EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 26.5.2025.

COM(2025) 256 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU

Evaluacija Europskog nadzornog tijela za rad (ELA)

{SEC(2025) 157 final} - {SWD(2025) 128 final}

I. OSNOVNE INFORMACIJE I KONTEKST

Europsko nadzorno tijelo za rad (ELA ili „Nadzorno tijelo”) osnovano je Uredbom (EU) 2019/1149 1 od 20. lipnja 2019. („Uredba o osnivanju”).

U kontekstu sve veće mobilnosti radne snage, poteškoća s kontinuiranom provedbom i suradnjom te trajnih problema s kojima se susreću radnici u situacijama s prekograničnom dimenzijom 2 , ELA je osnovana kao decentralizirana agencija kako bi se doprinijelo jačanju pravednosti i povjerenja u unutarnje tržište te osiguravanju pravedne mobilnosti radne snage u Europskoj uniji i kako bi se pomagalo državama članicama i Europskoj komisiji u djelotvornoj primjeni i provedbi pravnog okvira EU-a u području mobilnosti radne snage i u koordiniranju sustava socijalne sigurnosti. ELA time nastoji pridonijeti i visoko konkurentnom socijalnom tržišnom gospodarstvu u skladu s člankom 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU). Zadaće ELA-e uključuju podršku pružanju informacija i usluga građanima i poslodavcima, poboljšanje suradnje, provođenje zajedničkih inspekcija, provođenje analiza i procjena rizika, olakšavanje razmjene informacija i izgradnju kapaciteta među državama članicama.

U skladu sa zahtjevima iz Uredbe o osnivanju i Smjernicama za bolju regulativu, Komisija je provela evaluaciju ELA-ina rada u razdoblju od srpnja 2019. do kraja prve polovine 2023. U evaluaciji je navedena analiza djelotvornosti, učinkovitosti, relevantnosti, usklađenosti i dodane vrijednosti Nadzornog tijela, u mjeri u kojoj je to bilo moguće s obzirom na to da je u razdoblju evaluacije ELA bila u ranoj fazi razvoja. Izbijanje bolesti COVID-19 i agresivni rat Rusije protiv Ukrajine znatno su otežali početnu fazu rada Nadzornog tijela.

U ovoj se evaluaciji poduzimaju prvi koraci u ocjenjivanju rada agencije kad je riječ o njezinim posebnim ciljevima i aktivnostima te se ocjenjuje je li potrebno izmijeniti njezin mandat, kako je utvrđen u članku 40. Uredbe o osnivanju. Iako evaluacija u nekoliko aspekata može imati obilježja izvješća o napretku, cilj joj je pridonijeti boljoj činjeničnoj osnovi za potrebe iduće evaluacije, u skladu s postojećim obvezama izvješćivanja, kao i za potrebe moguće izmjene mandata Nadzornog tijela.

II. GLAVNI ZAKLJUČCI

ELA je općenito imala ključnu ulogu u poboljšanju suradnje nacionalnih tijela. Konkretno, olakšala je i poduprla usklađene i zajedničke inspekcije koje su se odnosile na upućene i druge mobilne radnike u različitim sektorima, od kojih su neke socijalni partneri smatrali najizloženijima rizicima od socijalnih prijevara i zlouporabe. Osim toga, ELA je poboljšala pristup radnika, poslodavaca i socijalnih partnera informacijama o mobilnosti radne snage. Organizirala je događaje s državama članicama radi informiranja o vrsti podrške koju pruža i predstavljanja svojih područja aktivnosti.

ELA je u okviru memoranduma o razumijevanju / sporazuma o suradnji stvorila i ojačala sinergije s nizom drugih europskih tijela, primjerice s Administrativnom komisijom za koordinaciju sustava socijalne sigurnosti ili drugim agencijama EU-a. To je Nadzornom tijelu omogućilo da osmisli sveobuhvatan pristup svojim različitim zadaćama.

