EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 25.7.2024.

COM(2024) 318 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU I EUROPSKOM PARLAMENTU

35. godišnje izvješće o zaštiti financijskih interesa Europske unije i borbi protiv prijevara – 2023.

{SWD(2024) 187 final} - {SWD(2024) 188 final} - {SWD(2024) 189 final} - {SWD(2024) 190 final} - {SWD(2024) 191 final} - {SWD(2024) 192 final} - {SWD(2024) 193 final}

Sadržaj

1.Uvod

1.1.Financijski interesi EU-a i njihova zaštita

1.2.Izvori podataka

2.Ključne mjere na razini EU-a

2.1.Preinaka Financijske uredbe

2.2.Provedba nacionalnih planova za oporavak i otpornost

2.3.Direktiva o zaštiti zviždača – stanje prenošenja ()

2.4.Revizija akcijskog plana uz strategiju Komisije za borbu protiv prijevara

2.5.EU-ov paket mjera za borbu protiv korupcije

2.5.1.Direktiva o suzbijanju korupcije kaznenopravnim sredstvima

2.5.2.Komunikacija o borbi protiv korupcije

2.5.3.Proširenje paketa instrumenata za sankcije u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike kako bi se obuhvatila teška djela korupcije

2.6.Program EU-a za borbu protiv prijevara

2.7.Rezolucija Europskog parlamenta o izvješću PIF za 2022.

2.8.Suzbijanje pranja novca i financiranja terorizma

3.Mjere država članica za zaštitu financijskih interesa EU-a

3.1.Nacionalne strategije za borbu protiv prijevara

3.2.Mjere za borbu protiv prijevara donesene na nacionalnoj razini

3.3.Provedba Komisijinih preporuka državama članicama iz 2022.

3.3.1.Poboljšanje otkrivanja, prijavljivanja i daljnjeg praćenja sumnji na prijevaru

3.3.2.Digitalizacija borbe protiv prijevara na razini država članica

3.3.3.Poboljšanje upravljanja borbom protiv prijevara u državama članicama

4.Suzbijanje nepravilnosti, prijevara, korupcije i sukoba interesa štetnih za proračun EU-a

4.1.Opći pregled

4.1.1.Istrage OLAF-a

4.1.2.Istrage EPPO-a

4.2.Prihodi – tradicionalna vlastita sredstva ()

4.3.Rashodi

4.3.1.Poljoprivreda ()

4.3.2.Kohezijska politika ()

4.3.3.Ostala proračunska područja ()

4.4.Organizirani kriminal, korupcija i sukob interesa

5.Zaključci i preporuke

5.1.Stjecanje znanja o borbi protiv prijevara na temelju potpunih, pouzdanih i ažuriranih podataka

5.2.Bolji alati: ubrzavanje digitalizacije u borbi protiv prijevara

5.3.Razvoj upravljanja strukturom za borbu protiv prijevara

SAŽETAK

U skladu s obvezom utvrđenom u članku 325. stavku 5. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU-a) Europska komisija svake godine u suradnji s državama članicama EU-a podnosi izvješće (izvješće o zaštiti financijskih interesa / izvješće PIF) Europskom parlamentu i Vijeću o mjerama poduzetima radi provedbe tog članka. Europski parlament na temelju tog izvješća donosi svoj godišnji prijedlog rezolucije o zaštiti financijskih interesa EU-a i borbi protiv prijevara.

U izvješću PIF za 2023. istaknute su mjere na razini EU-a i nacionalnoj razini za jačanje zaštite financijskih interesa EU-a.

Do kraja 2023. postignut je politički dogovor o predloženoj preinaci Financijske uredbe radi jačanja zaštite financijskih interesa EU-a. Dogovorenim se tekstom proširuje područje primjene sustava ranog otkrivanja i isključenja kako bi se obuhvatilo podijeljeno upravljanje. Njime se uvodi i pravna osnova za moderniziran alat za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika koji će se temeljiti na postojećem alatu pod nazivom Arachne.

Kako rashodi povezani s provedbom nacionalnih planova za oporavak i otpornost rastu, Komisija povećava svoje revizijske aktivnosti u pogledu pravilnosti i zakonitosti potrošnje te zaštite financijskih interesa EU-a. Revizija nacionalnih planova bila je i prilika za ponovnu procjenu primjerenosti i pouzdanosti kontrolnih sustava država članica te za uključivanje dodatnih zahtjeva prema potrebi.

Komisija je donijela paket mjera za borbu protiv korupcije, uključujući prijedlog direktive o borbi protiv korupcije. Cilj je tog ambicioznog prijedloga pojačati sprečavanje korupcije u svim državama članicama, uskladiti kvalifikaciju kaznenih djela korupcije sa sankcijama te osigurati da tijela za izvršavanje zakonodavstva i tijela kaznenog progona imaju alate koji su im potrebni za borbu protiv korupcije.

Budući da je akcijski plan strategije Komisije za borbu protiv prijevara iz 2019. u potpunosti proveden, Komisija je 2023. donijela novi akcijski plan sa sedam glavnih tema, među kojima je digitalizacija borbe protiv prijevara.

EU već treću godinu provodi program za borbu protiv prijevara, u okviru kojeg se u EU-u financiraju inicijative za jačanje borbe protiv prijevara te podupiru održavanje i razvoj informatičkih alata za administrativnu pomoć u carinskim pitanjima i prijavljivanje nepravilnosti.

Tijekom 2023. 21 od 27 država članica navela je da je uspostavila strategiju za borbu protiv prijevara za zaštitu financijskih interesa EU-a. Pristupi 21 države članice uvelike su se razlikovali; 10 je država donijelo nacionalnu strategiju za borbu protiv prijevara, dok su se druge oslanjale na druge vrste strategija (sektorske, regionalne, povezane s programima).

Države članice slijede i preporuke Komisije da ojačaju upravljanje u području borbe protiv prijevara i da digitalizacija borbe protiv prijevara ostane prioritet. O tom bitnom aspektu borbe protiv prijevara svjedoči i sve veći broj mjera donesenih na nacionalnoj razini.

Glavni pokazatelji za otkrivene prijevare i nepravilnosti i dalje su u skladu s pokazateljima iz prethodnih godina, što je slučaj i s pokazateljima za najvažnije utvrđene probleme, primjerice u vezi s daljnjim praćenjem sumnji na prijevaru. Komisija stoga ponavlja preporuke iz Izvješća PIF za 2022. Time će se osigurati i stalno praćenje mjera donesenih u vezi s jačanjem upravljanja u borbi protiv prijevara, s digitalizacijom te borbe i poboljšanjima povezanima s otkrivanjem, prijavljivanjem i daljnjim postupanjem u slučajevima sumnje na prijevaru.

POPIS POKRATA

1.Uvod

1.1.Financijski interesi EU-a i njihova zaštita

Proračun EU-a za 2023. iznosi oko 186,6 milijardi EUR odobrenih sredstava za preuzimanje obveza i 168,6 milijardi EUR odobrenih sredstava za plaćanje. To je povećanje od +1,1 % u obvezama i +1 % u plaćanjima u odnosu na proračun za 2022. Višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021. – 2027. iznosi 1074,3 milijarde EUR. Dodatna sredstva potječu iz instrumenta NextGenerationEU, paketa EU-a za gospodarski oporavak nakon pandemije bolesti COVID-19. Iz tog će se instrumenta od 2021. do 2026. potrošiti 750 milijardi EUR.

EU ta sredstva koristi za financiranje politika i promicanje svojih ciljeva i vrijednosti.

Države članice EU-a upravljaju najvećim dijelom rashoda EU-a i ubiru PDV i tradicionalna vlastita sredstva (TVS), u prvom redu carinske pristojbe.

Na temelju članka 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) EU i njegove države članice dužne su suzbijati prijevare i sva druga nezakonita djelovanja koja su usmjerena protiv financijskih interesa EU-a ( 1 ). U skladu s člankom 325. stavkom 5. UFEU-a Komisija u suradnji s državama članicama EU-a svake godine Europskom parlamentu (EP) i Vijeću podnosi izvješće o mjerama poduzetima za provedbu tog članka. Ovim se izvješćem, koje je poznato i kao izvješće PIF, ispunjava ta obveza za 2023. Priloženo mu je sedam radnih dokumenata ( 2 ).

Odjeljak 2. izvješća odnosi se na mjere na razini EU-a, a odjeljak 3. obuhvaća mjere poduzete na nacionalnoj razini. U odjeljku 4. iznose se podaci i glavni analitički nalazi o borbi protiv prijevara, korupcije, sukoba interesa i drugih nepravilnosti na štetu proračuna EU-a. U odjeljku 5. navedeni su zaključci i preporuke.

