1.

Predmetnom tužbom radi utvrđivanja povrede obveze Europska komisija prigovara Kraljevini Nizozemskoj da je povrijedila pravo Unije u području javne nabave zbog toga što, u okviru dodjele navodne koncesije za javne radove koju je provela općina Eindhoven, nije poštovala obveze koje ima na temelju članka 2. i Glave III. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama ( 2 ).

2.

Do spora je došlo zbog odluke općine Eindhoven (u daljnjem tekstu: općina) od 7. kolovoza 2001. o izvođenju projekta povezanog s nekretninama na području općine između postojeće četvrti Doornakkers i nove stambene četvrti Tongelresche Akkers ( 3 ). Cilj općine bio je preurediti navedeno područje (u daljnjem tekstu: centar Doornakkers), koje je u njezinu vlasništvu, s time da stanovnicima dviju četvrti omogući pristup određenim društvenim i kulturnim uslugama (medicinski centar, centar za igru, integraciju i učenje (u daljnjem tekstu: SPILcentrum) i trgovački centar sa stanovima i stambenim objektima).

3.

Dana 12. rujna 2001. Općinsko vijeće odobrilo je urbanističke planove uređenja koje su izradile službe općine i koji se odnose na projekt povezan s centrom Doornakkers (Prilog 2. odgovoru na tužbu). Ti planovi sadrže shematski prikaz smjernica za uređenje četvrti te se njima predviđa infrastruktura i oprema u pogledu spajanja postojeće četvrti Doornakkers s novom stambenom četvrti Tongelresche Akkers. Prva četvrt sadržavala bi zdravstvenu ustanovu, trgovački prostor i stanove. Druga četvrt sadržavala bi smještajnu infrastrukturu i infrastrukturu za slobodno vrijeme opremljene, među ostalim, sportskim objektima.

4.

Dana 11. travnja 2002. općinske službe sastavile su mišljenje naslovljeno „Odabir nositelja projekta za centar u četvrti Doornakkers” ( 4 ). U tom se mišljenju obavijestilo Općinsko vijeće o kriterijima koje treba primijeniti kako bi se odabrao kupac zemljišta na kojima će se izvoditi projekt povezan s centrom Doornakkers. U tom se mišljenju također pojasnilo da se ugovorom o prodaji zemljišta, koji je predložen budućem suugovaratelju, trebaju poštovati „okvirni uvjeti i smjernice koje je utvrdila općina, odnosno tehničke specifikacije” te da ugovor treba „biti u skladu sa […] željama krajnjih kupaca/korisnika” ( 5 ).

5.

U tim se okvirnim uvjetima i smjernicama pojašnjuju, među ostalim, namjena i visina zgrada u skladu s urbanističkim planom uređenja. Njima se predviđa izgradnja stanova i stambenih objekata, proširenje postojećeg medicinskog centra, prostor kojim se povezuju dvije glavne lokacije, dobar pristup, podzemno parkiralište u skladu s općinskim propisima u području parkiranja, očuvanje dragocjenih zelenih površina kao i izgradnja novog trga i parka u četvrti.

6.

U skladu s mišljenjem naslovljenim „Odabir nositelja projekta za centar u četvrti Doornakkers”, predložilo se da se potencijalni nositelji projekta, odnosno društva Hurks i Haagdijk BV, pozovu na razgovor. Odlukom od 23. travnja 2002. Općinsko vijeće odlučilo je postupiti u skladu s tim mišljenjem.

7.

Općina je stoga sredinom svibnja 2002. telefonom pozvala društva Hurks i Haagdijk BV na sastanak zakazan za 11. lipnja 2002.

8.

Na tom se sastanku uglavnom razgovaralo o gore navedenim okvirnim uvjetima i smjernicama, kao i o dokumentu naslovljenom „Informacije namijenjene kandidatima za nositelja projekta koji sudjeluju u odabiru”.

9.

Dana 15. srpnja 2003. općina je konačno odabrala društvo Hurks kao budućeg suugovaratelja za sklapanje kupoprodajnog ugovora u pogledu predmetnih zemljišta ( 6 ).

10.

Od srpnja 2003. do listopada 2005. društvo Hurks pojasnilo je svoje građevinske nacrte u glavnom planu kojeg je izradilo uz pomoć arhitektonskog ureda. Taj glavni plan sadržavao je brojne skice koje su detaljno prikazivale dimenzije, lokaciju i orijentaciju objekata koje treba izgraditi u skladu s okvirnim uvjetima i smjernicama općine. Dovršen je 26. listopada 2005., a općina ga je odobrila 14. veljače 2006.

11.

U svrhu provedbe tog plana, općina i društvo Hurks sklopili su „ugovor o suradnji”, koji je društvo Hurks potpisalo 12. lipnja 2007., a općina 16. srpnja 2007.

12.

Usporedo s tim pregovorima, općina je 13. veljače 2007. kao vlasnika SPILcentruma odabrala društvo Woonbedrijf. Općina i društvo Woonbedrijf potpisali su 15. travnja 2008. ugovor o suradnji.

13.

Nakon podnošenja pritužbe zbog povrede prava Unije u području javne nabave koju je općina počinila u pogledu projekta povezanog s centrom Doornakkers, Komisija je 2. srpnja 2008. uputila nizozemskoj vladi dopis u kojem od nje traži informacije o tom centru. Nizozemska vlada odgovorila je dopisom od 19. prosinca 2008.

14.

Budući da su ti odgovori bili nepotpuni, Komisija je 24. veljače 2009. nizozemskoj vladi uputila pismo opomene temeljeno na povredi prava Unije u području javne nabave i osobito Direktive 2004/18. Nizozemska vlada na opomenu je odgovorila dopisom od 30. lipnja 2009. Nezadovoljna odgovorima nizozemske vlade, Komisija je 9. listopada 2009. izdala obrazloženo mišljenje.

15.

Budući da nizozemska vlada po isteku roka određenog u obrazloženom mišljenju nije promijenila svoje stajalište, Komisija je pokrenula ovaj postupak.

16.

Članak 1. stavci 2. i 3. Direktive 2004/18 propisuje:

[...]

3.   ‚Koncesija za javne radove’ je ugovor istoga tipa kao i ugovor o javnim radovima, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada na radove koji će se izvesti sastoji ili samo od prava na iskorištavanje radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.”

17.

Članak 2. propisuje načela sklapanja ugovora prema kojima se „[j]avni naručitelji [...] prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način”.

18.

Članak 16. propisuje da se Direktiva 2004/18 „ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi za: (a) stjecanje ili zakup, bilo kakvim financijskim sredstvima, zemljišta, postojećih zgrada ili druge nepokretne imovine ili prava koja se njih tiču”.

19.

Konačno, Glava III. Direktive 2004/18 sadrži posebna pravila o koncesijama za javne radove.

20.

Prije ispitivanja merituma spora, Sud će trebati razmotriti tri argumenta koje nizozemska vlada ističe u pogledu dopuštenosti tužbe:

21.

Prema mišljenju Komisije, s čijom se analizom slažem, taj posljednji argument odnosi se na osnovanost, a ne dopuštenost tužbe. Stoga ću, kao prvo, ispitati dva pitanja koja se odnose na dopuštenost spora, a zatim ono koje se odnosi na vremensku primjenu Direktive 2004/18, kao i druga bitna pitanja.

22.

U pogledu merituma, stranke se uglavnom ne slažu oko pojma „koncesija za javne radove” u smislu Direktive 2004/18. Prema mišljenju nizozemske vlade, Komisija nije dokazala postojanje ugovora o javnim radovima, niti stoga, a fortiori, postojanje koncesije za javne radove.

23.

Pravilnost predsudskog postupka predstavlja, prema ustaljenoj sudskoj praksi, temeljno jamstvo, koje se nastoji ostvariti UFEU‑om, ne samo zaštite prava predmetne države članice već i osiguranja da će eventualni parnični postupak imati jasno utvrđen predmet postupka ( 7 ).

24.

U tom pogledu, valja podsjetiti da, „prema ustaljenoj sudskoj praksi, pismo opomene koje Komisija upućuje državi članici, a zatim i obrazloženo mišljenje koje izdaje, određuju predmet spora koji se, prema tome, više ne može proširivati. Naime, mogućnost dotične države članice da podnese svoja očitovanja, čak i ako odluči to ne napraviti, predstavlja temeljno jamstvo koje se nastoji ostvariti Ugovorom i njegovo je poštovanje bitan preduvjet pravilnosti postupka kojim se nastoji utvrditi povreda obveze države članice. Posljedično, obrazloženo mišljenje i tužba Komisije trebaju se temeljiti na istim prigovorima na kojima se temelji pismo opomene na temelju kojeg je pokrenut predsudski postupak” ( 8 ).

25.

Nizozemska vlada smatra da Komisija želi dokazati povredu obveze koju joj stavlja na teret na temelju dokumenata koje joj je ta vlada dostavila ili koje je pribavila nakon izdavanja obrazloženog mišljenja. Budući da se nizozemska vlada nije mogla očitovati o tim dokumentima tijekom predsudske faze postupka, Komisija je povrijedila njezino pravo na obranu.

26.

Kao što je gore navedeno, pismo opomene od 24. veljače 2009., Nizozemska vlada je na njega odgovorila 30. lipnja 2009. Komisija je dostavila svoje obrazloženo mišljenje 9. listopada 2009.

27.

Međutim, dopisom od 12. svibnja 2010., Komisija je Kraljevini Nizozemskoj uputila novi zahtjev za pružanje informacija. Nizozemska vlada odgovorila je na taj zahtjev time što joj je 11. lipnja 2010. dostavila niz dokumenata. Ministar vanjskih poslova pojasnio je u svojem odgovoru da Komisija ne može upotrijebiti te podatke u okviru ovog postupka.

28.

Komisija je ipak upotrijebila jedan od tih dokumenata, kao i ostala tri dokumenta koje je pribavila tijekom vlastitih pretraga nakon izdavanja obrazloženog mišljenja i za koje tvrdi da su na raspolaganju „široj javnosti”. Četiri sporna dokumenta su, dakle, redom:

29.

Kao što sam naglasio u točki 24. ovog mišljenja, obrazloženo mišljenje i tužba Komisije trebaju se temeljiti na istim prigovorima na kojima se temelji pismo opomene na temelju kojeg je pokrenut predsudski postupak.

30.

Stoga, „Komisija ne može tražiti da se utvrdi konkretna povreda obveze […] koja se odnosi na određeno činjenično stanje koje nije bilo navedeno u okviru predsudskog postupka” ( 9 ). Naime, svaki konkretan prigovor nužno mora biti naveden u fazi predsudskog postupka kako bi dotična država članica imala mogućnost popraviti tako utvrđenu konkretnu situaciju ili kako bi mogla korisno istaknuti svoju obranu u tom pogledu jer takva obrana može potaknuti Komisiju da odustane od navedenog prigovora i/ili može pridonijeti utvrđivanju predmeta spora o kojem će naknadno odlučivati Sud ( 10 ).

31.

Međutim, valja napomenuti da se u ovom slučaju dokumenti koje je podnijela Komisija i čiju upotrebu osporava nizozemska vlada, odnose isključivo na samo činjenično stanje koje je predmet predsudskog postupka. Njima se ne nastoji istaknuti novi prigovor, nego samo pojasniti prigovor koji je istaknut u okviru tog postupka.

32.

Točnije, primjećujem da su prva dva dokumenta nastala u ožujku i travnju 2008., te stoga prethode pismu opomene. Oni su jasno povezani s činjeničnim stanjem opisanim u pismu opomene i kao takvi nisu bili nepoznati nizozemskim vlastima.

33.

Prvi je dokument ugovor o suradnji sklopljen 15. travnja 2008. između društva Woonbedrijf i općine. Naime, općina je 13. veljače 2007. odabrala društvo Woonbedrijf kao vlasnika SPILcentruma. Štoviše, kad je općina 14. veljače 2006. odlučila odobriti glavni plan koji je predložilo društvo Hurks, ona u svojoj odluci pojašnjuje da je taj plan sastavila projektna jedinica u kojoj su, među ostalim, bili zastupljeni općina i društvo Woonbedrijf. Nizozemska vlada nije stoga mogla zanemariti to da su odnosi između društva Woonbedrijf i općine dio spora.

34.

Drugi je dokument obavijest općinskih tijela koja se odnosi na izgradnju stambenih objekata koju je započela općina za razdoblje 2005. – 2010. Projekt koji se odnosi na četvrt Tongelresche Akkers i centar Doornakkers izričito se navodi u dokumentu nekoliko puta. Kao i ugovor o suradnji između društva Woonbedrijf i općine, nizozemska vlada nije mogla zanemariti mogući utjecaj tog dokumenta na spor s obzirom na to da je izgradnja stambenih objekata za općinu bila izravno povezana s dobivanjem državnih subvencija i da je centar Doornakkers bio uključen u tu dinamiku.

35.

Što se tiče druga dva dokumenta, smatram da se radi o javnim dokumentima od kojih je jedan administrativna uredba objavljena u Staatscourant, a drugi je obavijest objavljena na internetskoj stranici javnog tijela. Prvim se uređuju uvjeti dobivanja potpora za program izgradnje stambenih objekata, a drugi je opća obavijest koja se odnosi na taj program.

36.

Radi se stoga o dokumentima kojima se samo omogućuje razumijevanje činjeničnog stanja, a ne o isticanju novog prigovora. Naprotiv, njima se samo pojašnjuje prigovor koji je naveden u pismu opomene i obrazloženom mišljenju.

37.

Konačno, valja podsjetiti da, iako Komisija svakako treba poštovati pravo nizozemske vlade na obranu, ta vlada treba, u skladu s dužnostima lojalne suradnje koje joj se propisuju na temelju članka 4. stavka 3. Ugovora o EU‑u, olakšati izvršavanje zadaće Komisije. „Komisija se, kada je riječ o provjeri primjenjuju li se u praksi pravilno nacionalne odredbe kojima se želi osigurati učinkovita provedba direktive, s obzirom na to nije ovlaštena na provođenje vlastite istrage u tom smislu, u velikoj mjeri [stoga] oslanja na elemente koje joj dostave podnositelji prigovora te dotična država članica […]. U takvim je okolnostima na nacionalnim vlastima da najprije provedu potrebne provjere na licu mjesta, u skladu s dužnosti svake države članice, kao što je navedeno u točki 42. ove presude kako bi olakšale opću zadaću Komisije […]” ( 11 ).

38.

Posljedično, smatram da tužba Komisije ne može biti proglašena nedopuštenom zato što je Komisija upotrijebila gore navedene dokumente.

39.

Nizozemska vlada nadalje prigovara Komisiji da je prvi put u tužbi navela da je općina primila „uslugu” kako bi dokazala da se radilo o naplatnom ugovoru, dok se u fazi predsudskog postupka Komisija isključivo usredotočila na postojanje „naknade” kojeg je općina dala društvu Hurks. To je novi prigovor koji se temelji na postojanju usluge koju je općina primila, čime se proširuje predmet spora.

40.

U tom pogledu, u svojoj presudi Komisija/Portugal ( 12 ) Sud je pojasnio da činjenica da je „Komisija u svojoj tužbi detaljno navela argumente koji potvrđuju njezin zaključak koji se odnosi na navodnu povredu obveze, koji su već općenitije navedeni u pismu opomene i obrazloženom mišljenju, i da je samo navela još razloga zbog kojih smatra da je navedeni sustav nespojiv sa slobodnim pružanjem usluga, nije promijenila predmet navedene povrede obveze i stoga nema nikakvog utjecaja na opseg spora.

41.

Ne slažem se s mišljenjem nizozemske vlade prema kojem to utvrđenje nije moguće primijeniti na predmetni slučaj. Komisija u pismu opomene i u obrazloženom mišljenju prigovara Kraljevini Nizozemskoj da je povrijedila pravila Unije koja se odnose na ugovore o javnoj nabavi i konkretnije Direktivu 2004/18. Komisija je najprije smatrala da je ugovor kojeg su sklopili općina i društvo Hurks, bio koncesija za javne radove u smislu članka 1. stavka 3. Direktive 2004/18, kojom se zahtijeva naplatni ugovor. Komisija je izričito analizirala taj uvjet u obrazloženom mišljenju (str. 7 do 9).

42.

U svojoj tužbi Komisija ne navodi niti jedan novi prigovor ( 13 ). Dopunjuje svoju argumentaciju kako bi u nju uključila nedavna razmatranja iz sudske prakse Suda u pogledu pojma „naplatni ugovor”, koji podrazumijeva uslugu uspješnog ponuditelja od koje naručitelj ima „izravni gospodarski interes” ( 14 ). Prema mojem mišljenju, Komisija je time samo pojasnila argumente kojima podupire svoj zaključak koji se odnosi na navodnu povredu obveze i koji su već općenitije navedeni u pismu opomene i obrazloženom mišljenju ( 15 ).

43.

Tužba Komisije stoga je dopuštena.

44.

Najprije, kao što sam već pojasnio, smatram da se to pitanje ne odnosi na dopuštenost tužbe, nego na osnovanost spora ( 16 ).

45.

U skladu s člankom 80. Direktive 2004/18, tu direktivu treba prenijeti najkasnije do 31. siječnja 2006.

46.

Prema mišljenju Komisije, pregovori su stvarno počeli tek nakon donošenja glavnog plana 14. veljače 2006., odnosno nakon stupanja na snagu Direktive 2004/18. Nizozemska vlada naprotiv smatra da se primjenjiva direktiva utvrđuje na temelju odluke općine od 23. travnja 2002. jer je u tom trenutku općina odlučila da neće slijediti europski postupak javne nabave, nego će odabrati samo dva kandidata. Odluka da radi s društvom Hurks donesena je 15. srpnja 2003.

47.

Ključni datumi stoga su slijedeći:

48.

Svaka stranka poziva se na presude koje je donio Sud u predmetima Komisija/Francuska ( 23 ) i pressetext Nachrichtenagentur ( 24 ).

49.

U gore navedenoj presudi Komisija/Francuska, Sud je pojasnio pitanje vremenske primjene Direktive Vijeća 93/38/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka nabave od strane subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL L 199, str. 84), istodobnim isticanjem načela i iznimke.

50.

Što se tiče načela, „[o]dluka javnog naručitelja koja se odnosi na vrstu postupka koji se treba provesti i na eventualnu potrebu za prethodnim nadmetanjem za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, predstavlja posebnu fazu postupka tijekom koje se utvrđuju bitne značajke odvijanja tog postupka i koja se uobičajeno može provesti samo u fazi pokretanja tog postupka. Stoga, za ocjenu primjenjivosti Direktive […] na takvu odluku[…], u načelu valja uzeti u obzir trenutak u kojem je navedena odluka donesena” ( 25 ). Naime, „bilo bi protivno načelu pravne sigurnosti utvrditi mjerodavno pravo upućivanjem na datum dodjele ugovora, s obzirom na to da taj datum označava kraj postupka, dok se odluka javnog naručitelja o postupku prethodnog nadmetanja obično donosi u početnoj fazi tog postupka” ( 26 ).

51.

Međutim, iznimka je u tome da, „ako [kasnije započeti pregovori] imaju bitno različite značajke u odnosu na one koji su već u tijeku, te se, stoga, njima može dokazati želja stranaka za ponovnim pregovaranjem o bitnim uvjetima ugovora, […] primjena [odredbi naknadne direktive] može biti opravdana” ( 27 ).

52.

Pojmovi „bitno različite značajke” i „bitni uvjeti ugovora” pojašnjeni su u gore navedenoj presudi pressetext Nachrichtenagentur. Izmjena koja može biti obuhvaćena područjem primjene iznimke treba se odnositi na bitan element ugovora, kao na primjer:

53.

Prima facie, iznimka koju je Sud istaknuo u gore navedenoj presudi Komisija/Francuska, ne može se kao takva primijeniti u ovom sporu. Naime, iznimka se odnosi na situacije u kojima je ugovor bio bitno izmijenjen. Međutim, čini se da je jedini ugovor koji su sklopili općina i društvo Hurks potpisan u ljeto 2007.

54.

Međutim, iz spisa nesporno proizlazi da su se stranke već dogovorile o svim bitnim točkama prije potpisivanja ugovora o suradnji. Osim toga, Komisija se zapravo ne poziva na postojanje novih pregovora između stranaka. Međutim, Komisija smatra da su određeni bitni elementi ugovora bili utvrđeni tek nakon isteka roka za prijenos Direktive 2004/18. Prema mišljenju Komisije, stoga bi po analogiji trebalo primijeniti utvrđenje iz gore navedene presude Komisija/Francuska ( 32 ).

55.

Ne slažem se s tim zaključkom.

56.

Sud smatra da je primjenjiva ona direktiva koja je na snazi u trenutku kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će se provoditi i konačno razriješi pitanje je li potrebno prethodno nadmetanje za sklapanje ugovora o javnoj nabavi. To pravilo temelji se na načelu pravne sigurnosti koje ne omogućuje utvrđivanje mjerodavnog prava upućivanjem na datum dodjele ugovora, s obzirom na to da taj datum označava kraj postupka, dok se odluka javnog naručitelja o postupku prethodnog nadmetanja obično donosi u početnoj fazi tog postupka ” ( 33 ).

57.

Stoga smatram da ne treba uzeti u obzir postojanje ugovora u formalnom smislu, nego, naprotiv, u vremenskom slijedu u spisu treba utvrditi trenutak u kojem javno tijelo donosi „odluku […] koja se odnosi na vrstu postupka koji će se provoditi i na eventualnu potrebu za prethodnim nadmetanjem za sklapanje ugovora o javnoj nabavi” ( 34 ).

58.

To tumačenje potvrđeno je u presudi Hochtief i Linde‑Kca‑Dresden. U toj presudi, Sud je potvrdio da, kada je „odluka javnog naručitelja da isključi prijedlog konzorcija kojeg čine tužitelji u glavnom postupku i da nastavi postupak s dvama kandidatima koje smatra prikladnima, donesena prije datuma isteka roka za prijenos Direktive 2004/18, […], bilo bi protivno načelu pravne sigurnosti utvrditi mjerodavno pravo […] upućivanjem na datum dodjele ugovora, dok je odluka za koju se u ovom slučaju navodi da je njome povrijeđeno pravo Zajednice donesena prije datuma [isteka roka za prijenos]” ( 35 ).

59.

U ovom slučaju, općina je 23. travnja 2002. nedvojbeno donijela odluku u smislu gore navedene sudske prakse.

60.

Općina je već 12. rujna 2001. odobrila urbanistički plan uređenja koji se odnosi na projekt centra Doornakkers. Na taj su datum bile poznate smjernice projekta (infrastruktura i oprema potrebne za spajanje postojeće četvrti s novom stambenom četvrti, vrste zgrada koje se trebaju izgraditi, itd.).

61.

Dana 23. travnja 2002. odlučeno je o načinu odabira nositelja projekta koji će izvoditi projekt. Tog datuma općina je, naime, odobrila mišljenje njezinih službi naslovljeno „Odabir nositelja projekta za centar u četvrti Doornakkers”. U tom su dokumentu izričito definirane uloga nositelja projekta i način odabira (vidjeti članke 1.3. i 2.). Predstavljena su već dva prethodno odabrana kandidata i izričito je odbijena primjena pravila koja se odnose na ugovore o javnoj nabavi: „na kraju postupka odabira, općina će odrediti kandidata za nositelja projekta s kojim će potpisati ugovor o izvođenju radova. Prema mišljenju općine, radi se o traženom suugovaratelju za sklapanje ugovora o uvjetnoj prodaji zemljišta. Tim se uvjetima treba osigurati da će predviđeni centar u četvrti biti izgrađen u skladu s uvjetima i željama općine i tehničkim specifikacijama, kao i u skladu sa željama krajnjih kupaca/korisnika. Činjenica da se općina odlučila za uvjetnu prodaju podrazumijeva da se neće provoditi postupak javne nabave i da se ne primjenjuju pravila o ugovorima o javnoj nabavi” ( 36 ).

62.

Ovdje se sigurno radi o „odluci javnog naručitelja koja se odnosi na vrstu postupka koji će se provoditi i na eventualnu potrebu za prethodnim nadmetanjem za sklapanje ugovora o javnoj nabavi” ( 37 ).

63.

Preostalo je dakle pitanje primjenjuje li se gore navedena iznimka. U tom pogledu, na Komisiji je da u okviru svoje tužbe zbog povrede obveze dokaže da su bitni elementi bili izmijenjeni nakon 31. siječnja 2006., datuma isteka roka za prijenos Direktive 2004/18 koji stranke smatraju „ključnim” datumom.

64.

Komisija navodi dva elementa: podjelu financijskog rizika za određene dijelove projekta koji se odnose na SPILcentrum i preuzimanje troškova za uređenje javnih površina.

65.

Od cijelog projekta, SPILcentrum je infrastruktura čija je isplativost bila najmanje izvjesna. Zbog toga društvo Hurks nije željelo samo snositi financijski rizik te infrastrukture. Općina je ipak sustavno odbijala preuzeti dio tog rizika. Društvo Hurks stoga je konačno prihvatilo izgraditi centar za vlastiti račun i na vlastiti rizik. Općina je u zamjenu odabrala stambeno poduzeće, odnosno društvo Woonbedrijf, za budućeg vlasnika SPILcentruma. To je stambeno poduzeće zauzvrat dobilo jednokratnu subvenciju u iznosu od 2,41 milijuna eura.

66.

Prema mišljenju Komisije, to je bitan element u suradnji između društva Hurks i općine. Međutim, to je moglo biti konačno odlučeno tek 13. veljače 2007., u trenutku kad je društvo Woonbedrijf određeno za vlasnika.

67.

U mišljenju općine donesenom 23. travnja 2002. pojašnjuje se u članku 4.2. da „nositelj projekta, među ostalim, osigurava uređenje javnih površina”. Međutim, prema ugovoru o suradnji kojeg su potpisale stranke, javna površina ostaje u vlasništvu općine i upravo se ona obvezuje da „za vlastiti račun i na vlastiti rizik učini pogodnim za izgradnju i stanovanje” planski prostor (osim zemljišta namijenjenog trgovačkom centru) (članci 8.1. i 8.2. ugovora o suradnji).

68.

U skladu s člankom 1.1. ugovora o suradnji, pojam „učiniti pogodnim za stanovanje” odnosi se na, „među ostalim, uređenje cesta i njihovih temelja, trgova, nogostupa, zelenih i javnih površina, uključujući uređenje okoliša, komunalnu opremu i urbane opreme”.

69.

Prema mišljenju Komisije, ovdje se radi i o bitnom elementu suradnje koju su stranke među sobom dogovorile nakon isteka roka za prijenos Direktive 2004/18.

70.

Činjenica da je o podjeli financijskog rizika za određene dijelove projekta koji se odnose na SPILcentrum i preuzimanju troškova za uređenje javnih površina konačno odlučeno nakon odluke od 23. travnja 2002., ne čini mi se odlučujuća.

71.

Ako uzmemo u obzir, na primjer, elemente koje je Sud iznio u gore navedenoj presudi pressetext Nachrichtenagentur, očito je da se niti jednom od dviju točaka koje je istaknula Komisija ne opravdava novi postupak javne nabave:

72.

Naprotiv, kao što Komisija sama ističe kako bi dokazala postojanje ugovora o javnim radovima (što nije smisleno), „usporedba članka 1.1. ugovora o suradnji i obavijesti koju je općina dostavila kandidatima za nositelja projekta u lipnju 2002., pokazuje da je namjenu zgrada koje se trebaju izgraditi uglavnom odredila općina već 2002.” ( 43 ).

73.

U točki 43. svoje tužbe, Komisija „detaljno” opisuje elemente o kojima je odlučeno tijekom pregovora provedenih nakon odluke od 23. travnja 2002. U točki 67. svoje tužbe, Komisija također osporava da je predmet ugovora o suradnji bila obična prodaja zemljišta s obzirom na obveze propisane nositeljima projekta tijekom „neslužbenog” postupka odabira. Prema mišljenju Komisije, „nositelji projekta bili su dužni izraditi svoje planove na temelju određenog koncepta kojeg je utvrdila općina, odnosno modela ‚utega’, u kojem oba kraja čine jezgru s uređenim sadržajem. Kad bi se radilo o običnoj prodaji zemljišta, ne bi bila predviđena niti jedna obveza te vrste”.

74.

U ovom trenutku moje analize stoga smatram da Komisija nije predočila potrebne i dovoljne elemente kako bi dokazala primjenu Direktive 2004/18, koju navodi u prilog svojoj tužbi. Međutim, u okviru tužbe temeljene na članku 258. UFEU‑a, ona je dužna utvrditi postojanje povrede obveze ( 44 ).

75.

Prihvatiti tvrdnju Komisije dovelo bi do besmislene situacije koja je protivna cilju koji nastoji postići zakonodavac. Naime, prema rasuđivanju Komisije, datum koji treba uzeti u obzir kako bi se utvrdila primjenjiva direktiva jest datum na koji je Općina donijela glavni plan, odnosno 14. veljače 2006. Međutim, taj plan koji je izradilo društvo Hurks, predstavljen je kao pravi plan izgradnje. Člankom 2. ugovora o suradnji, kojim se određuje predmet suradnje, izričito se pojašnjuje da se njime uređuju „isključivi načini i uvjeti suradnje između stranaka radi izvođenja projekta u skladu s glavnim planom i drugim planskim dokumentima” ( 45 ).

76.

Kad bi donošenje glavnog plana bila odluka na temelju koje se utvrđuje primjenjiva direktiva, to bi značilo da se mogući poziv kandidatima temelji na planovima suugoovaratelja odabranog izvan postupka javne nabave kojeg se ne mora prihvatiti na kraju postupka odabira. Koji bi nositelj projekta prihvatio izraditi takav glavni plan bez jamstva da će biti izvođač projekta? Koji bi nositelj projekta dopustio konkurentu da koristi njegove planove?

77.

Točno je da se, kao što se pravnom sigurnosti sprječava da se mjerodavno pravo određuje upućivanjem na datum dodjele ugovora ( 46 ), isto tako njome sprječava da se ono određuje upućivanjem na datum kad je javno tijelo donijelo planove prethodno odabranog nositelja projekta.

78.

Osim toga, pravilo koje je Sud iznio u gore navedenoj presudi Komisija/Francuska štiti i interese konkurenata. Naime, utvrđivanje primjenjive direktive ovisno o odluci o tome treba li provesti postupak javne nabave omogućuje davanja korisnog učinka mogućim tužbama konkurenata, koji su de facto odbijeni odlukom javnog tijela da postupak javne nabave ne otvori za konkurenciju.

79.

Odbacivanjem tvrdnje prema kojoj se mjerodavno pravo utvrđuje na temelju odluke javnog naručitelja da dodijeli ugovor, pozitivna posljedica tog pravila je zadržavanje prikladnog datuma da oštećene strane mogu osporavati odluke javnih naručitelja.

80.

Stoga, s obzirom na to da Komisija nije predočila dokaze na temelju kojih se može utvrditi da je Direktiva 2004/18, koju navodi u prilog svojoj tužbi, primjenjiva i s obzirom na to da je na raspravi potvrdila da se njezina tužba temelji samo na toj direktivi (iako su primjenjive definicije i načela, prema njezinom mišljenju, jednaki onima iz Direktive Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima ( 47 )), smatram da tužbu treba odbiti.

81.

Unatoč tome, u slučaju da Sud ne prihvati moje mišljenje te smatra da je Direktiva 2004/18 primjenjiva, u nastavku ću također analizirati bitna pitanja postavljena u ovom sporu.

82.

Kako bi se zaključilo da je Kraljevina Nizozemska počinila povredu obveze, valja utvrditi vrstu ugovora koji su sklopili općina, s jedne strane, i društvo Hurks, s druge strane, o preuređenju centra Doornakkers: radi li se o običnoj prodaji zemljišta ili o koncesiji za javne radove u smislu Direktive 2004/18 ( 48 )?

83.

Iz definicija „ugovora o javnim radovima” i „koncesije za javne radove” koje se nalaze u članku 1. stavku 2. točkama (a) i (b) i članku 1. stavku 3. Direktive 2004/18, proizlaze tri uvjeta nužna za postojanje koncesije za javne radove. Zahtijeva se:

84.

S obzirom na to da postojanje ugovora u pisanom obliku između općine i društva Hurks nije dovedeno u pitanje, bit će ispitani samo drugi i treći uvjet.

85.

Postojanje koncesije za javne radove nužno, i kao prvo, podrazumijeva ugovor o javnim radovima. U članku 1. stavku 2. točki (b) Direktive 2004/18 predviđaju se tri pretpostavke. Predmet javne nabave treba biti:

86.

Prema mišljenju nizozemske vlade, ugovor koji su sklopili općina i društvo Hurks ne pripada niti jednoj od te tri kategorije jer se radi o običnoj prodaji zemljišta. Međutim, člankom 16. Direktive 2004/18 izričito se iz njezinog područja primjene isključuje takva vrsta transakcije.

87.

Točno je da se sporazumi koje su potpisali općina i društvo Hurks odnose na prodaju nekoliko zemljišta u vlasništvu općine. Međutim, iz teksta „ugovora o suradnji” i svih pravnih i gospodarskih odnosa između društva Hurks i općine proizlazi da se ovdje radi samo o dodatnom elementu ugovora. Štoviše, Sud je smatrao da je bilo uputno da se ne isključi primjena Direktive 2004/18 ako se postupkom dodjele predviđa prodaja zemljišta koje će kasnije biti predmet ugovora o javnim radovima ( 49 ). Ovakvo rasuđivanje može se, a fortiori, uzeti u obzir kada su obje transakcije predviđene u istom sporazumu, kao što je ovdje slučaj.

88.

U skladu s uvodnim izjavama ugovora o suradnji koji su sklopili općina i društvo Hurks:

89.

Predmet ugovora definiran je bez ikakvog upućivanja na prodaju zemljišta. U skladu s člankom 2. ugovora o suradnji, njime se uređuju „isključivi načini i uvjeti suradnje između stranaka radi izvođenja projekta u skladu s glavnim planom i drugim planskim dokumentima”. Međutim, sam predmetni projekt utvrđen je ugovorom kao „preuređenje planskog prostora”, što osobito znači da navedeni prostor treba „učiniti pogodnim za izgradnju i stanovanje” u skladu s uvjetima iz ugovora (članak 1.1. ugovora o suradnji).

90.

Tim se ugovorom također predviđa osnivanje „projektne ekipe” koju čine „projektna skupina” i nekoliko „radnih skupina” čija je uloga sastavljanje planskih dokumenata, odnosno, konačnog nacrta urbanističkog plana uređenja, prostornog plana lokalnog uređenja, tehničkih specifikacija, korisne dokumentacije o rušenju, plana o uređenju javnih površina, itd. (članak 5. ugovora o suradnji), i pripremanje donošenja odluke ugovornih strana, pri čemu se podrazumijeva da projektnu skupinu vodi voditelj projekta općine (članak 3. navedenog ugovora).

91.

Konačno, člankom 7.5. navedenog ugovora koji se odnosi na prodaju zemljišta, propisuje se da je prodaja tih zemljišta izričito uvjetovana obvezom društva Hurks da „izgradi objekte na zemljištima u skladu s planskim dokumentima i rokovima”, koja je navedena u članku 6.

92.

Nadalje, iz postupovnih dokumenata jasno je da cijena zemljišta iznosi 5616024 eura ( 50 ), dok se izgradnja projekta procjenjuje na 28186000 eura (Prilog 7. tužbi).

93.

Stoga se iz ugovora o suradnji može zaključiti da predmet ugovora nije najprije bila prodaja zemljišta, nego, prije svega, izvođenje radova koji se odnose na djelatnosti navedene u Prilogu I. Direktivi 2004/18, odnosno, da navedem samo jedan primjer, građevinski radovi ili posao u smislu navedene direktive ( 51 ).

94.

Smatram da projekt na koji se odnosi predmetni ugovor o suradnji, osim toga, odgovara trećoj pretpostavci iz članka 1. stavka 2. točki (b) Direktive 2004/18, odnosno, „realizacij[i], bilo kojim sredstvima, posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo javni naručitelj”.

95.

Naime, ako se upućuje na pojašnjenja iznesena u gore navedenoj presudi Helmut Müller na koju se pozivaju Komisija i nizozemska vlada, „kako bi se moglo utvrditi da je javni naručitelj naveo svoje zahtjeve u smislu [članka 1. stavka 2. točke (b) Direktive 2004/18], potrebno je da taj javni naručitelj poduzme mjere radi utvrđivanja značajki posla, ili barem radi izvršavanja odlučujućeg utjecaja na njihovo projektiranje” ( 52 ). To znači da „sama činjenica da javno tijelo, u izvršavanju svojih ovlasti u području urbanističkog uređenja, ispituje određene građevinske nacrte koji su mu podneseni ili donosi odluku u skladu s ovlastima u tom području, ne ispunjava zahtjev koji se odnosi ‚na zahtjeve koje je naveo javni naručitelj’, u smislu navedene odredbe” ( 53 ).

96.

U tom se pogledu slažem s mišljenjem Komisije. Iz ugovora o suradnji koji su potpisale dvije strane, drugih dokumenata na koje se u tom ugovoru upućuje (glavni plan, planski dokumenti, itd.) i obavijesti koju je sastavila općina u lipnju 2002., odnosno na početku projekta, upućenoj kandidatima za nositelja projekta proizlazi da je općina odlučila ne samo o uređenju predmetnog zemljišta, nego i o namjeni zgrada koje treba izgraditi.

97.

U dokumentu naslovljenom „Centar Doornakkers – Program” ( 54 ) može se osobito vidjeti da je broj zgrada koje treba izgraditi precizno naveden, kao i broj prostorija, njihova namjena, čak i njihova površina. Broj parkirališnih mjesta koji treba osigurati za svaki poslovni prostor također je naveden ( 55 ).

98.

Međutim, Sud je već imao priliku pojasniti da specifikacije „koje se odnose na točan opis zgrada koje treba izgraditi, [na] njihovu kvalitetu i [na] njihovo opremanje, izlaze iz okvira uobičajenih zahtjeva zakupoprimca u smislu novoizgrađene zgrade određene veličine” ( 56 ). Prema mišljenju Suda, „primarni cilj [ugovora koji sadrži takve specifikacije] jest izgradnja [zgrade] u skladu sa zahtjevima koje je naveo [javni naručitelj]” ( 57 ).

99.

U tim okolnostima, koje su slične predmetnom slučaju, Sud je smatrao da, s obzirom na to da navedene zgrade predstavljaju „posao” u smislu primjenjive direktive, da su namijenjene ispunjavanju gospodarske funkcije, da je njihova vrijednost veća od praga koji se predviđa Direktivom 93/37 o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima i da je sklopljen naplatni ugovor, njega treba kvalificirati kao „ugovor o javnim radovima”. Ista utvrđenja vrijede u ovom slučaju.

100.

Konačno, sastav i zadaće koje su povjerene „projektnoj ekipi” utvrđenoj u članku 3. ugovora o suradnji odražavaju također želju općine da zadrži aktivnu ulogu u razvoju projekta, koja premašuje obično ispitivanje građevinskih nacrta koji su joj podneseni ili donošenje odluka u skladu s ovlastima u području urbanističkog uređenja. Upravo ta „ekipa” koju vodi voditelj projekta općine treba osmisliti i utvrditi planske dokumente koji ne obuhvaćaju samo, među ostalim, urbanistički plan uređenja i plan lokalnog uređenja, nego i privremeni i konačni nacrt različitih namjenskih objekata, tehničku dokumentaciju i dizajne različitih namjenskih objekata, program izgradnje i obavještavanja (vidjeti članak 5.1. do 5.3. ugovora o suradnji). Štoviše, moguća odstupanja od glavnog plana koja utvrdi projektna skupina trebaju se podnijeti općini u svrhu odobrenja (članak 5.4. ugovora).

101.

Smatram da je ispunjen prvi uvjet utvrđen Direktivom 2004/18 za postojanje koncesije za javne radove, odnosno za postojanje ugovora o javnim radovima i da je Komisija o tome podnijela dostatne dokaze. Predmetni projekt u najmanju ruku odgovara prvoj i trećoj pretpostavci iz članka 1. stavka 2. točke (b) Direktive 2004/18. Njime se, naime, nastoje izvesti radovi koji se odnose na djelatnosti iz Priloga I. Direktivi 2004/18 i/ili na posao u smislu te direktive, ili realizaciju, bilo kojim sredstvima, posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo javni naručitelj.

102.

Također želim naglasiti, radi korisnosti, da nije moguće složiti se s nizozemskom vladom ako se smatra da se situacije iz članka 1. stavka 2. točke (b) Direktive 2004/18 međusobno isključuju.

103.

Kao što ističe Komisija, Sud je već imao priliku pojasniti da „poslovi opremanja kao što su oni navedeni u članku 4. Zakona br. 847/64, predstavljaju gradnju ili građevinske radove i stoga su obuhvaćeni djelatnostima iz Priloga II. Direktivi ?2004/18] ili predstavljaju poslove kojima se samima ispunjava gospodarska i tehnička funkcija. Stoga u najmanju ruku ispunjavaju kriterije navedene u prvoj i drugoj alineji?članka 1. stavka 2. točke (b) Direktive 2004/18]” ( 58 ).

104.

Na temelju činjenice da se radovi koje je u ovom predmetu predvidjela općina podudaraju s nekoliko slučajeva predviđenih Direktivom, ne može se stoga odbaciti njezina primjena.

105.

Treći uvjet koji se treba ispuniti ugovorom kako bi odgovarao definiciji „koncesije za javne radove” jest taj da bude sklopljen uz naknadu.

106.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, naplatna priroda ugovora o koncesiji podrazumijeva da javni naručitelj, nakon sklapanja ugovora o javnoj nabavi, na temelju tog ugovora primi uslugu u zamjenu za naknadu koju plaća uspješnom ponuditelju ( 59 ). Ta usluga u korist javnog naručitelja sastoji se u izvođenju radova za koje želi da se obave ( 60 ).

107.

U ovom slučaju, obveza da se izvedu predmetni radovi izričito je predviđena člankom 7.5. ugovora o suradnji prema kojem se „društvo Hurks obvezuje općini da će na zemljištu izgraditi zgrade u skladu s planskim dokumentima i rokovima”.

108.

Međutim, Sud je u svojoj gore navedenoj presudi Helmut Müller pojasnio da ta usluga treba „imati izravan gospodarski interes za javnog naručitelja” ( 61 ).

109.

Prije spominjanja izravnog gospodarskog interesa, nezavisni odvjetnik P. Mengozzi u svojem je mišljenju u gore navedenom predmetu Helmut Müller iznio zahtjev za „izravnu vezu između javne uprave i poslova ili radova koji se trebaju izvršiti” na način da se „usklade uglavnom suprotni zahtjevi kojima se, s jedne strane, sprečava zlouporaba i, s druge strane, izbjegava nekontrolirano širenje područja primjene Direktive [2004/18]” ( 62 ).

110.

Prema mišljenju nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija, može se utvrditi postojanje izravne veze:

111.

Kao što sam već naveo u točki 108. ovog mišljenja, Sud nije prihvatio kriterij izravne veze kao takav u gore navedenoj presudi Helmut Müller. Sud je, naprotiv, odlučio uputiti samo na pojam „izravnog gospodarskog interesa”. Prema mojem mišljenju, Sud je time isključio gore navedenu preostalu kategoriju, odnosno, pretpostavku o inicijativi javnog naručitelja, te je stoga ograničenije utvrdio područje primjene Direktive 2004/18.

112.

Tim je tumačenjem, unatoč svemu, javnim tijelima ostavljena određena margina prosudbe. Naime, u gore navedenoj presudi Helmut Müller, Sud je iz pojma izravnog gospodarskog interesa jedino isključio obično izvršavanje regulatornih ovlasti u području urbanističkog uređenja u svrhu ostvarivanja javnog interesa. Što se ostalog tiče, Sud je samo pojasnio svoje tvrdnje, navodeći pet primjera, koji nisu potpuno utvrđeni. Radi se o slučajevima kad:

113.

Sud ne navodi slučaj na koji se pozvao nezavisni odvjetnik P. Mengozzi u kojem su radovi ili poslovi koji se trebaju izvršiti rezultat inicijative koju je poduzela sama javna uprava ( 72 ). Suprotno tome, kao i nezavisni odvjetnik P. Mengozzi, Sud isključuje slučaj u kojem ta javna uprava samo izvršava regulatorne ovlasti u području urbanističkog uređenja u svrhu ostvarivanja javnog interesa ( 73 ).

114.

Točno je da općina u ovom slučaju nije postala vlasnik izgrađene imovine i da to nije ni bila njezina namjera.

115.

Odnosima između općine i društva Hurks ili nje i drugog sudionika, kao što je društvo Woonbedrijf ( 74 ), u pogledu centra Doornakkers, želi se ipak dokazati njezino djelovanje koje nadmašuje samu urbanističko usklađivanje izgradnje jednog dijela općine ( 75 ).

116.

Ne smije se, naime, zanemariti da je općina precizno utvrdila namjenske objekte projekta koje treba izgraditi i da oni obuhvaćaju medicinski centar, centar za igru, integraciju i učenje (SPILcentrum) sa stanovima, proširenje postojećeg medicinskog centra s podzemnim parkiralištem, trgovačkog centra sa stanovima i podzemnog parkirališta te drugi stambeni objekti (uvodna izjava B ugovora o suradnji).

117.

Ugovori koji se odnose na upotrebu i financiranje SPILcentruma također dokazuju izravni gospodarski interes koji općina ima od projekta.

118.

Naime, kao što sam već prethodno imao priliku objasniti ( 76 ), društvo Hurks nije željelo samo podnijeti financijski rizik za SPILcentrum zbog njegove neizvjesne isplativosti. Na kraju ga je pristalo izgraditi za vlastiti račun i na vlastiti rizik jer je u zamjenu Općina odobrila da stambeno poduzeće Woonbedrijf postane vlasnik SPILcentruma i to od 13. veljače 2007. ( 77 ). Društvo Hurks stoga je bilo sigurno da će najmanje isplativa zgrada biti u upotrebi.

119.

Društvo Woonbedrijf dobilo je pak od općine jednokratnu subvenciju za gospodarsko iskorištavanje u iznosu od 2,41 milijuna eura za tri neisplativa namjenska objekta SPILcentruma: sportsku dvoranu, prostor za druženje i prostor za mlade ( 78 ).

120.

Nizozemska vlada potvrđuje da će se sportskom dvoranom i prostorom za druženje koristiti udruga Sportbedrijf De Karpen. Nizozemska vlada, osim toga, pojašnjuje da udruga „pripada” općini ( 79 ).

121.

Određivanjem društva Woonbedrijf za vlasnika SPILcentruma, ugovorom koji su 15. travnja 2008. sklopili to stambeno poduzeće i općina i time što će se sportskom dvoranom i prostorom za druženje koristiti udruga Sportbedrijf De Karpen, općina je osigurala javnu namjenu SPILcentruma.

122.

Radi se o drugom primjeru izravnog gospodarskog interesa koji navodi Sud u gore navedenoj presudi Helmut Müller. Naime, izravan gospodarski interes „također se utvrđuje ako je predviđeno da javni naručitelj ima zakonsko pravo koje mu osigurava raspolaganje radovima koji su predmet ugovora, u pogledu njihove javne namjene” ( 80 ).

123.

Točno je da nije sama općina korisnik imovine, nego udruga koja joj „pripada” (prema riječima nizozemske vlade). Međutim, Sud je već odlučio da država može „djelovati putem” drugih tijela, osim putem vlastitih struktura. Stoga, u području državnih potpora, „[š]to se tiče [uvjeta povezanog s intervencijom države ili intervencijom s pomoću državnih sredstava], iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nije potrebno razlikovati slučaj u kojem država izravno dodjeljuje potporu ili se potpora dodjeljuje posredstvom javnog ili privatnog tijela koje je ta država imenovala ili osnovala” ( 81 ). Mutatis mutandis, isto rasuđivanje može se primijeniti u ovom slučaju.

124.

Nadalje, smatram da se također može smatrati da je općina financijski sudjelovala u projektu (četvrti primjer koji navodi Sud u gore navedenoj presudi Helmut Müller, t. 52.) s obzirom na to da je društvo Hurks prihvatilo na vlastiti rizik izgraditi SPILcentrum tek u trenutku kad ga je općina uvjerila da će društvo Woonbedrijf biti vlasnik navedenog centra. Međutim, društvo Woonbedrijf je u zamjenu od općine dobilo jednokratnu subvenciju za gospodarsko iskorištavanje veću od 2 milijuna eura.

125.

Iz transakcija se također može vidjeti financijski dobitak općine s obzirom na to da je nositelj projekta trebao platiti infrastrukturu koju bi u nedostatku ugovora o suradnji općina morala sama izgraditi i financirati. Kao što je već navedeno, proširenje medicinskog centra procjenjuje se na 8400000 eura, a izgradnja SPILcentruma na 7386500 eura od čega je 3738500 eura za namjenske objekte kojima se može koristiti općina (škola, sportska dvorana i centar za mlade) ( 82 ).

126.

Konačno, osim što pridonose općem interesu ili dobrom urbanističkom uređenju, nekoliko namjenskih objekata (osobito medicinski centar i trgovački centar) odnose se na gospodarske djelatnosti koje mogu općini donijeti financijske prihode kroz poreze i različite izdatke. Drugim riječima, parafrazirajući Sud, općina će kao javni naručitelj imati gospodarsku korist od upotrebe (ili buduće prodaje) posla (treći primjer koji navodi Sud u točki 52. gore navedene presude Helmut Müller).

127.

Stoga smatram da se u ovom slučaju, uzimajući u obzir elemente spisa, postojanje izravnog gospodarskog interesa za općinu može u dovoljnoj mjeri dokazati: općina je učinila više od obične činjenice „da osigura poštovanje […] izgradnje ili urbanističke usklađenosti jednog dijela općine” ( 83 ).

128.

Kao što sam prethodno podsjetio, naplatna priroda ugovora o koncesiji podrazumijeva da javni naručitelj koji je sklopio ugovor o javnoj nabavi na temelju tog ugovora primi uslugu u zamjenu za naknadu.

129.

Ako za javnog naručitelja usluga znači da uspješni ponuditelj izvodi radove, naknada se sastoji ili od prava na iskorištavanje radova ili od tog prava zajedno s plaćanjem (članak 1. stavak 3. Direktive 2004/18).

130.

S obzirom na pravne odnose između općine i društva Hurks, prije svega nisam siguran u samo postojanje „prava na iskorištavanje” koje se dodijelilo društvu Hurks s obzirom na to da je to društvo vlasnik zemljišta i imovine koju treba izgraditi. Kao što je objasnila nizozemska vlada na raspravi, iskorištavati znači ostvarivati korist i podnositi nepogodnosti nastale u radu treće strane. To ovdje nije slučaj.

131.

Međutim, da je trebalo postojati „iskorištavanje” u smislu Direktive 2004/18, u ovom sporu postavila bi se još dva pitanja. Kao prvo, je li dodjela koncesije za javne radove, i stoga, koncesije za iskorištavanje radova, neodređenog trajanja u skladu s pravom Unije? Kao drugo, postoji li naknada ako koncesionar jest ili će tek postati vlasnik zemljišta i/ili izvedenih radova?

132.

Najprije, slažem se s očitovanjima Komisije prema kojima Direktiva 2004/18 ne sadrži ni najmanju naznaku u pogledu činjenice da koncesija nema određeno trajanje.

133.

Sud je već imao priliku razmotriti to pitanje. Govorim o gore navedenim presudama pressetext Nachrichtenagentur i Helmut Müller. Prema mišljenju nizozemske vlade, iz točke 79. navedene presude Helmut Müller proizlazi da je ugovor o koncesiji koji nema određeno trajanje protivan, per se, pravu Unije.

134.

Smatram da ipak trebam istaknuti nedostatak jasne tvrdnje Suda s obzirom na to da je on odlučio kondicionalom pojasniti da „u svakom slučaju, što se tiče trajanja koncesija, na temelju ozbiljnih razloga, među kojima je, osobito, osiguravanje tržišnog natjecanja, treba utvrditi da bi dodjela koncesije koja nema određeno trajanje bila protivna pravnom poretku Unije” ( 84 ).

135.

Sud, osim toga, upućuje na točku 73. gore navedene presude pressetext Nachrichtenagentur u kojoj je potvrdio da „praksa sklapanja ugovora o javnoj nabavi usluga koji nemaju određeno trajanje sama po sebi odudara od sustava i svrhe pravila Zajednice u području javne nabave”. Međutim, ta točka presude ne može se odvojiti od slijedeće točke u kojoj je iznesen zaključak rasuđivanja Suda. Naime, Sud u toj točki odlučuje da se „[p]ravom Zajednice, u njegovom sadašnjem stanju, ipak ne zabranjuje sklapanje ugovora o javnoj nabavi usluga koji nemaju određeno trajanje” ( 85 ).

136.

Od objave te presude pravo Unije nije se mijenjalo. Protivno okvirnim sporazumima, europski zakonodavac još nije utvrdio vremensko ograničenje ugovora o koncesiji ( 86 ). Međutim, takvo ograničenje nalazi se u prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o dodijeli ugovora o koncesiji ( 87 ) o kojem se trenutačno vodi rasprava. Ako se ta izmjena donese, pravom Unije propisivat će se vremensko ograničenje. Na temelju samog teksta više nema nikakve sumnje u tumačenje onoga što Sud naziva „sustavom i […] svrhom pravila Zajednice u području ugovora o javnoj nabavi” ( 88 ).

137.

Nadalje, točno je da praksa sklapanja ugovora o javnoj nabavi koji nemaju određeno trajanje u konačnici može ograničiti slobodno tržišno natjecanje između mogućih pružatelja usluga i spriječiti primjenu odredbi direktiva Unije kojima se osigurava saznanje javnosti za postupak provedbe javne nabave ( 89 ). Međutim, čini mi se da potpuno isključenje ugovora koji nemaju određeno trajanje iz područja primjene Direktive 2004/18 predstavlja još veći rizik zbog njegove učestalosti, odnosno rizik od zaobilaženja istih pravila.

138.

Kao što Komisija ističe u svojoj tužbi, ako takvi ugovori o koncesiji koji nemaju određeno trajanje nisu obuhvaćeni područjem primjene Direktive 2004/18, ugovornim je stranama, naime, dovoljno da sklope naplatni ugovor, ali koji nema određeno trajanje kako bi izbjegle pravila jednakosti, transparentnosti i nediskriminacije koja čine temelj pravila koja se odnose na javnu nabavu.

139.

Konačno, valja se složiti o tome što je točno obuhvaćeno pojmom „koji nema određeno trajanje”. Prema mojem mišljenju, taj pojam treba razlikovati od pojma „beskonačno trajanje”, koji sam po sebi nema kraja. Naprotiv, ugovor koji nema određeno trajanje jest ugovor čije trajanje od samog početka nije utvrđeno, ali koji se može raskinuti iz određenih razloga koji su njime predviđeni, s prethodnom najavom ili bez nje, s naknadom štete ili bez nje.

140.

Zbog tih različitih razloga stoga smatram da koncesija koja nema određeno trajanje i koja je određena u prethodnoj točki može biti obuhvaćena Direktivom 2004/18.

141.

Međutim, to ovdje nije slučaj jer društvu Hurks nije dodijeljena koncesija koja nema određeno trajanje, nego vlasništvo nad zemljištem i budućim radovima. Za društvo Hurks stoga se ne radi o pravu koje nema određeno trajanje, nego o pravu „beskonačnog trajanja”. Obrnuto, za općinu je trajanje ugovora jasno utvrđeno. Jednom kada su ugovorom predviđene zgrade izgrađene, ugovor je izvršen i prestaju prava i obveze ugovornih strana. Prije tog roka, jedini uzroci raskida ugovora o suradnji odnose se na neophodne uvjete za izvođenje projekta, kao što su dobivanje valjane građevinske dozvole ( 90 ) ili solventnost poduzetnika ( 91 ).

142.

Zapravo, jedino pitanje koje se u ovom slučaju postavlja, prilikom ispitivanja naknade koja je potrebna kako bi ugovor o koncesiji postao naplatni ugovor, jest ono o vlasništvu ukupnog zemljišta.

143.

Prema mišljenju Komisije, prijenos vlasništva nad zemljištem na društvo Hurks proveden je uz istodoban prijenos prava na iskorištavanje koje nema određeno trajanje jer se samom prodajom zemljišta društvu Hurks ne dopušta izvođenje radova koji su predviđeni ugovorom o suradnji.

144.

Međutim, u skladu s člankom 7. stavcima 2. i 3. ugovora o suradnji, postojanje građevinske dozvole za izvođenje radova jest raskidni ili odgodni uvjet prodaje zemljišta ovisno o predmetnim elementima. Izvršenje radova stoga je bilo moguće samo uz obećanje općine u članku 6. ugovora o suradnji da će u potpunosti sudjelovati.

145.

Prema mišljenju nizozemske vlade, valja razlikovati iskorištavanje kao vlasnik i iskorištavanje kao koncesionar. U prvom slučaju iskorištavanje se temelji na pravu vlasnika nad vlasništvom. U drugom slučaju iskorištavanje se temelji na koncesiji koju je vlasnik dodijelio koncesionaru. U ovom slučaju, s obzirom na to da je općina prenijela vlasništvo nad zemljištima na društvo Hurks, nizozemska vlada smatra da društvo Hurks iskorištava ta zemljišta kao vlasnik, a ne na temelju koncesije. U prilog svojoj argumentaciji nizozemska vlada ponovno se poziva na gore navedenu presudu Helmut Müller.

146.

U mišljenju u gore navedenom predmetu Helmut Müller, nezavisni odvjetnik P. Mengozzi smatra da, ako se pojam „pravo na iskorištavanje” upotrijebljen u Direktivi 2004/18, u definiciji koncesije za javne radove može široko tumačiti, prema njegovu mišljenju „[trebalo] bi isključiti, uzimajući u obzir smisao i opću strukturu predmetnog propisa, mogućnost koncesije za javne radove u kojoj se koncesionaru priznaje pravo vlasništva nad izvedenim radom” ( 92 ).

147.

Sud je imao više utanačen pristup. Točno je da, „kako bi javni naručitelj mogao prenijeti pravo iskorištavanja rada svom suugovaratelju, u smislu [članka 1. stavka 3. Direktive 2004/18], taj javni naručitelj treba imati pravo na iskorištavanje tog rada” ( 93 ). Međutim, prema mišljenju Suda, „to nije inače slučaj kad je jedini temelj prava na iskorištavanje pravo vlasništva gospodarskog subjekta” jer „tako dugo dok gospodarski subjekt ima pravo iskorištavanja zemljišta kojeg je vlasnik, mogućnost da javno tijelo dodijeli koncesiju koja se odnosi na to iskorištavanje u načelu je isključena” ( 94 ).

148.

Posljedično, ako je koncesija načelno isključena kad je „izvođač radova” vlasnik zemljišta, upotreba pojmova „inače” i „u načelu” ukazuje na mogućnost iznimke.

149.

Sud, međutim, nije dao nikakvu naznaku o mogućim iznimkama. Jedina predočena naznaka proizlazi iz objašnjenja pravila: javni naručitelj ne može raspolagati radom kad je „jedini temelj prava na iskorištavanje pravo vlasništva gospodarskog subjekta” ( 95 ).

150.

Treba priznati da se, s obzirom na ovaj tekst, pravna teorija također pokazala podijeljenom.

151.

Nekima je odgovor jasan: ako javno tijelo ne ostane ili ne postane vlasnik rada koji je predmet ugovora, ne radi se o koncesiji s obzirom na to da tijelo ne može prenijeti imovinu na koju nema nikakvo pravo ( 96 ). Međutim, kao što sam već prethodno pojasnio, Direktivom 2004/18 propisuje se da javni naručitelj koncesionaru kao naknadu za izvođenje radova daje pravo na iskorištavanje ili to pravo zajedno s plaćanjem (članak 1. stavak 3. Direktive 2004/18). Pravo vlasništva podrazumijeva pravo na iskorištavanje. Posljedično, ako se prvo pravo prenese, drugo više ne postoji.

152.

Prema mišljenju zagovornika te tvrdnje, koju bih opisao kao restriktivnu, koncesionar obvezno predaje vlasništvo javnom naručitelju i zadržava pravo na upravljanje imovinom, osobito kako bi je stavio na raspolaganje javnosti i da u zamjenu za to primi uplatu ( 97 ).

153.

Međutim, prema mišljenju drugih, Direktivom 2004/18 promiče se mnogo šire poimanje koncesije ( 98 ). Prema mišljenju tih autora, iskorištavanje rada podrazumijeva pravo na ostvarivanje dobiti od njega a da u to ne mora nužno biti uključeno naplaćivanje naknada koje plaćaju korisnici. Prema tom tumačenju, nositelj projekta može odbiti pravo na iskorištavanje od cijene po kojoj će se prodati zemljišta, stambeni prostori i druge zgrade. U tom slučaju, vlasništvo nad imovinom ne ostaje ili se ne vraća javnom naručitelju, nego njegov suugovaratelj ipak može prodajom iskoristiti imovinu koju je izgradio.

154.

To tumačenje bilo bi u skladu s odredbama Direktive 2004/18 jer je koncesija za javne radove utvrđena upućivanjem na pojam „javni radovi”. Međutim, točno je da se definicijom ugovora o javnim radovima ne propisuje to da imovina ostaje ili postaje vlasništvo javnog naručitelja. Prema mišljenju autora koji zagovaraju široko tumačenje koncesije, ne treba stoga razlikovati dvije vrste ugovora o javnoj nabavi ovisno o nositelju prava vlasništva ( 99 ).

155.

Drugi pak smatraju da pitanje nije riješeno i pojašnjenje u tom pogledu bilo bi dobrodošlo ( 100 ).

156.

Slažem se s tim potonjim mišljenjem.

157.

Ako se zaista želimo složiti s okvirom koji je Sud iznio u gore navedenoj presudi Helmut Müller, odnosno da javni naručitelj ne može raspolagati radom ako je „jedini temelj prava na iskorištavanje pravo vlasništva gospodarskog subjekta” ( 101 ), valja ispitati koji bi to mogao biti temelj prava na iskorištavanje a da se ne radi o pravu vlasništva.

158.

U ovom slučaju, koji bi bio drugi temelj prava na iskorištavanje?

159.

Osim prava vlasništva nad zemljištima i građevinama, bilo da je to pravo dobiveno prije ili istodobno s transakcijama koje je nositelj projekta primio od treće strane ili javne vlasti, eventualno vidim dobivanje potrebnih dozvola za izvođenje radova iz ugovora o suradnji.

160.

Ne smijemo ipak zaboraviti da je Sud u gore navedenoj presudi Helmut Müller odbio tezu prema kojoj gospodarski rizik povezan s koncesijom proizlazi iz nesigurnosti dobivanja potrebnih dozvola za urbanističko planiranje. Sud smatra da u toj pretpostavci rizik nije vezan uz iskorištavanje, nego uz nadležnost javnog naručitelja u području urbanističkog uređenja ( 102 ). Štoviše, u ovom slučaju za nositelja projekta nema rizika jer se ugovorom o suradnji izričito predviđa da se „u ugovorima o prodaji predmetnih zemljišta treba navesti da će se isporuka [zemljišta] izvršiti pod raskidnim uvjetom da je valjana građevinska dozvola izdana na dan početka građevinskih radova, kao što je predviđeno člankom 9.1.” ( 103 ) i da će se „isporuka zemljišta namijenjenog trgovačkom centru i onog namijenjenog stambenim objektima izvršiti najkasnije četiri tjedna nakon što valjana građevinska dozvola za izgradnju predmetnih namjenskih objekata bude dostupna” ( 104 ).

161.

Po analogiji stoga smatram da na temelju raskidnog uvjeta koji se odnosi na dobivanje dozvole ne možemo doći do zaključka o temelju prava na iskorištavanje radova. U nedostatku dozvole, radovi jednostavno neće biti izvršeni i moguća prodaja zemljišta bit će poništena (vidjeti članak 7. stavke 2. do 4. ugovora o suradnji).

162.

Točno je da društvo Hurks treba pomoć općine u dobivanju potrebnih dozvola i odstupanja za izvođenje radova. Čini se ipak da dozvole ne izdaje općina. Stoga se ona ne može smatrati „temeljem” prava na iskorištavanje.

163.

Općenitije, nisam siguran u samo postojanje slučaja u kojem se pravo na iskorištavanje ne temelji samo na pravu vlasništva javnog naručitelja ili na pravu vlasništva gospodarskog subjekta.

164.

Naime, a priori, različiti klasični oblici prava kojima se omogućuje korištenje nekog predmeta nad kojim se nema vlasništvo uvijek proizlaze iz raspodjele tog vlasništva (bilo da se radi, na primjer, o služnosti, dugotrajnom zakupu, plodouživanju). Ako se pravo koncesionara na iskorištavanje temelji na jednom od tih oblika (služnost, dugotrajni zakup, plodouživanje), on stoga nije vlasnik i pitanje nemogućnosti koncesije stoga se ne postavlja.

165.

Ako je to pravo dodijelio javni naručitelj, koncesionar nije vlasnik, on samo ima ograničeno pravo na iskorištavanje te se to pravo temelji na dozvoli za iskorištavanje koju mu je dodijelio javni naručitelj.

166.

Suprotno tome, ako je on taj koji dopušta služnost, plodouživanje ili pravo dugotrajnog zakupa, to čini kao vlasnik i pravo na iskorištavanje koje možda zadržava proizlazi iz njegova prava vlasništva.

167.

Nesigurnost koja proizlazi iz teksta gore navedene presude Müller, u pogledu utjecaja vlasništva gospodarskog subjekta nad radom, čini mi se vrlo ograničena i primjenjiva samo u situacijama za koje se ne čini da postoje u ovom slučaju.

168.

Kao i nezavisni odvjetnici P. Mengozzi i N. Jääskinen, i ja sam naklonjen tome da Sud potpuno isključi mogućnost koncesije za javne radove kad se pravo vlasništva nad izvršenim poslovima priznaje (budućem) koncesionaru ( 105 ).

169.

U svakom slučaju, kad bi Sud uklonio, u jednom ili drugom smislu, nesigurnost koja se odnosi na utjecaj vlasništva gospodarskog subjekta nad radom i koja proizlazi iz gore navedene presude Helmut Müller, smatram da u okolnostima ovog slučaja, Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala postojanje naknade, odnosno prava na iskorištavanje ili tog prava zajedno s plaćanjem, za društvo Hurks koje je vlasnik zemljišta i poslova koje treba izvršiti. Prema tome, ne može se raditi o ugovoru o koncesiji za javne radove.

170.

S obzirom na to posljednje razmatranje, predlažem Sudu da odbije tužbu Komisije.

171.

Točno je da se mojim zaključkom, putem kupoprodajnih ugovora s prijenosom prava vlasništva, dopušta zadržavanje rizika od zaobilaženja pravila koja se odnose na javnu nabavu. Ta situacija stoga sigurno nije zadovoljavajuća. Radi se međutim o razmatranju de lege ferenda.

172.

U ovom slučaju od Suda se traži da u strogom okviru odluči o tužbi zbog povrede obveze ovisno o pravu koje postoji i dokaza koje je predočila Komisija. Ako Komisija smatra da je prethodno opisan rizik značajan i štetan za Europsku uniju, na njoj je da upotrijebi svoje pravo inicijative u području zakonodavstva kako bi izmijenila Direktivu 2004/18.

173.

Primjenjiva direktiva jest ona koja je na snazi u trenutku kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će se provoditi i procijeni potrebu prethodnog nadmetanja za sklapanje ugovora o javnoj nabavi.

174.

U ovom slučaju, smatram da je općina donijela tu odluku 23. travnja 2002. Prema mojem mišljenju, Direktiva 2004/18 stoga nije primjenjiva. Međutim, na toj direktivi Komisija temelji svoju tužbu.

175.

Uvjeti nužni za postojanje koncesije za javne radove proizlaze iz definicija „ugovora o javnim radovima” i „koncesije za javne radove” koje se nalaze u članku 1. stavku 2. točkama (a) i (b) i članku 1. stavku 3. Direktive 2004/18. Tri su takva uvjeta. Zahtijeva se:

176.

Prema mojem mišljenju, naplatna priroda ugovora o koncesiji podrazumijeva, s jedne strane, da koncesionar izvrši rad koji predstavlja izravni gospodarski interes za javnog naručitelja i, s druge strane, da se isplati naknada koncesionaru, odnosno pravo na iskorištavanje rada ili to pravo zajedno s plaćanjem koncesionaru. Da bi se ispunili ti uvjeti, u pogledu trenutačnog mjerodavnog zakonodavstva, koncesija se može odobriti na neodređeno trajanje, ali ne može biti beskonačnog trajanja, osobito u obliku prijenosa prava vlasništva suugovaratelja.

177.

Slijedom toga, s obzirom na to da društvo Hurks ostvaruje svoje pravo na iskorištavanje vlasništva nad zemljištima koja je kupio od općine i da ga stoga nije dobio na temelju ugovora o koncesiji za javne radove, smatram da tužba Komisije nije osnovana.

178.

U skladu s člankom 138. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Stoga je na Komisiji da snosi troškove Kraljevine Nizozemske koja je postavila takav zahtjev.

179.

U skladu s člankom 140. Poslovnika, Savezna Republika Njemačka snosit će vlastite troškove.

180.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: