1. 

Ovim zahtjevom za prethodnu odluku ponovno se postavlja pitanje uvjetâ za pristup pojedinaca informacijama o okolišu koje su pohranjene kod tijela javne vlasti i čije je objavljivanje predmet Direktive 2003/4 ( 2 ), pri čemu se osobito postavlja pitanje statusa „tijela javne vlasti” subjekta kojemu je upućen zahtjev za informacije u smislu navedene direktive. To je pitanje sporno jer je riječ o privatnim društvima koja pružaju javne usluge u vezi s okolišem, pri čemu je spor usredotočen na to trebaju li u predmetnim okolnostima značajke navedenog pružanja usluga navesti na zaključak da predmetna društva, unatoč tome što su privatna, treba smatrati „tijelima javne vlasti” u smislu Direktive 2003/4, koja stoga trebaju odgovoriti na zahtjev za informacije koji su im uputila dva pojedinca.

2. 

Sud je tako pozvan produbiti svoju sudsku praksu u dva vrlo konkretna područja. S jedne strane, očito, u specifičnom području sâmog prava na pristup informacijama. S druge strane, osim toga, u području definiranja pojma „javna vlast”, što je pitanje koje je važno za više područja prava Unije i za čije će rješavanje u predmetnom slučaju biti potrebno ispitati pojmove „zavisnost” i „nadzor” koji su, primjerice, česti u sudskoj praksi u vezi s društvima posebne namjene.

3.

Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisana u Aarhusu 25. lipnja 1998. i potvrđena u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Arhuška konvencija), u članku 2. stavku 2. određuje:

„‚Tijelo vlasti’ znači:

Ove definicije ne obuhvaćaju tijela niti ustanove koj[e] djeluju u sudbenom ili zakonodavnom svojstvu.”

4.

Sukladno članku 4. stavku 1. Arhuške konvencije, svaka je stranka, u skladu s određenim ograničenjima i uvjetima, dužna osigurati da tijela vlasti, kao odgovor na zahtjev za informaciju o okolišu, stave takvu informaciju na raspolaganje javnosti u okviru domaćeg zakonodavstva.

5.

Sljedeće uvodne izjave Direktive 2003/4 relevantne su u predmetnom slučaju:

Uvodna izjava 1.: „Povećani pristup javnosti informacijama o okolišu i širenje takvih informacija pridonosi većoj svijesti o pitanjima okoliša, slobodnoj razmjeni stavova, učinkovitijem sudjelovanju javnosti u odlučivanju u vezi s okolišem i, u konačnici, kvalitetnijem okolišu.”

Uvodna izjava 5.: „[…] Odredbe Zajednice moraju biti u skladu s [Arhuškom konvencijom] budući da joj Europska zajednica namjerava pristupiti.”

Uvodna izjava 8.: „Nužno je osigurati da svaka fizička i pravna osoba ima pravo na pristup informacijama o okolišu, koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, bez obaveze iskazivanja interesa.”

Uvodna izjava 11.: „Uvažavajući načelo u članku 6. Ugovora da se zahtjevi za zaštitu okoliša integriraju u definiciju i provedbu politika i aktivnosti Zajednice, definiciju tijela javne vlasti treba proširiti tako da obuhvaća vladu ili drugu javnu upravu na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, bez obzira imaju li one posebne odgovornosti za okoliš. Slično tome, definiciju treba proširiti kako bi uključila ostale osobe ili tijela, koja obnašaju javne upravne funkcije u vezi s okolišem u skladu s nacionalnim pravom, kao i osobe ili tijela pod njihovim nadzorom koj[a] imaju javnu odgovornost ili funkcije u vezi s okolišem.”

6.

Ciljevi Direktive 2003/4 utvrđeni su u njezinu članku 1.:

7.

Članak 2. stavak 2. Direktive 2003/4 pojam „tijelo javne vlasti” definira na sljedeći način:

Države članice mogu odrediti da ova definicija ne obuhvaća tijela i institucije kada djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu. Ako ustavne odredbe na dan donošenja ove Direktive ne sadrže odredbu o postupku preispitivanja u smislu članka 6., države članice mogu isključiti ta tijela ili institucije iz te definicije.”

8.

U skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2003/4, „[d]ržave članice osiguravaju da tijela javne vlasti moraju, u skladu s odredbama ove Direktive, učiniti dostupnim informacije o okolišu koje su pohranjene kod ili za njih, svakom podnositelju zahtjeva na njegov zahtjev, bez obaveze iskazivanja interesa”.

9.

U skladu s podacima koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, relevantni su sljedeći nacionalni propisi:

10.

Relevantno nacionalno zakonodavstvo sadržano je u Uredbi o pristupu informacijama o okolišu (Environmental Information Regulations 2004, SI No. 3391, u daljnjem tekstu: EIR 2004.), kojom je prenesena Direktiva 2003/4, a čiji članak 2. stavak 2. pojam „tijelo javne vlasti” definira na sljedeći način:

„Ne dovodeći u pitanje stavak 3., ‚tijelo javne vlasti’ znači:

[…]”

11.

Sukladno člancima 5. i 7. EIR‑a 2004., zatražene informacije o okolišu moraju biti dostavljene u roku od 20 radnih dana, a tijelo o kojemu je riječ može, pod određenim uvjetima, produljiti taj rok na najviše 40 radnih dana.

12.

Na temelju članka 50. stavka 1. FIA‑e 2000., kako je izmijenjen člankom 18. EIR‑a 2004., zainteresirana osoba može Information Commissioneru podnijeti zahtjev za donošenje odluke o tome je li tijelo javne vlasti o kojemu je riječ s njegovim zahtjevom za pristup informacijama postupalo sukladno zahtjevima EIR‑a 2004.

13.

Sredinom 20. stoljeća većina je vodnih i kanalizacijskih usluga bila u javnom vlasništvu, a pružala su ih tijela lokalne vlasti u skladu sa Zakonom o javnom zdravstvu iz 1936. (Public Health Act 1936).

14.

Zakon o vodama iz 1973. (Water Act 1973, u daljnjem tekstu: WA 1973.) odgovornost za te usluge načelno je prenio na vodnogospodarska regionalna tijela. Neke su usluge u njihovo ime pružala društva s javnim ovlastima.

15.

Water Act 1989 (u daljnjem tekstu WA 1989.) privatizirao je vodni sektor u Engleskoj i Walesu, čime je u znatnoj mjeri uveden sustav koji se primjenjuje do danas. Funkcije, ovlasti, imovina i druga sredstva vodnogospodarskih regionalnih tijela podijeljeni su između National Rivers Authorityja (koji je stupanjem na snagu Zakona o zaštiti okoliša iz 1995. (Environment Act 1995) postao Environment Agency (Agencija za zaštitu okoliša)) i novih privatiziranih društava koja su ubuduće trebala pružati vodne i kanalizacijske usluge u Engleskoj i Walesu.

16.

Zakonodavstvo o vodnom gospodarenju u Engleskoj i Walesu konsolidirano je i izmijenjeno 1991. Zakon o vodnom sektoru iz 1991., odnosno Water Industry Act 1991 (u daljnjem tekstu: WIA 1991.), jedan je od glavnih zakona koji čine današnji zakonski okvir vodnog sektora.

17.

U skladu s člankom 6. WIA‑a 1991., vodne i kanalizacijske usluge mogu pružati samo društva koja je Secretary of State (državni tajnik) ili (trenutačno) OFWAT (regulatorno tijelo za vodnogospodarske usluge) imenovao kao koncesionare za vodoopskrbu i/ili kanalizaciju na određenom području Engleske i Walesa.

18.