1.2.Izvori podataka

Odjeljak 3. ovog izvješća temelji se na informacijama koje su države članice dostavile putem posebnih upitnika. Odjeljak 4. temelji se na nepravilnostima koje su otkrile i prijavile države članice ( 3 ) (odjeljci 4.2. i 4.3.), zemlje korisnice pretpristupne pomoći ( 4 ) (odjeljak 4.4.) i nepravilnostima na nalozima za povrat izdvojenima iz Komisijina računovodstvenog sustava ABAC-a (izravno upravljanje, odjeljak 4.4.).

Sektorski propisi o tradicionalnim vlastitim sredstvima, fondovi s podijeljenim upravljanjem i pretpristupni instrumenti utvrđuju uvjete pod kojima države članice i zemlje korisnice pretpristupne pomoći moraju prijaviti nepravilnosti otkrivene u tim područjima. Prijavljivanje nepravilnosti podliježe određenim ograničenjima ( 5 ).

U ovom se izvješću koriste dvije široke kategorije za slučajeve koje su prijavile države članice i zemlje korisnice: nepravilnosti koje se smatraju prijevarom ( 6 ) i nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom ( 7 ).

U odjeljku 4.1.1. sažeti su glavni rezultati administrativnih istraga Europskog ureda za borbu protiv prijevara 2023., preuzeti iz njegova godišnjeg izvješća. Godišnje izvješće OLAF-a za 2023. ( 8 ) posebno obuhvaća sve istrage zaključene u izvještajnoj godini.

U odjeljku 4.1.2. sažeti su glavni rezultati pravosudnih istraga Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO-a) 2023., preuzeti iz njegova godišnjeg izvješća. U godišnjem izvješću EPPO-a za 2023. ( 9 ) prikazani su, među ostalim, statistički podaci o istragama pokrenutima u izvještajnoj godini ( 10 ) te o svim istragama koje su bile u tijeku na kraju izvještajne godine ( 11 ).

Izvori podataka znatno se razlikuju u prirodi, opsegu, obuhvaćenim proračunskim područjima i vremenskim rasponima ( 12 ).

U izvješću PIF prvenstveno se primjenjuje jednogodišnji pristup u kojem se prikazuju nepravilnosti prijavljene u izvještajnoj godini, a iznosi koje su izračunale i prijavile države članice prikazani su kao financijski učinak otkrivenih nepravilnosti ( 13 ).

U sljedećoj su tablici sažete glavne razlike između tri glavna izvora podataka.

Slika 1.: Sličnosti i razlike među izvorima podataka upotrijebljenima u ovom izvješću

2.Ključne mjere na razini EU-a

Ovaj odjeljak odnosi se na ključne političke i zakonodavne inicijative na razini EU-a za zaštitu njegovih financijskih interesa. Nisu navedene sve inicijative.

2.1.Preinaka Financijske uredbe

Zaštita financijskih interesa EU-a ojačana je političkim dogovorom o preinačenju Financijske uredbe od 7. prosinca 2023. Izmjenama sustava ranog otkrivanja i isključenja (EDES-a) i uvođenjem pravne osnove za alat za utvrđivanje razine rizika i rudarenje podataka, kao i izmjenama sustava transparentnosti, nastoji se posvetiti i poboljšati otkrivanje i sprečavanje prijevara te borba protiv prijevara.

Prvo, kad je riječ o EDES-u, suzakonodavci su se dogovorili da će proširiti njegovo područje primjene za najteža kaznena djela (npr. prijevare, korupciju, aktivnosti pranja novca) na fondove s podijeljenim upravljanjem i sredstva isplaćena u okviru izravnog upravljanja s državama članicama. Izmjena će vrijediti za programe koji su doneseni ili se financiraju od 1. siječnja 2028. Osim toga, nova Financijska uredba donijet će još poboljšanja za sustav, uključujući i. mogućnost isključenja stvarnih vlasnika i povezanih subjekata primarnog isključenog subjekta; ii. nove osnove za isključenje (npr. odbijanje suradnje u istragama, provjerama ili revizijama koje provode istražna tijela EU-a); iii. uvođenje ubrzanog postupka pred Povjerenstvom EDES-a.

Preinakom Financijske uredbe uvedena je i pravna osnova za moderniziran alat za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika koji će se temeljiti na postojećem alatu pod nazivom Arachne. Komisija i niz država članica koriste taj alat na dobrovoljnoj osnovi u okviru podijeljenog upravljanja i za Mehanizam za oporavak i otpornost (RRF). Modernizirani alat za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika koristit će se u svim načinima upravljanja. Od sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira sve države članice morat će unositi podatke u taj alat. Komisija mora do 2027. procijeniti spremnost revidiranog alata u pogledu interoperabilnosti s drugim informatičkim sustavima i bazama podataka (izbjegavanje dvostrukog izvješćivanja), pokazatelja rizika prilagođenih potrebama korisnika, umjetne inteligencije za analizu i interpretaciju podataka te zaštite podataka. Na temelju toga suzakonodavci mogu ponovno raspravljati o mogućnosti obvezne upotrebe.

Kako bi se smanjilo administrativno opterećenje za države članice i sve subjekte koji izvršavaju proračun EU-a, preinakom Financijske uredbe uveden je i element interoperabilnosti te su usklađene kategorije podataka koje će se izdvojiti iz alata za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika u Komisijin sustav financijske transparentnosti.

2.2.Provedba nacionalnih planova za oporavak i otpornost

Osim provedbe Mehanizma za oporavak i otpornost, Komisiji je 2023. dodatan prioritet bila revizija 27 nacionalnih planova za oporavak i otpornost (POO-ova) kako bi se uzele u obzir promijenjene okolnosti koje su posljedica poremećaja na energetskom tržištu uzrokovanih agresivnim ratom Rusije protiv Ukrajine. Dodavanjem poglavlja o planu REPowerEU u nacionalne planove za oporavak i otpornost EU nastoji brzo smanjiti svoju ovisnost o ruskim fosilnim gorivima ubrzavanjem prelaska na čistu energiju.

Komisija je 2023. državama članicama putem 22 plaćanja isplatila sredstva u ukupnom iznosu od 74,4 milijarde EUR (28,7 milijardi EUR u zajmovima). Time će ukupne isplate do kraja 2023. iznositi 220,5 milijardi EUR, podijeljeno na 141,6 milijardi EUR u bespovratnim sredstvima (40 % od ukupnih odobrenih sredstava u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost od 357 milijardi EUR) i 78,9 milijardi EUR u zajmovima (27 % od ukupnih odobrenih sredstava u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost od 291 milijarde EUR).

Od početka primjene Mehanizma za oporavak i otpornost Komisija je uspostavila čvrst okvir za reviziju i kontrolu utemeljen na dva stupa. Prvim se stupom osiguravaju pravilnost i zakonitost potrošnje. Drugi se stup odnosi na zaštitu financijskih interesa EU-a (revizije zaštite financijskih interesa Unije). Prema članku 22. stavku 1. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost prvenstveno je odgovornost država članica da štite financijske interese EU-a i osiguravaju usklađenost upotrebe sredstava u vezi s mjerama koje se podupiru Mehanizmom za oporavak i otpornost s primjenjivim pravom EU-a i nacionalnim pravom. Komisija bi za to od država članica trebala dobiti razumno jamstvo.

Na temelju nalaza i preporuka revizora Komisije (među ostalim od Službe za unutarnju reviziju), Europskog revizorskog suda i Europskog parlamenta Komisija je ojačala svoj okvir za reviziju i kontrolu provjerom načina na koji se kontrolnim sustavima država članica osigurava usklađenost s pravilima EU-a i nacionalnim pravilima. Revizije planova za oporavak i otpornost bile su i prilika za ponovnu procjenu primjerenosti i pouzdanosti kontrolnih sustava država članica te za uključivanje dodatnih zahtjeva u planove prema potrebi u obliku novih ključnih etapa revizije i kontrole. Isplata sredstava EU-a može se odobriti samo ako su takve ključne etape ostvarene u zadovoljavajućoj mjeri.

Komisija je 2023. provela 13 revizija sustava kojima se štite financijski interesi Unije ( 14 ). Te su revizije obuhvatile 12 koordinacijskih i 58 provedbenih tijela, kao što su ministarstva ili agencije. Do kraja 2023. u svim je državama članicama revizija provedena najmanje jednom.

Na temelju revizije sustava provedene 2023. države članice su počele provoditi potrebna poboljšanja koja proizlaze iz nalaza revizije u provedbenim tijelima nad kojima je provedena revizija, ali i u drugim relevantnim tijelima.

Komisija je 2023. obavijestila OLAF o 15 slučajeva mogućih prijevara.

2.3.Direktiva o zaštiti zviždača – stanje prenošenja ( 15 )

Do kraja 2023. 24 države članice ( 16 ) donijele su nacionalno zakonodavstvo za prenošenje Direktive i izjavile da su dovršile prenošenje.

Komisija će u srpnju 2024. objaviti izvješće o usklađenosti nacionalnih mjera s Direktivom kako bi procijenila jesu li odredbe Direktive u potpunosti i pravilno prenesene te istaknula glavne utvrđene nedostatke.

2.4.Revizija akcijskog plana uz strategiju Komisije za borbu protiv prijevara

Aktualna strategija Komisije za borbu protiv prijevara (CAFS) donesena je 2019., a cilj joj je dodatno poboljšati sprečavanje, otkrivanje i sankcioniranje prijevara te pružiti okvir za kontinuirani rad Komisije na smanjenju razine prijevara na štetu proračuna EU-a. Budući da je njezin popratni akcijski plan proveden do 2022., Komisija je u srpnju 2023. donijela novi akcijski plan ( 20 ).

Novi akcijski plan uključuje 44 mjere podijeljene u sedam tematskih područja koja odgovaraju prioritetima Komisije u borbi protiv prijevara. Budući da je digitalizacija prva tema plana, četvrtina je mjera usmjerena na poboljšanje korištenja informatičkih alata (kao što su Arachne, EDES i sustav za upravljanje nepravilnostima (IMS)) u Komisiji i državama članicama u svrhu borbe protiv prijevara. U planu je predviđena i pojačana suradnja unutar Komisije te s ključnim vanjskim partnerima i civilnim društvom kako bi se zaštitila financijska sredstva EU-a. Ostale teme uključuju Mehanizam za oporavak i otpornost, carinske prijevare te daljnje jačanje etike i kulture borbe protiv prijevara u Komisiji.

Provedba akcijskog plana je u tijeku ( 21 ).

2.5.EU-ov paket mjera za borbu protiv korupcije

2.5.1.Direktiva o suzbijanju korupcije kaznenopravnim sredstvima

U govoru o stanju Unije 2022. Predsjednica Komisije najavila je da će Komisija ažurirati svoj zakonodavni okvir za borbu protiv korupcije tako što će, „osim za uobičajena kaznena djela, kao što je podmićivanje, postrožiti standarde i za kaznena djela kao što su nezakonito bogaćenje, trgovanje utjecajem i zlouporaba ovlasti”. Kao prvi korak u ispunjenju te obveze Komisija je u svibnju 2023. donijela paket mjera za borbu protiv korupcije, uključujući Prijedlog direktive o borbi protiv korupcije ( 22 ). Cilj je tog ambicioznog prijedloga pojačati sprečavanje korupcije u svim državama članicama, uskladiti kvalifikaciju kaznenih djela korupcije sa sankcijama te osigurati da tijela za izvršavanje zakonodavstva i tijela kaznenog progona imaju alate koji su im potrebni za borbu protiv korupcije.

2.5.2.Komunikacija o borbi protiv korupcije

U zajedničkoj komunikaciji ( 23 ) Komisija i Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku su i na razini EU-a i na razini država članica objedinili postojeći rad te razvili nove smjerove i alate za sprečavanje i borbu protiv korupcije, čime su ujedno pridonijeli jasnoj predanosti borbi protiv korupcije na globalnoj razini. Njome je uspostavljena mreža EU-a za borbu protiv korupcije koja okuplja tijela za izvršavanje zakonodavstva, javna tijela, stručnjake, civilno društvo i druge dionike kako bi djelovali kao katalizator za sprečavanje korupcije u cijelom EU-u, stvaranje sinergija za suradnju te razvoj najboljih praksi i praktičnih smjernica u područjima od zajedničkog interesa. Prvi sastanak održan je u rujnu 2023. ( 24 ) OLAF, Eurojust, Europol i Ured europskog javnog tužitelja (EPPO) članovi su mreže. Jedan od ključnih zadataka mreže bit će pomaganje Komisiji da utvrdi zajednička područja u kojima su rizici od korupcije visoki u cijelom EU-u. Taj će ishod biti jedan od temelja buduće strategije EU-a za borbu protiv korupcije.

U institucijama EU-a postoji nulta tolerancija prema korupciji. U navedenoj se komunikaciji detaljno navode etička pravila te pravila o integritetu i transparentnosti koja su na snazi kako bi se spriječila korupcija u institucijama.

2.5.3.Proširenje paketa instrumenata za sankcije u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike kako bi se obuhvatila teška djela korupcije

Sankcije EU-a pomažu u postizanju ključnih ciljeva zajedničke vanjske i sigurnosne politike kao što su očuvanje mira, jačanje međunarodne sigurnosti te učvršćenje i podupiranje demokracije, međunarodnog prava i ljudskih prava. Uz taj prijedlog EU će se moći boriti protiv teških djela korupcije u cijelom svijetu bez obzira na to gdje se pojavljuju. Njime će se dopuniti i ojačati unutarnji i vanjski instrumenti EU-a za borbu protiv korupcije te pokazati odlučnost EU-a da u tu svrhu upotrebljava sva sredstva, uključujući sankcije.

2.6.Program EU-a za borbu protiv prijevara

Program EU-a za borbu protiv prijevara (UAFP) ima proračun od 181 milijun EUR za razdoblje 2021. – 2027. i osigurava financijsku potporu za i) zaštitu financijskih interesa EU-a u državama članicama; ii) organizaciju uzajamne administrativne pomoći i suradnje u carinskim i poljoprivrednim pitanjima (informacijski sustav za borbu protiv prijevara – AFIS); i iii) razvoj i održavanje sustava za upravljanje nepravilnostima (IMS) putem kojeg države članice prijavljuju nepravilnosti.

U Odluci o financiranju za 2023. komponenti Hercule dodijeljeno je 16,1 milijun EUR, komponenti AFIS 8,4 milijuna EUR i komponenti IMS oko 1 milijun EUR. Raspoloživa sredstva uspješno su iskorištena 2023. pomoću raznih dostupnih instrumenata financiranja.

OLAF je 2023. u vezi s Programom EU-a za borbu protiv prijevara zaprimio zahtjev za pridruženje Ukrajine, što je bio prvi zahtjev od zemlje koja nije država članica EU-a. Komisija (koju zastupa OLAF) i relevantna tijela Ukrajine pregovarali su o sporazumu o pridruživanju kojim je obuhvaćeno sudjelovanje Ukrajine u tom programu (koji je donesen u ožujku 2024.).

OLAF je 2023. pokrenuo privremenu evaluaciju programa, koja bi se trebala dovršiti do kraja 2024. Provodi se uz potporu vanjskog izvođača, koji će izraditi neovisnu evaluacijsku studiju. Rezultati bi trebali pružiti vrijedne podatke o učinkovitosti, djelotvornosti i relevantnosti programa te uputiti na područja u kojima su potrebna poboljšanja za ostatak programskog razdoblja.

2.7.Rezolucija Europskog parlamenta o izvješću PIF za 2022.

Europski parlament donio je 18. siječnja 2024. rezoluciju o zaštiti financijskih interesa EU-a za 2022. ( 25 )

Parlament je pozdravio mjere koje je Komisija poduzela 2022. kako bi povisila razinu zaštite financijskih interesa EU-a, ali je pozvao na daljnji oprez i dopunske mjere u tom području. U rezoluciji se navodi da je digitalizacija potaknula sprečavanje i otkrivanje prijevara, pojednostavnila administrativne postupke i da treba biti u središtu svake strategije za borbu protiv prijevara, uključujući nacionalne strategije za borbu protiv prijevara (NAFS-ove).

U rezoluciji je naglašeno da EDES ima znatan potencijal za označavanje osoba i poduzeća koji zloupotrebljavaju sredstva EU-a te je pozvano na proširenje sustava na sve vrste načina upravljanja proračunom, posebno na zajedničko upravljanje.

Parlament je pozvao Komisiju da poveća svoju stopu naplate nepropisno potrošenih sredstava i ojača svoju kontrolu nad upotrebom sredstava u okviru instrumenta NextGenerationEU. Osim toga, izrazio je uvjerenje da se sredstva u okviru Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju – Globalna Europa namijenjena za pomoć zemljama koje nisu države članice EU-a i sredstva dodijeljena za odgovor EU-a na rat u Ukrajini ne prate niti kontroliraju na odgovarajući način.

Nadalje, Parlament je preporučio suspenziju proračunske potpore zemljama koje nisu države članice EU-a, uključujući zemlje kandidatkinje, u kojima vlasti očito ne poduzimaju stvarne mjere protiv raširene korupcije, uz istodobno osiguranje dospijevanja pomoći do civilnog stanovništva alternativnim kanalima.

2.8.Suzbijanje pranja novca i financiranja terorizma

Prijevare na štetu proračuna EU-a mogu biti i predikatno kazneno djelo koje prethodi drugim kaznenim djelima (npr. pranje novca i financiranje terorizma). Stoga, iako nije izravno povezan sa zaštitom proračuna EU-a, u ovom je kontekstu posebno relevantan i pravni okvir EU-a za suzbijanje pranja novca (AML) i financiranja terorizma ( 27 ). Nedavno doneseni ambiciozni zakonodavni paket ( 28 ) pokazuje da Komisija nastoji osnažiti provedbu okvira za politiku o suzbijanju pranja novca i uspostaviti dobru suradnju i razmjenu informacija s budućim tijelom za suzbijanje pranja novca ( 29 ). Očekuje se da će to tijelo (AMLA) postati operativno sredinom 2025.

3.Mjere država članica za zaštitu financijskih interesa EU-a

3.1.Nacionalne strategije za borbu protiv prijevara

Tijekom 2023. 21 od 27 država članica navela je da je uspostavila strategiju za borbu protiv prijevara za zaštitu financijskih interesa EU-a ( 30 ). Pritom su primijenile sasvim različite pristupe.

Deset je država članica naznačilo da imaju NAFS kojim su obuhvaćeni svi sektori rashoda ( 31 ). Od njih se nije tražilo da detaljno izlože druge postojeće strategije za borbu protiv prijevara koje imaju ograničenije područje primjene.

Slika 2.: Pregled nacionalnih strategija za borbu protiv prijevara koje obuhvaćaju sve sektore rashoda

Kad je riječ o mogućoj pripremi NAFS-a, od 17 država članica koje nemaju NAFS koji obuhvaća sve sektore rashoda tri su države članice ( 32 ) u preliminarnoj fazi donošenja NAFS-a, tj. uspostave pravnog okvira, jedna ( 33 ) je u pripremnoj fazi, tj. trenutačno stanje i procjena rizika od prijevara, a četiri su države članice ( 34 ) izjavile da nemaju nacionalnu strategiju za borbu protiv prijevara niti trenutačno imaju postupak za njezino donošenje. Preostalih devet ( 35 ) imaju uspostavljene druge strategije za borbu protiv prijevara.

Slika 3.: Pregled drugih strategija za borbu protiv prijevara o kojima su izvijestile države članice koje nemaju nacionalnu strategiju za borbu protiv prijevara koja obuhvaća sve sektore rashoda

3.2.Mjere za borbu protiv prijevara donesene na nacionalnoj razini

Države članice prijavile su ukupno 69 mjera. Od donesenih mjera njih 49 bile su pojedinačne mjere, a ostalih 20 bili su paketi pojedinačnih mjera. Ti su se paketi sastojali od 39 mjera. To znači da su države članice izvijestile o ukupno 88 pojedinačnih mjera, uključujući 41 novu mjeru i 44 ažuriranja/izmjena. Osim toga, tri su paketa mjera sadržavala i nove i ažurirane mjere.

Slika 4. Sažetak mjera o kojima su države članice izvijestile 2023.

3.3.Provedba Komisijinih preporuka državama članicama iz 2022.

U izvješću PIF za 2022. Komisija je iznijela tri preporuke za države članice: a) poboljšanje otkrivanja, prijavljivanja i daljnjeg praćenja sumnji na prijevaru; b) potrebu za digitalizacijom borbe protiv prijevara; i c) poboljšanje upravljanja borbom protiv prijevara u državama članicama ( 36 ).

3.3.1.Poboljšanje otkrivanja, prijavljivanja i daljnjeg praćenja sumnji na prijevaru

Većina država članica ( 37 ) procjenjuje da njihova zemlja ima nisku stopu prijevare. Budući da je i dalje teško utvrditi predstavljaju li niske razine prijavljenih prijevara točno uspjeh određenih mjera za borbu protiv prijevara, ključno je da države članice nastave otkrivati i prijavljivati prijevare te da istodobno razvijaju mjere i alate za njihovo sprečavanje. Nekoliko država članica ( 38 ) navode da su provele analizu rizika od prijevara kako bi procijenile razloge za slabo otkrivanje slučajeva sumnje na prijevaru.

Iako je polovina država članica koje su analizirale svoju nisku razinu prijevara utvrdila nedostatke u otkrivanju prijevara, većina ih je izjavila da su uspješne intervencije za sprečavanje prijevara osigurane kad je uspostavljen višerazinski pristup s više dionika. Time se olakšava suradnja među svim domaćim, nacionalnim i međunarodnim sudionicima.

U okviru te suradnje važno je poštovati određena temeljna načela:

·jasna raspodjela odgovornosti između revizijskih i kontrolnih tijela unutar država članica,

·redovite administrativne provjere i provjere na licu mjesta kako bi se razina učestalosti prijevara zadržala na niskoj razini,

·kontinuirano izvješćivanje Komisiji putem IMS-a, EPPO-u te nacionalnim revizijskim i kontrolnim tijelima država članica; ti se usporedivi podaci zatim mogu upotrijebiti za procjenu razine učestalosti prijevara,

·inicijative kojima se olakšava razmjena znanja i primjera najbolje prakse, kao i ocjenjivanje uspješnosti država članica prema referentnim vrijednostima, pri čemu se uzimaju u obzir različite veličine, posebne situacije itd. (kako su naznačile neke države članice ( 39 )),

·tečajevi, smjernice i radionice za održavanje visoke razine uspješnosti i kvalitete izvedbe,

·unutar raznih tijela osigurani su interni mehanizmi za sprečavanje prijevara, npr. poduzimanjem mjera kao što je načelo „četiri oka” u svim institucijama.

3.3.2.Digitalizacija borbe protiv prijevara na razini država članica

U nedavnim izvješćima PIF izneseni su argumenti za digitalizaciju borbe protiv prijevara, a napredak se ostvaruje na razini država članica.

Kad je riječ o provedenim mjerama, države članice navele su popis postojećih alata te da se održava interoperabilnost između tih alata i razvijaju novi alati za informatičku arhitekturu. Mnoge države članice i dalje ulažu u reviziju i razvoj postojećih informatičkih alata, posebno alata za rudarenje podataka i utvrđivanje razine rizika Arachne. Budući da je nekoliko država članica tek počelo provoditi svoj NAFS, preporučuje se da se informatički alati integriraju od rane faze.

Više od polovine država članica ( 40 ) izvješćuje da su poduzele korake za utvrđivanje i rješavanje problema nedostatka vještina u digitalizaciji, a pritom uglavnom spominju nedostatak informacija i/ili pristupa podacima o digitalizaciji. Mjere za uklanjanje tih nedostataka često uključuju razmjenu znanja, osposobljavanje, širenje znanja i iskustva te vještina u području digitalizacije, kao i kontinuiran razvoj dostupnih sustava.

Međutim, razvoj u području novih tehnologija predstavlja i potencijalne prijetnje kad je riječ o borbi protiv prijevara. Premda je više od polovine država članica ( 41 ) potvrdilo da taj problem postoji, nekoliko njih ( 42 ) te koncepte još uvijek nije integriralo u svoje strategije za borbu protiv prijevara. Nekolicina država članica ( 43 ) već je u potpunosti provela mjere za utvrđivanje i uklanjanje prijetnji koje predstavljaju nove tehnologije, ali je većina država članica ( 44 ) provela samo neke mjere.

3.3.3.Poboljšanje upravljanja borbom protiv prijevara u državama članicama

Većina država članica ( 45 ) ima uspostavljenu mrežu za suradnju u borbi protiv prijevara ili je ona u razvoju. Te se mreže sastoje od raznih tijela. Prema anketi su u nacionalnim mrežama za borbu protiv prijevara najčešće zastupljene sljedeće agencije: upravljačka tijela fondova EU-a, tijela porezne uprave, carinska tijela, nacionalna revizijska tijela i tijela za izvršavanje zakonodavstva. Na slici 5 prikazane su razne agencije koje su zastupljene u nacionalnim mrežama za borbu protiv prijevara (i u koliko su od tih mreža uključene). Osim toga, gotovo sve države članice aktivno surađuju s istražnim tijelima, tijelima kaznenog progona te pravosudnim tijelima na razini EU-a, posebno s OLAF-om i EPPO-om.

Slika 5.: Pregled mreža za borbu protiv prijevara

Većina država članica ( 46 ) u svojoj nacionalnoj strukturi za koordinaciju borbe protiv prijevara ima dovoljno osoblja. Međutim, većina ih ističe i da je potrebno povećati razinu stručnosti osoblja.

4.Suzbijanje nepravilnosti, prijevara, korupcije i sukoba interesa štetnih za proračun EU-a

4.1.Opći pregled

Zaštita financijskih interesa EU-a od prijevara, nepravilnosti i drugih nezakonitih aktivnosti s operativnog je stajališta povjerena nacionalnim tijelima, OLAF-u i EPPO-u.

U 2023. prijavljeno je ( 47 ) ukupno 13 563 nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom u iznosu od 1,90 milijardi EUR. U odnosu na 2022. zabilježeno je blago povećanje prijavljenih nepravilnosti (+2,3 %) i s njima povezanih iznosa (+4,6 %).

Broj nepravilnosti koje se smatraju prijevarom koje su nacionalna tijela prijavila Komisiji putem IMS-a ostao je relativno stabilan tijekom posljednjih pet godina te je 2023. iznosio 1030 (–9,5 % u odnosu na 2022.). Financijski iznosi povezani s tim predmetima više su se razlikovali zbog ograničenog broja pojedinačnih predmeta s velikim financijskim učinkom te su se 2023. povećali na 585,8 milijuna EUR (+103 % u odnosu na 2022.).

Broj i financijski učinak prijavljenih nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom dosegnuli su, nakon trenda rasta u posljednjih pet godina, vrhunac 2023. s 12 533 nepravilnosti (+3,5 % u odnosu na 2022.) s financijskim iznosom od 1,31 milijarde EUR (–14 %).

Slika 6.: Prijavljene nepravilnosti i s njima povezani financijski iznosi u razdoblju 2019. – 2023.; nepravilnosti i s njima povezani financijski iznosi po proračunskim područjima za 2023.

4.1.1.Istrage OLAF-a

OLAF je 2023. zaključio istrage u 265 predmeta, izdao 309 preporuka, od toga 185 financijske, pri čemu je ukupan preporučeni iznos za povrat iznosio 1 043,8 milijuna EUR i spriječena je neopravdana potrošnja 209,4 milijuna EUR ( 48 ). U istom je razdoblju otvoreno 190 novih istraga, od toga se 26 (14 %) odnosilo na vlastita sredstva i 2 (1 %) nezakonitu trgovinu, 85 (45 %) na podijeljeno upravljanje i RRF, 23 (12 %) na neizravno upravljanje i 39 (21 %) na izravno upravljanje. Osamnaest (9 %) otvorenih istraga odnosilo se na unutarnja pitanja ( 49 ).

OLAF je istraživao slučajeve i optužbe zbog tajnih dogovora, manipuliranja postupcima nabave, sukoba interesa, preuveličavanja računa, izbjegavanja carinskih pristojbi, krijumčarenja i krivotvorenja. Uočen je jedan novi trend, posebno vidljiv 2023., a to je korištenje administrativnih prekršaja, po mogućnosti u umjetno stvorenim prekograničnim situacijama, s ciljem prijevare u vezi s proračunom EU-a bez otkrivanja. Trend koji se nastavio povećavati 2023. odnosi se na složene prijevare koje su se odvijale na internetu i u više jurisdikcija.

4.1.2.Istrage EPPO-a

EPPO je 2023. otvorio 1 371 istragu s procijenjenom štetom od 12,28 milijardi EUR ( 50 ). Na kraju 2023. bilo je 1 927 aktivnih istraga EPPO-a u predmetima s procijenjenom štetom od 19,27 milijarde EUR, od čega je gotovo 60 % (11,50 milijardi EUR) bilo povezano s 339 istraga u području PDV-a. Kad je riječ o financijskim interesima EU-a, samo mali udio (0,3 %) financijskih iznosa povezanih s PDV-om pripada proračunu EU-a ( 51 ). 1349 istraga uključivalo je slučajeve prijevare u vezi s rashodima s procijenjenom financijskom štetom od 7,24 milijarde EUR. Od toga se 233 istrage odnose na programe oporavka i otpornosti, s procijenjenom financijskom štetom od 1,86 milijardi EUR.

Kad je riječ o tipologijama utvrđenima u tim aktivnim istragama, 1486 povreda (33,9 % od ukupnog broja) odnosi se na prijevare u području rashoda koji nisu povezani s javnom nabavom, 379 (8,6 %) na prijevare u području rashoda povezanih s javnom nabavom, 131 (3 %) na korupciju, 72 (1,6 %) na pronevjeru, 226 (5,2 %) na pranje novca, 405 (9,2 %) na prijevare povezane s drugim prihodima osim prihoda od PDV-a i 873 (19,9 %) na prijevare povezane s prihodima od PDV-a.

4.2.Prihodi – tradicionalna vlastita sredstva ( 52 )

Broj nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom (5118) u području tradicionalnih vlastitih sredstava (TVS) bio je 2023. za 10 % viši od prosječnog broja nepravilnosti prijavljenih u proteklih pet godina. Međutim, ukupni procijenjeni i utvrđeni iznos smanjio se za 12 % na 478 milijuna EUR. Broj nepravilnosti koje se smatraju prijevarom smanjio se za 27 %, dok se broj nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom povećao za 15 % u odnosu na petogodišnji prosjek za razdoblje 2019. – 2023. Povezani procijenjeni i utvrđeni iznos smanjio se za 54 % za slučajeve prijevare i za manje od 1 % za slučajeve koji se ne smatraju prijevarom u usporedbi s petogodišnjim razdobljem.

Krijumčarenje je i dalje jedan od glavnih načina rada u slučajevima prijevare, dok je najčešća vrsta slučajeva koji se ne smatraju prijevarom netočna klasifikacija / pogrešan opis robe. U monetarnom smislu, većina slučajeva prijavljenih 2023. odnosi se na netočnu vrijednost robe (1157 slučajeva u vrijednosti od 165 milijuna EUR). Tekstil i obuća i dalje su najpogođenija roba u smislu broja slučajeva i vrijednosti. Kina, Sjedinjene Američke Države i Vijetnam i dalje su tri glavne zemlje podrijetla robe kod koje su zabilježene nepravilnosti.

Slika 7.: Otkrivene i prijavljene nepravilnosti u području TVS-a i otkrivanje po vrstama kontrole

Trinaest država članica prijavilo je 87 slučajeva krijumčarenih cigareta, s procijenjenim tradicionalnim vlastitim sredstvima u iznosu od gotovo 13 milijuna EUR. U 2023. najviše slučajeva prijavila je Litva (23), a najveći iznos tradicionalnih vlastitih sredstava Belgija (ukupno 3,8 milijuna EUR). U odnosu na podatke iz 2022. 11 država članica ( 53 ) i dalje ima slučajeve krijumčarenja, dok se dvije ( 54 ) ponovno pojavljuju u statistici. To može ukazivati na moguće premještanje prijevara ili ruta za krijumčarenje cigareta u druge države članice.

4.3.Rashodi

Ovaj odjeljak obuhvaća područja rashoda u okviru podijeljenog, neizravnog i izravnog upravljanja. Prva se dva područja temelje na analizi nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom prijavljenih putem IMS-a, a treće područje na podacima iz Komisijinog računovodstvenog sustava ABAC-a.

4.3.1.Poljoprivreda ( 57 )

U razdoblju 2019.–2023. povećao se broj nepravilnosti u području ruralnog razvoja (onih koje se smatraju prijevarom i onih koje se ne smatraju prijevarom) koje su prijavile države članice, u prvom redu zbog više otkrivenih nepravilnosti u programskom razdoblju 2014.–2020. Nepravilnosti koje se smatraju prijevarom na temelju potpora poljoprivredi dosegnule su vrhunac 2022., kad je na taj broj utjecala jedna država članica koja je prijavila mnogo malih međusobno povezanih slučajeva. Nepravilni financijski iznosi povezani s nepravilnostima koje se ne smatraju prijevarom znatno su varirali, ponajprije zbog slučajeva koji su uključivali visoke iznose za tržišne mjere.

Stope otkrivanja u području ruralnog razvoja bile su znatno više nego u području potpora poljoprivredi. Međutim, najviše stope otkrivanja zabilježene su u području tržišnih mjera, koje je dio potpora poljoprivredi. Otkrivanje nepravilnosti, posebno prijevara, bilo je koncentrirano u nekoliko država članica.

U razdoblju 2019. – 2023. nepravilnosti koje se smatraju prijevarom često su uključivale krivotvorenje zahtjeva za pomoć ili dokumentiranih dokaza. Kad je riječ o tržišnim mjerama i ruralnom razvoju, zabilježena su i znatna kršenja koja se odnose na provedbu mjere, što potvrđuje obrasce i rizike koji su već istaknuti u prethodnim izvješćima ( 58 ).

Slika 8.: Prijavljene nepravilnosti u ZPP-u prema vrsti rashoda ( 59 ) i trajanje nepravilnosti (od početka nepravilnog ponašanja do zaključenja predmeta)

4.3.2.Kohezijska politika ( 60 )

Broj i financijski iznosi nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom koji su prijavljeni za programsko razdoblje 2014. – 2020. mnogo su niži od onih prijavljenih tijekom prvih 10 godina provedbe programskog razdoblja 2007. – 2013. To vrijedi za sve fondove i većinu država članica ( 61 ). Iako je mnogo manji, nedavno se pojavio jaz i u pogledu broja nepravilnosti prijavljenih kao nepravilnosti koje se smatraju prijevarom.

Slika 9.: Programsko razdoblje 2014. – 2020. – nepravilnosti prijavljene po fondovima i tipologijama

Kad je riječ o prijevarama, najčešća vrsta kršenja bila je povezana s popratnim dokumentima. Nepravilnosti koje se smatraju prijevarom uključivale su visoke financijske iznose u slučajevima povreda ugovornih odredaba/pravila, koje su se često sastojale od nepotpune provedbe financirane aktivnosti ili potpunog izostanka provedbe. Povrede pravila javne nabave bile su najčešće prijavljene nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom. Kad je riječ o broju otkrivenih povreda u vezi s javnom nabavom, postotak slučajeva prijevare je nizak (4 %).

Većina kršenja koja se smatraju prijevarom, a odnose se na etiku i integritet, bila je povezana sa sukobom interesa (oko 70 %), a oko 23 % s korupcijom/podmićivanjem ( 62 ).

4.3.3.Ostala proračunska područja ( 65 )

Niz fondova koji se provode u okviru podijeljenog upravljanja podupire druge unutarnje politike, kao što su Inicijativa za zapošljavanje mladih ( 66 ), Fond europske pomoći za najpotrebitije (FEAD), Fond za unutarnju sigurnost, Europski fond za prilagodbu globalizaciji i Fond za azil, migracije i integraciju. Tijekom provođenja višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. prijavljeno je 289 nepravilnosti (od kojih su 33 prijavljene kao prijevara), koje su uključivale nepravilne iznose od 52 milijuna EUR (od čega je 8,2 milijuna EUR bilo povezano s nepravilnostima koje se smatraju prijevarom, a koje su uglavnom utjecale na FEAD). Od toga su 2023. prijavljene 44 nepravilnosti u ukupnom nepravilnom iznosu od 19,71 milijuna EUR.

EU od 2007. podupire reforme u regiji proširenja pružanjem financijske i tehničke pomoći putem Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA). Nepravilnosti koje su zemlje korisnice prijavile u razdoblju 2019. – 2023. u vezi s pretpristupnom pomoći uglavnom su se odnosile na sredstva raspodijeljena u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći I za razdoblje 2007. – 2013. (IPA I) i IPA-e II za razdoblje 2014. – 2020. Financijski iznosi uključeni u nepravilnosti koje se smatraju prijevarom dosegnuli su 2023. vrhunac od oko 19 milijuna EUR, uglavnom zbog jedne nepravilnosti prijavljene iz Turske u vezi s komponentom regionalnog razvoja. Broj prijavljenih nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom znatno se povećao 2022. i ostao je visok 2023. ( 67 ) U razdoblju 2019. – 2023. ukupno je polovina prijavljenih nepravilnosti uključivala manje od 10 000 EUR ( 68 ).

Nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom povezane s rashodima isplaćenima u okviru izravnog upravljanja ostale su relativno stabilne u razdoblju 2019. – 2023. Više od 88 % nepravilnosti za koje je utvrđeno da su potencijalne prijevare otkriveno je nakon istraga OLAF-a.

4.4.Organizirani kriminal, korupcija i sukob interesa

Informacije o aktivnostima organiziranog kriminala na štetu financijskih interesa EU-a dostupne su u godišnjem izvješću EPPO-a. EPPO je do kraja 2023. u okviru svojih aktivnih istraga istražio 209 kaznenih djela povezanih sa zločinačkim organizacijama koje nanose štetu financijskim interesima EU-a.

Kad je riječ o slučajevima korupcije, EPPO je izvijestio o 131 istraženoj povredi ( 69 ) do kraja 2023. U razdoblju 2019. – 2023. jedanaest zemalja prijavilo je Komisiji 65 slučajeva u IMS-u, od čega se šest odnosilo na poljoprivredu, 56 na kohezijsku politiku i tri na pretpristupnu pomoć. Prijavljeni nepravilni iznosi povezani s tim slučajevima iznosili su oko 50,5 milijuna EUR.

U istom je razdoblju u IMS-u prijavljeno 419 slučajeva sukoba interesa (85 % odnosilo se na kohezijsku politiku, 7 % na poljoprivredu i 8 % na pretpristupnu pomoć) u iznosu od gotovo 112 milijuna EUR. Analiza takvih nepravilnosti pokazuje da prijavljeni slučajevi sukoba interesa uglavnom upućuju na odnose između primatelja sredstava i njihovih ugovaratelja i podugovaratelja na temelju određenih povreda nacionalnih pravila.

5.Zaključci i preporuke

Proračun EU-a koristi se za financiranje i ostvarenje prioriteta politika EU-a. Udruživanjem sredstava i ujedinjenim djelovanjem protiv zajedničkih problema s kojima se EU suočava proračun EU-a stvara dodanu vrijednost, jača europsko gospodarstvo i geopolitički položaj EU-a.

Posljednjih je godina proračun EU-a postao još jači simbol solidarnosti jer služi kao glavni instrument za odgovor na krize. Pomaže u rješavanju najvećih problema s kojima se EU suočava, uključujući pandemiju koronavirusa, rat u Ukrajini, borbu protiv klimatskih promjena, izgradnju strateške autonomije Europe te osiguravanje energetske neovisnosti.

Zaštitom spomenutih sredstava od prijevara i nepravilnosti osigurava se ostvarenje njihova punog potencijala i njihovih ciljeva.

Kako bi se postigao taj cilj, EU je s vremenom na nacionalnoj razini i razini EU-a razvio složenu i sofisticiranu strukturu za borbu protiv prijevara, s nekoliko razina zaštite. Kontinuirano djelovanje kontrolnih i istražnih tijela na razini EU-a i na nacionalnoj razini dovelo je do otkrivanja i kaznenog progona znatnog broja pokušaja prijevare u vezi s proračunom EU-a. Međutim, represivni aspekt borbe protiv prijevara samo je jedna strana medalje, a Komisija stalno naglašava važnost sprečavanja prijevara.

Budući da se okolnosti prijevara stalno mijenjaju i da se javljaju novi problemi, potrebno je stalno prilagođavati način reagiranja. U tom su pogledu ključna tri elementa: znanje, alati i upravljačke strukture u području borbe protiv prijevara.

5.1.Stjecanje znanja o borbi protiv prijevara na temelju potpunih, pouzdanih i ažuriranih podataka

Komisija je u prethodnim izvješćima u više navrata naglašavala potrebu za potpunim, pouzdanim i pravodobnim podacima o prijevarama i nepravilnostima. Na tim se informacijama temelji znanje potrebno za učinkovitiju borbu protiv prijevara i, u konačnici, za napredak u sprečavanju, otkrivanju, istragama i kaznenom progonu prijevara. Iako se kvaliteta podataka neprestano poboljšava, analiza provedena ove godine još jednom pokazuje da su potrebne daljnje mjere. Kako je istaknuto u odjeljku 1.2., istrage prijevara koje provode tijela EU-a mogu se prijaviti samo ako se potrebne informacije podijele s relevantnim nacionalnim tijelima. Neki slučajevi EPPO-a i OLAF-a već su uključeni u brojke navedene u ovom izvješću. Komisija nastoji osigurati da sustavi prijavljivanja mogu na odgovarajući način obuhvatiti sve potrebne informacije za utvrđivanje slučajeva koje istražuju ta tijela. Kad te informacije postanu u potpunosti dostupne, moći će se procijeniti ima li promjena u trendovima povezanima s otkrivanjem prijevara ili su ti trendovi postojani i u skladu s rezultatima borbe protiv prijevara koje su nacionalna istražna tijela prijavila kroz godine.

5.2.Bolji alati: ubrzavanje digitalizacije u borbi protiv prijevara

Digitalizacija borbe protiv prijevara jedna je od ključnih tema revidiranog akcijskog plana uz strategiju Komisije za borbu protiv prijevara. U ovom i prethodnim izvješćima PIF Komisija je pružila informacije o mjerama EU-a i nacionalnim mjerama za digitalizaciju borbe protiv prijevara, koje pokazuju da se sve više radi na tome da borba protiv prijevara ide ukorak s najnovijim tehnološkim dostignućima.

Međutim, taj bi proces sad trebalo ubrzati, a razvoj novih ili postojećih informatičkih alata trebala bi pratiti i njihova povećana primjena radi učinkovitijeg suzbijanja prijevara u svim područjima proračuna koja izvršavaju države članice. Komisija će istodobno nastaviti provoditi namjenske mjere iz revidiranog akcijskog plana priloženog strategiji Komisije za borbu protiv prijevara.

5.3.Razvoj upravljanja strukturom za borbu protiv prijevara

Komisija pohvaljuje napredak postignut u svim državama članicama u izgradnji učinkovitog sustava upravljanja borbom protiv prijevara i razvoju strateških pristupa borbi protiv prijevara na nacionalnoj, regionalnoj i sektorskoj razini. Uspostavom posebnih mreža koje okupljaju nacionalne sudionike u borbi protiv prijevara stvaraju se temelji za razmjenu primjera dobre prakse, znanja, iskustava i stručnosti na najučinkovitiji način.

Te mreže stvaraju idealne uvjete za razvoj snažnih strategija za borbu protiv prijevara utemeljenih na iscrpnim procjenama rizika od prijevara. Mogu se iskoristiti za pomoć u pravilnom utvrđivanju slabosti i prijetnji, osmišljavanju učinkovitih mjera ublažavanja, definiranju konkretnih ciljeva i poduzimanju pravodobnih korektivnih mjera u slučaju iznenadnih promjena u okruženju za borbu protiv prijevara.

(1) ()    Članak 310. stavak 6. UFEU-a.

(2) ()    Ovom izvješću PIF priloženo je sljedećih sedam radnih dokumenata službi Komisije:

(3) ()    Vidjeti osobito okvir 2 izvješća PIF za 2021. , odjeljak 6.1., str. 31.

(4) ()    Prijavljeno Komisiji putem sustava za upravljanje nepravilnostima (IMS).

(5) ()    Za opis tih ograničenja vidjeti okvir 3 u izvješću PIF za 2021. , odjeljak 6.1., str. 32.

(6) ()    Nepravilnosti koje se smatraju prijevarom su one za koje je država koja izvješćuje dostavila klasifikaciju prijevare u tradicionalna vlastita sredstva, sumnje na prijevaru ili utvrđene prijevare u vezi s podijeljenim upravljanjem i pretpristupnom pomoći.

(7) ()    Sve nepravilnosti koje nisu klasificirane kao prijevara vode se kao nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom.

(8) ()    https://ec.europa.eu/olaf-report/2023/index_en.html

(9) ()     https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2024-03/EPPO_Annual_Report_2023.pdf  

(10) ()    Ukupni broj istraga i procijenjena financijska šteta, broj istraga prijevara povezanih s PDV-om i povezana procijenjena financijska šteta.

(11) ()    Ti se statistički podaci dostavljaju u obliku agregiranih podataka o svim istragama u tijeku, uključujući one koje su pokrenute prethodnih godina i još nisu zaključene. Obuhvaćaju, među ostalim, broj istraživanih kaznenih djela, raščlanjen po vrstama, i broj istraga raščlanjen po programima rashoda. Ostali agregirani statistički podaci o aktivnostima EPPO-a odnose se na pravosudne aktivnosti i broj pritužbi ili izvješća primljenih od nacionalnih tijela.

(12) ()    Proces izvješćivanja država članica i, u konačnici, dostupnost potpunih podataka za sastavljanje ovog izvješća uvelike ovise o informacijama tijela koja otkrivaju i istražuju nepravilnosti ili prijevare. Tijela za izvješćivanje u državama članicama (uglavnom upravljačka tijela ili agencije za plaćanja u okviru podijeljenog upravljanja i carinska tijela u vezi s tradicionalnim vlastitim sredstvima) mogu izvješćivati o kaznenim istragama samo kad im relevantna pravosudna tijela ili tijela za izvršavanje zakonodavstva dostave odobrenje i potrebne informacije. To znači da, iako EPPO, OLAF ili nacionalna tijela za izvršavanje zakonodavstva aktivno istražuju predmet, tijela odgovorna za prijavljivanje nepravilnosti i prijevara Komisiji to u određenim slučajevima ne mogu učiniti zbog moguće povjerljivosti istraga. Te će informacije u takvim slučajevima postati dostupne tek nakon završetka istrage i stoga se do tog trenutka ne uključuju u izvješće PIF.

(13) ()    Velik dio tih financijskih iznosa otpada na one za koje se učinkovito traži povrat.

(14) ()    Austrija, Belgija, Francuska, Hrvatska, Italija, Luksemburg, Mađarska, Nizozemska, Njemačka, Portugal, Rumunjska, Slovačka i Švedska.

(15) ()    Direktiva (EU) 2019/1937 o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije, SL L 305, 26.11.2019., str. 17.

(16) ()    Sve države članice osim Belgije, Estonije i Poljske.

(17) ()    Ostale mjere za prenošenje Direktive o kojima je izvijestilo pet država članica (Belgija, Cipar, Francuska, Grčka i Rumunjska) opisane su u dokumentu Mjere koje su države članice donijele radi zaštite financijskih interesa EU-a , priloženom izvješću PIF za 2022.

(18) ()    Belgija, Bugarska, Češka, Poljska i Španjolska.

(19) ()    Vidjeti Odjeljak 4.4. izvješća PIF za 2022. i Preporuku 2 (str. 28.) iz izvješća PIF za 2017.

(20) ()    COM(2023) 405 final i SWD(2023) 245 final.

(21) ()    Za potpun pregled stanja provedbe mjera vidjeti „Akcijski plan strategije Komisije za borbu protiv prijevara (CAFS) – stanje u svibnju 2024.” priložen ovom izvješću.

(22) ()    COM(2023) 234 final.

(23) ()     JOIN(2023) 12 final  od 3. svibnja 2023.

(24) ()     Mreža EU-a za borbu protiv korupcije – Europska komisija (europa.eu) .

(25) ()    Dokumentacija o postupku 2023/2045(INI) .

(26) ()    Vidjeti odjeljak 2.2.

(27) ()    Sprečavanje pranja novca i financiranja terorizma na razini EU-a – Europska komisija (europa.eu). U trenutku izrade ovog izvješća sve su države članice izvijestile o potpunom prenošenju Pete direktive o sprečavanju pranja novca (Direktiva (EU) 2018/843 o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca ili financiranja terorizma).

(28) ()     Zakonodavni paket o sprečavanju pranja novca i borbi protiv financiranja terorizma – Europska komisija (europa.eu) .

(29) ()     AMLA – Europska komisija (europa.eu) .

(30) ()    Informacije su prikupljene u posebnom upitniku. Vidjeti dokument „Mjere koje su države članice donijele za provedbu članka 325. UFEU-a” priložen ovom izvješću.

(31) ()    Za detaljnu analizu strategija za borbu protiv prijevara vidjeti „Nacionalne strategije za borbu protiv prijevara (NAFS): trenutačno stanje i procjena” priložene ovom izvješću.

(32) ()    Danska, Litva, Nizozemska.

(33) ()    Luksemburg.

(34) ()    Hrvatska, Irska, Slovenija, Švedska.

(35) ()    Austrija, Belgija, Cipar, Estonija, Finska, Grčka, Njemačka, Poljska i Španjolska.

(36) ()    Za cjelovit pregled i detaljan opis daljnjih aktivnosti sažetih u ovom odjeljku vidjeti „Provedbu preporuka iz 2022. u državama članicama” priloženu ovom izvješću.

(37) ()    Austrija, Belgija, Bugarska, Češka, Danska, Finska, Grčka, Hrvatska, Irska, Latvija, Litva, Mađarska, Malta, Nizozemska, Njemačka, Portugal, Slovačka, i Španjolska.

(38) ()    Austrija, Belgija, Bugarska, Češka, Finska, Grčka, Hrvatska, Latvija, Litva, Mađarska, Malta, Nizozemska, Njemačka, Portugal, Španjolska i Slovenija.

(39) ()    Estonija, Grčka i Italija.

(40) ()    Austrija, Bugarska, Cipar, Češka, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Grčka, Hrvatska, Italija, Latvija, Mađarska, Malta, Njemačka, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Slovenija, Španjolska i Švedska.

(41) ()    Austrija, Belgija, Bugarska, Danska, Estonija, Francuska, Grčka, Italija, Latvija, Litva, Mađarska, Malta, Portugal, Slovačka, Slovenija i Španjolska.

(42) ()    Cipar, Češka, Finska, Hrvatska, Nizozemska, Njemačka, Poljska, Rumunjska, Švedska.

(43) ()    Italija, Njemačka, Poljska, Rumunjska.

(44) ()    Austrija, Belgija, Bugarska, Češka, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Latvija, Litva, Mađarska, Portugal, Slovenija, Španjolska i Švedska.

(45) ()    Austrija, Bugarska, Cipar, Češka, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Grčka, Hrvatska, Italija, Latvija, Mađarska, Malta, Njemačka, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Slovenija, Španjolska i Švedska. U razvoju: Belgija, Irska, Litva i Nizozemska.

(46) ()    Odgovarajući broj osoblja s potrebnim stručnim znanjem: Austrija, Bugarska, Češka, Danska, Grčka, Italija, Mađarska, Njemačka i Slovenija. Potrebno je povećati broj i poboljšati kvalificiranost osoblja: Cipar, Estonija, Finska, Francuska, Latvija, Malta, Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Španjolska i Švedska.

(47) ()    Države članice i zemlje koje nisu države članice EU-a prijavile su nepravilnosti u IMS-u u vezi s rashodima i u OWNRES-u u vezi s tradicionalnim vlastitim sredstvima. Nepravilnosti povezane s izravnim upravljanjem preuzete su iz Komisijina računovodstvenog sustava ABAC-a.

(48) ()    Podaci navedeni u ovom odjeljku uključeni su u godišnje izvješće OLAF-a za 2023.

(49) ()    Zbroj istraga pokrenutih po proračunskom području veći je od ukupnog broja istraga pokrenutih 2023. (190) jer jedna istraga može obuhvatiti više sektora.

(50) ()    Podaci navedeni u ovom odjeljku uključeni su u godišnje izvješće EPPO-a za 2023.

(51) ()    Za razdoblje 2021. – 2027. na osnovicu PDV-a svake države članice primjenjuje se jedinstvena stopa preuzetih obveza od 0,3 %.

(52) ()    Za detaljnu analizu nepravilnosti koje su države članice prijavile u vezi s TVS-om vidjeti odjeljak 2. dokumenta „Statističko vrednovanje nepravilnosti prijavljenih 2023. u odnosu na vlastita sredstva, prirodne resurse, kohezijsku politiku, pretpristupnu pomoć i izravne rashode” priloženog ovom izvješću.

(53) ()    Belgija, Bugarska, Estonija, Francuska, Grčka, Hrvatska, Latvija, Litva, Poljska, Rumunjska i Španjolska.

(54) ()    Slovačka i Finska.

(55) ()    Prema Konvenciji o međunarodnoj trgovini ugroženim vrstama divljih životinja i biljaka.

(56) ()    Vidjeti Godišnje izvješće OLAF-a za 2023.

(57) ()    Za detaljnu analizu nepravilnosti koje su države članice prijavile u području poljoprivrede vidjeti odjeljak 3. dokumenta „Statističko vrednovanje nepravilnosti prijavljenih 2023. u odnosu na vlastita sredstva, prirodne resurse, kohezijsku politiku, pretpristupnu pomoć i izravne rashode” priloženog ovom izvješću.

(58) ()    Vidjeti kratki prikaz 3 u odjeljku 4.3.1. izvješća PIF za 2022.

(59) ()    Stopa otkrivanja prijevara (FDR) izračunava se kao postotak nepravilnih financijskih iznosa povezanih s nepravilnostima koje se smatraju prijevarom u ukupnim plaćanjima. Stopa otkrivanja nepravilnosti (IDR) izračunava se kao postotak nepravilnih financijskih iznosa povezanih s nepravilnostima koje se ne smatraju prijevarom u ukupnim plaćanjima.

(60) ()    Za detaljnu analizu nepravilnosti koje su države članice prijavile u području kohezijske politike vidjeti odjeljak 4. dokumenta „Statističko vrednovanje nepravilnosti prijavljenih 2023. u odnosu na vlastita sredstva, prirodne resurse, kohezijsku politiku, pretpristupnu pomoć i izravne rashode” priloženog ovom izvješću.

(61) ()    Dubinska analiza tog trenda objavljena je u izvješću PIF za 2021. , kratki prikaz 17., str. 38.

(62) ()    Vidjeti i odjeljak 4.4.

(63) ()    Vidjeti bilješku (48).

(64) ()    Vidjeti bilješku (48).

(65) ()    Za detaljnu analizu nepravilnosti koje su države članice prijavile u području pretpristupne pomoći i izravnog upravljanja vidjeti odjeljke 5. i 6. dokumenta „Statističko vrednovanje nepravilnosti prijavljenih 2023. u odnosu na vlastita sredstva, prirodne resurse, kohezijsku politiku, pretpristupnu pomoć i izravne rashode” priloženog ovom izvješću.

(66) ()    U okviru višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021. – 2027. inicijativa je dio europskih strukturnih i investicijskih fondova.

(67) ()    U Izvješću PIF za 2022. prijavljen je ukupan financijski iznos od 79,70 milijuna EUR u kojem su postojale nepravilnosti. Taj je iznos uglavnom posljedica nepravilnosti koje je prijavila Albanija u ukupnom nepravilnom iznosu od 33,53 milijuna EUR. Međutim, taj je iznos rezultat određenih pogrešaka albanskih vlasti u izvješćivanju povezanih s nepravilnom primjenom nacionalnih valuta umjesto eura. Revidirani nepravilni iznos koji je Albanija prijavila za 2022. iznosi 2,89 milijuna EUR.

(68) ()    Dok prag za prijavljivanje u okviru podijeljenog upravljanja iznosi 10 000 EUR, za pretpristupnu pomoć ne postoji prag.

(69) ()    To je 3 % kaznenih djela koje EPPO istražuje. Vidjeti odjeljak 4.1.2.  

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 25.7.2024.

COM(2024) 318 final

PRILOZI

IZVJEŠĆU KOMISIJE VIJEĆU I EUROPSKOM PARLAMENTU

35. godišnje izvješće o zaštiti financijskih interesa Europske unije i borbi protiv prijevara – 2023.

{SWD(2024) 187 final} - {SWD(2024) 188 final} - {SWD(2024) 189 final} - {SWD(2024) 190 final} - {SWD(2024) 191 final} - {SWD(2024) 192 final} - {SWD(2024) 193 final}

Prilog 1. Nepravilnosti prijavljene kao nepravilnosti koje se smatraju prijevarom 2023. 1

Brojem nepravilnosti prijavljenih kao nepravilnosti koje se smatraju prijevarom mjere se rezultati rada država članica na suzbijanju prijevara i drugih nezakonitih aktivnosti koje ugrožavaju financijske interese EU-a. Stoga te brojke ne bi trebalo tumačiti kao mjerilo za razmjer prijevara na državnim područjima država članica. Prilog za izvješće PIF ne uključuje treće zemlje (u pretpristupnoj fazi), Ujedinjenu Kraljevinu ni izravne rashode.

Prilog 2. Nepravilnosti prijavljene kao nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom 2023. 2

Prilog za PIF ne uključuje treće zemlje (u pretpristupnoj fazi), Ujedinjenu Kraljevinu ni izravne rashode.

(1)

Na temelju podataka iz sustava za upravljanje nepravilnostima (IMS) od 4. ožujka 2024. za rashode i podataka iz aplikacije OWNRES od 15. ožujka 2024. za prihode.

(2)

Na temelju podataka iz sustava za upravljanje nepravilnostima (IMS) od 4. ožujka 2024. za rashode i podataka iz aplikacije OWNRES od 15. ožujka 2024. za prihode.