlasništvu i koja izgrađuje mrežu za organiziranje i prikupljanje oklada jer to ograničenje prelazi ono što je nužno za ostvarenje stvarnog cilja te odredbe, što sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti.

45

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:

Članke 49. i 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da se protive ograničavajućoj nacionalnoj odredbi poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku koja obvezuje koncesionara da u slučaju prestanka djelatnosti zbog isteka koncesijskog razdoblja besplatno ustupi pravo na uporabu materijalne i nematerijalne imovine koju ima u vlasništvu i koja izgrađuje mrežu za organiziranje i prikupljanje oklada jer to ograničenje prelazi ono što je nužno za ostvarenje stvarnog cilja te odredbe, što sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti.