EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 5.7.2023.

SWD(2023) 422 final

RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE

SAŽETAK IZVJEŠĆA O PROCJENI UČINKA

[…]

priložen dokumentu

Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća

o izmjeni Direktive 2008/98/EZ o otpadu

{COM(2023) 420 final} - {SEC(2023) 420 final} - {SWD(2023) 420 final} - {SWD(2023) 421 final}

1.Što je predmet ove inicijative?

U ovoj se procjeni učinka razmatra mogućnost revizije Okvirne direktive o otpadu kako bi se doprinijelo ambiciji europskog zelenog plana u pogledu smanjenja stvaranja otpada i prelaska na kružno gospodarstvo, s naglaskom na dva resursno intenzivna sektora: tekstil i hranu.

Količina sveg tekstilnog otpada, koji obuhvaća odjeću i obuću, tekstil za kućanstvo, tehnički tekstil te postindustrijski otpad prije upotrebe proizvoda, 2019. iznosila je 12,6 milijuna tona (10,9 milijuna tona otpada nakon potrošnje i 1,7 milijuna tona postindustrijskog otpada prije upotrebe proizvoda). Količina otpada od odjeće i obuće u EU-u iznosila je 5,2 milijuna tona, što je 12 kg po osobi godišnje. Samo oko 22 % tekstilnog otpada nakon potrošnje, koji čini 87 % nastalog tekstilnog otpada, prikuplja se odvojeno, uglavnom radi ponovne uporabe ili recikliranja, dok se ostatak spaljuje ili odlaže na odlagališta. Iako ima napretka, odvojeno prikupljanje, razvrstavanje i recikliranje u EU-u nisu dovoljni za obradu dodatnih količina koje se očekuju nakon što odvojeno prikupljanje postane obvezno 1. siječnja 2025., a potrošnja tekstila nastavi rasti. Problem proizlazi iz regulatornih, tržišnih i bihevioralnih pokretača:

·nedostaje financijskih sredstava za povećanje sustava ponovne uporabe i recikliranja kako bi se postigla ekonomija razmjera.

·postoji regulatorna nesigurnost u pogledu primjene definicija „tekstila” i „tekstilnog otpada”, što dovodi do nedostataka i nedosljednosti u tokovima tekstilnog otpada i otežava prekogranično kretanje. Regulatorna rascjepkanost zbog različitih pristupa odvojenom prikupljanju i modela financiranja sve je veća. To je prepreka za visokokvalitetne sirovine potrebne za povećanje ponovne uporabe i recikliranja.

·trendovi „brze mode” preplavljuju tržište jeftinom odjećom i tekstilom. Potrošači uglavnom nisu svjesni negativnih vanjskih učinaka tekstila na okoliš tijekom njihova životnog ciklusa, posebno njihovih prekograničnih učinaka na treće zemlje.

Poticanjem kružnosti tekstila smanjila bi se upotreba primarnih materijala i pridonijelo ublažavanju negativnih vanjskih učinaka na okoliš. Usklađivanjem gospodarenja tekstilnim otpadom povećala bi se pravna sigurnost u pogledu kvalitete, količine i ujednačenosti sirovina, čime bi se dionicima (npr. državama članicama, lokalnim tijelima, socijalnim poduzećima, upraviteljima otpadom, proizvođačima, potrošačima) omogućilo da maksimalno povećaju ponovnu uporabu i recikliranje.

Količina otpada od hrane u EU-u dosegnula je 2020. gotovo 59 milijuna tona. Više od polovine otpada od hrane (53 %) nastaje u kućanstvima, a slijede prerađivački i proizvodni sektor (20 %).

Unatoč sve većoj osviještenosti o negativnim posljedicama rasipanja hrane, političkim obvezama preuzetima na razini EU-a i država članica te mjerama EU-a koje su dosad provedene, stvaranje otpada od hrane ne smanjuje se koliko je potrebno za postizanje znatnog napretka prema cilju održivog razvoja 12.3. U cilju 12.3. poziva se na smanjivanje globalnog rasipanja hrane po glavi stanovnika na maloprodajnoj i potrošačkoj razini za polovinu. Mjere koje su dosad poduzete u državama članicama nejednake su i nekoordinirane, a puni potencijal za smanjenje rasipanja hrane nije ostvaren jer se ni tržišni ni bihevioralni pokretači ne rješavaju na odgovarajući način.

Problem je uglavnom uzrokovan sljedećim: nedovoljnim upravljanjem hranom sa strane potrošača, neučinkovitostima i kompromisima u lancu opskrbe hranom, nedostatkom razumijevanja i sigurnosti u pogledu provedbe standarda sigurnosti hrane, nedostatkom koordiniranih pristupa utemeljenih na dokazima u državama članicama, što dovodi do toga da se rasipanje hrane uglavnom ne evidentira.

2.Što treba postići i koje su opcije politike razmotrene?

Kad je riječ o tekstilnom otpadu, konkretni su ciljevi smanjenje stvaranja otpada te povećanje ponovne uporabe i recikliranja. U usporedbi s osnovnim scenarijem razmotrene su tri opcije politike:

·Opcijom 1. nastoji se poduprijeti države članice u provedbi i izvršavanju postojećih odredaba pojašnjavanjem definicija, iskorištavanjem postojećih mandata Komisije za sekundarno zakonodavstvo i poboljšavanjem postojećih platformi dionika za smjernice i razmjenu najboljih praksi.

·Opcijom 2. predviđa se utvrđivanje regulatornih zahtjeva u Okvirnoj direktivi o otpadu kako bi se pojasnile definicije i obveze izvješćivanja te utvrdili minimalni zahtjevi za prikupljanje i obradu rabljenog i otpadnog tekstila radi osiguravanja usklađenosti s hijerarhijom otpada. Glavna je mjera uspostava proširene odgovornosti proizvođača za tekstilne proizvode kako bi se osiguralo financiranje sustava ponovne uporabe i recikliranja te istraživanja i razvoja kako bi se maksimalno povećala kružnost sektora.

·Opcija 3. podrazumijeva utvrđivanje ciljeva učinkovitosti gospodarenja otpadom.

Kad je riječ o rasipanju hrane, posebni su ciljevi: i. dodijeliti državama članicama jasnu odgovornost za ubrzavanje smanjenja rasipanja hrane duž vrijednosnog lanca, te ii. osigurati dostatan i dosljedan odgovor svih država članica. Budući da je razlog nedovoljnog napretka uglavnom činjenica da postojeće mjere EU-a (regulatorne i neregulatorne) nisu u potpunosti iskorištene, ova je inicijativa usmjerena isključivo na postavljanje ciljeva.

Postavljanje istog cilja na razini EU-a za svaku državu članicu trebalo bi dovesti do toga da svaka država članica poduzme najučinkovitije mjere prilagođene svojoj specifičnoj situaciji na nacionalnoj razini.

Procijenjeni su učinci i izvedivost triju opcija politike koje obuhvaćaju različite ciljeve određene za različite faze lanca opskrbe hranom (vidjeti tablicu).

3.Koja je najpoželjnija opcija i zašto?

Za tekstil je najpoželjnija opcija 2., tj. skup regulatornih zahtjeva za povećanje ponovne uporabe i recikliranja tekstila s pozitivnim neto učincima, koji bi se mogli dopuniti utvrđivanjem cilja za odvojeno prikupljanje tekstila (mjera 3.6.). Najpoželjnija opcija uključuje mjere kojima se osiguravaju usklađene prakse razvrstavanja u cijelom EU-u kako bi se povećala ponovna uporaba i recikliranje te smanjio nezakoniti izvoz tekstilnog otpada navodno namijenjenog za ponovnu uporabu (mjere 2.5., 2.6. i 2.8.), propisuje uspostava usklađenih nacionalnih programa proširene odgovornosti proizvođača kako bi se osiguralo financiranje (mjera 2.9.), poboljšava izvješćivanje radi boljeg praćenja tokova tekstila (mjera 2.14.) i eventualno postavlja zaseban cilj za skupljanje tekstilnog otpada (mjera 3.6.).

Kad je riječ o rasipanju hrane, opcija 2. bi djelotvorno poticala države članice da poduzmu bolje mjere za smanjenje rasipanja hrane na nacionalnoj razini, a uz to bi bila proporcionalna i izvediva. Stoga se ta opcija uzima kao osnova za procjenu kumulativnih učinaka ove inicijative (otpad od hrane i tekstila).

Opcija 3. obećava najviše koristi za okoliš i najbolje odražava političku predanost EU-a i njegovih država članica postizanju cilja održivog razvoja 12.3. Međutim, s obzirom na ograničen napredak postignut diljem EU-a te stoga i upitnu tehničku izvedivost, postizanje cilja utvrđenog u ovoj opciji (do 2030.) bilo bi teško.

4.Koji su učinci najpoželjnije opcije?

Očekivani učinci na tekstilni otpad su sljedeći:

·Proširena odgovornost proizvođača podrazumijevala bi troškove za proizvođače/uvoznike koji stavljaju tekstil na tržište EU-a, koji se mogu prenijeti na potrošače. Očekuje se da će troškovi činiti približno 0,6 % ukupnog troška proizvoda (ili 0,12 EUR po majici), a istodobno osigurati 3,5 – 4,5 milijardi EUR ukupnih povrata godišnje za ulaganja u prikupljanje, razvrstavanje, ponovnu uporabu i recikliranje. Povrat vrijednosti procjenjuje se na 58 % troškova.

·Očekuje se da će se negativni vanjski učinci na okoliš smanjiti s većom ponovnom uporabom i recikliranjem, uključujući uštede od 16 milijuna EUR zbog smanjenja emisija stakleničkih plinova i smanjenje negativnih učinaka na treće zemlje.

·Socijalni učinci u EU-u i trećim zemljama bi se smanjili. Otvorilo bi se 8740 radnih mjesta u sektoru gospodarenja otpadom, među ostalim u području recikliranja tekstila, čime bi se pružila potpora socijalnim poduzećima u gospodarenju rabljenim tekstilnim proizvodima.

U industriji tekstila dominiraju mala i srednja poduzeća. Mikropoduzeća (koja čine oko 88 % u broju poduzeća i 12 % industrijskog prometa) bila bi izuzeta od naknada za proširenu odgovornost proizvođača. Učinak najpoželjnije opcije na konkurentnost općenito je pozitivan.

Očekuje se da će ciljevi smanjenja rasipanja hrane donijeti znatne koristi za okoliš (npr. opcija 2. dovodi do smanjenja emisija stakleničkih plinova za 25 % u usporedbi s polaznim vrijednostima) i financijske uštede za potrošače (439 EUR/kućanstvu godišnje). Budući da smanjenje rasipanja hrane može dovesti do smanjene potražnje za hranom, inicijativa može imati ograničen učinak na prihode poljoprivrednih gospodarstava i smanjiti potrebu za radnom snagom na poljoprivrednim gospodarstvima, no to se s druge strane može nadoknaditi drugim mjerama (npr. povećanjem ekološke poljoprivrede) i koristima za neprehrambene sektore.

Inicijativa se smatra relevantnom za MSP-ove. Međutim, zemlje koje su poduzele koordinirano djelovanje za sada su bile usmjerene na veća poduzeća i dobrovoljne mjere.  

5.Mjerenje uspjeha

Učinak najpoželjnije opcije za tekstilni otpad pratio bi se, ako se usvoji, s pomoću cilja utvrđenog u mjeri 3.6. i na temelju poboljšanog protoka podataka o tekstilu kao rezultat mjere 2.14. To bi bilo prikladno i za eventualne buduće promjene u zakonodavstvu i omogućilo daljnje postavljanje ciljeva uspješnosti koje se trenutačno ocjenjuje kao neizvedive u okviru opcije 3. Praćenje se temelji na dostavljenim godišnjim podacima o tekstilu.

Praćenje napretka u ostvarivanju ciljeva smanjenja rasipanja hrane provodit će se na temelju godišnjih izvješća država članica u skladu s pravilima koja su već utvrđena u Okvirnoj direktivi o otpadu. Osim toga, provedba nacionalnih programa za sprečavanje rasipanja hrane podliježe periodičnim preispitivanjima Europske agencije za okoliš.