Samo društvo s ograničenom odgovornošću može biti imenovano koncesionarom za vodoopskrbu ili kanalizaciju (članak 6. stavak 5.). Svakim društvom upravlja upravni odbor koji odgovara njegovim dioničarima. Društva posluju na temelju uobičajenih tržišnih načela propisanih u svojim statutima, s ciljem ostvarivanja dobiti koja se dioničarima isplaćuje kao dividenda, odnosno reinvestira u poslovanje.

19.

Društva podliježu jednakim pravilima koja vrijede za sva druga dionička društva ili društva s ograničenom odgovornošću. Ne primaju nikakve javne subvencije. Odluke o zaduživanju ili investicijama ne ovise izravno ni o vladi ni o bilo kojem drugom tijelu javne vlasti. Država također ne osigurava zaduživanja društava. Prema tome, sredstva kojima društva raspolažu proizlaze iz naknada koje ubiru od klijenata, prodaje dionica i drugih vrijednosnih papira, zaduživanja na tržištima kapitala po uobičajenim tržišnim cijenama i drugih tržišnih aktivnosti, kao što su to prodaja zemljišta i druge imovine.

20.

Svako društvo ima akt o dodjeli koncesije („dozvola”) koji sadržava uvjete za dodjelu koncesije za usluge vodoopskrbe ili kanalizacije pojedinačnom društvu. Dozvola ne utvrđuje samo opće zakonske obveze i ne dodjeljuje opće zakonske ovlasti, nego sadržava i druge uvjete (članak 11.). Oni mogu uključivati plaćanje novčanih iznosa u korist Secretary of State.

21.

Dozvola se može opozvati samo uz otkazni rok od 25 godina i uz obrazloženje (članak 195A stavak 1. točka (c)). Dozvolu može izmijeniti samo OFWAT: 1. uz suglasnost predmetnog društva ili 2. bez njegove suglasnosti nakon izvješća Competition Commissiona (Komisija za zaštitu tržišnog natjecanja).

22.

Secretary of State ili OFWAT osigurava poštovanje uvjeta iz dozvole, a od koncesionara može zahtijevati provođenje konkretnih radnji ili mjera. WIA 1991. također predviđa novčane kazne i ograničava primjenu odredaba običajnog prava za raspuštanje društava.

23.

Društva su zapravo monopolni dobavljači za većinu korisnika svojih usluga u područjima za koja imaju koncesiju. Stoga je cilj regulatornog sustava nadzor tih monopolnih cijena takozvanim „usporednim natjecanjem”, odnosno sustavom u skladu s kojim se cijene društava međusobno uspoređuju radi ocjene uspješnosti pojedinačnog društva u odnosu na najučinkovitija. Na temelju te ocjene OFWAT svakih pet godina utvrđuje najviši iznos koji svako društvo može naplaćivati svojim klijentima kao i načine naplate naknada.

24.

OFWAT svoje regulatorne funkcije mora izvršavati na način da društvima osigura da budu sposobna (osobito osiguranjem razumne profitabilnosti kapitala) financirati odgovarajuće ispunjavanje svojih zadaća koje imaju kao koncesionari za vodoopskrbu i kanalizaciju.

25.

Koncesionari za vodoopskrbu dužni su razvijati i održavati učinkovit i troškovno prihvatljiv sustav vodoopskrbe u svojem području. Ovlast koncesionara za vodoopskrbu da klijente isključe s vodoopskrbne mreže ograničena je i na nju se primjenjuju strogi postupovni zahtjevi čije kršenje predstavlja kazneno djelo.

26.

Koncesionari za kanalizaciju, u skladu s WIA‑om 1991., imaju sljedeće obveze: (a) osigurati, poboljšati i proširiti sustav javne kanalizacije (na svojem području ili drugdje) te čistiti i održavati navedenu kanalizacijsku mrežu na način da se osigura poštovanje posebnih zahtjeva odvodnje; (b) ispuniti određene standarde učinkovitosti u skladu s propisima; (c) osigurati kanalizaciju na mjestima na kojima, zbog njezina nepostojanja, nastaju ili bi mogli nastati štetni učinci za okoliš ili pružiti usluge ako nije moguće osigurati javnu kanalizacijsku mrežu; (d) omogućiti komunikaciju privatnih kanalizacijskih odvoda s javnom kanalizacijskom mrežom.

27.

Koncesionarima za vodoopskrbu i kanalizaciju dodjeljuje se niz ovlasti, od kojih su neke podijeljene s drugima, a koje nadilaze ovlasti koje obično imaju privatna društva.

28.

Koncesionari za vodoopskrbu i kanalizaciju ne mogu raspolagati svojim gospodarskim zemljištima bez suglasnosti Secretary of State.

29.

Water Act 2003 („WA 2003.”) koncesionarima za vodoopskrbu nametnuo je obvezu izrade planova za gospodarenje vodnim resursima i planova u slučaju suše.

30.

Osim određenih informacija koje društva pružaju dobrovoljno, ona također trebaju pružiti određene informacije na temelju drugih propisa, primjerice radi ispunjenja zahtjeva u području zaštite podataka i informacija o društvima.

31.

Društva su kao koncesionari za kanalizaciju dužna voditi javni registar koji sadržava podatke o odobrenjima i sporazumima u vezi s industrijskim ispuštanjima.

32.

OFWAT je dužan voditi registar sa svim aktima o dodjeli koncesije i pripadajućim uvjetima.

33.

Secretary of State može objaviti informacije o aktivnostima koncesionara za vodoopskrbu koje smatra prikladnima. OFWAT je nadležan za pružanje tih informacija potrošačima.

34.

Općenito, otkrivanje informacija dobivenih u skladu s WIA‑om 1991. koje se odnose na aktivnosti konkretnih koncesionara bez njihove suglasnosti dovodi do kaznenopravne odgovornosti.

35.

Agencija za zaštitu okoliša dužna je voditi javne registre o svim zahtjevima za odobrenje ispuštanja, izdanim odobrenjima i naloženim uvjetima. Ti registri trebaju sadržavati podatke o uzorcima i povezanim analizama koje je Agencija za zaštitu okoliša uzela iz ispuštanja i prihvatnih voda kao i sve informacije koje su joj društva s tim u vezi dostavila. Informacije o uzorcima treba upisati u registar u roku od dva mjeseca. Informacije se ne smiju upisati u registar bez suglasnosti društava ako se smatraju poslovnom tajnom.

36.

U skladu s FIA‑om 2000., velika količina informacija koja je pohranjena kod tijela javne vlasti, kao što su to Agencija za zaštitu okoliša, OFWAT i Secretary of State, pruža se na zahtjev. Nije riječ o zakonu kojim se želi prenijeti Direktiva 2003/4. Njegovo je područje primjene u određenom smislu uže. Pružanje informacija može se odbiti zbog poslovne tajne. Ne priznaje se pravo na pristup informacijama koje su dobrovoljno dostavljene tijelu javne vlasti.

37.

U slučaju u glavnom postupku neprofitna organizacija i fizička osoba željeli su pristupiti informacijama pohranjenima kod društava koja nacionalno tijelo nije smatralo „tijelom javne vlasti” za potrebe Direktive 2003/4 ( 4 ).

38.

Nakon pokretanja odgovarajućeg postupka, upravna je odluka potvrđena u prvom stupnju. U žalbenom postupku pred Upper Tribunalom predmetna su društva u konačnici odlučila pružiti tražene informacije, ali nisu smatrala da je to njihova obveza.

39.

Ipak, Upper Tribunal uputio je zahtjev za prethodnu odluku.

40.

Postavljena prethodna pitanja glase kako slijedi:

„Članak 2. stavak 2. točka (b) Direktive 2003/4/EZ

Članak 2. stavak 2. točka (c) Direktive 2003/4/EZ

Članak 2. stavak 2. točke (b) i (c)

41.

Prema riječima suca suda koji je uputio zahtjev, „[p]itanje o kojem trebam odlučiti jest jesu li društva za vodoopskrbu, u skladu s engleskim propisima, tijela javne vlasti za potrebe otkrivanja informacija o okolišu. Osobito trebam utvrditi koje kriterije valja upotrijebiti za određivanje kvalifikacije tijela za te potrebe. Iako je pitanje postavljeno u vezi s vodnogospodarskim društvima, ono je također relevantno za druge privatizirane i regulirane sektore koji pružaju uslugu koja je prije bila pod javnom vlašću: električna energija, plin, željeznice i telekomunikacije” ( 5 ).

42.

Tajništvo Suda zaprimilo je odluku kojom se upućuje prethodno pitanje 4. lipnja 2012.

43.

Pisana očitovanja podnijele su stranke u glavnom postupku, britanska i talijanska vlada i Komisija.

44.

Na raspravi održanoj 16. travnja 2013. prisustvovale su stranke u glavnom postupku, britanska i danska vlada i Komisija.

45.

Predmetna društva tvrde da je zahtjev za prethodnu odluku isključivo hipotetski i stoga nedopušten, s obzirom na to da su ona pružila tražene informacije.

46.

Fish Legal, E. Shirley, talijanska vlada i Komisija tvrde da na prva dva pitanja treba odgovoriti potvrdno. U prilog svojem stajalištu i nakon što su istaknuli da, u skladu sa sudskom praksom, pojmovi utvrđeni u članku 2. stavku 2. točkama (b) i (c) Direktive 2003/4 trebaju biti predmet autonomnog i ujednačenog tumačenja, tvrde da se pojam „javna upravna funkcija” treba tumačiti široko jer se samo tako može zajamčiti cilj Direktive 2003/4, koji nije ništa drugo nego široko i sustavno širenje informacija o okolišu. Navedeno široko tumačenje jasno bi obuhvaćalo funkcije koje obavljaju vodnogospodarska društva o kojima je riječ, čiji bi javni status potvrđivale kako obveze koje preuzimaju pružanjem usluge tako i javne ovlasti koje im država dodjeljuje za njihovo ispunjavanje.

47.

Suprotno tomu, Information Commissioner, predmetna društva i vlada Ujedinjene Kraljevine zastupaju stav da na pitanje „obnaša li osoba u skladu s nacionalnim pravom javne upravne funkcije” treba odgovoriti na temelju nacionalnog prava na način da ne treba odgovoriti na drugo od postavljenih pitanja. Prema njihovu mišljenju, razvidno je da izraz „u skladu s nacionalnim pravom” treba razumjeti kao izričito upućivanje na pravo država članica, u čijem kontekstu valja tumačiti smisao i doseg pojma „javne upravne funkcije”.

48.

Ipak, i za slučaj da Sud odluči da valja upotrijebiti jedinstveni pojam, predmetna društva i britanska vlada tvrde da, poštujući cilj Direktive 2003/4, treba uzeti u obzir da obveze utvrđene u toj direktivi utječu na izvršnu vlast i nacionalnu javnu upravu, kod kojih su obično pohranjene informacije o okolišu kao posljedica obnašanja njihovih javnih funkcija. S druge pak strane, vodnogospodarska društva ne obnašaju javne funkcije. U svakom slučaju, na nacionalnom je sudu da utvrdi obnaša li neko tijelo u određenim okolnostima funkcije koje ga mogu izjednačiti s „tijelom javne vlasti”. U predmetnom bi slučaju na pitanje trebalo odgovoriti niječno zbog nekoliko čimbenika, osobito zbog privatnog i profitnog karaktera vodnogospodarskih društava, koja čak ni prije svoje privatizacije nisu raspolagala izvršnim ili javnim ovlastima, pri čemu nije važna činjenica da je vlada u prošlosti u potpunosti ili djelomično pružala vodne usluge ili da navedena usluga koristi društvenoj zajednici i služi općem interesu, s obzirom na to da to sâmo po sebi ne podrazumijeva da će pružanje usluge od strane neprofitnog poduzeća postati „funkcija javne uprave”. U području vodnih usluga samo regulatorna tijela (OFWAT i Agencija za zaštitu okoliša) obnašaju „javne upravne funkcije” i stoga podliježu obvezama iz Direktive 2003/4.

49.

U vezi s trećim pitanjem Fish Legal i E. Shirley tvrde da, uzimajući u obzir ovlasti koje su vodnogospodarskim društvima dodijeljene nacionalnim zakonodavstvom i stupanj regulacije kojem podliježu, nije moguće smatrati da je riječ o privatnim društvima koja nezavisno obavljaju svoju djelatnost, nego, suprotno tomu, o društvima koja djeluju kao tijela javne vlasti. Tomu se protive Information Commissioner, predmetna društva i vlada Ujedinjene Kraljevine, koji zagovaraju stav da, u skladu s određenom nacionalnom sudskom praksom ( 6 ), kako bi se moglo smatrati da je osoba „pod nadzorom” tijela javne vlasti u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2003/4, priroda, oblik i stupanj nadzora koji se nad njom provodi treba nadilaziti ono što je svojstveno funkcijama povezanima s regulacijom. Smatraju da odnos nadzora ne postoji u slučaju u kojem dotična osoba zadržava nezavisnost u pogledu načina na koji ispunjava svoje obveze i funkcije te pruža uslugu. Suprotno tomu, taj odnos postoji kad tijelo javne vlasti može utvrđivati njezine ciljeve i sredstva koja mora upotrijebiti za njihovo ostvarenje.

50.

Talijanska vlada tvrdi pak da postoji „nadzor” u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2003/4 ako važni aspekti djelatnosti povezane s okolišem ovise o odlukama tijela javne vlasti na način da je upravljačka autonomija subjekta znatno smanjena u odnosu na onu koju bi imao kad bi djelovao u normalnim uvjetima. Danska vlada smatra da izraz „pod nadzorom” pretpostavlja podređenost odlučujućem utjecaju tijelâ javne vlasti, pri čemu nije važno je li subjekt podvrgnut pravnim pravilima i pri čemu su čimbenici koje treba uzeti u obzir za utvrđivanje te podređenosti kriteriji kao što su vlasništvo, pravo glasa, statut ili sastav nadzorne skupine.

51.

Komisija tvrdi da se, kao što je to navedeno u vodiču za provedbu Arhuške konvencije, članak 2. stavak 2. točka (c) Direktive 2003/4 primjenjuje kad je osoba pod nadzorom sâme vlade ili tijela koje obnaša javne upravne funkcije u skladu s nacionalnim pravom i kad joj je „javna odgovornost ili funkcija” dodijeljena de facto, a ne na osnovi zakonskog ili regulatornog akta. Stoga, prema njezinu mišljenju, ne treba odgovoriti na pitanje u vezi s kriterijima koje treba uzeti u obzir za ocjenu toga jesu li u slučaju o kojem je riječ u glavnom postupku predmetni subjekti „pod nadzorom” u smislu navedene odredbe.

52.

Kad je riječ o četvrtom pitanju, E. Shirley tvrdi da bi isključivanje društava za koja je nacionalni sud ( 7 ) već presudio da predstavljaju „emanaciju države” u smislu presude od 12. lipnja 1990., Foster ( 8 ) bilo protivno cilju i području primjene Direktive 2003/4. Information Commissioner, predmetna društva i vlada Ujedinjene Kraljevine smatraju pak da sudska praksa Suda u vezi s pojmom „emanacija države” nije relevantna za tumačenje članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2003/4. Prema njihovu mišljenju, ta odredba sadržava restriktivniji pojam, čime čini neku vrstu lex specialisa koji utvrđuje„nadzirane” subjekte prema kojima treba postupati kao da su dio države. Kako složenost pojma tijela javne vlasti upotrijebljenog u Direktivi 2003/4 tako i upućivanje njezina članka 2. stavka 2. točke (b) na nacionalno pravo pokazuju da je zakonodavac Unije namjerno izbjegao upotrebu pojma „emanacija države”, koji je, osim toga, autonoman i nije sadržan u Arhuškoj konvenciji, čije su potpisnice mnoge druge države. U konačnici, Komisija tvrdi da iz njezinih odgovora na drugo i treće pitanje proizlazi da se, kad izvanredne ovlasti na koje se presuda Foster poziva u točki 20. počivaju na formalnoj pravnoj osnovi, primjenjuje članak 2. stavak 2. točka (b) Direktive 2003/4, dok se, kad je riječ o ovlastima dodijeljenima de facto, primjenjuje članak 2. stavak 2. točka (c) iste direktive.

53.

U vezi s petim i posljednjim postavljenim pitanjem, Fish Legal, E. Shirley, predmetna društva i talijanska vlada nisu zagovornici „hibridnog” rješenja, odnosno toga da, ako neka osoba odgovara definiciji iz članka 2. stavka 2. točke (a) ili (b) Direktive 2003/4 i ako zatražene informacije odgovaraju pojmu „informacije o okolišu”, treba pružiti sve predmetne informacije, neovisno o svrsi za koju su pohranjene. U suprotnom bi bilo vrlo teško primijeniti Direktivu, koja, s druge strane, predviđa samo mogućnost isključivanja pravosudnih ili zakonodavnih tijela. Information Commissioner i britanska vlada tvrde da predstavljeno rješenje treba usvojiti kao odgovor na peto pitanje ako Sud zaključi da tijelo koje je u biti privatno može biti tijelo javne vlasti u smislu Direktive 2003/4. U konačnici, Komisija smatra da, ako se neko tijelo smatra tijelom javne vlasti samo na temelju izvanrednih funkcija koje su mu dodijeljene, ništa ne opravdava to da se prema njemu postupa kao prema tijelu javne vlasti kad ne obnaša te funkcije.

54.

Kao što sam to već naveo, predmetna su društva u konačnici pružila informacije koje su od njih bile zatražene. Stoga bi se načelno moglo smatrati da je materijalni zahtjev koji je sporan u glavnom postupku ispunjen izvansudskim putem. To je stajalište predmetnih društava, prema kojima je zahtjev za prethodnu odluku sada puki hipotetski zahtjev te ga stoga treba smatrati nedopuštenim.

55.

Prema mojem mišljenju, zahtjev nije postao bespredmetan.

56.

Svakako se trenutačno ne odlučuje ni o jednom zahtjevu za naknadu štete koji bi se temeljio na šteti nastaloj zbog početnog odbijanja predmetnih društava na način da bi neizravno postojao autonoman interes za rješavanje zahtjeva za prethodnu odluku. S druge strane, čini se da tvrdnja Upper Tribunala o tome da bi mu odgovor Suda bio koristan za rješavanje drugih sličnih predmeta ( 9 ) sâma po sebi nije dovoljna kako bi se moglo smatrati da postoji spor koji se stvarno vodi pred sudom koji je uputio zahtjev.

57.

U tim okolnostima samo treba podsjetiti da „opravdanost prethodnog postupka nije davanje savjetodavnih mišljenja na općenita ili hipotetska pitanja, već stvarna potreba za učinkovitim rješavanjem spora” ( 10 ).

58.

Kao što to sud koji je uputio zahtjev ističe u točki 3. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, iako su zatražene informacije u konačnici dobrovoljno pružene, i dalje treba utvrditi jesu li ih predmetna društva imala obvezu pružiti te jesu li to, osim toga, trebala učiniti u roku utvrđenom nacionalnim zakonodavstvom, koji je tada kad su ih odlučila pružiti već bio istekao.

59.

Naime, valja voditi računa o tome da je stvarni predmet glavnog postupka to što su upravna tijela odbila predmetna društva smatrati „tijelima javne vlasti”, koja bi kao takva bila obvezna pružiti zatražene informacije u određenom roku. Navedeno se pitanje nije razriješilo dobrovoljnim pružanjem informacija jer je sporno pitanje u glavnom postupku upravo to je li to pružanje stvarno predmet obveze koja se može zahtijevati od predmetnih društava ili, suprotno tomu, radnja koja ovisi o njihovoj vlastitoj volji.

60.

Tek nakon što se riješi to pitanje, bit će moguće pravno okvalificirati postupanje predmetnih društava i stoga zaključiti jesu li ona iskoristila diskrecijsko pravo ili, suprotno tomu, nisu ispunila dužnost pružanja informacija u određenom roku.

61.

Ipak, predmet spora i dalje postoji, ne samo zbog činjenice da treba riješiti pitanje pravne kvalifikacije. Naime, zapravo se ne može govoriti o izvansudskom ispunjenju zahtjevâ društva Fish Legal i E. Shirley. To je tako jer se njihovi zahtjevi nisu odnosili isključivo na pristup određenim informacijama, nego na pristup tim informacijama u određenom roku, odnosno u onom roku u kojem su ih predmetna društva trebala pružiti kao „tijela javne vlasti” u smislu Direktive 2003/4. Budući da je dokazano da informacije nisu pružene u tom roku, razvidno je da u tom pogledu zahtjev društva Fish Legal i E. Shirley nije bio ispunjen izvan postupka. Kako bi se utvrdilo je li riječ o legitimnom zahtjevu, najprije valja utvrditi je li ispunjen uvjet za njegovo utemeljenje, odnosno jesu li predmetna društva bila dužna dostaviti dokumentaciju u određenom roku, a ne tada kad su to stvarno učinila. Ukratko, za to je nužno znati treba li ih smatrati „tijelima javne vlasti” u smislu Direktive 2003/4.

62.

U slučaju potvrdnog odgovora, dostava informacija ne isključuje nezakonito postupanje iz kojeg bi mogle proizići posljedice čiju bi prirodu i doseg, prema potrebi, trebao utvrditi sud koji je uputio zahtjev, koji pak ne može donijeti nikakvu odluku ako prije toga od Suda ne dobije odgovor koji je zatražio jer moguće nezakonito postupanje predmetnih društava ovisi o tome smatraju li se ona „tijelima javne vlasti” za potrebe Direktive 2003/4, a o tom pitanju može odlučiti samo Sud.

63.

U konačnici, smatram da ne postoji razlog zbog koje bi zahtjev za prethodnu odluku bio nedopušten.

64.

Prvo pitanje odnosi se na tumačenje članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2003/4, odnosno na to treba li se pojam fizičke ili pravne osobe koja „u skladu s nacionalnim pravom obnaša javne upravne funkcije” utvrđivati isključivo na temelju nacionalnog prava ili na temelju prava Unije.

65.

Smatram da odgovor na to prvo pitanje zahtijeva uzimanje u obzir dvaju aspekata koji su, prema mojem mišljenju, sadržani u članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2003/4. S jedne strane, aspekta koji se odnosi na pojam „javne upravne funkcije” u užem smislu. S druge strane, aspekta koji se odnosi na određivanje osoba koje su ovlaštene za „obnašanje” tih funkcija.

66.

Kad je riječ o pojmu, dovoljno je istaknuti da, u skladu s tekstom presude od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau ( 11 ), koji upućuje i na Direktivu 2003/4, „iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da se izrazi odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izravno upućivanje na pravo država članica radi utvrđenja svojeg smisla i dosega moraju u pravilu autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Europskoj uniji uzimajući u obzir kontekst odredbe i cilj koji se želi postići propisom o kojem je riječ”.

