1. 

Prvi je puta na Sudu da tumači Direktivu 2004/8/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o promicanju kogeneracije na temelju potražnje korisne topline na unutarnjem tržištu energije i o izmjeni Direktive 92/42/EEZ ( 2 ).

2. 

Zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između društva Industrie du bois de Vielsalm & Cie (IBV) SA ( 3 ) i Région wallonne.

3. 

Društvo IBV u okviru glavne djelatnosti obavlja piljenje i iskorištava drvni otpad koji potječe iz te djelatnosti kako bi osigurao vlastitu opskrbu energijom putem kogeneracijskog postrojenja (istodobna proizvodnja u jednom postupku toplinske energije i električne i/ili mehaničke energije). Kraljevina Belgija odabrala je, za provedbu Direktive 2004/8, sustav zelenih potvrda kao program potpore za kogeneraciju. Te se potvrde dodjeljuju proizvođačima zelene energije prema pravilima za dodjelu.

4. 

U okviru ovog predmeta, Région wallonne odbila je društvu IBV odobriti dodatnu potporu dvostrukih zelenih potvrda koju daje određenim postrojenjima, uz obrazloženje da ne ispunjava uvjete za ostvarivanje prava na takvu potporu, osobito, što se tiče predmeta ovog spora, jer se navedena potpora dodjeljuje samo postrojenjima koja iskorištavaju biomasu koja ne potječe iz drva i drvnog otpada.

5. 

U tim je okolnostima Cour constitutionnelle (Belgija) uputio Sudu dva prethodna pitanja. On u biti pita treba li članak 7. Direktive 2004/8, koji se odnosi na programe potpora, po potrebi u vezi s člancima 2. i 4. Direktive 2001/77/EZ ( 4 ) i člankom 22. Direktive 2009/28/EZ ( 5 ), s obzirom na, osobito, opće načelo jednakosti iz članka 6. UEU‑a i članke 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), tumačiti na način da se, s jedne strane, primjenjuje samo na visokoučinkovita kogeneracijska postrojenja i da se, s druge strane, protivi regionalnoj mjeri potpore poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drva i/ili drvnog otpada isključuje iz korištenja dvostrukih zelenih potvrda. Sud koji je uputio zahtjev također pita Sud razlikuje li se odgovor na ovo drugo pitanje prema tome iskorištava li postrojenje samo drvo ili pak samo drvni otpad.

6. 

U ovom ću mišljenju tvrditi da članak 7. Direktive 2004/8 treba tumačiti tako da se primjenjuje na sva kogeneracijska postrojenja a ne isključivo na visokoučinkovita kogeneracijska postrojenja. Potom ću objasniti zašto smatram da se, s obzirom na načelo jednakog postupanja, taj članak ne protivi regionalnoj mjeri potpore poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drva isključuju iz korištenja dvostrukih zelenih potvrda, pod uvjetom da nacionalni sud provjeri na temelju elemenata kojima raspolaže je li ta mjera prikladna za ostvarivanje cilja očuvanja šumskog bogatstva i zaštite sektora drvne industrije. Suprotno tome, navest ću razloge zbog kojih smatram da se navedeni članak protivi takvoj mjeri kad se radi o postrojenjima koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drvnog otpada.

7.

Uvodne izjave 24. do 26., 31. i 32. Direktive 2004/8 glase kako slijedi:

[...]

8.

Člankom 1. Direktive 2004/8 predviđa se:

„Cilj je ove direktive povećati energetsku učinkovitost i poboljšati sigurnost opskrbe stvaranjem okvira za promicanje i razvoj visokoučinkovite kogeneracije toplinske i električne energije na temelju potražnje korisne topline i ušteda primarne energije na unutarnjem tržištu energije, uzimajući u obzir posebne nacionalne okolnosti, posebno s obzirom na klimatske i gospodarske uvjete.”

9.

Člankom 2. te direktive određuje se da se ona primjenjuje na kogeneraciju kako je definirana u članku 3. navedene direktive i na kogeneracijske tehnologije navedene u njezinom Prilogu I.

10.

Člankom 3. Direktive 2004/8 kogeneracija se definira kao istodobna proizvodnja u jednom postupku toplinske i električne i/ili mehaničke energije, a visokoučinkovita kogeneracija kao kogeneracija koja udovoljava kriterijima iz Priloga III. te direktive. Tim se člankom pojašnjava da se pored ovih primjenjuju i definicije iz direktiva 2003/54/EZ ( 7 ) i 2001/77.

11.

Prilogom III. Direktive 2004/8, naslovljenim „Metodologija utvrđivanja učinkovitosti postupka kogeneracije”, definira se visokoučinkovita kogeneracija kao kogeneracija koja mora ispuniti sljedeće kriterije:

12.

Članak 7. navedene direktive, naslovljen „Programi potpore”, glasi kako slijedi:

„1.   Države članice osiguravaju da se potpora za kogeneraciju – sadašnje i buduće jedinice – temelji na potražnji korisne topline i na uštedama primarne energije, u svjetlu dostupnih mogućnosti smanjenja potražnje energije primjenom drugih ekonomski izvedivih ili za okoliš korisnih mjera poput drugih mjera energetske učinkovitosti.

2.   Ne dovodeći u pitanje članke [107. UFEU‑a] i [108. UFEU‑a] Komisija ocjenjuje primjenu mehanizama potpore koji se koriste u državama članicama prema kojima proizvođač energije postupkom kogeneracije prima, na temelju propisa koje donose tijela javne vlasti, izravnu ili neizravnu potporu, koji za učinak mogu imati ograničenje trgovine.

Komisija razmatra doprinose li ti mehanizmi ostvarenju ciljeva utvrđenih u članku [11. UFEU‑a] i članku [191.] stavku 1. [UFEU‑a].

3.   Komisija u izvješću iz članka 11. prikazuje dokumentiranu analizu iskustva stečenog u pogledu primjene i usporednog postojanja različitih mehanizama potpore iz stavka 2. ovog članka. Izvješće procjenjuje uspjeh, uključujući i troškovnu učinkovitost, sustava potpore u promicanju uporabe visokoučinkovite kogeneracije u skladu s nacionalnim potencijalima iz članka 6. Izvješće također ispituje u kojoj su mjeri programi potpore doprinijeli stvaranju stabilnih uvjeta za ulaganja u kogeneraciju.”

13.

Članak 2. Direktive 2001/77 glasi:

„Za potrebe ove direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[...]” [neslužbeni prijevod]

14.

Člankom 4. te direktive, naslovljenim „Programi potpore”, predviđa se:

„1.   Ne dovodeći u pitanje članke [107. UFEU‑a] i [108. UFEU‑a], Komisija ocjenjuje primjenu mehanizama koji se koriste u državama članicama prema kojima proizvođač električne energije prima, na temelju propisa koje donose javna tijela, izravne ili neizravne potpore, koji za učinak mogu imati ograničenje trgovine, uzimajući u obzir činjenicu da ti mehanizmi doprinose ostvarivanju ciljeva iz članaka [11. UFEU‑a] i [191. UFEU‑a].

2.   Komisija, najkasnije do 27. listopada 2005., predstavlja iscrpno dokumentirano izvješće o iskustvima stečenima u pogledu primjene i supostojanja različitih mehanizama iz stavka 1. Izvješće također procjenjuje uspjeh, uključujući i troškovnu učinkovitost, programa potpore iz stavka 1., koji se odnose na promicanje potrošnje električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije, radi ostvarenja okvirnih nacionalnih ciljeva iz članka 3. stavka 2. Izvješću se, ako je potrebno, dodaje prijedlog okvira Zajednice o programima potpore električnoj energiji proizvedenoj iz obnovljivih izvora.

Svaki prijedlog okvira trebao bi:

15.

U pogledu javne potpore, uvodna izjava 24. Direktive 2004/8 upućuje na odredbe iz smjernica Zajednice o državnoj potpori zaštiti okoliša koje zamjenjuju, počevši od 2. travnja 2008., Smjernice Zajednice o državnim potporama za zaštitu okoliša ( 8 ).

16.

U točki 112. Smjernica predviđa se:

„Ulaganja za zaštitu okoliša i operativne potpore za kogeneraciju smatraju se sukladnima sa zajedničkim tržištem u smislu članka [107]. stavka 3. [točke] (c) [UFEU‑a], uzimajući u obzir da kogeneracijska jedinica zadovoljava definiciju visokoučinkovite kogeneracije navedene u točki 70. podtočki 11. [...]”

17.

U točki 70. podtočki 11. tih smjernica definicija visokoučinkovite kogeneracije glasi: „kogeneracija koja ispunjava kriterije [iz] Priloga III. Direktivi 2004/8[...] i zadovoljava usklađene referentne vrijednosti učinkovitosti predviđene Odlukom Komisije 2007/74/EZ od 21. prosinca 2006. o uspostavi usklađenih referentnih vrijednosti učinkovitosti za odvojenu proizvodnju električne i toplinske energije pri primjeni Direktive 2004/8[…][ ( 9 )]”.

18.

Dekretom regionalnog valonskog parlamenta od 12. travnja 2001. o uređenju regionalnog tržišta električne energije ( 10 ), kako je izmijenjen Dekretom regionalnog valonskog parlamenta od 4. listopada 2007. ( 11 ), djelomično se prenose direktive 2001/77, 2003/54 i 2004/8.

19.

Dekretom iz 2001. člankom 37. navodi se da „[k]ako bi potaknula razvoj proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora energije i/ili kvalitetne kogeneracije, Vlada uvodi sustav zelenih potvrda.”

20.

Upravljanje tim mehanizmom potpore povjereno je Valonskoj komisiji za energiju (CWaPE) (u daljnjem tekstu: CWaPE). S praktičnog stajališta, sustav je sljedeći. Valonska vlada za svaku godinu utvrđuje kvotu zelenih potvrda koje će se primjenjivati. Dobavljači električne energije i upravitelji mreža tromjesečno dostavljaju CWaPE‑u te potvrde pod prijetnjom novčane kazne (100 eura za potvrdu koja nedostaje). CWaPE izdaje svakom proizvođaču zelene električne energije tromjesečne potvrde, proporcionalno neto količini proizvedene električne energije i ovisno o, s jedne strane, procijenjenom dodatnom proizvodnom trošku tog sektora i, s druge strane, izmjerenoj učinkovitosti zaštite okoliša (ušteda ugljikovog dioksida) kogeneracijskog postrojenja u odnosu na referentnu klasičnu proizvodnju. Potom proizvođači prodaju zelene potvrde dobavljačima [električne energije] ili upraviteljima mreže kako bi mogli ispuniti svoje kvotne obveze.

21.

Člankom 38. Dekreta iz 2001. određuje se:

„1.   Nastavno na mišljenje CWaPE‑a, Vlada određuje uvjete dodjele te utvrđuje način i postupak izdavanja zelenih potvrda za zelenu električnu energiju proizvedenu u Valonskoj regiji u skladu sa sljedećim odredbama.

2.   Zelena potvrda dodjeljuje se za broj proizvedenih kWh koji odgovara 1 MWh, podijeljenom sa stopom uštede ugljikovog dioksida.

Stopa uštede ugljikovog dioksida određuje se tako da se ušteda ugljikovog dioksida ostvarena u predmetnom sektoru, podijeli s emisijama ugljikovog dioksida iz klasičnog sustava proizvodnje električne energije, čije emisije godišnje određuje i objavljuje CWaPE. Ta stopa uštede ugljikovog dioksida ograničena je na 1 za proizvodnju iz postrojenja snage preko 5 MW. Ispod tog praga, njezina gornja granica iznosi 2.

3.   Međutim, kad postrojenje koje prvenstveno iskorištava biomasu, osim drva, dobivenu iz industrijskih aktivnosti na mjestu proizvodnog postrojenja, provodi osobito inovativan postupak i djeluje u skladu s održivim razvojem, Vlada može, nakon dobivenog mišljenja CWaPE‑a o osobito inovativnoj prirodi korištenog postupka, ograničiti stopu uštede ugljikovog dioksida na 2 za ukupnu proizvodnju postrojenja, zbrajajući snage razvijene na tom mjestu proizvodnje do 20 MW.

[...]”

22.

Člankom 57. Dekreta regionalnog valonskog parlamenta od 17. srpnja 2008. o izmjeni Dekreta iz 2001. o organizaciji regionalnog tržišta električne energije ( 12 ) određuje se da „[č]lanak 38. [stavak] 3. [Dekreta iz 2001.] tumači se na način da se isključenje postrojenja koja iskorištavaju drvo iz korištenja sustava koji je predviđen tim člankom odnosi na postrojenja koja iskorištavaju bilo koji drvno‑celulozni materijal dobiven iz drveta, bez iznimke iz kojeg bjelogoričnog i crnogoričnog drveta (uključujući brzorastuću ili vrlo brzorastuću šikaru), prije i/ili poslije bilo kojeg oblika promjene”.

23.

Dana 23. lipnja 2008. Društvo IBV zatražilo je izdavanje dvostrukih zelenih potvrda za svoje postrojenje na temelju članka 38. stavka 3. Dekreta iz 2001. kojim se, podsjećam, dopušta dodatna potpora izdavanjem dvostrukih zelenih potvrda postrojenjima koja ispune tri uvjeta, odnosno da ta postrojenja prvenstveno iskorištavaju biomasu koja nije drvo ili drvni otpad, da djeluju u skladu s održivim razvojem i da provode osobito inovativan postupak.

24.

Odlukom od 18. lipnja 2009. valonska vlada smatrala je da društvo IBV ne ispunjava nijedan od tri uvjeta potrebna za ostvarivanje takve potpore.

25.

Conseil d’État, povodom tužbe društva IBV za poništenje te odluke, smatrao je da društvo ispunjava posljednja dva uvjeta. Budući da je imao dvojbe u pogledu ustavnosti mehanizma potpore što se tiče prvog uvjeta, odlučio je Cour constitutionnelle postaviti sljedeće pitanje:

„Povrjeđuje li se člankom 38. stavkom 3. Dekreta [iz] 2001. članke 10. i 11. Ustava, time što se uvodi različito postupanje između postrojenja koja prvenstveno iskorištavaju biomasu s obzirom na to da iz korištenja mehanizma potpore izdavanjem dvostrukih zelenih potvrda, isključuje kogeneracijska postrojenja na biomasu koja iskorištavaju drvo ili drvni otpad, a uključuje kogeneracijska postrojenja na biomasu koja iskorištavaju sve druge vrste otpada?”

26.

Slijedom pitanja koje mu je uputio Conseil d’État, Cour constitutionnelle, prije odlučivanja o meritumu, Sudu je najprije postavio sljedeća pitanja:

27.

Cour constitutionnelle zatražio je tumačenje članka 7. Direktive 2004/8 u vezi s, po potrebi, člancima 2. i 4. Direktive 2001/77 i člankom 22. Direktive 2009/28. Ta je potonja direktiva stupila na snagu 25. lipnja 2009., odnosno nakon datuma odluke koju je donijela valonska vlada smatrajući da društvo IBV ne ispunjava uvjete potrebne za korištenje mehanizma potpore predviđenog člankom 38. stavkom 3. Dekreta iz 2001. Stoga je ne treba uzimati u obzir u okviru ispitivanja pitanja postavljenih Sudu.

28.

Što se tiče obrade prethodnih pitanja, najprije ću ispitati prvo pitanje, točku (a), a zatim, ako su ta pitanja povezana, razmotrit ću prvo pitanje, točku (b), zajedno s drugim pitanjem.

29.

Svojim prvim pitanjem, točkom (a), sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 7. Direktive 2004/8, s obzirom na načelo jednakosti, tumačiti na način da se primjenjuje samo na visokoučinkovita kogeneracijska postrojenja kako su definirana u Prilogu III. toj direktivi ( 13 ).

30.

Kao što navode društvo IBV i Komisija, i ja smatram da se članak 7. Direktive 2004/8 primjenjuje na sva kogeneracijska postrojenja, a ne samo na visokoučinkovita kogeneracijska postrojenja, kako je definirano u Prilogu III. toj direktivi.

31.

Zakonodavac Unije oprezno je, zasebno definirao u članku 3. navedene direktive pojmove „kogeneracija” i „visokoučinkovita kogeneracija”. Tako je mogao upotrijebiti jedan ili drugi pojam za točno određene potrebe ili svrhe.

32.

U tekstu članka 7. Direktive 2004/8 o programima potpore koje provode države članice ne navodi se da se takvi programi primjenjuju isključivo na visokoučinkovita postrojenja.

33.

Naime, člankom 7. stavkom 1. te direktive određuje se da države članice osiguravaju da se potpora za kogeneraciju ( 14 ) , sadašnje i buduće jedinice, temelji na potražnji korisne topline ( 15 ) i uštedama primarne energije ( 16 ). Zakonodavac Unije upotrebljava pojam „kogeneracije”, ne radi razliku među jedinicama bez obzira na to radi li se o malim ili mikrokogeneracijskim jedinicama i ne daje izričitu uputu u pogledu uštede primarne energije.

34.

Jednako tako, po mojem mišljenju da u članku 7. stavku 2. Direktive 2004/8 nema više naznaka u tom pogledu.

35.

Međutim, belgijska vlada ipak smatra da je, uzimajući u obzir članak 7. stavak 2. Direktive 2004/8, iz uvodne izjave 24. navedene direktive i smjernica očito da se programima potpore mogu koristiti isključivo visokoučinkovita kogeneracijska postrojenja.

36.

Naime, iz tih odredbi zaključuje da su sukladnost mjera potpore s odredbama UFEU‑a o državnim potporama i, stoga, područje primjene članka 7. navedene direktive povezani sa sukladnošću postrojenja s kriterijima visokoučinkovite kogeneracije utvrđenima u Prilogu III. Direktivi 2004/8. Prema njezinom mišljenju, to ne dovodi do razlike u postupanju između kogeneracijskih postrojenja i visokoučinkovitih kogeneracijskih postrojenja ako je to predviđeno načelima za dodjelu državnih potpora ( 17 ).

37.

Ne uspijevam doći do istog zaključka kao i belgijska vlada.

38.

Točno je da se u članku 7. stavku 2. Direktive 2004/8 navode pravila o tržišnom natjecanju koja države članice moraju poštovati. Ta se odredba odnosi na Komisijino ocjenjivanje primjene mehanizama potpore koje provode države članice. Tijekom tog ocjenjivanja, na Komisiji je da provjeri osobito poštuju li se primjenom tim mehanizama pravila tržišnog natjecanja. Takvo se ocjenjivanje naime provodi „ne dovodeći u pitanje članke [107. UFEU‑a] i [108. UFEU‑a]”.

39.

Samo ako program potpore predstavlja državnu potporu, kogeneracijsko postrojenje mora ispunjavati kriterij visoke učinkovitosti da bi bilo sukladno unutarnjem tržištem u skladu s točkom 112. i točkom 70. podtočkom 11. Smjernica.

40.

Međutim, program potpore ne mora uopće predstavljati državnu potporu u smislu UFEU‑a te se u tom slučaju programom potpore mogu koristiti sva kogeneracijska postrojenja.

41.

Stoga se ne mogu složiti sa zaključkom belgijske vlade prema kojemu postrojenja koja se koriste programom potpore mogu biti samo visokoučinkovita kogeneracijska postrojenja, kako su definirana u Prilogu III. Direktivi 2004/8.

42.

Uostalom, u prilog mojoj analizi ide i članak 7. stavak 3. Direktive 2004/8.

43.

U vezi s člancima 6., 10. i 11. te direktive, navedena se odredba odnosi na Komisijino izvješće u kojem se procjenjuje uspjeh sustava potpore u promicanju uporabe visokoučinkovite kogeneracije.

44.

U skladu s člancima 6. i 10. navedene direktive, države članice provode analizu nacionalnih potencijala za primjenu visokoučinkovite kogeneracije. Procjenjuju napredak ostvaren u povećanju udjela visokoučinkovite kogeneracije. Na temelju te analize koju dostavljaju Komisiji, ona na temelju članka 11. iste direktive „ispituje iskustva stečena u pogledu primjene i usporednog postojanja različitih mehanizama potpore kogeneraciji[ ( 18 )]”.

45.

Ni iz kombiniranog tumačenja tih članaka ne proizlazi da se samo visokoučinkovita kogeneracijska postrojenja mogu koristiti tim programima potpore. Točno je da je cilj Direktive 2004/8, kako se navodi u članku 1. te direktive, povećati energetsku učinkovitost i poboljšati sigurnost opskrbe stvaranjem okvira za promicanje i razvoj visokoučinkovite kogeneracije, ali shvaćam i da je visoka učinkovitost krajnji cilj kojem ta direktiva teži pa stoga ne vidim zašto bi se „manje učinkovitim” kogeneracijskim postrojenjima uskratio program potpore ako ona također pridonose cilju energetske učinkovitosti i poboljšanja sigurnosti opskrbe.

46.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da odgovori da članak 7. Direktive 2004/8, s obzirom na načelo jednakosti, treba tumačiti na način da se primjenjuje na sva kogeneracijska postrojenja, a ne samo na visokoučinkovita kogeneracijska postrojenja, kako je definirano u Prilogu III. toj direktivi.

47.

Prvim pitanjem, točkom (b), i drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev zapravo se pita treba li članak 7. Direktive 2004/8, s obzirom na načelo jednakog postupanja, tumačiti na način da se protivi mjeri potpore poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drva i/ili drvnog otpada isključuju iz korištenja dvostrukih zelenih potvrda.

48.

Drugim riječima, sud želi znati kojim manevarskim prostorom raspolažu države članice u provedbi programa potpore kogeneraciji.

49.

Direktiva 2004/8 donesena je na temelju članka 175. stavka 1. UEZ‑a, koji se odnosi na glavu o okolišu, radi ostvarenja ciljeva iz članka 174. UEZ‑a, osobito na očuvanje kvalitete okoliša.

50.

Propisi Unije u području okoliša ne predviđaju potpuno usklađivanje ( 19 ).

51.

U području podijeljene nadležnosti, kao što je područje zaštite okoliša ( 20 ), zakonodavac Unije dužan je odrediti mjere koje smatra potrebnima za ostvarivanje zadanih ciljeva, poštujući načela supsidijarnosti i proporcionalnosti iz članka 5. UEU‑a ( 21 ).

52.

Stoga, uvodnom izjavom 32. Direktive 2004/8 predviđa se da bi, u skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti, opća načela koja čine okvir za promicanje kogeneracije na unutarnjem tržištu energije trebalo utvrditi na razini Zajednice, dok bi detaljna provedba trebala biti ostavljena državama članicama, čime se svakoj državi članici omogućuje odabir režima koji najbolje odgovara njezinim posebnim prilikama. Dodaje se da se ta direktiva ograničava na najmanju mjeru koja se zahtijeva za ostvarenje tih ciljeva i ne prelazi ono što je potrebno u tu svrhu.

53.

Uostalom, iz teksta članka 7. navedene direktive proizlazi da ona ne sadrži nikakvu uputu o vrsti programa potpore kogeneraciji koji bi države članice trebale donijeti. U toj se odredbi tek navodi da države članice osiguravaju da se potpora za kogeneraciju, za sadašnje i buduće jedinice, temelji na potražnji korisne topline i uštedama primarne energije te da mehanizmi ne narušavaju tržišno natjecanje i budu u skladu s ciljevima definiranima u članku 11. UFEU‑a i članku 191. stavku 1. UFEU‑a koji se odnose na zaštitu okoliša.

54.

Samo se u uvodnoj izjavi 26. Direktive 2004/8 spominje oblik koji program potpore može imati i navodi da države članice trebaju primjenjivati različite mehanizme potpore kogeneraciji na nacionalnoj razini, uključujući ( 22 ) potporu investicijama, porezne olakšice ili smanjenja poreza, zelene potvrde i izravne programe cjenovne potpore. Iz tog tumačenja proizlazi da popis različitih mehanizama potpore nije iscrpan i da državama članicama ostavlja druge mogućnosti u pogledu mehanizama potpore.

55.

Stoga države članice raspolažu širokom marginom prosudbe u pogledu oblika koji treba imati program potpore kogeneraciji.

56.

Uostalom, ništa u članku 7. Direktive 2004/8 kao uostalom ni u tekstu te direktive ne upućuje na to da države članice ne mogu, u okviru potpore kogeneraciji, dati prednost jednoj vrsti goriva pred drugom. U tom pogledu, u uvodnoj izjavi 31. te direktive navodi se da je cjelokupna učinkovitost i održivost kogeneracije ovisna o mnogim čimbenicima, kao što su vrste goriva.

57.

Vrsta goriva koja se upotrebljava može ovisiti o posebnim okolnostima svakog područja, o njegovoj dostupnosti na tom području. Uostalom, zakonodavac Unije uzeo je taj element u obzir jer u članku 1. Direktive 2004/8 navodi da njezin cilj mora biti ostvaren uzimajući u obzir posebne nacionalne okolnosti, posebno s obzirom na klimatske i gospodarske uvjete ( 23 ) .

58.

Jednako tako, Europski gospodarski i socijalni odbor u svojem je mišljenju ( 24 ) ustrajao u tome da treba uzeti u obzir posebne okolnosti i poštovati načelo supsidijarnosti u području u kojem su nacionalni klimatski i gospodarski uvjeti odlučujući.

59.

Valonska vlada, u okviru široke margine prosudbe koja joj je ostavljena, odabrala je, djelomično prenoseći Direktivu 2004/8, uvesti sustav zelenih potvrda te je mogla valjano dati prednost dodatnoj potpori postrojenjima koja iskorištavaju biomasu u odnosu na postrojenja koja iskorištavaju druge vrste goriva.

60.

Iz prethodno navedenoga proizlazi da članak 7. Direktive 2004/8, prema mojem mišljenju, treba tumačiti na način da mu se, u načelu, ne protivi regionalni program potpore poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku.

61.

Međutim, u provedbi Direktive 2004/8, države članice dužne su na temelju članka 51. stavka 1. Povelje, poštovati načelo jednakog postupanja utvrđeno u članku 20. navedene Povelje ( 25 ).

62.

U ovom predmetu, društvo IBV osporava svoje isključenje iz korištenja dvostrukih zelenih potvrda s obzirom na to načelo i navodi da se smatra oštećenim u odnosu na kogeneracijska postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja ne potječe iz drva i/ili drvnog otpada.

63.

Stoga valja ispitati je li valonska regija donošenjem članka 38. stavka 3. Dekreta iz 2001. poštovala načelo jednakog postupanja.

64.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različite načine i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano ( 26 ).

65.

U ovom predmetu stoga treba utvrditi jesu li poduzetnici, kao što je društvo IBV, koji pripadaju drvnom sektoru, u situaciji usporedivoj onoj u kojoj se nalaze poduzetnici drugih sektora i koji se koriste dvostrukom zelenom potvrdom u skladu s člankom 38. stavkom 3. Dekreta iz 2001.

66.

U tom se pogledu ne slažem s analizama poljske vlade ( 27 ) i Komisije ( 28 ) koje smatraju da različite kategorije biomase nisu u usporedivim situacijama i da biomasa koja potječe iz drva ima posebna obilježja osobito u pogledu svoje dostupnosti i troškovne učinkovitosti.

67.

Prema mojem mišljenju, i kao što ćemo kasnije vidjeti ( 29 ), ti kriteriji dostupnosti i troškovne učinkovitosti jesu elementi koji se doista moraju uzeti u obzir pri ispitivanju opravdanosti različitog postupanja u usporedivim situacijama.

68.

Što se tiče utvrđivanja usporedivosti situacija o kojima je riječ u glavnom postupku, mislim da usporedbu drvnog sektora s drugim sektorima treba istražiti i ocijeniti uzimajući u obzir svrhu i cilj predmetnih propisa ( 30 ).

69.

Sustav zelenih potvrda uvela su nadležna valonska tijela u skladu s odredbama Direktive 2004/8. Svrha mu je potaknuti razvoj proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora energije i/ili kvalitetne kogeneracije. Mjere koje su donijele države članice na temelju te direktive pridonose zaštiti okoliša, osobito poštovanju ciljeva Kyotskog protokola uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime ( 31 ), koji je jedan od prioritetnih ciljeva Europske unije.

70.

Unija je svojim paketom mjera za klimu i energiju postavila državama članicama cilj poznat kao „3 x 20” prema kojem do 2020. trebaju ostvariti 20 % uštede u energiji, 20 % smanjenja stakleničkih plinova i [proizvesti] 20 % energije iz obnovljivih izvora energije. Direktiva 2004/8 je jedna od njegovih posljedica.

71.

Stoga tom direktivom Zajednica daje prednost promicanju kogeneracije jer pridonosi sigurnosti i diversifikaciji opskrbe energijom, zaštiti okoliša te osobito smanjenju stakleničkih plinova i održivom razvoju.

72.

Biomasa je definirana u članku 2. Direktive 2001/77 ( 32 ) kao biorazgradivi dio proizvoda, otpada i ostataka iz poljoprivrede (uključujući tvari biljnog i životinjskog podrijetla), šumarstva i s njima povezanih proizvodnih djelatnosti, uključujući biorazgradiv udio industrijskog i komunalnog otpada.

73.

Sudjeluje u borbi protiv stakleničkih plinova i pridonosi povećanju energetske učinkovitosti jer se smatra najrentabilnijim i najbržim sredstvom za poboljšanje sigurnosti opskrbe. Time odgovara i ciljevima Direktive 2004/8 koja je u tom pogledu donesena.

74.

Biomasa, bez obzira potječe li iz poljoprivrede, šumarstva ili s njima povezanim proizvodnim djelatnostima, obnovljivi je izvor je energije i predstavlja sektor proizvodnje električne energije. Izvori biomase vrlo su heterogeni. Međutim, bez obzira sastoji li se biomasa od šumskog iverja, drvnih strugotina i piljevine, kućnoga otpada, mulja nastalog u postupku pročišćavanja otpadnih voda, biljaka, otpadaka nastalih u prehrambenoj industriji ili pak algi, ona je i dalje, u svakom slučaju, organska tvar koja može biti gorivo za proizvodnju energije.

75.

Stoga smatram da se, s obzirom na svrhu Direktive 2004/8 i njezin cilj, postrojenja koja iskorištavaju drvo i/ili drvni otpad i postrojenja koja iskorištavaju druge izvore biomase nalaze u usporedivoj situaciji.

76.

Potrebno je sad ispitati je li razlika između tih dviju kategorija u postupanju valonske vlade opravdana.

77.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, razlika u postupanju je opravdana kad se temelji na objektivnom i razumnom kriteriju, odnosno kad se odnosi na zakonom dopušten cilj koji se želi postići predmetnim zakonodavstvom i kad je razlika proporcionalna cilju koji se predmetnim postupanjem želi postići ( 33 ).

78.

Valja osobito ispitati je li u glavnom postupku isključenje postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drva i/ili drvnog otpada prikladna mjera za jamčenje ostvarenja jednog ili više legitimnih ciljeva koje navodi valonska vlada i ne prekoračuje li ono nužno što je potrebno za postizanje takvog cilja. Nacionalno pravno uređenje usto može jamčiti ostvarenje navedenoga cilja samo ako zaista dosljedno i sustavno odražava nastojanje za postizanjem tog cilja.

79.

Razlikovat ću opravdanost razlike u postupanju ovisno o tome iskorištava li postrojenje biomasu koja potječe iz drva ili iskorištava biomasu koja potječe iz drvnog otpada jer, prema mojem mišljenju, ulozi nisu isti u pogledu relevantnih okolišnih zahtjeva.

80.

U ovom predmetu, valonska je vlada iznijela nekoliko argumenata u prilog opravdanosti isključenja postrojenja koja iskorištavaju drvo i/ili drvni otpad iz korištenja mehanizma dvostrukih zelenih potvrda predviđenog u članku 38. stavku 3. Dekreta iz 2001. Društvo IBV osporilo je sve te argumente.

81.

Ta vlada navodi među ostalim da je potrebno očuvati šumsko bogatstvo i namijeniti ga drvnoj industriji koja ga iskorištava kao sirovinu ( 34 ). U prilog tom argumentu navodi istraživanja prema kojima je drvno‑prerađivačka industrija uvelike deficitarna u valonskoj regiji i mora se osloniti na uvoz. Valonska vlada smatra da bi izdavanje dvostrukih zelenih potvrda sektoru proizvodnje energije iz drva moglo dovesti do znatnog rasta cijene sirovine.

82.

Argument koji je iznijela valonska vlada čini mi se legitimnim s obzirom na to da teži očuvanju šuma i drvne sirovine. Tako se čini opravdan općim interesom za visoku razinu zaštite okoliša ( 35 ), koji se člankom 191. UFEU‑a i člankom 37. Povelje ( 36 ) postavlja kao cilj Unije ( 37 ).

83.

Na nacionalnom je sudu da provjeri na temelju elemenata kojima raspolaže je li ta mjera prikladna za ostvarenje cilja očuvanja šumskog bogatstva i zaštite sektora drvne industrije.

84.

Krenemo li od pretpostavke da se predmetnom mjerom postiže takav cilj, potrebno je onda ispitati proporcionalnost te mjere.

85.

Prema mojem mišljenju, ona je proporcionalna s obzirom na to da postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drva nisu potpuno isključena iz programa potpora jer ostvaruju ipak pravo na „obične” zelene potvrde na temelju članka 38. stavka 2. Dekreta iz 2001.

86.

S obzirom na prethodno navedeno, prema tome, članak 7. Direktive 2004/8, s obzirom na načelo jednakog postupanja, treba tumačiti na način da mu nije protivna regionalna mjera potpore poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drva isključuju iz korištenja dvostrukih zelenih potvrda, pod uvjetom da nacionalni sud provjeri na temelju elemenata kojima raspolaže je li ta mjera prikladna za ostvarivanje cilja očuvanja šumskog bogatstva i zaštite sektora drvne industrije.

87.

Valja sada ispitati je li navedena mjera opravdana kad je riječ o postrojenjima koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drvnog otpada, kao što je postrojenje društva IBV.

88.

Ako je predmetna mjera i opravdana za postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drva zato što je potrebno očuvati sektor drvne industrije, takvo mi se opravdanje, naprotiv, ne čini legitimnim s obzirom na ciljeve zaštite okoliša kad je riječ o postrojenjima koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drvnog otpada.

89.

I ja mislim kao i društvo IBV ( 38 ) da se drvni otpad ne može upotrebljavati u sektoru drvne industrije.

90.

U članku 3. točki 1. Direktive 2008/98/EZ ( 39 ) otpad se definira kao „svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti”. Drvni otpad predstavlja ostatak drva koje je već upotrijebljeno. To je ono što ostane od sirovine i neće biti ponovno upotrijebljeno.

91.

Kao što poljska vlada pravilno navodi, iskorištavanje drvnog otpada ne utječe izravno ni na zaštitu šuma niti na konkurentnost drvne industrije ( 40 ).

92.

Iako je godinama glavna zabrinutost politika zaštite okoliša bila obrada, zbrinjavanje, razvoj i sprječavanje nastanka otpada, njegova je oporaba postala važan cilj europskih i nacionalnih nadležnih tijela. U tom okviru, čini se da razvoj postupaka kao što je kogeneracija, u kojoj se iskorištava biomasa koja potječe iz drvnog otpada, odgovara potrebama okoliša.

93.

Komisija, u svojoj Komunikaciji od 7. prosinca 2005. o Akcijskom planu u pogledu biomase ( 41 ), potiče države članice na iskorištavanje potencijala svih isplativih oblika proizvodnje električne energije iz biomase. Navodi da se, u većini slučajeva, čini nemogućim da države koje su se obvezale na poštovanje ciljeva za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora energije u tome uspiju bez većeg iskorištavanja biomase ( 42 ). Što se konkretno tiče kogeneracijskih postrojenja, Komisija potiče navedene države na iskorištavanje potencijala svih isplativih oblika proizvodnje električne energije iz biomase ( 43 ). Što se pak otpada tiče, smatra da on predstavlja nedovoljno iskorišten izvor energije. Komisija u tom pogledu potiče ulaganje u visokoučinkovite energetske tehnologije za upotrebu otpada kao goriva ( 44 ).

94.

Stoga, ograničavanje mogućnosti upotrebe drvnog otpada u energetske svrhe ne čini se u skladu sa ciljevima politike zaštite okoliša koje Unija želi postići, dapače čini se da je protivno tim ciljevima.

95.

Valonska vlada navodi da je predmetna mjera potpuno u skladu s hijerarhijom metoda gospodarenja otpadom iz članka 4. Direktive 2008/98 prema kojem recikliranje treba imati prednost pred energetskom oporabom. Taj mi se argument čini spornim s obzirom na prethodno navedeno i zato što se u stavku 2. te odredbe navodi da “[k]ad primjenjuju hijerarhiju otpada koja se spominje u stavku 1., države članice poduzimaju mjere kojima potiču rješenja koja nude najbolji ukupni učinak na okoliš. To može zahtijevati da se za posebne tijekove otpada odstupi od navedene hijerarhije u slučajevima poduzimanja mjera koje imaju najbolji ukupni učinak na okoliš i zasnivaju se na razmatranju životnog ciklusa o ukupnim utjecajima pri nastanku i gospodarenju takvim otpadom.” Uvodnom izjavom 8. Direktive 2008/98 propisuje se i da „bi trebalo poticati oporabu otpada”.

96.

To je tim više opravdano kad se oporaba drvnog otpada obavlja na licu mjesta, kao što je slučaj u ovom predmetu jer društvo IBV iskorištava drvne ostatke nastale tijekom obavljanja svoje glavne djelatnosti piljenja izravno na mjestu proizvodnje. Izbjegava se tako prijevoz, a time i negativni učinci zagađenja. Oporaba drvnog otpada tako pridonosi ciljevima zaštite okoliša određenima u članku 11. UFEU‑a i članku 191. stavku 1. UFEU‑a te poštovanju članka 37. Povelje.

97.

Kao što, uostalom, poljska vlada ističe u svojoj Komunikaciji Vijeću i Europskom parlamentu od 15. lipnja 2006. o Akcijskom planu Europske unije za šume ( 45 ), Komisija preporučuje upotrebu drva koje se ne može potpuno iskoristiti i olakšat će ispitivanja i razmjenu iskustva o iskorištavanju drva male vrijednosti, malih komada ili drvnih ostataka za proizvodnju energije ( 46 ).

98.

Također dijelim mišljenje poljske vlade koja navodi da treba ulagati napore u iskorištavanje nusproizvoda nastalih sječom šuma ( 47 ) i upotrebljavati taj neiskorišteni potencijal za proizvodnju energije ( 48 ).

99.

Drvni otpad predstavlja potencijal „u mirovanju” kojim treba upravljati iznimno učinkovito i s iznimnim poštovanjem s obzirom na politiku zaštite okoliša. Drvni otpad omogućuje kombinaciju dviju osi te politike, odnosno stalno poboljšanje gospodarenja otpadom s jedne strane i proizvodnju obnovljive energije s druge strane.

100.

Iz prethodno navedenoga proizlazi da valonska vlada nije objektivno opravdala isključenje postrojenja, koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drvnog otpada, iz korištenja mehanizma dvostrukih zelenih potvrda predviđenog člankom 38. stavkom 3. Dekreta iz 2001.

101.

Prema tome, članak 7. Direktive 2004/8, s obzirom na načelo jednakog postupanja, treba tumačiti na način da mu je protivna regionalna mjera potpore poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drva i/ili drvnog otpada isključuju iz korištenja dvostrukih zelenih potvrda.

102.

S obzirom na sva ta razmatranja, mislim da članak 7. Direktive 2004/8, s obzirom na načelo jednakog postupanja, treba tumačiti na način da se mu nije protivna regionalna mjera potpore poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se postrojenja koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drva isključuju iz korištenja dvostrukih zelenih potvrda, pod uvjetom da nacionalni sud provjeri na temelju elemenata kojima raspolaže je li ta mjera prikladna za ostvarivanje cilja očuvanja šumskog bogatstva i zaštite sektora drvne industrije. Suprotno tome, protivna mu je takva mjera kad se radi o postrojenjima koja iskorištavaju biomasu koja potječe iz drvnog otpada.

103.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Cour constitutionnelle odgovori na sljedeći način:

Članak 7. Direktive 2004/8/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o promicanju kogeneracije na temelju potražnje korisne topline na unutarnjem tržištu energije i o izmjeni Direktive 92/42/EEZ, s obzirom na načelo jednakog postupanje, treba tumačiti na način da: