1.

Ovaj se predmet odnosi na pitanje jesu li društva Shell Nederland Verkoopmaatschappij BV i Belgian Shell (u daljnjem tekstu zajedno: Shell), time što su u jednu od svojih poslovnica u Nizozemskoj poslala nešto više od 333000 kilograma naftnog proizvoda koji im je vratio kupac iz Belgije, zapravo prevezla otpad brodom. Kupac taj naftni proizvod nije mogao uskladištiti ni zadržati zbog nedostatka koji je slučajno nastao u njegovu sastavu prilikom ukrcaja prvotne pošiljke koja je iz Nizozemske otpremljena u Belgiju. U biti, sud koji je uputio zahtjev je, u okviru kaznenog postupka pokrenutog protiv Shella zbog nepoštovanja postupovnih zahtjeva iz prava Unije i nizozemskog prava u pogledu pošiljki otpada, tražio smjernice samo glede pitanja je li predmetni naftni proizvod „otpad” ( 2 ).

2.

Članak 3. stavak 1. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 259/93 o nadzoru i kontroli pošiljaka otpada koje se otpremaju unutar Europske zajednice, ulaze u nju ili iz nje izlaze [neslužbeni prijevod] ( 3 ) zahtijeva da se prije otpreme pošiljke otpada o tome obavijesti nadležno tijelo odredišta, dok članak 5. stavak 1. Uredbe br. 259/93 zabranjuje otpremu pošiljke bez odobrenja. Obje navedene obveze podliježu načelu predostrožnosti iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a ( 4 ) te nije sporno da Shell o otpremi pošiljke naftnog proizvoda nije ni obavijestio nadležno tijelo niti je za tu otpremu dobio odobrenje.

3.

Pravni okvir relevantan za ovaj spor određuje vezu između definicije otpada u Direktivi 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu [neslužbeni prijevod] (koja je stupila na snagu 17. svibnja 2006.) ( 5 ) i obveza predviđenih Uredbom br. 259/93. Ta je veza objašnjena u nastavku.

4.

U uvodnim izjavama 6., 9. i 18. Uredbe br. 259/93 navedeno je sljedeće:

[…]

[…]

5.

U članku 2. točkama (a), (i) i (k) Uredbe br. 259/93 predviđeno je sljedeće:

„U smislu ove Uredbe:

[…]

[…]

6.

Glava II. Uredbe br. 259/93, naslovljena „Pošiljke otpada između država članica”, sadržava poglavlje A koje nosi naslov „Otpad namijenjen odlaganju”. U članku 3. stavku 1. Uredbe br. 259/93, koji se nalazi u tom poglavlju, predviđeno je:

„Kada podnositelj obavijesti namjerava otpremiti iz jedne države članice u drugu i/ili provesti kroz jednu ili više drugih država članica otpad namijenjen odlaganju, i ne dovodeći u pitanje članak 25. stavak 2. i članak 26. stavak 2., on o tome obavješćuje nadležno tijelo odredišta i šalje primjerak obavijesti nadležnim tijelima polazišta i provoza kao i primatelju.” [neslužbeni prijevod]

7.

U članku 5. stavku 1. Uredbe br. 259/93 predviđeno je:

„Pošiljka otpada namijenjenog odlaganju može se otpremiti samo nakon što je podnositelj obavijesti dobio odobrenje nadležnog tijela odredišta.” [neslužbeni prijevod]

8.

Poglavlje B glave II. nosi naslov „Otpad namijenjen oporabi”. U članku 6. stavku 1. Uredbe br. 259/93 predviđeno je:

„1.   Kada podnositelj obavijesti namjerava otpremiti iz jedne države članice u drugu i/ili provesti kroz jednu ili više država članica otpad namijenjen oporabi, naveden u Prilogu III., i ne dovodeći u pitanje članak 25. stavak 2. i članak 26. stavak 2., on o tome obavješćuje nadležno tijelo odredišta i šalje primjerak obavijesti nadležnim tijelima polazišta i provoza kao i primatelju.” [neslužbeni prijevod]

9.

U članku 26. predviđeno je:

„1.   Smatra se nezakonitim prometom svaka pošiljka otpada:

[…]

5.   Države članice poduzimaju odgovarajuće pravne mjere kako bi zabranile i kaznile nezakoniti promet.” [neslužbeni prijevod]

10.

Direktiva 2006/12 stupila je na snagu 17. svibnja 2006. U njezinim uvodnim izjavama 2., 3. i 4. navedeno je:

11.

U članku 1. stavku 1. Direktive 2006/12 predviđeno je:

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]” [neslužbeni prijevod]

12.

U članku 20. Direktive 2006/12 predviđeno je:

„Ovime se stavlja izvan snage Direktiva 75/442/EEZ, ne dovodeći u pitanje obveze država članica o rokovima za prijenos direktiva iz Priloga II., dijela B.

Upućivanja na direktivu stavljenu izvan snage smatraju se upućivanjima na ovu direktivu i tumače se u skladu s korelacijskom tablicom iz Priloga IV.” [neslužbeni prijevod] ( 7 )

13.

Društvo Shell je 3. rujna 2006. na brod ukrcalo dizelsko gorivo s vrlo niskim sadržajem sumpora (Ultra Light Sulphur Diesel (ULSD)) te ga isporučio kupcu u Belgiji (društvo Gebr. Carens BVBA, u daljnjem tekstu: Carens). Spremnici tankera nisu bili potpuno prazni u vrijeme ukrcaja, zbog čega se ULSD pomiješao s metil‑terc‑butil‑eterom (MTBE).

14.

ULSD zbog tog miješanja više nije zadovoljavao dogovorene specifikacije proizvoda pa ga Carens nije mogao upotrijebiti za izvorno predviđenu namjenu, odnosno nije ga mogao prodati kao dizelsko pogonsko gorivo na benzinskim crpkama. Plamište mješavine bilo je prenisko za tu namjenu. Osim toga, Carens nije mogao mješavinu s takvim plamištem uskladištiti na temelju svoje okolišne dozvole. Miješanje ULSD‑a i MTBE‑a je otkriveno tek nakon što je pošiljka isporučena Carensu u Belgiji. U skladu s pisanim očitovanjima Komisije, Shell je pošiljku između 20. i 22. rujna 2006. poslao natrag u Nizozemsku te ju je podvrgnuo postupku miješanja kako bi novu mješavinu prodao kao gorivo. Kako je već navedeno, Shell o tome nije obavijestio nadležna tijela u skladu s Uredbom br. 259/93 niti je tražio odobrenje prije otpremanja pošiljke.

15.

Protiv Shella je tada pokrenut kazneni postupak pred Rechtbankom Rotterdam. Državno odvjetništvo navelo je da je Shell, tijekom ili oko razdoblja od 20. do 22. rujna 2006., u Barendrechtu i/ili Rotterdamu, u svakom slučaju u Nizozemskoj te stoga na području Europske unije, izvršio radnju/radnje iz članka 26. stavka 1. Uredbe br. 259/93 jer je na motornom tankeru „Nimitz” iz Belgije u Nizozemsku otpremio otpad, odnosno približno 333276 kilograma benzinskog i/ili dizelskog goriva onečišćenog MTBE‑om, što u svakom slučaju predstavlja naftni otpad, to jest otpad koji se u Prilogu III. Uredbi br. 259/93 nalazi pod oznakom AC 030. Ta je pošiljka otpremljena, a da relevantna nadležna tijela o tome nisu bila obaviještena niti su za to izdala odobrenje u skladu s Uredbom br. 259/93.

16.

S obzirom na navedeno, Rechtbank je uputio sljedeća prethodna pitanja.

17.

Pisana očitovanja podnijeli su Shell, nizozemska vlada i Komisija. Svi navedeni sudjelovali su na raspravi održanoj 6. ožujka 2013.

18.

U biti, i unatoč duljini prethodnih pitanja, smatram da zakonodavstvo i relevantna sudska praksa pružaju jasan odgovor na odluku kojom se upućuje prethodno pitanje. Srž problema je činjenica da Shell nije nadležno tijelo obavijestio o pošiljci naftnog proizvoda te da nije ishodovao odobrenje za njezino otpremanje iako je bila nenamjerno onečišćena.

19.

Mješavina koju je Shell prevezao iz Belgije u Nizozemsku može spadati u nekoliko kategorija iz Priloga I. Direktivi 2006/12, kao što je, primjerice, kategorija Q2 „Proizvodi koji nisu u skladu sa specifikacijama”, kategorija Q4 „Materijali slučajno proliveni, izgubljeni ili koji su pretrpjeli drugu nezgodu, uključujući sve materijale, opremu itd. koji su onečišćeni zbog nezgode o kojoj je riječ” ili kategorija Q12 „Onečišćeni materijali (npr. ulja onečišćena PCB‑ima itd.)” ( 8 ).

20.

Nijedan od tih čimbenika nije sam za sebe presudan jer popis kategorija otpada iz Priloga I. Direktivi 2006/12 nije iscrpan. To proizlazi iz kategorije Q16 koja obuhvaća „sv[e] materijal[e], tvari ili proizvod[e] koji nisu obuhvaćeni gore navedenim kategorijama”. Nadalje, ti popisi služe samo kao smjernica, a precizna klasifikacija otpada određuje se prije svega s obzirom na radnje posjednika i značenje izraza „odbaciti” ( 9 ).

21.

Međutim, ti popisi ipak predstavljaju čimbenike koji podupiru stajalište da se predmetna tvar ubraja u otpad. Takav status ima od trenutka kada je ULSD slučajno onečišćen MTBE‑om do trenutka u kojem je pretvoren u novu mješavinu; odnosno oporabljen ( 10 ).

22.

Shell iznosi sljedeće argumente i navodi da: proizvode koji nisu u skladu sa specifikacijama, kao što je predmetno onečišćeno gorivo, nije moguće smatrati otpadom te da bi, ako bi ih se smatralo otpadom, neizbježno došlo do neproporcionalnog narušavanja trgovine; da je gorivo tuženiku vraćeno zbog obveza iz njegova ugovora s kupcem iz Belgije, a ne zbog činjenice da je imalo obilježja „otpada”; da je gorivo i dalje imalo ekonomsku vrijednost, zbog čega nije moglo predstavljati „otpad”; da je Shell namjeravao odnosni proizvod, nakon što ga preuzme u Belgiji, ponovno preprodati (na način da iz njega napravi novu mješavinu ili da ga preproda u stanju u kojem je bio kada je vraćen iz Belgije) te da je preprodaja takve vrsta proizvoda uobičajena u trgovini naftom; i još navodi da kupac iz Belgije nije gorivo vratio kako bi ga odložio te da ono više nije bilo otpad nakon što je vraćeno u Nizozemsku.

23.

Međutim, smatram da sudska praksa o značenju odlaganja otpada ne ide u prilog nijednom od tih argumenata.

24.

Također, ti argumenti nisu izravno relevantni za ključna pitanja koja se javljaju u ovom predmetu, u kojem se mora utvrditi (i) je li Shell bio „posjednik” otpada u smislu članka 1. točke (c) Direktive 2006/12, kao „proizvođač” ili kao pravna osoba koja ga je posjedovala i (ii) je li onečišćeno gorivo bilo „otpad” u smislu članka 1. točke (a) Direktive 2006/12 jer je predstavljalo tvar ili predmet iz kategorija navedenih u Prilogu I. koji je posjednik odbacio ili je namjeravao ili imao obvezu odbaciti.

25.

Osim toga, nasuprot Shellovim očitovanjima, smatram da Sud ne treba uzeti u obzir nikakve pretpostavke koje ne odgovaraju opisu činjeničnog stanja iz zahtjeva za prethodnu odluku. Pritom mislim na Shellovu tvrdnju da su bili svjesni sastava mješavine goriva i mogućnosti da je bez novog miješanja preprodaju prije nego što se pošiljka vrati iz Belgije. Neosporena činjenica da je gorivo prije preprodaje bilo podvrgnuto novom miješanju upućuje, po mojemu mišljenju, na namjeru da ga se odbaci, a sam postupak novog miješanja predstavlja oporabu, odnosno odbacivanje proizvoda od strane Shella. Ako bi prihvatio drugačije stajalište, Sud bi se mogao naći u situaciji da odgovara na hipotetska pitanja koja nisu dopuštena u skladu s ustaljenom sudskom praksom.

26.

Nadalje, činjenica da onečišćeno gorivo nije bilo u skladu sa specifikacijama iz ugovora sklopljenog između Shella i Carensa nije relevantna za ocjenu predstavlja li to gorivo otpad na temelju obveznih propisa Unije o otpadu, koji su javnopravne naravi i od kojih stranke ugovora ne mogu odstupiti. Ovdje je potrebno podsjetiti da predmetna mješavina goriva sadržava ULSD i MTBE. Pri svakoj obradi dizelskog goriva moraju se uzeti u obzir opasnosti od curenja u okoliš i požara. MTBE je kemikalija koja, u slučaju kontakta, može biti štetna za ljudsko zdravlje ( 11 ). Te su opasnosti očite u situaciji u kojoj je stvarni sastav mješavine posljedica nenamjernog onečišćenja, a točan izvor tog onečišćenja je moguće odrediti samo na temelju naknadne analize.

27.

Također ističem da, u skladu s odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje, nije sporno da je Shell (i) prihvatio mješavinu goriva koju mu je Carens vratio, (ii) prihvatio mješavinu goriva prevesti natrag u Nizozemsku i da (iii) je u Nizozemskoj od nje u biti napravio novu mješavinu kako bi je prodao kao gorivo. Po mojemu mišljenju, svaka daljnja rasprava o tome što je Shell mogao učiniti nakon što je doznao za onečišćenje goriva, ili što bi učinio u drugačijim okolnostima, nije relevantna za rješavanje pravnih pitanja u ovom predmetu.

28.

Ključno pitanje u ovom predmetu odnosi se na ocjenu predstavlja li onečišćena tvar „otpad”, ali je i značenje pojmova „proizvođač” i „odlaganje” također važno za rješavanje spora.

29.

Pojam „proizvođač” je u članku 1. točki (b) Direktive 2006/12 definiran kao „svaka osoba čijom aktivnošću nastaje otpad (‚izvorni proizvođač’) i/ili svaka osoba koja obavlja prethodnu obradu, miješanje ili druge postupke koji mijenjaju svojstva ili sastav ovog otpada”. S druge strane, „odlaganje” je u članku 1. stavku 1. točki (e) definirano kao „svaki postupak predviđen Prilogom II. A”. Te se odredbe moraju tumačiti s obzirom na sudsku praksu o značenju pojma „otpad”, a koje se, kako sam već naveo, „prije svega određuje s obzirom na radnje posjednika, koje ovise o tome namjerava li odbaciti dotične tvari ili ne” [neslužbeni prijevod] ( 12 ).

30.

Nadalje, činjenica da se određena tvar može ponovno gospodarski iskoristiti ( 13 ) ili da je dio postupka proizvodnje ( 14 ) ne znači da nije otpad.

31.

Stoga Shellova tvrdnja koja počiva na navodnoj činjenici da se onečišćena mješavina mogla bez daljnje obrade preprodati kao gorivo nije relevantna. Kako je nezavisni odvjetnik F. G. Jacobs istaknuo u predmetu u kojem je donesena gore navedena presuda Palin Granit i Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, je li određena tvar otpad ne može se, općenito govoreći, utvrditi samo na temelju njezina sastava. Nasuprot tomu, na temelju sastava tvari može se utvrditi predstavlja li ta tvar opasni otpad, a taj sastav može služiti i kao naznaka toga ima li njezin posjednik namjeru ili obvezu odbaciti je ( 15 ).

32.

Opseg pojma „otpad” ovisi dakle o značenju izraza „odbaciti” ( 16 ). Nadalje, umjesto da nepotrebno stavlja naglasak na utjecaj na trgovinu, kao što to Shell zagovara, u sudskoj praksi jasno je dano do znanja da se izraz „odbaciti” mora tumačiti na način koji uzima u obzir ciljeve Direktive 2006/12, odnosno zaštitu ljudskog zdravlja i okoliša, i ciljeve Unijine politike zaštite okoliša. To uključuje visoku razinu zaštite okoliša, preventivne mjere i poštovanje načela predostrožnosti. Ako se u obzir uzmu ciljevi Direktive 2006/12 i članak 191. stavak 2. UFEU‑a, pojam otpada nije moguće restriktivno tumačiti ( 17 ).

33.

U skladu sa sudskom praksom Suda, izraz „odbaciti” obuhvaća istodobno i „odlaganje” i „oporabu” tvari ili predmeta ( 18 ).

34.

Određene okolnosti mogu predstavljati dokaz da su tvar ili predmet odbačeni ili da postoji namjera ili obveza njihova odbacivanja u smislu članka 1. stavka 1. točke (a) Direktive 2006/12. To je osobito tako kada upotrijebljena tvar predstavlja proizvodni ostatak, odnosno proizvod koji kao takav nije bio cilj proizvodnje ( 19 ). Sud je tako zaključio da kamen koji preostane nakon ekstrakcije granita i koji nije glavni cilj proizvodnog postupka može predstavljati otpad ( 20 ). To je vrijedilo unatoč tomu što nije postojala razlika u fizikalnim svojstvima ili mineralnom sastavu između osnovnog kamena, kamena preostalog nakon proizvodnje granita i izvađenog kamena namijenjenog komercijalnoj uporabi ( 21 ).

35.

S druge strane, Sud je također zaključio da dobro, materijal ili sirovina koji su rezultat proizvodnog ili ekstrakcijskog postupka čija svrha nije primarno njihova proizvodnja ne mora predstavljati proizvodni ostatak, nego nusproizvod koje dotično poduzeće ne želi odbaciti, već ga namjerava u naknadnom postupku, bez prethodne prerade, iskoristiti ili utržiti pod povoljnim ekonomskim uvjetima ( 22 ). Međutim, Sud je, uzimajući u obzir obvezu širokog tumačenja pojma otpada s ciljem ograničavanja nepovoljnih i štetnih učinaka koji su mu svojstveni, zaključio da je na načela primjenjiva na nusproizvode moguće pozivati se samo kada ponovno iskorištavanje dobra, materijala ili sirovine, bez prethodne prerade i kao sastavnih dijelova proizvodnog postupka, nije samo moguće nego i sigurno ( 23 ).

36.

Budući da je onečišćenje bilo slučajno, očito je da se iznimka za nusproizvode ne primjenjuje na činjenično stanje iz glavnog postupka. Sudska praksa Suda je jasna. Iz pojma „otpad” nisu isključene tvari i predmeti koje je moguće na ekološki odgovoran način oporabiti u gorivo ( 24 ). Nevažno je postoji li mogućnost da se tvar nakon modifikacije ponovno iskorištava ( 25 ).

37.

Po mojem mišljenju, pošiljka ULSD‑a koji je nenamjerno pomiješan s MTBE‑om, zbog čega ima niže plamište od onoga koje je dopušteno za dizelska goriva koja se prodaju na benzinskoj crpki, postaje „otpad“ u smislu članka 1. stavka 1. točke (a) Direktive 2006/12 u trenutku svojeg onečišćenja te zadržava taj status sve dok se ne oporabi novim miješanjem ili se komercijalno ne reklasificira na objektivno utvrdiv način. Dakle, radi se o prijevozu otpada. Situacija bi bila drugačija samo da je oporaba miješanjem ili preprodaja trećoj strani na temelju dokumentacije koja prikazuje točan sastav mješavine goriva bila izvršena prije ponovnog ukrcaja u Belgiji ( 26 ).

38.

Stoga je Shell bio i „proizvođač” otpada u smislu članka 1. stavka 1. točke (b) Direktive 2006/12 i „posjednik” otpada u smislu članka 1. stavka 1. točke (c) te direktive s obzirom na to da je predmetna mješavina postala „otpad” u trenutku svojeg onečišćenja. Taj je status zadržala u Belgiji gdje je Carens postao njezin posjednik u smislu članka 1. stavka 1. točke (c) zato što je bio obvezan odbaciti onečišćenu mješavinu jer nije imao dozvolu za njezino skladištenje, te ju je ujedno i odbacio vrativši je optuženiku.

39.

Nakon što je preuzeo gorivo, Shell je ponovno postao posjednik u smislu članka 1. stavka 1. točke (c) Direktive 2006/12, kao „proizvođač” i kao pravna osoba koja ga posjeduje. Shell je tada postao obvezan odbaciti ga do trenutka njegova ponovnog miješanja u Nizozemskoj koje je predstavljalo oporabu kojom se otpad odbacio. Drugim riječima, budući da Shell postupak oporabe nije započeo prije povratnog prijevoza onečišćene mješavine u Nizozemsku, ona je status otpada zadržala tijekom tog prijevoza.

40.

Zaključno bih želio naglasiti da puka činjenica da se ugovorne specifikacije nisu poštovale ne znači, kao takva, da se odnosna tvar ili proizvod nužno mora smatrati otpadom. Ako trgovac restoranu isporuči mljeveno meso koje sadržava govedinu i konjetinu, a ne čistu govedinu kako su se stranke dogovorile, može biti ugovorno obvezan prihvatiti povrat isporuke a da ona pritom ne postane otpad. Međutim, ako je odnosni proizvod nastao kao posljedica slučajnog miješanja govedine s konjetinom tijekom obrade mljevenog mesa, on je obvezan to mljeveno meso odbaciti dok se ne utvrde njegove točne karakteristike i dok se ono ne odloži ili komercijalno reklasificira kao, primjerice, hrana za kune ili kao mješavina govedine i konjetine za ljudsku potrošnju, pod uvjetom da zadovolji relevantne zahtjeve iz propisa o hrani ( 27 ). Općenito govoreći, nenamjerno proizvedena mješavina prima facie jest otpad ako, zbog nepoznavanja njezina točnog sastava, nije sigurna za uporabu kojoj je namijenjena. To vrijedi za proizvode kao što su hrana ili gorivo čija su svojstva bitna za ljudsko zdravlje i okoliš ( 28 ).

41.

Tako bi mljeveno meso u razdoblju od onečišćenja do odlaganja ili oporabe putem reklasifikacije predstavljalo otpad u skladu s pravom Unije, konkretno proizvod onečišćen nakon nezgode koji nije u skladu sa specifikacijama ( 29 ).

42.

Stoga, nasuprot argumentima koje je Shell iznio na raspravi, odgovor koji ću predložiti neće neproporcionalno narušiti trgovinu, nego će naglasiti razinu pažnje koja se od svakog odgovornog trgovca treba očekivati, odnosno da svaki proizvod koji je onečišćen nakon nezgode mora smatrati otpadom.

43.

S obzirom na navedeno, predlažem sljedeći odgovor na sva pitanja koja je uputio Rechtbank te Rotterdam:

Pošiljka goriva koje prodavatelj preuzme natrag i putem novog miješanja preradi kako bi ga ponovno stavio na tržište predstavlja, zbog činjenice da je gorivo slučajno pomiješano s drugom tvari te stoga više ne zadovoljava sigurnosne zahtjeve tako da ga kupac više ne može uskladištiti na temelju svoje okolišne dozvole, mora se smatrati otpadom u smislu članka 2. točke (a) Uredbe Vijeća (EEZ) br. 259/93 o nadzoru i kontroli pošiljaka otpada koje se otpremaju unutar Europske zajednice, ulaze u nju ili iz nje izlaze, i to od trenutka njegova slučajnog onečišćenja do trenutka njegove oporabe miješanjem.