U evaluaciji se ističu mogućnosti za daljnje poboljšanje provedbe posebnih aktivnosti i jačanje sinergija među tim aktivnostima. U njoj se ističu i novi problemi koji se mogu samo djelomično riješiti Uredbom o osnivanju (npr. državljani trećih zemalja koji rade unutar EU-a). Naposljetku, u njoj se navode problemi povezani s popunjavanjem radnih mjesta, upravljanjem proračunom i izvršenjem proračuna.

II.1 Djelotvornost

ELA je ostvarila napredak u svoja četiri posebna cilja, ali se rezultati razlikuju uglavnom zbog toga što je Nadzorno tijelo bilo u početnoj fazi i trebalo je dati prednost aktivnostima koje je odobrio upravni odbor. Proračun je bio usklađen s tim prioritetima. Kvaliteta ELA-inih rezultata bila je načelno prilično visoka.

Općenito, ELA je pridonijela boljoj dostupnosti i raspoloživosti informacija o pravima i obvezama u pogledu mobilnosti radne snage u EU-u. Izradila je i alate koji poboljšavaju suradnju nacionalnih tijela i poduprla države članice olakšavanjem i jačanjem suradnje, uključujući usklađene i zajedničke inspekcije, izgradnju kapaciteta (npr. osposobljavanja) i medijaciju.

Napredak ELA-e u njezina četiri posebna cilja može se sažeti kako slijedi:

1. Olakšava pristup informacijama o pravima i obvezama u pogledu mobilnosti radne snage u Uniji te pristup relevantnim uslugama.

ELA-ine kampanje privukle su puno pozornosti i postigle značajan uspjeh u smislu otvaranja prema javnosti. Iako se djelotvornost nije mogla u potpunosti ocijeniti zbog nedostatka pokazatelja ishoda, dionici su, uključujući predstavnike javnih uprava i socijalne partnere na razini EU-a, kampanje obavješćivanja javnosti općenito smatrali pozitivnima. Djelotvornost komunikacije uglavnom je bila otežana zbog nedostataka u rasporedu i usmjeravanju, zbog čega su je i partneri teže podržavali. Međutim, ELA je provela i niz drugih aktivnosti informiranja, čiji je intenzitet praćenja i prihvaćanja na nacionalnoj razini varirao. Budući da su informacije o pravima i obvezama i dalje fragmentirane, dionici su, osobito socijalni partneri, utvrdili da i dalje postoji potreba za lako dostupnim i praktičnim informacijama o pravima i obvezama mobilnih radnika i poslodavaca. Brojni dionici pohvalili su ELA-inu službu za prevođenje jer je nacionalnim tijelima pomogla smanjiti troškove. Prelazak Europskog koordinacijskog ureda EURES-a iz Komisije u ELA-u prošao je glatko unatoč stalnoj nepopunjenosti slobodnih radnih mjesta i ograničenom iskustvu zaposlenog osoblja. Problemi su se ipak pojavili zbog razlika u određivanju prioriteta i nedovoljno jasne podjele odgovornosti između ELA-e i Komisije kad je riječ o mreži i portalu EURES te povezanim IT uslugama.

2. Olakšava i jača suradnju među državama članicama u provedbi relevantnog prava Unije u cijeloj Uniji, uključujući olakšavanje usklađenih i zajedničkih inspekcija.

Jedna od ELA-inih najdjelotvornijih aktivnosti bilo je olakšavanje usklađenih i zajedničkih inspekcija, koje su omogućile razmjenu znanja i uzajamno učenje o inspekcijskoj praksi među inspektorima iz različitih država članica. Unatoč zemljopisnoj raspršenosti usklađenih i zajedničkih inspekcija u cijeloj Uniji i njihovoj utvrđenoj korisnosti, još se nije iskoristio njihov pun potencijal. Djelotvornost usklađenih i zajedničkih inspekcija suštinski je bila povezana s aktivnim sudjelovanjem država članica prije, tijekom i nakon inspekcija.

Analize i procjene rizika prvotno se nisu smatrale prioritetom unutar ELA-e, koja je uglavnom bila usmjerena na planiranje aktivnosti. Na djelovanje ELA-e u tom pogledu primjenjuje se i Uredba o osnivanju kojom nije detaljno definiran položaj Nadzornog tijela u pogledu obrade osobnih podataka, a nacionalna tijela nevoljko dijele informacije, što je ograničilo sposobnost ELA-e da pruži analitičke usluge na razini poduzeća ili da proaktivno utvrđuje i upućuje sumnjive slučajeve državama članicama.

Suradnja među državama članicama odvijala se bez poteškoća, što je dovelo do boljeg zajedničkog poimanja pravila EU-a među nacionalnim tijelima za izvršavanje zakonodavstva i do veće stručnosti. U prvim godinama ELA-ina rada aktivnosti izgradnje kapaciteta često su se organizirale na ad hoc osnovi. Dionici su ih ipak smatrali iznimno vrijednima i imale su važnu ulogu u razvoju Nadzornog tijela.

3. Provodi medijaciju i olakšava pronalaženje rješenja u slučajevima prekograničnih sporova među državama članicama.

Funkcija medijacije, koja uključuje detaljne postupke i smjernice, uspostavljena je u bliskoj suradnji s državama članicama. Međutim, ta se funkcija dosad nije dovoljno iskorištavala jer se do kraja 2023. radilo na samo četiri slučaja, od kojih su tri prijevremeno zaključena, te je uglavnom bila ograničena na koordinaciju sustava socijalne sigurnosti. Zbog toga se ne mogu izvesti zaključci o njezinoj djelotvornosti. Razlog za to je i odluka upravnog odbora ELA-e da Nadzorno tijelo u svojim prvim godinama djelovanja daje prednost područjima kao što su inspekcije i kampanje obavješćivanja javnosti. Funkcija medijacije u potpunosti je postala operativna tek krajem 2022.

4. Podupire suradnju među državama članicama s ciljem rješavanja neprijavljenog rada.

Europska platforma za jačanje suradnje u rješavanju neprijavljenog rada uspješno je prenesena iz Komisije u ELA-u. Odluka da se Platformu integrira u odjel za provedbu i analizu zbog njezine očite povezanosti s nacionalnim strategijama i djelovanjima u području neprijavljenog rada ocijenjena je pozitivno, ali uz mogućnost daljnjeg unapređenja. Sinergije s drugim aktivnostima ELA-e ostvarile su se u manjoj mjeri. Platforma je uspostavljena kako bi se državama članicama pomoglo u borbi protiv neprijavljenog rada, ali i kako bi se usvojio širi pristup, uključujući istraživanje uzroka problema i, idealno, preventivni rad.

II.2 Učinkovitost

Ocjenjivanje učinkovitosti nove organizacije kao što je ELA zahtjevno je jer obuhvaća fazu njezina osnivanja, zapošljavanje osoblja, izradu postupaka i istraživanje optimalnih načina izvršavanja njezina mandata. To razdoblje eksperimentiranja prirodno uključuje područja za poboljšanja i organizacijsko učenje, uzimajući u obzir i izazove koje je donijela pandemija.

U razdoblju evaluacije nije bilo moguće pouzdano ocijeniti troškovnu učinkovitost ELA-ina rada jer nije postojao odgovarajući sustav praćenja. Međutim, većina dionika s kojima je provedeno savjetovanje složila se da je ELA pokazala dovoljnu razinu troškovne učinkovitost, pri čemu su prednosti njezinih aktivnosti općenito nadmašile troškove.

Ocijenjeno je da su upravljačke strukture ELA-e općenito učinkovite jer su potaknule pozitivne rezultate u pogledu mobilnosti radne snage i suradnje među državama članicama, primjerice preko organizacija za prevođenje, provedbom usklađenih i zajedničkih inspekcija te održavanjem sastanaka.

Kad je riječ o operativnoj učinkovitosti, ELA je naišla na velike poteškoće u izvršavanju odobrenih sredstava, što se vidi iz visokog udjela prenesenih rashoda poslovanja. ELA je postigla financijsku autonomiju tek u svibnju 2021. i općenito je imala nisku razinu izvršenja proračuna, najviše zbog faze pokretanja, koja je uključivala potrebu za zapošljavanjem osoblja.

Upravljanje radnim opterećenjem i izvršenje proračuna ELA-e bili su otežani zbog poteškoća u procesu osnivanja, kao i strukture i fluktuacije osoblja. Iako su zabilježena znatna poboljšanja u razdoblju evaluacije, i dalje postoji potencijal za poboljšanje rada ELA-e, a da se na to ne utroše dodatna sredstva.

II.3 Usklađenost

U razdoblju evaluacije ELA se dobro uklopila u širu strukturu upravljanja politikama EU-a i privukla znatnu političku pozornost na svim razinama.

To je postigla brojnim događanjima i posjetama izvršnog direktora i njezina drugog osoblja državama članicama te kvalitetnom suradnjom sa socijalnim partnerima na razini EU-a. Mandat i aktivnosti ELA-e u skladu su s politikama EU-a s obzirom na to da je nedavno osnovana i da je političko okruženje stabilno od donošenja Uredbe o osnivanju. Surađivala je s različitim službama Komisije i nacionalnim tijelima u svrhu primjene ažuriranih pravila EU-a kao što su revidirana Direktiva o upućivanju radnika 3 , Prvi paket za mobilnost u pogledu cestovnog prometa 4 i Uredba o jedinstvenom digitalnom pristupniku 5 .

Aktivnosti ELA-e bile su u skladu s aktivnostima drugih agencija i tijela. Sklopila je službene sporazume s Europskom komisijom, Eurofoundom, Cedefopom, EU-OSHA-om, Administrativnom komisijom za koordinaciju sustava socijalne sigurnosti i SOLVIT-om. Iako bi suradnja s nekim organizacijama kao što su Europol i MOR mogla biti bolja, dionici nisu utvrdili veća preklapanja ili nedosljednosti. Uspostavljena je suradnja s drugim agencijama kao što je Agencija za temeljna prava, ali je prerano da bi ishodi te suradnje bili vidljivi.

Kad je riječ o ulozi ELA-e u odnosu na državljane trećih zemalja, Uredba o osnivanju ne obuhvaća aktivnosti potpore za zapošljavanje ili usklađivanje ponude na tržištu rada za državljane izvan EU-a i potražnje na tržištu rada u poduzećima unutar EU-a. Međutim, kad su državljani trećih zemalja izloženi rizicima povezanima s mobilnosti ili upućivanjem unutar EU-a, ELA može djelovati, primjerice primjenom sektorskog pristupa problematičnim situacijama u kojima se mobilni radnici koji su građani EU-a i radnici migranti suočavaju sa sličnim rizicima od izrabljivačkih radnih uvjeta.

II.4 Dodana vrijednost EU-a

Dodana vrijednost ELA-e proizlazi iz njezine sposobnosti koordinacije pitanja i problema koji se odnose na mobilnost radne snage unutar EU-a i koordinacije sustava socijalne sigurnosti.

ELA je pridonijela aktivnostima koordinacije i suradnje u EU-u u području mobilnosti unutar EU-a i stvorila središnje „čvorište” koje omogućuje sustavnu, fleksibilnu, transparentnu i manje složenu provedbu u usporedbi s bilateralnim ili ograničenim multilateralnim nastojanjima pojedinačnih država članica.

ELA je ojačala umrežavanje, razmjenu znanja, povjerenje i koordinaciju među nacionalnim upravama, pri čemu su osobito dobro prihvaćene njezine aktivnosti osposobljavanja i izgradnje kapaciteta. Činjenica da države članice odlučuju slati upućene nacionalne stručnjake (UNS) u ELA-u dokazuje da je njezina vrijednost prepoznata i da su ulaganja opravdana.

Unatoč znatnom napretku ELA ne uspijeva u potpunosti ostvariti svoj potencijal zbog određenih ograničenja njezina mandata. Da bi informacije o mobilnosti radne snage bile dosljedne i visoke kvalitete, potrebna je koordinacija na razini EU-a, ali su informacije o pravima i obvezama i dalje fragmentirane, uglavnom zbog raznolikosti nacionalnih sustava. Rad u složenom okruženju s uravnoteženim nacionalnim nadležnostima i nadležnostima EU-a otežava pronalazak rješenja i trebat će vremena da se ostvari maksimalna dodana vrijednost EU-a.

II.5 Relevantnost

Mandat i ciljevi ELA-e i dalje su iznimno relevantni s obzirom na aktualne trendove kao što su povećana mobilnost radne snage u EU-u, koja utječe i na državljane trećih zemalja, manjak radne snage te zelenu, digitalnu i demografsku tranziciju. 

ELA ima važnu ulogu u podupiranju nastojanja država članica da osiguraju pravednu mobilnost radne snage. U evaluaciji se upućuje na potrebu za osnaživanjem ELA-e i povećanjem djelotvornosti i učinkovitosti njezinih aktivnosti te se ističe potencijalna potreba za revizijom njezina mandata.

Neka potencijalna područja za poboljšanje za koja bi mogla biti potrebna revizija Uredbe o osnivanju uključuju nadležnosti za obradu osobnih podataka i povećanu mogućnost zahtijevanja suradnje država članica na usklađenim i zajedničkim inspekcijama, a u području pružanja informacija mogućnost boljeg razmatranja situacija državljana trećih zemalja i izvršavanja većeg utjecaja na imenovanje nacionalnih časnika za vezu, omogućavanja strukturiranije operativne suradnje s državama članicama i stabilizacije osoblja Nadzornog tijela s obzirom na visok udio upućenih nacionalnih stručnjaka. Nadalje, jačanje kapaciteta država članica za suradnju s ELA-om također bi moglo pomoći Nadzornom tijelu da bolje izvršava svoj mandat.

III. STEČENA ISKUSTVA I DALJNJI KORACI

Evaluacijom početnog rada ELA-e stečena su važna iskustva na kojima se može temeljiti njezin budući strateški smjer i koja mogu poboljšati njezino funkcioniranje. Komisija poziva ELA-u da donese akcijski plan s ključnim etapama za svaki od nalaza. Potrebno je razmotriti sljedeća pitanja:

1.Poboljšanje sustava praćenja: u evaluaciji se naglašava da ELA treba poboljšati svoj sustav praćenja na temelju ciljeva SMART (konkretan, mjerljiv, ostvariv, relevantan i vremenski ograničen) i ključnih pokazatelja uspješnosti. Sustav praćenja trebao bi obuhvaćati učinke, rezultate i ishode, kao i utvrđivanje i mjerenje namjenskih ciljeva, koji se mogu ostvariti s obzirom na ciljeve i mandat ELA-e. Osim što će pružiti potrebne informacije za sljedeću evaluaciju ELA-e, takav sustav praćenja mogao bi pridonijeti boljem strateškom upravljanju pod vodstvom Nadzornog tijela davanjem smjernica organizaciji i povećanjem njezine ukupne uspješnosti.

2.Strateška integracija i usklađenost: aktivnosti ELA-e mogle bi se bolje integrirati i koordinirati unutar same ELA-e, ali i s drugim tijelima EU-a. Primjenom sveobuhvatnog strateškog pristupa koji obuhvaća sve aktivnosti mogle bi se poboljšati usklađenost i dosljednost. Kad je riječ o unutarnjoj organizaciji, to bi uključivalo usklađivanje različitih aktivnosti kako bi se stvorile sinergije i poboljšali ukupni rezultati.

3.Obavješćivanje: ELA bi mogla povećati učinak i korisnost informativnih kampanja izradom relevantnih pokazatelja i strategija za mjerenje njihove uspješnosti. Dionici, posebno socijalni partneri i države članice, mogli bi se u većoj mjeri uključiti u daljnje radnje nakon što ELA provede aktivnosti informiranja.

4.Konsolidacija EURES-a: ELA bi trebala intenzivnije razvijati EURES i povezati ga sa svojim aktivnostima. Trebala bi se nadovezati na analizu mobilnosti radne snage i istodobno unapređivati usluge za mrežu EURES stavljanjem na raspolaganje digitalnih alata kako bi pružila optimalnu podršku tražiteljima zaposlenja i poslodavcima. ELA bi trebala istražiti načine za poboljšanje djelotvornosti i učinkovitosti EURES-a, i to boljim upravljanjem Koordinacijskom skupinom EURES-a i pojašnjenjem podjele rada i odgovornosti između službi Komisije i ELA-e, osobito u pogledu informatičkih alata portala EURES i pravnih tumačenja Uredbe o EURES-u.

5.Funkcija medijacije: ELA bi mogla utvrditi razloge za nedovoljno korištenje njezine funkcije medijacije i istražiti kako povećati svoju troškovnu učinkovitost i uključivanje država članica u proces medijacije.

6.Izgradnja kapaciteta: Izgradnji kapaciteta ELA-e mogli bi koristiti ciljevi koji su usmjereniji na ishode, zbog čega bi bila bolje definirana te bi se po potrebi proširila i obuhvatila širi raspon programa i ciljeva. Za to bi bilo potrebno pružiti veću potporu mreži EURES kako bi bila u potpunosti integrirana u aktivnosti ELA-e.

7.Integracija digitalnih alata i inovacija: Budući da digitalizacija i dalje oblikuje tržišta rada, ELA bi u prvi plan trebala staviti daljnju integraciju digitalnih alata i inovacija u svoje djelovanje. To obuhvaća optimizaciju portala EURES (među ostalim, povećanjem sinergija s Europassom) i rješavanje povezanih problema kao što su gubici radnih mjesta i problemi u postupcima zapošljavanja, kao i razvoj alata radi pružanja dodatne podrške upotrebi i razvoju digitalnih alata u državama članicama.

8.Operativna učinkovitost: ELA bi mogla utvrditi načine za poboljšanje učinkovitosti sastanaka i upotrebe financijskih i ljudskih resursa. Kad bi se uspostavila ravnoteža između internog stručnog znanja i oslanjanja na vanjske izvršitelje, mogla bi se poboljšati operativna učinkovitost, a da se na to nužno ne utroše dodatni resursi. Trebalo bi osigurati daljnju stabilizaciju osoblja ELA-e s obzirom na visok udio upućenih nacionalnih stručnjaka. Zapošljavanje nekih od njih kao članova statutarnog osoblja moglo bi pridonijeti rješavanju tog problema.

Prilagodba mandata ELA-e: u evaluaciji se ističe da ima prostora za poboljšanje rada ELA-e na temelju njezina trenutačnog mandata i ciljeva. Istodobno se navode određena ograničenja u mandatu koja bi mogla utjecati na potencijal ELA-e. Ako se razmatraju promjene mandata ili djelokruga ELA-e, potrebno je detaljno analizirati njezine potrebe, troškove, prednosti i moguće negativne učinke, i to na temelju ove evaluacije te izvješća Europskog parlamenta i povratnih informacija drugih relevantnih dionika. ELA-u bi, uključujući njezinu učinkovitost i djelotvornost, mogle ojačati ciljane izmjene kao što su povećane nadležnosti za obradu podataka, poboljšana suradnja s državama članicama, među ostalim u pogledu pružanja informacija, uloga ELA-e u odnosu na državljane trećih zemalja, odgovornosti ELA-e kad je riječ o razvoju EURES-a i promjena statusa određenog broja upućenih nacionalnih stručnjaka u statutarno osoblje.

(1)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/hr/ALL/?uri=CELEX%3A32019R1149#d1e32-56-1  

(2)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=celex:52018SC0068  

(3)

  https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2018/957/oj/hrv

(4)

  https://transport.ec.europa.eu/transport-modes/road/mobility-package-i_hr

(5)

  https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1724/oj/hrv