Stalni razvoj pravne stečevine EU-a u vezi s pitanjima povezanima s pravosudnom suradnjom u građanskim i trgovačkim stvarima ima i međunarodni utjecaj, pri čemu je velik dio tih pitanja sad u isključivoj vanjskoj nadležnosti EU-a, što potvrđuje stalna sudska praksa Suda Europske unije. Međunarodne obveze doista mogu utjecati na pravila Unije ili ih izmijeniti ako se takve obveze odnose na područje koje je već velikim dijelom obuhvaćeno takvim pravilima 1 . U tom su kontekstu pregovori o bilateralnim sporazumima država članica s trećim zemljama ograničeni na mogućnosti koje nudi poseban mehanizam predviđen Uredbom (EZ) br. 662/2009 2 , Uredbom Vijeća 664/2009 3 i člankom 351. UFEU-a.

Alžirsko veleposlanstvo u Francuskoj obratilo se Francuskoj verbalnom notom od 26. srpnja 2016. te je predložilo otvaranje pregovora o novom bilateralnom sporazumu o pravosudnoj suradnji u građanskim i trgovačkim stvarima. Cilj je bio u jednom instrumentu modernizirati i konsolidirati tri postojeća instrumenta pravosudne suradnje između Francuske i Alžira sklopljena 1962., 1964. i 1980.

Dopisom od 8. prosinca 2016. Francuska se obratila Komisiji tražeći odobrenje za pregovore i sklapanje bilateralnog sporazuma s Alžirom u građanskim i trgovačkim stvarima. Dodano je da još nije odlučeno o uključivanju obiteljskih pitanja u sporazum. Dostavljen je nacrt sporazuma koji je, među ostalim, uključivao odredbe o dostavi pismena, izvođenju dokaza, priznavanju i izvršenju odluka, pravnoj pomoći. Francuska je potvrdila da će barem neke odredbe nacrta sporazuma biti u isključivoj vanjskoj nadležnosti EU-a.

Francuska je objasnila da se važećim starim instrumentima više ne može učinkovito obuhvatiti vrlo bliska bilateralna suradnja Francuske i Alžira te da je općenito potrebno uskladiti njihove odredbe sa standardima EU-a u istim područjima. Na primjer, nije bilo moguće dostaviti dokumente preporučenom poštom ili elektroničkim putem. Za izvođenje dokaza nije bila dopuštena upotreba videoveze.

Međutim, iako priznaje iznimne gospodarske, kulturne, povijesne, društvene i političke veze Francuske i Alžira, Komisija je napomenula da se EU u pravosudnoj suradnji s trećim zemljama uvelike oslanja na postojeći multilateralni okvir, kao što je onaj koji je stvoren Haškom konferencijom o međunarodnom privatnom pravu (HCCH). Time se osigurava da se isti pravni okvir primjenjuje na velik broj država s različitim pravnim tradicijama i ima mnoge prednosti. Stoga EU promiče pristupanje svojih partnerskih država, posebno mediteranskih zemalja kao što je Alžir, relevantnim međunarodnim konvencijama u području građanskog pravosuđa, od kojih je mnoge sastavio HCCH.

Komisija je zaključila da u tom kontekstu odobrenje državi članici da pregovara i sklapa bilateralne sporazume s trećim zemljama u području građanskog pravosuđa koji nisu obuhvaćeni područjem primjene Uredbe (EZ) br. 662/2009 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 664/2009 ne bi bilo u skladu s politikom EU-a u tom području.

Nakon daljnje razmjene dopisa Komisija je o tom pitanju obaviještena tek u studenome 2019. O neriješenom problemu podrobno se raspravljalo nekoliko puta, i na političkoj i na tehničkoj razini. Tijekom tih sastanaka Francuska je pojasnila da se smatra da se odredbe nacrta sporazuma primjenjuju i na obiteljskopravne stvari, bez obzira na to što u tekstu nema izričitog upućivanja na njih. Neznatno izmijenjeni nacrt sporazuma poslan je Komisiji u srpnju 2020. Notom od 9. travnja 2021. (koju je Komisija zaprimila 9. srpnja 2021.) Francuska je dodatno pojasnila područje primjene nacrta sporazuma i dostavila novu verziju u kojoj su odredbe o obavljanju odvjetničke djelatnosti izostavljene iz teksta.

Francuska je objasnila da se odredbe o priznavanju i izvršenju odluka, dostavi pismena i izvođenju dokaza trebaju primjenjivati i na pitanja koja se odnose na obiteljsko pravo, posebno razvod, rastavu i poništaj braka, roditeljsku odgovornost, otmicu djece, obveze uzdržavanja, bračnoimovinska prava i registrirana partnerstva. Za Francusku je posebno važno priznavanje sporazumnog razvoda braka. Francuska je potvrdila Komisiji da francusko pravosuđe široko primjenjuje iznimku u vezi s javnim redom u postupanju s alžirskim odlukama i da se time jamče ljudska prava, rodna ravnopravnost i zaštita djece.

Francuska je Komisiji dostavila i najnovije dostupne podatke o bliskom odnosu s Alžirom. U Francuskoj su 2021. živjela 611 084 punoljetna alžirska državljana, što ih čini najbrojnijom stranom zajednicom. Taj broj ne uključuje maloljetnike, osobe s dva državljanstva ili osobe koje nezakonito borave u Francuskoj. Prema podacima iz registara francuskih državljana koji žive u inozemstvu, u Alžiru trenutačno boravi 31 980 francuskih državljana. Kad je riječ o gospodarstvu i trgovini, Francuska je drugi trgovinski partner Alžira i najveći ulagač izvan sektora ugljikovodika.

Uzimajući u obzir nove podatke koje je dostavila Francuska i objašnjenja dana na nekoliko tehničkih sastanaka koji su održani od 2019. do 2021., Komisija je odlučila ponovno procijeniti situaciju.

Bilo je očito da Alžir u doglednoj budućnosti neće pristupiti temeljnim konvencijama koje je razradila Haška konferencija o međunarodnom privatnom pravu. Alžir je to pojasnio verbalnom notom od 14. veljače 2021. upućenom Francuskoj koju je Francuska proslijedila Komisiji.

Bez obzira na trud Komisije (redoviti sastanci pododbori za pravdu, slobodu i sigurnost s Alžirom, na kojima se stalno postavljalo pitanje pristupanja Alžira Haškim konvencijama; sudjelovanje Alžira u svim izdanjima programa Euro-Med Justice koji financira Komisija) i HCCH-a (sudjelovanje u Malteškom procesu koji je pokrenuo HCCH i u kojem su objašnjene prednosti pristupanja multilateralnom okviru), Alžir uvijek odbija konstruktivno surađivati bez navođenja razloga za takvu odluku.

S druge strane, Komisija ne planira sporazum između EU-a i Alžira o pravosudnoj suradnji u građanskim stvarima. Politika EU-a u tom području temelji se na multilateralizmu, tako da bi pristupanje trećih država multilateralnom okviru koji je razradio HCCH samo po sebi stvorilo zajednički pravni okvir između EU-a i njegovih država članica, s jedne strane, i Alžira, s druge strane. Bilateralni sporazumi između EU-a i treće zemlje, čak i ako treća zemlja dosljedno odbija pristupiti konvencijama HCCH-a, mogli bi se razmatrati samo ako se može utvrditi dovoljno jak interes Unije na temelju velike važnosti pravosudne suradnje s tom zemljom u svim državama članicama, a ne samo za pojedinu državu članicu. To ovdje nije slučaj.

Osim toga, kako je detaljnije objašnjeno u sljedećem poglavlju, ni mogućnost koju nudi članak 351. UFEU-a ni odobrenje na temelju uredbi 662 i 664/2009 nisu bili primjenjivi u ovom slučaju.

Stoga je Komisija zaključila da se može razmotriti ad hoc odobrenje Francuskoj na temelju članka 2. UFEU-a. Francusku se može ovlastiti za pregovaranje (i u kasnijoj fazi sklapanje) bilateralnog sporazuma s Alžirom o pitanjima koja su u isključivoj vanjskoj nadležnosti EU-a, uzimajući u obzir iznimne veze koje povezuju te dvije zemlje, pod uvjetom da to ne predstavlja prepreku razvoju i provedbi politika Unije.

Podrazumijeva se da multilateralizam ostaje temelj politike EU-a prema trećim zemljama u području pravosudne suradnje u građanskim i trgovačkim stvarima te da se to ovlaštenje za pregovore, ako ga odobri Vijeće, mora smatrati iznimnim i ni u kojem slučaju presedanom. Samo odbijanje treće države da pristupi konvencijama HCCH-a ne bi se trebalo smatrati jedinim preduvjetom za davanje ovlaštenja na temelju članka 2. stavka 1. UFEU-a, nego bi trebalo propisno dokazati da država članica ima izniman odnos s određenom trećom zemljom.

Ponovni pregovori o postojećim bilateralnim sporazumima u pitanjima koja su u isključivoj vanjskoj nadležnosti Unije dopušteni su, u skladu s člankom 351. UFEU-a, državama pristupnicama Uniji kako bi se uklonile sve neusklađenosti između pravne stečevine Unije i međunarodnih sporazuma koje su te države članice i treće zemlje sklopile prije datuma pristupanja. Nekoliko država članica već je iskoristilo taj članak kako bi ažuriralo sporazume o pravnoj pomoći u vezi s pravosudnom suradnjom u građanskim i trgovačkim stvarima s trećim zemljama, a Komisija je o tom postupku obaviještena. Međutim, tekst članka 351. UFEU-a ne dopušta državama članicama koje su osnovale Europsku ekonomsku zajednicu da ažuriraju sporazume sklopljene nakon 1. siječnja 1958. Mogućnost ponovnog pregovaranja o bilateralnim sporazumima s trećim zemljama kako bi ih se uskladilo s pravnom stečevinom stoga je isključena za one države članice, uključujući Francusku, čiji sporazumi o kojima bi se trebalo ponovno pregovarati potječu iz 1962., 1964. i 1980. 4

Ta je situacija donekle ublažena donošenjem Uredbe (EZ) br. 662/2009 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 664/2009, kojima se, iznimno i pod strogim uvjetima, državama članicama omogućuje pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma u određenim pitanjima koja su u isključivoj nadležnosti EU-a. Međutim, područje primjene tih dviju uredbi vrlo je usko i ne može obuhvatiti više pitanja iz nacrta sporazuma između Francuske i Alžira. Te su uredbe doista iznimne prirode i trebalo bi ih tumačiti restriktivno.

U tom kontekstu članak 2. stavak 1. UFEU-a glasi: Kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena isključiva nadležnost, samo Unija može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte, dok države članice to mogu činiti samostalno samo ako ih za to ovlasti Unija ili u svrhu provedbe akata Unije.

Kako je prethodno navedeno, ta bi se odredba mogla upotrijebiti za ovlašćivanje Francuske za otvaranje pregovora s Alžirom. Zaključci Vijeća iz 2019. o budućnosti pravosudne suradnje u građanskim stvarima 5 otvoreni su za tu mogućnost, podsjećajući „da je multilateralan pristup suštinski element međunarodne suradnje i u polju građanskog pravosuđa (...) Kad je riječ o osobitim slučajevima u kojima multilateralna suradnja nije moguća, Vijeće poziva Komisiju da predstavi druge djelotvorne mogućnosti za ispunjavanje potreba građana i poduzeća”.

S obzirom na to da će budući sporazum biti nadahnut pravnom stečevinom EU-a i konvencijama HCCH-a, Alžiru bi se u okviru povezanih pregovora moglo ukazati na prednosti koje bi pristupanje multilateralnom okviru moglo ponuditi.

Alžir je vrlo važan partner Europe zbog svoje blizine i veličine, stabilizacijske uloge u regiji i na afričkom kontinentu, a prije svega zbog bliskih veza koje odavno povezuju države članice EU-a i Alžir.

Europska unija surađuje s Alžirom u okviru europske politike susjedstva i njezine južne dimenzije „Obnovljeno partnerstvo s južnim susjedstvom – Nova agenda za Sredozemlje”. 6 Odnosi između EU-a i Alžira temelje se na Sporazumu o pridruživanju, koji je stupio na snagu 2005. To je pravni okvir kojim se uređuju odnosi između stranaka u gospodarskim, trgovačkim, političkim, društvenim i kulturnim pitanjima. Omogućio je približavanje Alžira i EU-a bliskom tehničkom suradnjom u različitim područjima sporazuma.

U članku 85. o pravnoj i pravosudnoj suradnji upućuje se, u pogledu pravosudne suradnje u građanskim stvarima, na jačanje uzajamne pomoći u pogledu suradnje u rješavanju sporova ili predmeta građanske, trgovačke ili obiteljske prirode. Takva suradnja može uključivati, prema potrebi, pregovaranje o sporazumima.

Mogućnost da države članice ponovno pregovaraju o bilateralnim sporazumima s trećim zemljama dopuštena je u drugim područjima politika EU-a, putem posebnog mehanizma ili ovlasti dodijeljene u skladu s člankom 2. stavkom 1. UFEU-a, uglavnom u tehničkim pitanjima povezanima s prometom. Na primjer, Uredbom (EZ) 847/2004 7 utvrđuju se smjernice za države članice da prilagode postojeće bilateralne sporazume o uslugama zračnog prijevoza te kriteriji za pregovore i sklapanje budućih bilateralnih sporazuma između država članica i trećih zemalja; njome je utvrđen i poseban postupak za odobrenje.

Postupak ovlašćivanja iz članka 2. stavka 1. UFEU-a nedavno je primijenjen za pitanja povezana s prometom, primjerice u kontekstu sporazuma između Italije i Švicarske 8 te sporazuma između Njemačke i Švicarske 9 .

Pravna su osnova ovog Prijedloga članak 2. stavak 1. i članak 81. stavak 3. UFEU-a jer se ovim Prijedlogom nastoje obuhvatiti odredbe nacrta sporazuma između Francuske i Alžira koje se odnose na pravosudnu suradnju u stvarima povezanima s obiteljskim pravom, osim u građanskim i trgovačkim stvarima, koje se razmatraju u paralelnoj inicijativi.

Nije primjenjivo jer je prijedlog u isključivoj nadležnosti Unije.

Cilj je prijedloga odobriti, u skladu s člankom 2. stavkom 1. UFEU-a, pregovore o bilateralnom sporazumu između Francuske i Alžira o pitanjima koja se odnose na pravosudnu suradnju u obiteljskopravnim stvarima, koja su u isključivoj vanjskoj nadležnosti EU-a. Stoga predložena odluka Vijeća ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja.

Kako je prethodno objašnjeno, jedina je mogućnost u skladu s dostupnim pravnim okvirom i politikom EU-a u području pravosudne suradnje u građanskim stvarima, koja se temelji na multilateralizmu i ne predviđa pregovore o sporazumu između EU-a i Alžira o toj temi, odobrenje Francuskoj da pregovara o bilateralnom sporazumu s Alžirom.

Ovlast na temelju članka 2. stavka 1. UFEU-a trebao bi dodijeliti zakonodavac Unije u skladu sa zakonodavnim postupkom iz članka 81. stavka 3. UFEU-a. Predloženi se akt, koji je po svojoj naravi pojedinačna ovlast, treba donijeti kao odgovor na odgovarajući zahtjev Francuske. Stoga ga treba donijeti u obliku odluke upućene Francuskoj. Stoga je predložena odluka Vijeća odgovarajući instrument za davanje ovlasti Francuskoj, u skladu s člankom 2. stavkom 1. UFEU-a, za djelovanje u tom području.

Ovaj Prijedlog temelji se na zahtjevu koji je podnijela Francuska i odnosi se samo na tu državu članicu.

Ovaj Prijedlog ne utječe na proračun EU-a.

Predviđa se pomno praćenje razvoja pregovora između Francuske i Alžira kako bi konačni sporazum imao minimalan učinak na pravnu stečevinu. U tu svrhu Komisija sudjeluje kao promatrač u pregovorima i obavješćuje ju se o napretku i rezultatima tijekom različitih faza pregovora. Francuska i Komisija prema potrebi će podnijeti izvješće Radnoj skupini za građansko pravo. Zajedno s Odlukom Vijeća trebalo bi izdati određene pregovaračke smjernice.