This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52026DC0178
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE on the Review of Regulation (EU) 2022/1925 of the European Parliament and of the Council on contestable and fair markets in the digital sector and amending Directives (EU) 2019/1937 and (EU) 2020/1828 (Digital Markets Act), in accordance with Article 53 thereof
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU o preispitivanju Uredbe (EU) 2022/1925 Europskog parlamenta i Vijeća o pravednim tržištima s mogućnošću neograničenog tržišnog natjecanja u digitalnom sektoru i izmjeni direktiva (EU) 2019/1937 i (EU) 2020/1828 (Akt o digitalnim tržištima) u skladu s njezinim člankom 53.
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU o preispitivanju Uredbe (EU) 2022/1925 Europskog parlamenta i Vijeća o pravednim tržištima s mogućnošću neograničenog tržišnog natjecanja u digitalnom sektoru i izmjeni direktiva (EU) 2019/1937 i (EU) 2020/1828 (Akt o digitalnim tržištima) u skladu s njezinim člankom 53.
COM/2026/178 final
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 28.4.2026.
COM(2026) 178 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU
o preispitivanju Uredbe (EU) 2022/1925 Europskog parlamenta i Vijeća o pravednim tržištima s mogućnošću neograničenog tržišnog natjecanja u digitalnom sektoru i izmjeni direktiva (EU) 2019/1937 i (EU) 2020/1828 (Akt o digitalnim tržištima) u skladu s njezinim člankom 53.
{SWD(2026) 123 final}
1.Uvod
Jedinstveno digitalno tržište Europske unije (EU) jedno je od najprivlačnijih i najprofitabilnijih tržišta na svijetu za velike operatere digitalnih platformi.
Sektor digitalnih platformi kao dio jedinstvenog digitalnog tržišta važan je pokretač gospodarstva EU-a, s obzirom na to da se u njemu ostvaruju godišnji prihodi od više stotina milijardi eura te oblikuju svakodnevne gospodarske i društvene interakcije građana i poduzeća u cijelom EU-u. Europljani su vrlo aktivno uključeni u digitalno gospodarstvo 1 . Osim toga, brojna poduzeća oslanjaju se na internetske platforme za trgovanje i trgovine aplikacijama kako bi došla do klijenata, a mnoga mala i srednja poduzeća (MSP-ovi) ovise o digitalnim platformama kao ključnoj točki pristupa preko koje dopiru do krajnjih korisnika.
Velike digitalne platforme imaju znatne koristi od jedinstvenog digitalnog tržišta EU-a jer velik dio svojih globalnih prihoda ostvaruju od djelatnosti unutar EU-a. S druge strane, veliki operateri platformi kao nadzornici pristupa mogu odrediti uvjete pod kojima drugi subjekti pristupaju digitalnim proizvodima i uslugama, što utječe na pravednost i mogućnost neograničenog tržišnog natjecanja.
Akt o digitalnim tržištima 2 , odnosno Uredba (EU) 2022/1925, jedan je od prvih regulatornih instrumenata na svijetu za suzbijanje nepoštenih praksi najvećih operatera digitalnih platformi, kojim se utvrđuje ciljani skup usklađenih pravila primjenjivih na digitalne platforme s položajem nadzornika pristupa. Svrha je Akta o digitalnim tržištima doprinijeti pravilnom funkcioniranju unutarnjeg tržišta osiguravanjem mogućnosti neograničenog tržišnog natjecanja i pravednosti na digitalnim tržištima općenito, a osobito za krajnje korisnike i poslovne korisnike osnovnih usluga platforme koje pružaju nadzornici pristupa, uključujući MSP-ove.
Svrha je ovog izvješća predstaviti Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom gospodarskom i socijalnom odboru nalaze prvog preispitivanja Akta o digitalnim tržištima koje je provela Europska komisija („Komisija”).
U skladu s člankom 53. Akta o digitalnim tržištima u ovom se izvješću ocjenjuje sljedeće: 1. jesu li ostvareni ciljevi Akta o digitalnim tržištima u pogledu osiguravanja pravednih tržišta s mogućnošću neograničenog tržišnog natjecanja, 2. učinak Akta o digitalnim tržištima na poslovne korisnike (osobito MSP-ove) i krajnje korisnike, 3. je li potrebno izmijeniti Akt o digitalnim tržištima, među ostalim (i) popis osnovnih usluga platforme iz članka 2. točke 2. Akta o digitalnim tržištima, (ii) obveze utvrđene u člancima 5., 6. i 7. Akta o digitalnim tržištima i (iii) njihovo izvršavanje te 4. treba li proširiti područje primjene članka 7. Akta o digitalnim tržištima, koji se odnosi na interoperabilnost usluga razmjene poruka, na usluge internetskih društvenih mreža.
Ocjena Komisije temelji se na kombinaciji kvalitativnih i kvantitativnih dokaza, koji među ostalim obuhvaćaju informacije prikupljene u okviru postupaka utvrđivanja statusa i usklađivanja, regulatorne dijaloge s nadzornicima pristupa i trećim stranama, izvješća o usklađenosti koja podnose nadzornici pristupa na temelju Uredbe (EU) 2022/1925, aktivnosti unutarnjeg praćenja, radionice s dionicima te strukturiranu suradnju s državama članicama i drugim regulatorima. U ocjeni se uzimaju u obzir i doprinosi sa savjetovanja koje je Komisija provela u okviru postupka preispitivanja (ciljano javno savjetovanje, javni upitnik za prikupljanje konkretnih povratnih informacija o sektoru umjetne inteligencije (UI) i poziv na očitovanje) 3 .
Akt o digitalnim tržištima stupio je na snagu 1. studenog 2022., a počeo se primjenjivati od 2. svibnja 2023. Komisija je zatim 5. rujna 2023. utvrdila prvu skupinu nadzornika pristupa u skladu s Aktom o digitalnim tržištima. Međutim, budući da su nadzornici pristupa dužni ispuniti bitne obveze iz članaka 5., 6. i 7. Akta o digitalnim tržištima u roku od šest mjeseci od datuma utvrđivanja njihova statusa, većina promjena u ponašanju nadzornika pristupa bila je vidljiva tek od ožujka 2024. U skladu s tim izvješće obuhvaća razdoblje ocjene koje je u praksi ograničeno na samo dvije godine.
Komisija je u svojoj ocjeni utvrdila da Akt o digitalnim tržištima zasad učinkovito pridonosi ostvarenju njegova glavnog cilja da digitalna tržišta u EU-u budu pravednija i konkurentnija te da je postignut konkretan pozitivan učinak u tek nešto više od dvije godine otkad se Akt o digitalnim tržištima počeo u cijelosti primjenjivati na nadzornike pristupa s utvrđenim statusom. Međutim, Komisija u ovom izvješću navodi i određene poteškoće oko provedbe i izvršavanja koje su usporile ostvarivanje ciljeva Akta o digitalnim tržištima.
U izvješću se općenito utvrđuje da je Akt o digitalnim tržištima dvije godine nakon početka primjene i dalje svrsishodan te da ga nije potrebno revidirati. Također se određuju područja na koja treba posebno obratiti pozornost u budućnosti, a jedno je od njih pitanje kako se Akt o digitalnim tržištima primjenjuje na UI usluge i usluge računalstva u oblaku. Osim toga, zaključuje se da unatoč tome što provedba Akta o digitalnim tržištima ide u pravom smjeru, potrebni su strogi nadzor, kontinuirani regulatorni dijalog u kombinaciji sa smjernicama Komisije i prema potrebi mjere izvršavanja.
Rad na postizanju potpune usklađenosti s Aktom o digitalnim tržištima trebao bi biti popraćen intenzivnijim informiranjem korisnika, osobito zajednica start-up poduzeća i MSP-ova, kako bi ih se potaknulo da iskoriste nove poslovne prilike koje proizlaze iz Akta o digitalnim tržištima. Takvo informiranje jednako je važno i za potrošače, koji zahvaljujući Aktu o digitalnim tržištima mogu koristiti nove, inovativne usluge i slobodnije birati digitalne usluge. U tom kontekstu, u okviru praćenja mjera za postizanje usklađenosti nadzornika pristupa, Komisija će se još više orijentirati na pojednostavnjenje koraka koje potencijalni korisnici moraju poduzeti kako bi iskoristili mogućnosti koje otvara Akt o digitalnim tržištima. Komisija će i ubuduće surađivati s nadzornicima pristupa i trećim stranama radi racionalizacije i pojednostavnjenja regulatornog dijaloga te osiguravanja stvarne usklađenosti. Svjesna je da postupak usklađivanja nadzornicima pristupa stvara troškove, pa će i dalje voditi računa o tome u zajedničkom razmatranju rješenja za usklađenost. U kontekstu šireg cilja pojednostavnjenja digitalnih pravila EU-a i mogućeg „testiranja otpornosti na stres” digitalne pravne stečevine EU-a (provjera primjerenosti digitalnih pravila) Komisija će također analizirati međudjelovanje različitih digitalnih pravila, uključujući prema potrebi i Akt o digitalnim tržištima.
Naposljetku, u ovom se izvješću navodi i da će se nastaviti raditi na povećanju transparentnosti, poboljšavanju postupaka i ocjenjivanju učinka Akta o digitalnim tržištima kako s vremenom bude postajao vidljiviji.
Popratni Radni dokument službi Komisije sadržava detaljnije dokaze i analizu koji potkrepljuju te nalaze.
2.Ciljevi Akta o digitalnim tržištima
U vrijeme donošenja Komisijina Prijedloga akta o digitalnim tržištima u prosincu 2020. u EU-u i među međunarodnim partnerima vladao je konsenzus da digitalna tržišta obilježava nemogućnost tržišnog natjecanja. Zbog toga je mali broj vrlo velikih platformi mogao ograničiti tržišno natjecanje, među ostalim uvođenjem nepoštenih uvjeta svojim poslovnim korisnicima i krajnjim korisnicima 4 .
Početkom 2020. Europski parlament i Vijeće Europske unije potaknuli su Komisiju da razmotri potencijal ex ante regulacije na digitalnim tržištima 5 . Komisija je uspostavila i opservatorij uz potporu stručne skupine, koja je svojim zaključcima potvrdila potrebu za novim ex ante regulatornim instrumentom kao dopunom tradicionalnog prava tržišnog natjecanja 6 . Nadalje, Prijedlog akta o digitalnim tržištima bio je dio šire digitalne strategije Komisije utvrđene u njezinoj Komunikaciji „Izgradnja digitalne budućnosti Europe” 7 iz 2020., a predstavljen je u okviru zakonodavnog paketa zajedno s Aktom o digitalnim uslugama 8 .
U vrijeme donošenja Prijedloga akta o digitalnim tržištima i ubrzo nakon toga neki od glavnih trgovinskih partnera EU-a, među ostalim Australija, Brazil, Kina, Japan, Ujedinjena Kraljevina i Sjedinjene Američke Države, počeli su razmatrati rješenja slična Aktu o digitalnim tržištima 9 . Japan i Ujedinjena Kraljevina u međuvremenu su donijeli zakone o suzbijanju nepoštenih praksi digitalnih platformi, dok druge jurisdikcije nastoje ostvariti slične ciljeve opsežnim protumonopolskim istragama i sudskim postupcima.
Komisija je u prijedlogu uredbe utvrdila da je cilj Akta o digitalnim tržištima omogućiti „krajnjim korisnicima i poslovnim korisnicima [digitalnih platformi] da iskoriste sve prednosti ekonomije platformi” rješavanjem na razini EU-a najistaknutijih slučajeva nepoštenih praksi i ograničene mogućnosti tržišnog natjecanja 10 . U skladu s tim, posebni su ciljevi bili (i) suzbijanje nepoštenog postupanja nadzornikâ pristupa, (ii) uklanjanje tržišnih nedostataka kako bi se osigurala konkurentna digitalna tržišta neograničenog tržišnog natjecanja radi povećanja inovacija i mogućnosti izbora potrošača i (iii) povećanje usklađenosti i pravne sigurnosti radi očuvanja unutarnjeg tržišta (usklađivanje) 11 .
U tom se kontekstu mogućnost neograničenog tržišnog natjecanja odnosi na sposobnost poduzetnika da djelotvorno prevladaju prepreke ulasku na tržište i širenju te da se svojim proizvodima i uslugama natječu s nadzornicima pristupa. Pravednost se odnosi na suzbijanje neravnoteže između prava i obveza poslovnih korisnika zbog koje nadzornici pristupa iskorištavaju svoj položaj stjecanjem nerazmjerne prednosti. Mogućnost neograničenog tržišnog natjecanja i pravednost također su međusobno povezane. Primjerice, nemogućnost tržišnog natjecanja daje nadzorniku pristupa moć koja mu omogućuje uvođenje nepoštenih praksi. Nemogućnost tržišnog natjecanja i nepoštene prakse vjerojatno će negativno utjecati na cijene, kvalitetu, pošteno tržišno natjecanje, mogućnost izbora i inovacije u digitalnom sektoru.
Usklađivanje, treći posebni cilj Akta o digitalnim tržištima, postiže se osiguravanjem da poslovni korisnici i krajnji korisnici osnovnih usluga platforme koje pružaju nadzornici pristupa imaju pravo na dosljedne regulatorne zaštitne mjere protiv nepoštenih praksi nadzornika pristupa u cijelom EU-u, čime se olakšava prekogranično poslovanje unutar EU-a. Usklađivanje je važno sredstvo pojednostavnjenja jer omogućuje da regulirana društva slijede jedinstvena pravila na unutarnjem tržištu. Poslovni korisnici, ali i sami nadzornici pristupa, mogli bi imati koristi od usklađivanja jer neće morati poštovati potencijalno 27 različitih nacionalnih pravila. Aktom o digitalnim tržištima ne dovodi se u pitanje primjena prava tržišnog natjecanja kao komplementarnog instrumenta kojim se omogućuje suzbijanje svih štetnih praksi.
3.Trenutačno stanje Akta o digitalnim tržištima
U trenutku sastavljanja ovog izvješća Komisija je utvrdila status sedam nadzornika pristupa koji pružaju 23 osnovne usluge platforme 12 .
Kako je već navedeno, većina promjena u ponašanju nadzornika pristupa koje se razmatraju u ovom izvješću počela se događati tek u ožujku 2024., odnosno u trenutku kad su prvi put morali ispuniti materijalne obveze iz Akta o digitalnim tržištima. Nadalje, prva godišnja izvješća nadzornika pristupa o usklađenosti objavljena su i predstavljena na posebnim javnim radionicama u ožujku 2024. 13 , a ista je praksa ponovljena i 2025. Taj postupak omogućuje zainteresiranim trećim stranama, posebno poslovnim korisnicima, da na javnom forumu pod vodstvom Komisije raspravljaju o konkretnim pitanjima usklađenosti s nadzornicima pristupa 14 .
Glavna je metoda izvršavanja Akta o digitalnim tržištima kontinuirani regulatorni dijalog između Komisije, nadzornika pristupa i trećih strana. U tom je kontekstu Komisija već održala brojne rasprave s nadzornicima pristupa, poslovnim korisnicima i drugim dionicima u vezi s mjerama za postizanje usklađenosti nadzornika pristupa u području osnovnih usluga platforme i njihovih obveza. Taj je dijalog pridonio poticanju kulture usklađenosti, pri čemu nadzornici pristupa izravno i intenzivno surađuju s trećim stranama i na taj način razvijaju usklađene proizvode i usluge. U slučaju složenih pitanja koja iziskuju dodatne službene smjernice Komisija pokreće službeni postupak da bi utvrdila kako relevantni nadzornik pristupa mora ispuniti određenu obvezu. Dosad su pokrenuta četiri postupka specifikacije, od kojih su dva zaključena, a dva su i dalje u tijeku 15 .
Komisija je pokrenula i sedam postupaka o neusklađenosti 16 . Dosad su zaključena dva postupka u kojima je utvrđena neusklađenost, što je dovelo do izricanja novčanih kazni Appleu i Meti 17 , dok je jedna istraga koja se odnosila na Apple zaključena bez utvrđivanja neusklađenosti jer je Apple uveo promjene nakon konstruktivnog dijaloga 18 . Preostale četiri istrage o neusklađenosti i dalje su u tijeku. Ti su postupci dokaz stalnih izazova u postizanju potpune usklađenosti s određenim obvezama iz Akta o digitalnim tržištima, među ostalim u slučajevima kad nadzornici pristupa primjenjuju prakse koje mogu odgoditi ili ograničiti njegovu djelotvornu provedbu.
4.Nalazi preispitivanja
4.1.Digitalna tržišta u EU-u postala su pravednija i konkurentnija zahvaljujući Aktu o digitalnim tržištima
Rani pozitivni učinak na mogućnost neograničenog tržišnog natjecanja i pravednost
Akt o digitalnim tržištima pridonio je ostvarenju glavnog cilja da digitalna tržišta u EU-u budu pravednija i konkurentnija. Iako se obveze iz Akta o digitalnim tržištima u cijelosti primjenjuju na nadzornike pristupa tek nešto više od dvije godine, vidljiv je konkretan pozitivan učinak svih obveza iz Akta o digitalnim tržištima. Neke su od njih vraćanje kontrole korisnicima nad njihovim podacima, otvaranje prethodno zatvorenih ekosustava, promicanje poštenog internetskog pretraživanja i internetskih platformi za trgovanje te povećanje transparentnosti oglašavanja 19 .
Poslovni korisnici (posebno MSP-ovi) i krajnji korisnici imali su koristi od tog ranog pozitivnog učinka.
Poslovni korisnici već ostvaruju brojne koristi, primjerice:
·zabilježen je nagli porast broja korisnika alternativnih preglednika zahvaljujući zaslonima s odabirom, zbog kojih se povećava vidljivost njihovih različitih usluga 20 ,
·više od 40 poduzeća, ponajviše MSP-ova, uvelo je nova rješenja za prenosivost podataka i aktivno iskoristilo pristup podacima za pokretanje inovativnih usluga 21 ,
·već su se pojavile alternativne trgovine aplikacijama, među ostalim trgovine aplikacijama koje nude MSP-ovi, koje neprestano proširuju svoju ponudu 22 ,
·omogućena je interoperabilnost alternativnih usluga razmjene poruka s uslugama WhatsApp i Facebook Messenger, što je već dovelo do ulaska novih pružatelja usluga na tržište, među ostalim europskog MSP-a, s inovativnim novim funkcijama 23 ,
·programeri sad mogu podnijeti formalne zahtjeve za interoperabilnost s operativnim sustavima nadzornika pristupa, što je omogućilo nove aplikacije trećih strana koje mogu, primjerice, aktivirati budilicu ili poslati hitne tekstualne poruke (SMS) čak i ako je telefon isključen 24 .
Navedene prilike za poslovne korisnike, posebno programere, donijele su brojne koristi i krajnjim korisnicima, koji sad imaju veći izbor i pristup inovativnim proizvodima. Uočene su i druge izravne koristi za krajnje korisnike, primjerice:
·krajnji korisnici sad mogu smisleno odabrati 25 hoće li nadzornicima pristupa dopustiti kombiniranje i unakrsnu upotrebu njihovih osobnih podataka u okviru različitih usluga, zbog čega velik dio krajnjih korisnika uskraćuje privolu i time sprečava raširenu praksu nadzornika pristupa da upotrebljavaju podatke za neovlaštenu izradu profila, čime se smanjuju prednosti koje ostvaruju na temelju tih podataka 26 ,
·krajnji korisnici sad mogu preuzeti ili prenijeti svoje podatke (npr. objave na društvenim mrežama ili „sviđanja” na Facebooku, Instagramu ili TikToku, povijest kupnje na Amazonu, povijest pretraživanja na Google Searchu) i dopustiti drugim poduzećima da pristupe njihovim podacima kako bi im ponudila inovativne usluge, čime se povećava sloboda izbora krajnjih korisnika 27 ,
·krajnji korisnici mogu ukloniti predinstalirane aplikacije koje ne žele imati na svojem telefonu, postaviti uređaj s operativnim sustavom Android pomoću e-adrese po vlastitom izboru ili svog telefonskog broja bez izrade računa e-pošte Gmail i mogu koristiti Facebook Messenger neovisno o društvenoj mreži Facebook.
Očekuje se da će se u bliskoj budućnosti ostvariti i druge velike koristi za poslovne i krajnje korisnike, među ostalim kao rezultat Komisijinih specifikacija i mjera izvršavanja. One obuhvaćaju npr. mogućnost da pružatelji povezanih uređaja, kao što su pametni satovi ili slušalice, pristupe važnim značajkama operativnog sustava iOS koje će im omogućiti da dodatno poboljšaju svoje proizvode. Isto tako, krajnji korisnici iPhonea i uređaja s operativnim sustavom Android uskoro će moći jednostavno prenijeti svoje podatke pri prelasku s jednog uređaja na drugi, čime će se ukloniti dugotrajna prepreka ovisnosti krajnjeg korisnika 28 .
Akt o digitalnim tržištima doveo je i do primjetnih poboljšanja u vezi s transparentnošću oglašavanja. Primjerice, oglašivači i izdavači (tj. vlasnici internetskih stranica koji pružaju oglasni prostor) sad mogu pristupiti informacijama o cijeni, pristojbama, naknadi i uspješnosti oglasa. To je važan korak prema većoj transparentnosti u području koje je prethodno bilo poznato kao „crna kutija” jer su platforme za internetsko oglašavanje nadzornika pristupa zadržavale te informacije za sebe. Zbog toga su nadzornici pristupa uveli nove alate i značajke, kao što su aplikacijska programska sučelja preko kojih oglašivači i izdavači mogu preuzeti detaljna izvješća, čime se osjetno poboljšavaju tržišne prakse u usporedbi s razdobljem prije Akta o digitalnim tržištima 29 .
Dodatan konkretan napredak ostvaren je i u području opće transparentnosti i odgovornosti. Primjerice, poslovni korisnici, krajnji korisnici i šira javnost sad mogu pristupiti informacijama koje objavljuju nadzornici pristupa o tome kako ispunjavaju pojedine obveze iz Akta o digitalnim tržištima, o planiranim spajanjima i preuzimanjima nadzornika pristupa te o tehnikama za izradu profila potrošača koje primjenjuju. Tim se javnim izvješćima promiču transparentnost i odgovornost tako što se svima, od istraživača do regulatora, omogućuje da prate kretanja na digitalnom tržištu i trendove u industriji, kao i promjene u postupanju određenih nadzornika pristupa 30 . Izvješća su popraćena i godišnjim radionicama o usklađenosti, na kojima nadzornici pristupa na javnom forumu predstavljaju mjere koje su poduzeli radi postizanja usklađenosti.
Prethodni opisi jasno prikazuju situaciju koja se neprestano mijenja, a navedeni primjeri nisu iscrpni. Međutim, Komisijine aktivnosti praćenja i izvršavanja nisu ograničene na ispitivanje početnog pozitivnog učinka Akta o digitalnim tržištima u odnosu na stanje prije početka njegove primjene. Usklađivanje je trajan postupak koji se uglavnom pokreće regulatornim dijalogom između nadzornika pristupa i trećih strana. Komisija će stoga trebati i dalje pratiti mjere za postizanje usklađenosti te ih prema potrebi unaprijediti kako bi Akt o digitalnim tržištima ostvario svoj puni potencijal.
Troškovi i koristi
Usklađivanje s Aktom o digitalnim tržištima podrazumijeva određene troškove za nadzornike pristupa. Neki od njih tvrde da Akt o digitalnim tržištima stvara visoke troškove njima i drugim dionicima te čak smatraju da bi ga trebalo ukinuti ili znatno izmijeniti 31 .
Aktom o digitalnim tržištima uveden je niz obveza koje utječu na postojeće poslovne modele nekoliko vrlo velikih poduzetnika i stvaraju im troškove usklađivanja. Komisija je uračunala te troškove u svojoj procjeni učinka za zakonodavni prijedlog, a i suzakonodavci su ih uzeli u obzir. S druge strane, Aktom o digitalnim tržištima ne nameću se troškovi usklađivanja za subjekte koji nisu nadzornici pristupa, posebno MSP-ove i start-up poduzeća.
Pri razmatranju rješenja za usklađenost s nadzornicima pristupa Komisija će i dalje voditi računa o troškovima usklađivanja i administrativnom opterećenju u mjeri u kojoj je to u skladu s ciljevima Akta o digitalnim tržištima. Također se očekuje da će se troškovi usklađivanja s vremenom smanjiti jer nadzornici pristupa sve više usvajaju kulturu integrirane usklađenosti, kako je predviđeno Aktom o digitalnim tržištima, i počinju internalizirati usklađenost na samom početku razvoja svojih proizvoda i usluga. Komisija je primijetila početne znakove tog pomaka i surađivat će s nadzornicima pristupa kako bi se taj trend nastavio.
Troškove mogu pretrpjeti i krajnji korisnici jer su neki troškovi prilagodbi koji proizlaze iz početnih promjena potaknutih Aktom o digitalnim tržištima neizbježni. Primjerice, promijenila su se korisnička sučelja određenih usluga i krajnjim korisnicima prikazani su zasloni s odabirom kako bi mogli donijeti svjesne odluke. Unatoč tome, zahvaljujući Aktu o digitalnim tržištima, korisnicima se pruža više mogućnosti odabira i ujedno omogućuje da nastave koristiti usluge nadzornika pristupa. Sve poteškoće s internetskim iskustvom korisnika vjerojatno će biti privremene, a u nekim slučajevima možda i nužne kako bi se potaknulo potrošače da donose svjesne odluke pri korištenju digitalnih usluga. S druge strane, poteškoće također mogu biti posljedica dizajna koji su odabrali nadzornici pristupa i dovesti do nepotrebno složenih mjera za postizanje usklađenosti kojima se korisnike odvraća od pronalaženja i korištenja alternativa. Komisija će i dalje pratiti mjere za postizanje usklađenosti iz te perspektive i prema potrebi intervenirati, među ostalim na osnovi dokaza o ponašanju nadzornika pristupa.
4.2.Dodana vrijednost EU-a i usklađenost
Ako se scenarij bez Akta o digitalnim tržištima uzme kao protučinjenični scenarij, svaki pokušaj postizanja navedenog pozitivnog učinka pojedinačnim intervencijama u svakom zasebnom slučaju na temelju prava tržišnog natjecanja EU-a i nacionalnog prava tržišnog natjecanja, ako bi to uopće bilo moguće, uzrokovao bi veće troškove za dotične poduzetnike i veće administrativne troškove izvršavanja, a ujedno bi bio potreban znatno dulji vremenski okvir kako bi se ostvarile koristi u pogledu pravednosti i mogućnosti neograničenog tržišnog natjecanja 32 . Nadalje, ex ante priroda Akta o digitalnim tržištima omogućuje ostvarivanje koristi bez kontradiktornih mjera izvršavanja jer nadzornici pristupa imaju šest mjeseci od trenutka utvrđivanja njihova statusa da postignu usklađenost. Da je taj pozitivni učinak ostvaren na temelju nacionalnih propisa, troškovi usklađivanja bili bi još veći jer bi nadzornici pristupa morali ispuniti do 27 potencijalno različitih obveza. To bi možda dovelo i do regulatorne rascjepkanosti na unutarnjem tržištu, što bi stvorilo regulatornu nesigurnost i složenost nauštrb nadzornika pristupa, poslovnih korisnika i krajnjih korisnika.
Akt o digitalnim tržištima usklađen je s drugim instrumentima iz područja npr. zaštite podataka, autorskih prava i prava tržišnog natjecanja, uključujući instrumente donesene prije njega, kao i s instrumentima koji su doneseni nakon njega, primjerice u području umjetne inteligencije, računalstva u oblaku i digitalnog identiteta. Međuregulatorna suradnja nastavit će se poticati u okviru Skupine na visokoj razini za Akt o digitalnim tržištima, sastavljene od pet europskih tijela i mreža digitalnih regulatora 33 , koja će i ubuduće poticati suradnički dijalog među svojim članovima kako bi se omogućila dosljedna i djelotvorna provedba Akta o digitalnim tržištima i drugih specifičnih sektorskih propisa koji se primjenjuju na nadzornike pristupa.
4.3.Pojednostavnjenje i smjernice
Komisija kontinuirano razmatra potencijal za pojednostavnjenje, i to ne samo za poslovne i krajnje korisnike koji žele iskoristiti svoja nova prava na temelju Akta o digitalnim tržištima nego i u vezi s nastojanjima nadzornika pristupa da postignu usklađenost. 34 Također će nastaviti surađivati s nadzornicima pristupa i trećim stranama kako bi pronašla najučinkovitija rješenja za racionalizaciju i pojednostavnjenje regulatornog dijaloga te osiguravanje djelotvorne usklađenosti. Izradila je i nekoliko predložaka za usmjeravanje nadzornika pristupa pri dostavljanju informacija Komisiji, kao što su zahtjevi za suspenziju ili izuzeće i izvješća o usklađenosti. Komisija će redovito preispitivati te predloške kako bi ostali relevantni, a prema potrebi ih može i dodatno pojednostavniti. 35
Kao dodatni instrument za usmjeravanje nadzornika pristupa i trećih strana Komisija može donijeti smjernice na temelju članka 47. Akta o digitalnim tržištima. Primjerice, Komisija surađuje s Europskim odborom za zaštitu podataka na izradi zajedničkih smjernica o međudjelovanju Akta o digitalnim tržištima i Opće uredbe o zaštiti podataka. 36
Komisija je spremna saslušati sve potencijalne neriješene probleme nadzornika pristupa ili trećih strana kako bi dala smjernice i poduzela dodatne mjere pojednostavnjenja.
4.4.Ciljana prilagodba praksi izvršavanja i postupovnih aspekata, ali bez trenutačne potrebe za revizijom Akta o digitalnim tržištima
U dvije godine od stupanja na snagu Akt o digitalnim tržištima imao je stvaran pozitivan učinak s obzirom na njegove temeljne ciljeve. Međutim, Akt o digitalnim tržištima još uvijek nije ostvario svoj puni potencijal u smislu postizanja ciljeva suzakonodavaca, posebno zbog kratkog razdoblja primjene. Većina dionika koji su sudjelovali u javnom savjetovanju stoga smatra da se Akt o digitalnim tržištima treba i dalje strogo izvršavati kako bi i poslovni korisnici i krajnji korisnici mogli iskoristiti nove mogućnosti koje iz njega proizlaze.
Unatoč pozivima velike skupine dionika na reviziju Akta o digitalnim tržištima, posebno kako bi se odgovorilo na nove izazove u vezi s mogućnošću neograničenog tržišnog natjecanja i pravednosti na digitalnim tržištima, Komisija smatra da je Akt o digitalnim tržištima u ovom trenutku svrsishodan i da ga nije potrebno mijenjati. Međutim, utvrdila je konkretna područja na koja će se fokusirati u budućnosti, a to su UI usluge i usluge računalstva u oblaku, postizanje veće transparentnosti i poboljšanje Komisijinih procedura. Trenutačne i buduće mjere koje je Komisija već započela ili planira poduzeti u tim područjima sažete su u nastavku i detaljnije opisane u radnom dokumentu službi Komisije.
Područje primjene Akta o digitalnim tržištima
Najvažnija pitanja iznesena u javnom savjetovanju odnosila su se na usluge računalstva u oblaku i UI usluge. Ispitanici su se zalagali za to da se Akt o digitalnim tržištima sveobuhvatno primijeni na obje usluge, da se njegovo područje primjene proširi kako bi se one bolje obuhvatile i da se njime riješi pitanje praksi koje utječu na pravednost i mogućnost neograničenog tržišnog natjecanja za obje usluge 37 .
Komisija je u studenom 2025. pokrenula tri istraživanja tržišta usluga računalstva u oblaku. U dva istraživanja tržišta procjenjuje se treba li se za Microsoft Azure i Amazon Web Services utvrditi status nadzornika pristupa za usluge računalstva u oblaku, a u trećem se procjenjuje može li se Aktom o digitalnim tržištima učinkovito riješiti pitanje praksi koje mogu ograničiti konkurentnost i pravednost u području usluga računalstva u oblaku 38 . Alati za otpornost na buduće promjene koje su suzakonodavci ugradili u Akt o digitalnim tržištima stoga se pokazuju ključnima i učinkovitima za reagiranje na tržišna i tehnološka kretanja.
Komisija je počela rješavati razna pitanja povezana s pravednošću i mogućnošću neograničenog tržišnog natjecanja u području UI usluga koja su istaknuta u javnom savjetovanju 39 . Primjerice, u središte regulatornog dijaloga s nadzornicima pristupa stavila je pitanje jednostavne promjene zadanih postavki i omogućivanja jednakog pristupa operativnim sustavima za UI usluge. U siječnju 2026. pokrenula je dva postupka specifikacije u vezi s Alphabetom, koji se odnose i na UI (interoperabilnost i pristup podacima o pretraživanjima) 40 . Isto tako, u regulatornom dijalogu o zabrani kombiniranja osobnih podataka bez privole Komisija se fokusirala na pitanje treniranja UI modela i UI sustava te njihove utemeljenosti na provjerenim podacima. Naposljetku, Komisija već prati uvođenje UI alata unutar osnovnih usluga platforme utvrđena statusa kako bi provjerila usklađenost s Aktom o digitalnim tržištima.
Akt o digitalnim tržištima ne treba promatrati odvojeno od drugih regulatornih instrumenata čiji je cilj katalizirati vrijednosni lanac umjetne inteligencije ili računalstva u oblaku i omogućiti inovacije. Drugi propisi, kao što su Akt o umjetnoj inteligenciji, Akt o podacima i Akt o digitalnim uslugama, kao i razne mjere ulaganja u UI, uređuju i olakšavaju druge aspekte pružanja digitalnih usluga i infrastrukture u EU-u. Nadalje, za suzbijanje potencijalnog protutržišnog postupanja primjenjuje se pravo tržišnog natjecanja 41 . Razni instrumenti koje Komisija ima na raspolaganju za reguliranje pružanja digitalnih usluga u EU-u primjenjuju se i izvršavaju na dosljedan i komplementaran način, čime se stvara jasnoća i predvidljivost. Osim toga, jasno je da se strukturom Akta o digitalnim tržištima i njegovim komplementarnim odnosom s drugim instrumentima nastoje učinkovito riješiti i novi problemi povezani s pravednošću i mogućnošću neograničenog tržišnog natjecanja.
Komisija će prioritetno nastaviti pratiti kretanja u području umjetne inteligencije i osiguravati potpunu usklađenost s Aktom o digitalnim tržištima ako UI tehnologije ili usluge čine sastavni dio osnovnih usluga platforme utvrđena statusa ili posebnu uslugu za koju je možda opravdano utvrditi status nadzornika pristupa. To će činiti u okviru kontinuiranog regulatornog dijaloga s nadzornicima pristupa o njihovim novim poslovnim modelima i utjecaju na usklađenost s Aktom o digitalnim tržištima. Komisija će posebno dodatno procijeniti treba li neke UI usluge možda odrediti kao virtualne pomoćnike. Nadalje, razmotrit će trebaju li se alati za otpornost na buduće promjene iz Akta o digitalnim tržištima upotrijebiti za ažuriranje bilo kakvih obveza u vezi s UI uslugama.
Obveze
Unutar okvira uspostavljenog Aktom o digitalnim tržištima Komisija je poduzela i nastavit će poduzimati mjere za rješavanje brojnih pitanja iznesenih u javnom savjetovanju koja se odnose na primjerenost obveza utvrđenih u tom aktu. Te su mjere sljedeće:
·u tijeku je istraživanje tržišta kako bi se procijenilo jesu li trenutačne obveze na temelju Akta o digitalnim tržištima učinkovite za suzbijanje nepoštenih praksi ili praksi kojima se ograničava konkurentnost u sektoru računalstva u oblaku,
·Komisija bi trebala donijeti zajedničke smjernice s Europskim odborom za zaštitu podataka 42 o međudjelovanju Akta o digitalnim tržištima i Opće uredbe o zaštiti podataka, uključujući smjernice o prenosivosti podataka i pristupu podacima o pretraživanjima,
·nedavno je pokrenut drugi krug postupaka specifikacije, u kojem će se dati konkretne mjere i pojašnjenja interoperabilnosti sustava Android u odnosu na UI usluge te pristupa podacima o pretraživanjima,
·Komisija će preispitati bi li se provedba obveze dostavljanja revidiranih opisa svih tehnika za izradu profila potrošača mogla unaprijediti izmjenama predloška izvješća kojima bi se pružile dodatne smjernice ili pojašnjenja,
·sredstva utvrđena Aktom o digitalnim tržištima, koja ne iziskuju zakonodavne promjene, mogla bi se u potpunosti iskoristiti kako bi se zahtjevi iz Akta o digitalnim tržištima lakše primijenili na postojeće ili nove situacije (npr. smjernice Komisije ili odluke o daljnjem preciziranju). Komisija se može osloniti i na pravo tržišnog natjecanja, posebno u slučaju novih praksi 43 .
Proširenje obveza u području interoperabilnosti na usluge internetskih društvenih mreža
Komisija iz sljedećih razloga smatra kako je prerano da se obveze u području interoperabilnosti koje se trenutačno primjenjuju na usluge razmjene poruka prošire na usluge internetskih društvenih mreža:
·prvo, studija vanjskog izvođača kojeg je angažirala Komisija pružila je raznolike dokaze, a posebno je utvrđeno da je interoperabilnost usluga internetskih društvenih mreža tehnički složenija od usluga razmjene poruka te da nema velike potražnje krajnjih korisnika i poslovnih korisnika za takvom horizontalnom interoperabilnošću,
·drugo, u ovom se trenutku postojeće obveze u području interoperabilnosti ne primjenjuju dovoljno dugo na usluge razmjene poruka da bi Komisija mogla konačno zaključiti treba li ih proširiti na usluge internetskih društvenih mreža.
Postupovni okvir i transparentnost
Postupovna pravila Akta o digitalnim tržištima općenito su se pokazala svrsishodnima tijekom kratkog razdoblja u kojem se primjenjuju.
Moguća su određena poboljšanja bez izmjene Akta o digitalnim tržištima. Primjerice, moglo bi se poduzeti nekoliko mjera za povećanje transparentnosti postupaka propisanih Aktom o digitalnim tržištima 44 . Sudionici na tržištu, civilno društvo i akademska zajednica snažno zagovaraju veću transparentnost, vidljivost i odgovornost u postupcima usklađivanja s Aktom o digitalnim tržištima. Postoji prostor za razmjenu relevantnijih informacija s trećim stranama o kontinuiranom regulatornom dijalogu s nadzornicima pristupa i o promjenama koje nadzornici pristupa nakon njega uvode u svoje mjere za postizanje usklađenosti.
Konkretno, postupna poboljšanja instrumenata za izvješćivanje, praćenje i transparentnost, kao što su godišnja izvješća o usklađenosti, mogla bi doprinijeti informiranijoj javnoj raspravi o usklađenosti s Aktom o digitalnim tržištima i o odgovornosti nadzornika pristupa prema europskim građanima. Komisija je primijetila da krajnji korisnici, poslovni korisnici i posebno MSP-ovi često nisu dovoljno upoznati s mogućnostima koje proizlaze iz Akta o digitalnim tržištima. U skladu s tim razmotrit će daljnje načine za osvještavanje i širenje informacija o razvoju mjera za postizanje usklađenosti nadzornika pristupa i mogućnostima koje pruža Akt o digitalnim tržištima.
Komisija će procijeniti i jesu li potrebne izmjene Provedbene uredbe uz Akt o digitalnim tržištima kako bi se uzela u obzir iskustva stečena u prve dvije godine njegove primjene te poboljšalo praćenje i izvršavanje.
U kontekstu suradnje s državama članicama i drugim regulatorima Komisija će posebno nastaviti voditi rasprave s nacionalnim tijelima nadležnima za tržišno natjecanje o tome kako poboljšati razmjenu informacija o mjerama i prioritetima izvršavanja u skladu s Aktom o digitalnim tržištima i pravilima tržišnog natjecanja. Isto tako, Komisija namjerava povećati međuregulatornu suradnju te zajedno sa Skupinom na visokoj razini za Akt o digitalnim tržištima razmotriti koje bi se mjere mogle poduzeti za daljnje jačanje koordinacije i suradnje među digitalnim regulatorima, čime bi se povećao utjecaj Skupine na visokoj razini.
Naposljetku, privatno izvršavanje Akta o digitalnim tržištima još je na početku razvoja. Komisija prati sudske postupke koji se odnose na nadzornike pristupa u državama članicama, o čemu se redovito raspravlja u Skupini na visokoj razini za Akt o digitalnim tržištima. Komisija će pratiti tijek tih privatnih tužbi (među ostalim uzimajući u obzir Direktivu (EU) 2020/1828 o predstavničkim tužbama) i potencijalno poduzeti mjere kako bi zajamčila dosljednu primjenu Akta o digitalnim tržištima.
5.Zaključci
U kratkom razdoblju u kojem se primjenjuje Akt o digitalnim tržištima već je pozitivno utjecao na mogućnost neograničenog tržišnog natjecanja i pravednost na digitalnim tržištima. Njegova rana provedba bila je djelotvorna i učinkovita u suzbijanju različitih vrsta štetnog postupanja utvrđenih u procjeni učinka, pa je pridonio stvaranju pravednijih i konkurentnijih digitalnih tržišta u EU-u. Akt o digitalnim tržištima znatno je promijenio postupanje, odabir tehničke izvedbe i ugovorne aranžmane nadzornika pristupa, zbog čega su se počele otvarati nove mogućnosti za poslovne korisnike i konkurente. Aktom o digitalnim tržištima također je ojačana autonomija i sposobnost djelovanja krajnjih korisnika u više ključnih područja jer građani mogu ponovno preuzeti kontrolu nad svojim podacima i donositi vlastite odluke.
S druge strane, Akt o digitalnim tržištima još uvijek nije ostvario svoj puni potencijal u smislu postizanja ciljeva suzakonodavaca, posebno zbog kratkog razdoblja primjene. Kako bi se taj potencijal ostvario, Komisija namjerava nastaviti intenzivan regulatorni dijalog i prema potrebi strogo izvršavati Akt o digitalnim tržištima, što predlaže i većina dionika koji su sudjelovali u savjetovanju. Pritom je cilj, osim veće informiranosti, omogućiti poduzećima i potrošačima da iskoriste nove mogućnosti koje proizlaze iz Akta o digitalnim tržištima, čime bi europska digitalna tržišta postala pravednija i konkurentnija te bi se poticala mogućnost izbora i inovacije u području digitalnih proizvoda i usluga.
Akt o digitalnim tržištima, kao regulatorni instrument na razini EU-a koji se izvršava na središnjoj razini, stvara dodanu vrijednost u usporedbi s protučinjeničnim scenarijem rascjepkanih nacionalnih pravila. Primjenjuje se samo na nadzornike pristupa s utvrđenim statusom i njime se ne propisuju izravne obveze za MSP-ove. Osim toga, usklađen je s drugim propisima o digitalnim tehnologijama, a u okviru Skupine na visokoj razini za Akt o digitalnim tržištima dostupan je poseban forum na kojem se digitalni regulatori u EU-u mogu međusobno koordinirati i surađivati. Komisija će zajedno s članovima Skupine na visokoj razini razmatrati načine za daljnje jačanje sve potrebnije međuregulatorne suradnje.
Akt o digitalnim tržištima osmišljen je kao instrument otporan na buduće promjene za reguliranje okruženja koje se brzo mijenja. Pokazalo se da je u svojem sadašnjem obliku prikladan za to okruženje i da u načelu može držati korak s tehnološkim kretanjima kao što su sve veća važnost usluga računalstva u oblaku i upotreba umjetne inteligencije, što dokazuju nedavno pokrenuta istraživanja tržišta usluga računalstva u oblaku i postupci specifikacije u području umjetne inteligencije, čija je provedba u trenutku sastavljanja ovog izvješća u tijeku. Osim toga, Komisija će i dalje provoditi regulatorne dijaloge kako bi predvidjela nove izazove u vezi s usklađenošću, a u suradnji s nadzornicima pristupa razmatrat će eventualne prilagodbe planova usklađenosti koje proizađu iz daljnjeg razvoja UI rješenja. Komisija stoga trenutačno ne vidi nikakvu potrebu za izmjenom Akta o digitalnim tržištima.
Na temelju Komisijine ocjene u kojoj se uzimaju u obzir povratne informacije iz savjetovanja, buduća razmatranja politika i prioriteti izvršavanja obuhvatit će sljedeće teme: razvoj UI usluga i moguće nedostatke u izvršavanju koji bi mogli opravdati dodatna utvrđivanja statusa, moguće ciljane izmjene postupovnog okvira Akta o digitalnim tržištima, moguće izmjene određenih predložaka koje upotrebljavaju nadzornici pristupa, odgovarajuće mjere za povećanje transparentnosti u odnosu na korisnike i potencijalni okvir za omogućivanje strukturirane procjene učinka Akta o digitalnim tržištima u budućnosti.