67.

U tim je okolnostima razvidna potreba za definiranjem autonomnog pojma iz kategorije „javne upravne funkcije”. Kao što je to u pravu Unije uobičajeno, upotreba kategorija koje treba primijeniti u dvadeset i osam nacionalnih pravnih poredaka ostvariva je samo ako se te kategorije svedu na jedan i ujednačen pojam za sve države članice.

68.

Naravno, predmetni pojam nije relevantan samo u kontekstu prava Unije, nego ulazi i u područje međunarodnog sporazuma, Arhuške konvencije, koja je obvezujuća za Uniju i u skladu s kojom treba tumačiti smisao Direktive 2003/4. Ta direktiva očito nije odlučujuća za tumačenje smisla Arhuške konvencije, ali jest za osiguranje ispunjenja obveza Unije u vezi s tom konvencijom, s obzirom na to da će ih ona moći ispuniti samo ako može zajamčiti da je na području Europske unije pojam „fizička ili pravna osobe koja obnaša javne upravne funkcije u skladu s nacionalnim pravom” iz članka 2. stavka 2. točke (b) Arhuške konvencije jedinstven u svim državama članicama.

69.

Činjenica da članak 2. stavak 2. točka (b) Direktive 2003/4 upućuje na nacionalno pravo kao osnovu obnašanja „javne upravne funkcije” – kao što to smatraju Information Commissioner, predmetna društva i britanska vlada – mogla bi navesti na pomisao da sporni pojam treba definirati na temelju nacionalnog prava.

70.

Prema mojem mišljenju, to ipak nije tako. Razlog za to nalazi se u drugom od aspekata navedenih u točki 65. Naime, navedena odredba polazi od pojma „javne upravne funkcije”, koji zbog navedenog može biti samo zajednički i dijeljen pojam te stoga pojam Unije. Međutim, u skladu s načelom institucionalne autonomije, pravo Unije ne može utvrđivati koje osobe ili institucije konkretno obnašaju te funkcije u svakoj od država članica. Stoga je samo to razlog zbog kojeg članak 2. stavak 2. točka (b) Direktive 2003/4 propisuje da nacionalno pravo, prema potrebi, utvrđuje tko obnaša „javne upravne funkcije” osim tijela javne vlasti u formalnom i užem smislu (odnosno izvan slučaja iz članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive), iako i dalje u smislu da samo pravo Unije može utvrđivati koje su te „funkcije” i od čega se sastoje. Slijedom navedenog, nakon što se određene funkcije definiraju u skladu s pravom Unije kao „javne upravne funkcije”, potrebno je utvrditi, u skladu s nacionalnim pravom, koja tijela, osim državnih tijela u užem smislu, mogu obnašati takve funkcije, a zbog čega su obuhvaćena člankom 2. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2003/4.

71.

Stoga, kao prvi međuzaključak, Sudu predlažem da na prvo pitanje odgovori na način da pojam fizičke ili pravne osobe koja „u skladu s nacionalnim pravom obnaša javne upravne funkcije” treba utvrditi isključivo na temelju prava Unije kad je riječ o definiciji pojma „javne upravne funkcije”, dok pravo država članica treba utvrditi koje su fizičke ili pravne osobe, ako je tako predviđeno, ovlaštene za obnašanje tih funkcija.

72.

Nakon što sam utvrdio prethodno navedeno, valja dati odgovor na drugo postavljeno pitanje i stoga, kako je to zahtijevao Upper Tribunal, razjasniti koji su kriteriji prava Unije relevantni za (A) definiranje funkcije kao funkcije „javne uprave” i (B) utvrđivanje je li nacionalno pravo navedenu funkciju u biti dodijelilo određenoj fizičkoj ili pravnoj osobi.

73.

Drugim riječima, sada valja u skladu s pravom Unije definirati pojam „javne upravne funkcije”, kako bi se u nastavku utvrdilo koje je uvjete potrebno ispuniti da bi se u skladu s nacionalnim pravom moglo smatrati da je obnašanje tih funkcija dodijeljeno konkretnoj fizičkoj ili pravnoj osobi.

74.

U kontekstu članka 2. stavka 2. Direktive 2003/4, pojam „javne upravne funkcije” istovjetan je pojmu „tijelo javne vlasti”. Smatram da to proizlazi iz dviju okolnosti. Kao prvo, iz činjenice da se koncept „javne upravne funkcije” u odredbi upotrebljava kao ključan element za definiranje općeg pojma „tijelo javne vlasti”. Kao drugo, osobito, iz izuzeća utvrđenog u stavku koji slijedi točku (c) navedenog članka 2. stavka 2., u skladu s kojim države članice iz definicije pojma „tijelo javne vlasti” mogu isključiti „tijela i institucije […] [koja] djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu”.

75.

Smatram da mogućnost izuzeća znači da koncept „javne upravne funkcije” ne upućuje nužno na upravne ili izvršne institucije u užem smislu nego, općenitije, na nacionalna tijela javne vlasti u cjelini. Naime, samo je na taj način smislena mogućnost isključivanja iz područja javne vlasti institucija koje obnašaju pravosudne ili zakonodavne funkcije, odnosno funkcije javne vlasti koje se razlikuju od onih koje su svojstvene upravi stricto sensu ( 12 ).

76.

Navedena razmatranja stavljaju pitanje na koje sada treba odgovoriti u vrlo poseban kontekst jer – za razliku od, primjerice, slučajeva iz presude od 16. veljače 2012., Solvay i dr. ( 13 ) i gorenavedene presude Flachglas Torgau – Sud u ovom predmetu ne treba razjasniti može li neki akt tijela javne vlasti pripadati zakonodavnoj kategoriji i stoga biti obuhvaćen izuzećem predviđenim u Direktivi 2003/4, nego samo treba utvrditi od čega se sastoji obnašanje javne vlasti tout court, bez potrebe pozivanja na moguća izuzeća ( 14 ).

77.

To ne znači da je ovo pitanje manje složeno jer je, kao i kod drugih temeljnih kategorija, definicija „tijela javne vlasti” u najmanju ruku problematična i kontroverzna. Međutim, za potrebe ovog zahtjeva za prethodnu odluku potrebno je doći do definicije „javne upravne funkcije” koja odgovara kontekstu Direktive 2003/4.

78.

Smatram da nas taj pristup ponovno vraća na ono što Sud utvrđuje još od presude Foster i time do pojma javnih upravnih funkcija koji je manje ograničavajući od onoga koji je upotrijebljen, primjerice, u sudskoj praksi u vezi s obnašanjem javne vlasti kao izuzeća od slobode pružanja usluga (članak 51. UFEU‑a) ( 15 ).

79.

Sud je upravo u tom kontekstu upotrebljavao pojam nastao na osnovi razgraničenja između „javne vlasti” i „privatne vlasti”, koje se osobito oslanja na razliku u značaju volja čijem ostvarenju služi svaka od tih vlasti.

80.

Kao što sam spomenuo, taj je pristup upotrijebljen u presudi Foster, u dijelu u kojem se navodi da se „među subjekte protiv kojih se može pozivati na odredbe direktive koje mogu imati izravan učinak ubraja i subjekt kojemu je, bez obzira na njegov pravni oblik, na temelju akta javne vlasti povjereno obavljanje službe od javnog interesa pod njezinim nadzorom te u tu svrhu raspolaže iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila koja se primjenjuju na odnose među pojedincima” ( 16 ).

81.

Naime, ako je nešto svojstveno „javnoj vlasti”, onda je to sposobnost jednostranog nametanja volje onoga tko je posjeduje. Dok javna vlast svoju volju može nametnuti jednostrano, odnosno bez potrebe za suglasnosti obveznika, pojedinac je, suprotno tomu, može nametnuti samo uz takvu suglasnost.

82.

Naravno, to razmatranje uvijek treba staviti u kontekst vladavine prava koja se temelji na demokratskom načelu i podložnosti sudovima. Međutim, za potrebe predmetnog slučaja važno je to da akti javne vlasti, iako su podložni preispitivanju, uživaju per se izravnu i vlastitu izvršivost, za razliku od akata pojedinaca, koji, kako bi postali obvezujući, ako ne postoji suglasnost onih na koje se ti akti odnose, uvijek zahtijevaju posredovanje javne vlasti ( 17 ).

83.

Na temelju tih pretpostavki smatram da se za potrebe ovog postupka može zaključiti da su – i dalje u kontekstu Direktive 2003/4 – „javne upravne funkcije” kao ekvivalent „tijelima javne vlasti”, isključujući moguće „zakonodavne” ili „pravosudne” iznimke o kojima ovdje nije riječ, one funkcije u skladu s kojima se pojedincima nameće volja čiji izravan učinak, iako je podložan preispitivanju, ne zahtijeva njihovu suglasnost.

84.

Na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri obnašaju li predmetna društva vlast takve prirode. Odnosno, mogu li ona prilikom pružanja vodne i kanalizacijske usluge pojedincima nametnuti obveze za koje nije potrebna suglasnost potonjih, neovisno o tome što zainteresirane osobe navedene obveze mogu pobijati pred sudovima. Drugim riječima, uživaju li položaj koji je u biti istovjetan onomu upravnih tijela.

85.

Ipak, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev ponudila korisna smjernica, valja istaknuti da osobito treba utvrditi imaju li predmetna društva u nekoj mjeri ovlasti izvlaštenja, ovlasti za pristup privatnom vlasništvu, ovlasti za kažnjavanje ili, općenito, ovlasti za prisilu nad pojedincima, neovisno o tome što su pri obnašanju tih ovlasti također podvrgnuta – kao što je to uvijek slučaj s tijelima javne vlasti stricto sensu – nadzoru sudova.

86.

Drugim dijelom drugog pitanja sud koji je uputio zahtjev pita koji se kriteriji mogu primijeniti kako bi se utvrdilo je li nacionalno pravo fizičkoj ili pravnoj osobi povjerilo obnašanje javne vlasti, i dalje u kontekstu Direktive 2003/4.

87.

Smatram da je odgovor na taj drugi dio pitanja ponuđen u samoj strukturi članka 2. stavka 2. Direktive 2003/4. Odredba se uzastopno odnosi u svojoj točki (a) na „vladu ili drugo tijelo javne uprave, uključujući javna savjetodavna tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini”, odnosno na tijela javne vlasti u formalnom i užem smislu, u što su, zbog razloga koje sam naveo u točki 75., uključena pravosudna i zakonodavna tijela. S druge strane, točka (b) odnosi se na „bilo koju fizičku ili pravnu osobu koja obnaša javne upravne funkcije u skladu s nacionalnim pravom”. Smatram da se ovdje radi o osobama ili subjektima kojima je nacionalno pravo, prema potrebi, izričito i formalno povjerilo obnašanje javne vlasti ( 18 ); za razliku od slučaja u točki (c), koji se odnosi na osobe koje imaju javnu odgovornost ili funkciju ili pružaju usluge „pod nadzorom tijela”, bilo tijela javne uprave stricto sensu iz točke (a), bilo fizičke osobe s javnim ovlastima u smislu točke (b). Kao što ćemo vidjeti, ta treća i posljednja mogućnost sadržana u točki (c) dovodi nas na područje neformalnih, implicitnih ili neizravnih ovlasti.

88.

Stoga smatram da za utvrđivanje toga je li pravo neke države članice pojedincu dodijelilo obnašanje „javne upravne funkcije” u smislu članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2003/4 treba provjeriti postoji li formalan i izričit pravni akt o dodjeli ovlasti svojstvenih javnoj vlasti. Ako ne postoji akt s tim svojstvima i ako se stoga isključi da je riječ o slučajevima iz točaka (a) i (b) članka 2. stavka 2. Direktive, trebat će ispitati može li se primijeniti slučaj iz točke (c), što nas pak dovodi do trećeg pitanja koje je postavio Upper Tribunal.

89.

Stoga, kao međuzaključak, predlažem Sudu da na drugo pitanje odgovori na način da je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri mogu li predmetna društva u skladu s formalnim i izričitim pravnim aktom o dodjeli ovlasti svojstvenih javnoj vlasti pojedincima nametnuti obveze za koje nije potrebna njihova suglasnost, zbog čega uživaju položaj koji je u biti istovjetan onomu upravnih tijela.

90.

Sada valja utvrditi u kojim se slučajevima treba smatrati da neka fizička ili pravna osoba koja nije tijelo javne vlasti u užem smislu (članak 2. stavak 2. točka (a)) i koja ne obnaša „javne upravne funkcije” u skladu s formalnim i izričitim aktom o dodjeli ovlasti svojstvenih javnoj vlasti (članak 2. stavak 2. točka (b)) ima „javnu odgovornost ili funkciju, ili pruža javne usluge u vezi s okolišem pod nadzorom” tijela javne vlasti stricto sensu ili fizičke ili pravne osobe koja obnaša „javne upravne funkcije”. Ukratko, to je pitanje koje se postavlja trećim i četvrtim pitanjem, kojima se želi saznati kad je neka osoba „pod nadzorom” bilo kojeg tijela iz točaka (a) i (b) članka 2. stavka 2. (treće pitanje) i može li se osoba u tim okolnostima smatrati „emanacijom države” u smislu presude Foster (četvrto pitanje).

91.

Smatram da tom odredbom Direktiva 2003/4 želi iscrpiti sve mogućnosti određivanja nositelja – izvornih, izvedenih ili posrednih – javne vlasti kako bi se omogućilo ostvarenje ciljeva koje želi postići zakonodavac Unije; odnosno, među ostalim „učinkovitije sudjelovanje javnosti u odlučivanju u vezi s okolišem” ( 19 ) ili jamstvo da „svaka fizička i pravna osoba ima pravo na pristup informacijama o okolišu, koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, bez obaveze iskazivanja interesa” ( 20 ).

92.

Ukratko, riječ je o pomicanju mogućnosti tijela Unije do krajnjih granica i uklanjanju nedostataka nepostojanja izravnog učinka direktiva u odnosima među pojedincima. Drugim riječima, riječ je o određivanju gdje se tijelo javne vlasti materijalno nalazi te o tome da se na njega učinkovito primijene zahtjevi iz Direktive 2003/4.

93.

To je smisao sudske prakse na kojoj se temelji gorenavedena presuda Foster, u skladu s kojom, kao što je to nezavisni odvjetnik W. van Gerven istaknuo u svojem mišljenju u tom predmetu, „uvijek kad se, uzimajući u obzir temeljni cilj, pojam ‚država’ široko tumači, upotrebljava se kriterij činjeničnog nadzora, prevladavajućeg utjecaja i mogućnosti da tijelo javne vlasti dâ obvezujuće upute bilo koje vrste [putem vlasništva, financijskog sudjelovanja, upravne podređenosti ili na temelju zakonskih odredaba]” ( 21 ).

94.

To je kriterij koji je Direktiva 2003/4 utvrdila u točki (c) svojeg članka 2. stavka 2., u kojoj se poziva na moguće osobe ili subjekte koji imaju javnu odgovornost ili funkciju ili pružaju usluge „pod nadzorom tijela ili osobe navedene u točkama (a) ili (b) ( 22 )”, odnosno pod nadzorom države u užem smislu (točka (a)) ili privatne osobe koja je formalno ovlaštena za obnašanje javne vlasti (točka (b)).

95.

Stoga, ponovno prema riječima nezavisnog odvjetnika W. van Gervena, „uvijek se polazi od ideje da u osnovi postoji element javne vlasti […] koji, za potrebe primjene predmetnog zakonodavstva, putem nadzora ili utjecaja koji provodi drugim tijelima ili aktima prenosi svoje ‚svojstvo javne vlasti’, čak i ako oni pripadaju području privatnog prava” ( 23 ),

96.

Za potrebe konkretiziranja značenja izraza „pod nadzorom tijela ili osobe navedene u točkama (a) ili (b)”, smatram da se zakonodavac Unije njime poziva na nešto što nije položaj autoriteta u kojem se po definiciji nalazi javno tijelo vlasti koje regulira djelatnost koju obnašaju pojedinci. Smatram da se ovdje ne radi o općoj situaciji podvrgavanja, podložnosti ili zavisnosti u kojoj se nalazi bilo koji pojedinac koji obavlja djelatnost koju uređuje ili regulira država. Prije se radi o posebnoj zavisnosti ili podložnosti, u skladu s kojima pojedinac nije samo obvezan djelovati u okviru uvjeta koje su utvrdila tijela javne vlasti, nego to tijelo zapravo određuje djelovanje pojedinca.

97.

Drugim riječima, regulatorno tijelo jednostavno razgraničuje područje mogućeg za izvršenje slobodne i autonomne volje, odnosno za pojedinca u užem smislu, to jest osobu koja slobodno obavlja djelatnost u okviru koji su utvrdila tijela javne vlasti. S druge strane, osoba koja jednostavno djeluje pod nadzorom tijela javne vlasti nije slobodna. Zapravo, tijelo javne vlasti jest to koje djeluje i koje se izražava preko osobe koja djeluje pod njegovim nadzorom.

98.

U tom smislu i u skladu s gorenavedenom presudom Foster, figurativno se može govoriti o „emanaciji države”. Ipak, smatram da smisao tog izraza ne opravdava četvrto pitanje suda koji je uputio zahtjev, a koji sâm priznaje da ga je postavio „bez prevelikog entuzijazma” ( 24 ). Prema mojem mišljenju, jasno je da je osobu iz članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2003/4 moguće okvalificirati kao „emanaciju države” ako se pod time razumije da je njezina podvrgnutost tijelu javne vlasti takva i tolika da je u konačnici njezino vlastito djelovanje zapravo djelovanje samog tijela javne vlasti. U svakom slučaju, i dalje je riječ o izrazu koji ilustrira odnos obilježen podvrgnutošću i zavisnošću, a to je u konačnici ono što je važno.

99.

Kao „emanacija države”, fizička ili pravna osoba obuhvaćena člankom 2. stavkom 2. točkom (c) Direktive 2003/4 za potrebe navedene direktive poistovjećuje se sa sâmom državom (točka (a) članka 2. stavka 2.) ili s osobama koje na temelju formalnog ovlaštenja države obnašaju javnu vlast (točka (b) članka 2. stavka 2.) na način da je kao takva obvezna pružiti pristup informacijama o okolišu koje su kod nje pohranjene.

100.

U vezi s tim potrebno je pojašnjenje u smislu da je fizička ili pravna osoba iz članka 2. stavka 2. točke (c), bez obzira na to što se može okvalificirati kao „emanacija države”, i dalje pojedinac za sve potrebe. Drugim riječima, ona, za razliku od države stricto sensu i tijela iz članka 2. stavka 2. točke (b), ne obnaša javnu vlast u smislu da svoju volju ne može jednostrano nametati drugim pojedincima. Ipak, budući da preko nje djeluje država, nužno ostaje obuhvaćena pojmom tijela javne vlasti kako je utvrđeno Direktivom 2003/4.

101.

Svakako država tada djeluje kao pojedinac, bez imperiuma koji joj je svojstven kao primarnom nositelju javne vlasti. Unatoč tome, zbog toga ne prestaje biti država i u tom slučaju ništa ne opravdava njezino isključenje iz formalnog pojma upotrijebljenog u članku 2. stavku 2. točki (a) Direktive jer je očito da i sâma država može djelovati u području privatnih odnosa kao pojedinac. Razlozi koji, kao što smo vidjeli, idu u prilog širokom, materijalnom tumačenju pojma „države” također idu u prilog potpuno formalnom konceptu ako se, kao što je to ovdje slučaj, pukim pozivanjem na državu kao na subjekt i neovisno o privatnoj ili javnoj prirodi njezinih djelovanja osiguraju najbolji uvjeti za učinkovito postizanje ciljeva Direktive 2003/4.

102.

Slijedom navedenog, ako se za pojedince koji na temelju izričitog ovlaštenja (članak 2. stavak 2. točka (b)) obnašaju javnu vlast figurativno može reći da „su” država u smislu da nad drugim pojedincima provode ovlasti svojstvene tijelima javne vlasti, onda su pojedinci koji, zbog toga što su pod nadzorom tijelâ javne vlasti (izvornih ili izvedenih), u području privatnih odnosa postaju instrument djelovanja sine imperio države također „država”, iako djeluju samo kao pojedinci, jednostavno zato što se njihovo djelovanje u konačnici može pripisati volji sâme države, koja također obično intervenira u području privatnih odnosa kao puki pojedinac.

103.

Ukratko, ranije navedeno može se sažeti na način da se članak 2. stavak 2. točka (b) odnosi na pojedince koji na temelju formalnog i izričitog ovlaštenja, uz neki stupanj autonomije, provode određene ovlasti tijelâ javne vlasti, dok točka (c) iste odredbe obuhvaća pojedince koji su, bez suštinske autonomije, instrument države za njezino djelovanje u području privatnih odnosa kao puki pojedinac. Stoga je u obama slučajevima riječ o državi; bilo zato što pojedinac obnaša vlast koju država monopolizira, bilo zato što pojedinac dopušta da država (izravno ili putem posrednika) preko njega djeluje kao subjekt privatnog prava.

104.

Stoga valja odrediti koja je vrsta nadzora potrebna za to da pojedinac, a da to ne prestane biti, djeluje kao „emanacija države” i koji se kriteriji mogu upotrijebiti za utvrđivanje tog nadzora.

105.

Kad je riječ o nadzoru, smatram da mora biti dostatan u mjeri da pojedinac ne može suštinski autonomno djelovati u privatnim poslovima, bilo u pogledu određivanja njegovih ciljeva ili u vezi s definiranjem strategija i izbora prikladnih sredstava za njihovo ostvarenje.

106.

Taj izostanak autonomije može biti posljedica dviju okolnosti: kao prvo, toga da je privatni subjekt stvorilo tijelo javne vlasti te da je pod njegovim izravnim upravljanjem i nadzorom. Kao drugo, toga da privatni subjekt, koji je formalno nezavisan, treba djelovati u kontekstu koji tijela javne vlasti razrađuju do najsitnijih detalja (a koji nije samo reguliran); primjerice, utvrđivanjem javnih cijena, nametanjem planova upravljanja ili podređivanjem podrobnim smjernicama za pružanje usluge. Taj je drugi slučaj onaj koji se može okvalificirati kao „činjenični nadzor”, u smislu da nije posljedica neposrednog i izravnog uplitanja u privatni subjekt, nego uvjetovanja njegove djelatnosti do mjere da materijalna autonomija predmetnog subjekta postaje iluzorna. Suprotno stajalištu talijanske vlade, nije riječ o nadzoru koji je nezakonit ili stran pravu, o pukom factumu, nego o posrednom (pravnom) nadzoru koji se nad subjektom provodi putem zakonskih prava koja opravdavaju intervenciju tijelâ javne vlasti u području djelatnosti navedenog subjekta, za razliku od onih koja bi im omogućavala izravan i formalan nadzor na samim subjektom.

107.

Slijedom navedenog, subjekt je „pod nadzorom” države kad je njega sâmoga stvorila javna vlast za sudjelovanje države u privatnim poslovima kao pojedinca ili kad je on, kao formalno neovisno tijelo od javne vlasti, obvezan djelovati u privatnim poslovima pod uvjetima javne vlasti koji onemogućuju postupanje koje je suštinski autonomno u temeljnim aspektima djelatnosti društava.

108.

Naravno, na nacionalnom je sudu da utvrdi u kojoj mjeri u pojedinačnom slučaju postoje takve okolnosti, pri čemu se u tu svrhu može osloniti na sudsku praksu Suda u području društava posebne namjene.

109.

Naime, smatram da je u potpunosti moguće prenijeti kriterije koje je Sud upotrijebio za određivanje slučajeva u kojima naručitelj nad ponuditeljem koji ima zasebnu pravnu osobnost provodi nadzor koji je sličan ( 25 ) onomu koji provodi nad vlastitim službama ( 26 ).

110.

U tom kontekstu, Sud smatra da „postoji ‚sličan nadzor’ ako naručitelj nad predmetnim subjektom provodi nadzor koji mu omogućuje da utječe na njegove odluke ( 27 )”, pri čemu se navodi da „[t]reba postojati mogućnost odlučujućeg utjecaja kako na strateške ciljeve tako i na važne odluke subjekta koji je pod nadzorom […]. Drugim riječima, naručitelj nad predmetnim subjektom treba moći provoditi strukturni[,] funkcionalni [i] učinkovit nadzor” ( 28 ).

111.

Stoga, kao međuzaključak, predlažem Sudu da na treće i četvrto pitanje odgovori na način da je osoba „pod nadzorom tijela ili osobe navedene u točkama (a) ili (b)” članka 2. stavka 2. Direktive 2003/4 ako ta tijela ili osobe nad njezinim postupanjem provode određeni stupanj nadzora koji joj u privatnom poslovanju onemogućava potpuno samostalno djelovanje na način da je svedena samo na instrument njihove volje, što pak treba utvrditi sud koji je uputio zahtjev.

112.

Posljednje pitanje skupno se odnosi na točke (a) i (c) članka 2. stavka 2. Direktive 2003/4, a tiče se toga trebaju li subjekti obuhvaćeni tim odredbama pružiti sve informacije o okolišu kojima raspolažu ili samo one povezane s obnašanjem javnih funkcija u smislu Direktive 2003/4.

113.

Osnova obveze širenja informacija prikupljenih prilikom obnašanja javnih funkcija jest činjenica da su te informacije mogle biti prikupljene upravo zahvaljujući obnašanju tih funkcija.

114.

Postavlja se pitanje trebaju li na temelju toga tijela i osobe iz točaka (b) i (c) članka 2. stavka 2. Direktive 2003/4 također pružiti pristup svim informacijama o okolišu koje su prikupili prilikom obnašanja aktivnosti koje se razlikuju od onih koje obnašaju kao „tijela javne vlasti” u smislu navedene direktive.

115.

Smatram da za odgovor na to pitanje valja razlikovati slučajeve iz točaka (b) i (c) članka 2. stavka 2. Direktive.

116.

Za osobe ili tijela iz točke (b), koja su izričito i formalno ovlaštena za obnašanje javne vlasti, treba vrijediti obveza objavljivanja pod jednakim uvjetima kao i za tijela javne vlasti u užem smislu, odnosno za sâmu državu. Za njih stoga u cijelosti vrijedi obveza pružanja pristupa svim informacijama o okolišu koje su kod njih pohranjene, neovisno o tome u kojem su ih svojstvu prikupili, jer, kao što sam to naveo u točki 101., valja usvojiti formalno razumijevanje pojma „država” kad to znači bolje uvjete za učinkovitije ostvarenje ciljeva koji se žele postići Direktivom 2003/4.

117.

S druge strane, kad je riječ o osobama ili tijelima iz točke (c), treba razmotriti dvije moguće situacije. S jedne strane, situaciju tijela ili osoba čija se djelatnost ograničava na pružanje usluge pod uvjetima u kojima ih se treba smatrati „tijelima javne vlasti” u smislu Direktive 2003/4. S druge strane, situaciju tijela ili osoba koje, osim toga, obavljaju i druge, potpuno nepovezane djelatnosti; zamislimo, primjerice, slučaj tijela ili osoba koje i u drugom području pružaju uslugu u vezi s okolišem, ali u uvjetima slobodnog tržišta i koje nije moguće okvalificirati kao „tijela javne vlasti” u smislu Direktive 2003/4.

118.

Kad je riječ o tijelima ili osobama iz prvog slučaja, odgovor se nalazi u samoj Direktivi 2003/4, čiji članak 3. stavak 1. utvrđuje da „[d]ržave članice osiguravaju da tijela javne vlasti moraju, u skladu s odredbama ove Direktive, učiniti dostupnim informacije o okolišu koje su pohranjene kod ili za njih, svakom podnositelju zahtjeva […]” ( 29 ). Ukratko, Direktiva 2003/4 državi – kako državi stricto sensu tako i „tijelu javne vlasti” u širem smislu iz članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2003/4 – nalaže obvezu omogućivanja pristupa informacijama o okolišu koje su kod nje pohranjene, neovisno o tome u kojem ih je svojstvu prikupila; odnosno, neovisno o tome jesu li plod obnašanja imperiuma ili posljedica njezine aktivnosti kao subjekta privatnog prava.

119.

Kad je riječ o tijelima ili osobama iz drugog slučaja, smatram da zahtijevaju drukčiji pristup. Njih se može smatrati „tijelima javne vlasti” samo ako obnašaju djelatnost povezanu s okolišem pod uvjetima u kojima ih se može okvalificirati kao „tijelo” u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2003/4; odnosno, kad djeluju „pod nadzorom” tijela javne vlasti. Izvan toga su samo pojedinci te kao takvi ne podliježu zahtjevu iz članka 3. stavka 1. te direktive.

120.

Priznajem da, kao što su to istaknule stranke, prethodno navedeno u određenim okolnostima može dovesti do „hibridne” situacije kojom je u praksi teško upravljati. Ako dođe do toga, smatram da, uzimajući u obzir smisao Direktive 2003/4 i njezin cilj omogućivanja pristupa informacijama koje su pohranjene kod tijela javne vlasti u najširem smislu riječi, dvojbene situacije uvijek treba rješavati u korist podnositelja zahtjeva za informacije.

121.

U konačnici, kao posljednji međuzaključak, predlažem Sudu da na peto pitanje odgovori na način da za tijela ili osobe iz članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2003/4 treba vrijediti obveza objavljivanja pod jednakim uvjetima kao i za tijela javne vlasti u užem smislu, odnosno za sâmu državu. Ista obveza vrijedi za tijela ili osobe iz točke (c) iste odredbe u slučaju da se njihova djelatnost ograničava na pružanje usluge pod uvjetima u kojima ih se treba smatrati „tijelima javne vlasti” u smislu Direktive 2003/4. Međutim, tijela ili osobe koje, osim toga, obavljaju i druge, potpuno nepovezane djelatnosti nemaju obvezu pružanja informacija koje su prikupile u vezi s tim djelatnostima. U slučaju dvojbe treba prevladati obveza objavljivanja.

122.

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na postavljena pitanja odgovori sljedeće: