EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 17.6.2022.

COM(2022) 407 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU

Mišljenje Komisije o zahtjevu Ukrajine za članstvo u Europskoj uniji

A.    UVOD

Težnja za članstvom u Europskoj uniji već je dugi niz godina važan prioritet za Ukrajinu, njezine vlade i građane. To je bio glavni razlog za demokratske promjene tijekom posljednjeg desetljeća i pokretač niza ključnih reformi utemeljenih na europskim vrijednostima. Krajem 2013. odluka tadašnjeg predsjednika da ne potpiše Sporazum o pridruživanju između EU-a i Ukrajine, koji je za mnoge Ukrajince značio put prema Europskoj uniji, dovela je do masovnih prosvjeda protiv vlasti. Ne prihvaćajući neovisan izbor ukrajinskog naroda, Ruska Federacija krenula je u napad na Ukrajinu. Iako je izgubila kontrolu nad dijelom svojeg državnog područja i pretrpjela ljudske i gospodarske gubitke zbog sukoba u istočnom dijelu zemlje, tijekom godina Ukrajina se kao otporna demokracija nastavila približavati Europskoj uniji i postupno se usklađivala s pravnom stečevinom.

a) Zahtjev za članstvo

Ukrajina je 28. veljače 2022., pet dana nakon što je Rusija pokrenula svoju ničim izazvanu i neopravdanu agresiju punih razmjera, podnijela zahtjev za članstvo u Europskoj uniji. Vijeće Europske unije pozvalo je Komisiju 7. ožujka 2022. da dostavi svoje mišljenje o tom zahtjevu. Šefovi država i vlada EU-a podržali su tu odluku na neformalnom sastanku čelnika u Versaillesu 1 .

U članku 49. Ugovora o Europskoj uniji navodi se sljedeće: Svaka europska država koja poštuje vrijednosti iz članka 2. i koja se obvezuje promicati ih, može podnijeti zahtjev za članstvo u Uniji. O tom se zahtjevu obavješćuju Europski parlament i nacionalni parlamenti. Država podnositeljica zahtjeva svoj zahtjev upućuje Vijeću, koje odlučuje jednoglasno nakon savjetovanja s Komisijom i nakon dobivene suglasnosti Europskog parlamenta, koji odlučuje većinom svojih članova. Uzimaju se u obzir uvjeti prihvatljivosti koje je dogovorilo Europsko vijeće.

U članku 2. navodi se: Unija se temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca.

To je pravni okvir u kojem Komisija podnosi ovo Mišljenje.

Europsko vijeće je u lipnju 1993. u Kopenhagenu zaključilo:

„Do pristupanja će doći čim zemlja bude mogla preuzeti obveze članstva ispunjavanjem potrebnih gospodarskih i političkih uvjeta.

Za članstvo se traži:

-da je zemlja kandidatkinja postigla stabilnost institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina,

- postojanje funkcionalnog tržišnog gospodarstva te kapacitet za suočavanje s pritiskom konkurencije i tržišnim silama unutar Unije,

-sposobnost preuzimanja obveza članstva, uključujući prihvaćanje ciljeva političke, ekonomske i monetarne unije.”

U prosincu 1995. u Madridu Europsko vijeće navelo je potrebu stvaranja uvjeta za postupnu, usklađenu integraciju zemalja [podnositeljica zahtjeva], i to ponajprije razvojem tržišnog gospodarstva, prilagodbom njihova upravnog ustrojstva te stvaranjem stabilnog ekonomskog i monetarnog okruženja.”

U prosincu 2006. Europsko vijeće složilo se da „strategija proširenja temeljena na konsolidaciji, uvjetovanosti i komunikaciji u kombinaciji s kapacitetom EU-a da integrira nove članove i dalje čini osnovu za novi konsenzus o proširenju.”

U ovom Mišljenju Komisija ocjenjuje zahtjev Ukrajine na temelju njezine sposobnosti da ispuni kriterije koje je utvrdilo Europsko vijeće u Kopenhagenu 1993. te u Madridu 1995., posebno u pogledu administrativnih kapaciteta te zemlje. U Mišljenju se uzimaju u obzir i nastojanja Ukrajine da ispuni svoje obveze u okviru Sporazuma o pridruživanju, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (DCFTA), koje je stupilo na snagu 1. rujna 2017. Komisija će u kasnijoj fazi procijeniti učinak pristupanja Ukrajine na područja politika EU-a.

Ovo je Mišljenje pripremljeno primjenom metodologije slične onoj koja je primijenjena u prethodnim mišljenjima Komisije. Ukrajina je zaprimila upitnike 8. travnja 2022. (o političkim i gospodarskim kriterijima) i 13. travnja (o poglavljima o pravnoj stečevini EU-a), a svoje je odgovore dostavila 17. travnja, odnosno 9. svibnja. Ovo je mišljenje strukturna procjena u odnosu na utvrđene kriterije i temelji se na znanju i iskustvu stečenom tijekom dugogodišnje bliske suradnje između EU-a i Ukrajine.

b) Odnosi između Europske unije i Ukrajine

Osam godina nakon nezakonitog pripojenja Krima i destabilizacije istočne Ukrajine 2014. Rusija je 24. veljače 2022. pokrenula vojnu invaziju punih razmjera na cijelu zemlju. Više od sedam milijuna ljudi izbjeglo je u druge zemlje, posebno u države članice EU-a i Republiku Moldovu, a u Ukrajini je gotovo osam milijuna interno raseljenih osoba. EU je donio nekoliko dosad najopsežnijih paketa sankcija protiv Rusije 2 i znatno pojačao svoju političku, financijsku, humanitarnu i vojnu potporu Ukrajini. Europski građani pokazali su dosad nezabilježenu solidarnost putem brojnih privatnih inicijativa, a ukrajinska vlada pokazala je u ratnim okolnostima iznimnu snagu svojih institucija, odlučnost i sposobnost funkcioniranja. Mobilizirala se za brz odgovor na upitnik EU-a o zahtjevu za članstvo.

Odnosi EU-a i Ukrajine započeli su nakon njezina proglašenja neovisnosti 1991. EU je u lipnju 1994. potpisao Sporazum o partnerstvu i suradnji s Ukrajinom, koji je stupio na snagu u ožujku 1998. Politička i ekonomska suradnja poboljšana je 2004. kad je Ukrajina postala prioritetni partner EU-a u okviru europske politike susjedstva i dodatno pojačana pokretanjem inicijative Istočnog partnerstva 2009.

Integracija s Europskom unijom već je dugi niz godina važna vanjskopolitička i unutarnja dimenzija Ukrajine. Narančasta revolucija 2004. protiv izbornih prijevara i korupcije također je bila izraz usmjerenosti prema Zapadu i integracije s EU-om. Nakon parlamentarnih izbora u ožujku 2006. EU je odlučio započeti savjetovanja s ciljem pregovora o novom pojačanom sporazumu s Ukrajinom. Ti su pregovori započeli u ožujku 2007. Nacrt Sporazuma o pridruživanju parafiran je u ožujku 2012. Revoluciju dostojanstva 2014. potaknulo je odbijanje tadašnjeg predsjednika Ukrajine da potpiše Sporazum o pridruživanju / detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (AA/DCFTA).

Nakon revolucije dostojanstva Rusija je nezakonito pripojila Krim i pružila potporu nezakonitim naoružanim skupinama na istoku Ukrajine. EU i međunarodna zajednica osudili su ta teška kršenja međunarodnog prava, nakon čega je EU uveo sankcije protiv Ruske Federacije.

Nakon revolucije dostojanstva nova ukrajinska vlada potpisala je politički dio sporazuma o pridruživanju u ožujku 2014. Gospodarski dio AA/DFCTA-e potpisan je nakon predsjedničkih izbora u svibnju 2014. Glavni dijelovi sporazuma privremeno se primjenjuju od 2014. AA/DCFTA u potpunosti je stupio na snagu u rujnu 2017.

i pružio temelj za političko pridruživanje i gospodarsku integraciju Europske unije i Ukrajine. EU je u njegovoj preambuli prepoznao europske težnje i izrazio zadovoljstvo europskim izborom Ukrajine, uključujući njezinu predanost izgradnji istinske i održive demokracije i tržišnog gospodarstva. U ovom trenutku taj je sporazum ključan bilateralni pravni instrument koji služi kao temelj za produbljivanje političkih veza, snažnije gospodarske povezanosti, promicanje zajedničkih vrijednosti i pojačanu suradnju u područjima od zajedničkog interesa. Na temelju AA-e/DCFTA-e Ukrajina je provela niz zahtjevnih reformi i u mnogim područjima uspješno uskladila svoje zakonodavstvo sa zakonodavstvom EU-a.

Platforma civilnog društva EU-a i Ukrajine jedno je od tijela osnovanih na temelju Sporazuma o pridruživanju. Ona organizacijama civilnog društva obiju strana omogućuje da prate postupak provedbe i pripremaju preporuke nadležnim tijelima.

U izmjeni Ustava koju je 2019. podržalo 335 od 450 zastupnika u ukrajinskom parlamentu strateški smjer države definiran je kao „punopravno članstvo Ukrajine u Europskoj uniji i Organizaciji sjevernoatlantskog ugovora”.

Ukrajina je ugovorna strana Ugovora o Energetskoj zajednici i Sporazuma o zajedničkom zračnom prostoru, koji pridonose usklađivanju ukrajinskog zakonodavstva s pravnom stečevinom EU-a. Ukrajina je dio proširene mreže TEN-T.

Državljani Ukrajine od 11. lipnja 2017. putuju u schengensko područje bez vize. Sporazum Europske unije i Ukrajine o ponovnom prihvatu na snazi je od 2007.

EU i Ukrajina sastaju se na visokoj razini od 1997. Od tada su održana ukupno dvadeset i tri sastanka na vrhu na predsjedničkoj razini tijekom kojih su se razvili odnosi i povećao zamah suradnje. Novi dijalozi EU-a i Ukrajine o zelenom planu i kibersigurnosti pokrenuti 2021. dobri su primjeri produbljivanja suradnje u područjima od zajedničkog strateškog interesa. EU i niz drugih međunarodnih partnera pridružili su se 2021. međunarodnoj platformi za Krim, koja je uspostavljena u Ukrajini i pruža savjetodavni koordinacijski okvir s ciljem mirnog okončanja nezakonitog ruskog pripojenja tog poluotoka.

Ukrajina je punopravna članica Ujedinjenih naroda i Vijeća Europe te država članica Organizacije za europsku sigurnost i suradnju (OESS).

EU je Ukrajini pružio znatnu financijsku pomoć, koja je u razdoblju 2014.–2021. iznosila 1,7 milijardi EUR bespovratnih sredstava u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo, 5,6 milijardi EUR u okviru pet programa makrofinancijske pomoći u obliku kredita, 194 milijuna EUR humanitarne pomoći i 355 milijuna EUR iz instrumenata vanjske politike. EU pruža potporu Ukrajini pri izradi politika i sveobuhvatnih reformi, uz snažno sudjelovanje država članica EU-a u duhu Tima Europa. U tekućem višegodišnjem programiranju Komisija se usredotočila na vodeća ulaganja i prioritete u okviru gospodarskog i investicijskog plana (EIP) 3 , čime se nastoje mobilizirati do 6,5 milijardi EUR vrijedna javna i privatna ulaganja u Ukrajinu, koja će poslužiti kao temelj za buduću obnovu. Pristup razvijen u okviru EIP-a poslužit će kao dobar temelj za sve buduće planove obnove.

Od početka ruske invazije EU se dodatno angažirao mobiliziranjem oko 4,1 milijarde EUR za potporu ukupnoj gospodarskoj, socijalnoj i financijskoj otpornosti Ukrajine u obliku hitne makrofinancijske pomoći, proračunske potpore, hitne pomoći, kriznog odgovora i humanitarne pomoći. To uključuje i mjere vojne pomoći za potporu Ukrajini u okviru Europskog instrumenta mirovne pomoći u iznosu od 2 milijarde EUR, koje će se upotrijebiti za nadoknadu državama članicama za vojnu potporu Ukrajini u naravi.

Prije i tijekom ruske vojne agresije EU je blisko surađivao s financijskim institucijama za potporu Ukrajini. Od 2014. Europska investicijska banka i Europska banka za obnovu i razvoj mobilizirale su za Ukrajinu zajmove u iznosu od 9,5 milijardi EUR, od čega je EIB posljednjih tjedana u ukrajinski proračun isplatio 668 milijuna EUR. EU blisko surađuje i sa Svjetskom bankom i Međunarodnim monetarnim fondom, ključnim ukrajinskim partnerima od 2014.

Osnivanjem Skupine za potporu Ukrajini EU je 2014. pretvorio svoje programe pomoći iz pojedinačnih projekata u veće usklađenije pakete potpore za ključne reforme i izgradnju državnih institucija. Ta će promjena biti od velike važnosti tijekom ponovne izgradnje i reformi Ukrajine nakon rata.

Ukrajina je od 2016. postupno proširila svoje sudjelovanje u programima EU-a, što djelomično sufinancira EU. Konkretno, Ukrajina sudjeluje u programima Obzor 2020. i Obzor Europa, programu Euratoma za istraživanja i osposobljavanje, programima COSME, Kreativna Europa i EU4youth. Organizacije i pojedinci iz Ukrajine mogu sudjelovati u određenim aktivnostima u okviru programa Erasmus+ i Europskih snaga solidarnosti, kao i u nekim drugim programima kao što je Europski fond za pomorstvo i ribarstvo. Ukrajina sudjeluje u nekoliko programa Interrega i članica je makroregionalne strategije EU-a za dunavsku regiju,

a sklopila je radne dogovore, sporazume o suradnji ili memorandume o razumijevanju s nizom agencija EU-a kao što su Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex), Agencija Europske unije za osposobljavanje u području izvršavanja zakonodavstva (CEPOL), Europski centar za praćenje droga i ovisnosti o drogama (EMCDDA), Agencija Europske unije za suradnju u kaznenom pravosuđu (EUROJUST), Europski policijski ured (Europol), Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), Agencija Europske unije za sigurnost zračnog prometa (EASA), Europska agencija za pomorsku sigurnost (EMSA), Agencija Europske unije za željeznice (ERA), Europska zaklada za osposobljavanje (ETF), Europska agencija za lijekove (EMA), Europska agencija za sigurnost i zdravlje na radu (EU-OSHA), Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC) i druge. Ukrajina bez prava glasa sudjeluje u uredu Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC). Završeni su postupovni aranžmani za pristupanje Ukrajine programu LIFE.

Ukrajina sudjeluje u Istočnom partnerstvu (EaP), koje se temelji na načelu uključivosti i diferencijacije. Ruski rat protiv Ukrajine pokazao je da su multilateralna suradnja i kohezija, kao i jačanje otpornosti regije, važnije nego ikad prije. U budućnosti će biti važno usredotočiti se i na bilateralne odnose kako bi se Ukrajini omogućilo da provede ključne reforme, među ostalim u području upravljanja, pravosuđa i vladavine prava.

B.    KRITERIJI ZA ČLANSTVO

1. POLITIČKI KRITERIJI

Ova se procjena temelji na kriterijima iz Kopenhagena za stabilnost institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina.

1.1. Demokracija

Prema svojem Ustavu Ukrajina je parlamentarna predsjednička demokracija u kojoj je parlament (Verkhovna Rada) nositelj zakonodavne vlasti, a vlada nositelj izvršne vlasti, dok predsjednik zadržava važne izvršne ovlasti.

Ustavom se utvrđuju temeljna načela demokratske države, uključujući vladavinu prava, slobodne izbore i zaštitu ljudskih prava. Nadređenost međunarodnog prava izričito je utvrđena Ustavom u skladu s kojim su međunarodni ugovori na snazi obvezujući i sastavni su dio nacionalnog zakonodavstva Ukrajine.

Jedino tijelo koje može tumačiti Ustav i utvrditi je li zakonodavstvo u skladu s Ustavom je Ustavni sud Ukrajine (CCU), za koji je i dalje hitno potrebna reforma u skladu s preporukama Venecijanske komisije. Ključni dio te reforme je uvođenje vjerodostojnog i transparentnog postupka odabira za imenovanja sudaca CCU-a, što uključuje provjeru integriteta. U Parlamentu je u tijeku postupak donošenja relevantnog zakonodavstva.

Prema ukrajinskom Ustavu Predsjednik Ukrajine je šef države, kojega građani biraju izravno na mandat od pet godina. Za vanjsku politiku službeno je odgovoran predsjednik, koji je ujedno i vrhovni zapovjednik vojske. Predsjednik ima pravo odabrati ministre obrane i vanjskih poslova te imenovati lokalne guvernere. Izvršnu vlast vrši vlada koja se sastoji od predsjednika vlade, prvog potpredsjednika vlade, tri potpredsjednika vlade i 18 ministara. Vlada općenito ima odgovarajuće kapacitete za planiranje politika. Tijekom rata ukrajinska vlada pokazala je otpornost institucija i sposobnost funkcioniranja te je ostala pouzdan međunarodni partner.

Parlament, koji se zove Verkhovna Rada, zakonodavno je tijelo Ukrajine koje provodi djelotvoran demokratski nadzor nad izvršnom vlasti. Parlament ima ključnu ulogu u imenovanju i razrješenju vlade te čelnika i članova niza drugih javnih institucija. Sastoji se od 450 zamjenika koji se biraju na petogodišnji mandat. Verkhovna Rada uključuje i 26 slobodnih mjesta, za koja nisu održani izbori u autonomnoj Republici Krimu i gradu Sevastopolju, koje je nezakonito pripojila Ruska Federacija, te Donjeckoj i Luhanskoj oblasti nad kojima vlada nema kontrolu. Parlament je podržao odluku Predsjednika o uvođenju izvanrednog stanja zbog ruske vojne agresije punih razmjera u veljači 2022., ali zakonodavni rad nastavlja se tijekom tog razdoblja.

Politička zbivanja u Ukrajini i preporuke relevantnih međunarodnih organizacija dovele su do učestalih promjena u izbornom sustavu za parlamentarne izbore. Novi izborni zakon, kojim se uređuju sve vrste izbora, donesen je 2019. kako bi se zakon općenito uskladio s relevantnim međunarodnom normama. U novom su zakonu među ostalim uvedeni sustav proporcionalne zastupljenosti s otvorenog popisa, pravo glasa za interno raseljene osobe i povećane rodne kvote. Prvo testiranje novog zakona tijekom lokalnih izbora 2020. pokazalo je potrebu za određenim dodatnim izmjenama u pogledu transparentnosti financiranja kampanja, uravnoteženog i nepristranog medijskog praćenja izbora te određenih aspekata postupaka rješavanja pritužbi i žalbi povezanih s izborima. Zakon o nacionalnim referendumima donesen je u siječnju 2021. a u tijeku je rad na zakonu o lokalnim referendumima. Ured za demokratske institucije i ljudska prava OESS-a (ODIHR) ocijenio je da su posljednji predsjednički izbori u dva kruga i prijevremeni parlamentarni izbori 2019. bili konkurentni i da su se temeljna prava i slobode općenito poštovali. Izdane su određene preporuke koje se prate.

Primjena hitnih postupaka za donošenje zakonodavstva, među ostalim u područjima relevantnima za pravnu stečevinu EU-a, relativno je ograničena. Potrebno je ojačati sveobuhvatne procjene učinka predloženog zakonodavstva i zakonodavni nadzor izvršne vlasti, uključujući praćenje provedbe zakonodavstva.

Javno financiranje političkih stranaka uvedeno je 2016. kao instrument za jačanje njihovih financijskih i institucionalnih sposobnosti. Za ponovnu uspostavu obveza financijskog izvješćivanja političkih stranaka, koje su suspendirane tijekom pandemije bolesti COVID-19, čeka se odobrenje parlamenta. Nakon početka ruske vojne agresije punih razmjera u veljači 2022. ukrajinske su vlasti odlučile zabraniti 11 političkih stranaka za koje se smatra da promiču ruske interese.

Ukrajina ima dinamično civilno društvo koje ima aktivnu ulogu u promicanju i nadzoru reformi. Zahvaljujući svojoj stručnosti, ukrajinske organizacije civilnog društva vrijedan su partner vlade u pogledu ključnih sektorskih reformi i važan akter u pružanju lokalnih usluga. Pravnim okvirom osigurava se zaštita slobode udruživanja, izražavanja i mirnog okupljanja. Poduzete su mjere za potporu registraciji organizacija civilnog društva i pojednostavnjenje pravila o izvješćivanju i oporezivanju. Iako je prostor za građansko djelovanje vrlo otvoren, građanski aktivisti bili su izloženi pritiscima i prijetnjama lokalnih interesnih skupina, što je u nekim slučajevima dovelo do nasilja. Vlasti osuđuju takve napade, a istrage su pojačane, međutim potrebna su dodatna nastojanja da takvi zločini ne ostanu nekažnjeni.

1.2. Reforma javne uprave

Ukrajina od 2014. napreduje u poboljšanju svoje javne uprave. Pravni okvir za modernu javnu upravu uglavnom je uspostavljen. Međutim, taj okvir još nije u potpunosti proveden.

Ukrajina ima dobro razvijen strateški okvir za reformu javne uprave te od 2016. priprema i provodi strategije reforme u skladu sa standardima europskih načela javne uprave. Za daljnje napredovanje bit će potreban intenzivniji angažman na najvišoj političkoj razini. Ukrajina treba dodatno raditi na stvaranju odgovarajućih administrativnih kapaciteta za provedbu i izvršenje zakonodavstva, posebno u pogledu inspekcija.

Djelotvorno i učinkovito pružanje javnih usluga jasan je politički imperativ od 2014. Vlada je od 2019. među ostalim uvela mjere za pojednostavnjenje i praćenje pružanja usluga, uklanjanje udvostručavanja službi za kontakt s korisnicima i poboljšanje povratnih informacija. Osim toga, izradila je nacrt zakona o pojednostavnjenju upravne pristojbe, uspostavila uvjete za e-usluge (internetske portale, dostupnost administrativnih usluga na internetu i interoperabilnost) i pravno definirala posebnosti pružanja javnih elektroničkih usluga. Ukrajina ima naprednu e-upravu koja građanima omogućuje jednostavan pristup javnim uslugama putem internetske platforme i aplikacije na mobilnim telefonima i koja je u manje od dvije godine privukla 14 milijuna korisnika. Digitalno upravljanje povećalo je učinkovitost i transparentnost vlade te olakšalo dijalog između vlade i građana.

Ukrajina je znatno poboljšala upravljanje javnim financijama (PFM) od svoje prve strategije za PFM 2013. Strategija i akcijski plan za upravljanje javnim financijama za razdoblje 2022.–2025. doneseni su u prosincu 2021. Ta je nova strategija u skladu s metodologijom javnih rashoda i financijske odgovornosti (PEFA) te standardima EU-a i međunarodnim standardima. Vlada je 2018. uvela srednjoročno planiranje proračuna. Trogodišnja izjava o proračunu za razdoblje 2022.–2024. prvi je put odobrena 2021. i primijenjena na proračun za 2022. Proračun za 2020. izvršen je u skladu s pokazateljima predloženima u Zakonu o proračunu. Ukrajina je od 2017. nastavila povećavati transparentnost proračuna. Zakonodavna vlast i vrhovna revizijska institucija zajedno provode više nego zadovoljavajući nadzor nad proračunskim postupkom. Proračunski dokumenti omogućuju dobar pregled proračunskih prihoda i rashoda. Ostvaren je napredak u jačanju mobilizacije domaćih prihoda u poreznim i carinskim područjima u skladu s obvezama iz Sporazuma o pridruživanju. Potrebno je dodatno poboljšati nadzor nad izvanproračunskim računima i primjenu međunarodnih standarda u Računovodstvenoj komori Ukrajine.

Kad je riječ o višerazinskom upravljanju, decentralizacija Ukrajine uznapredovala je od 2014. Riječ je o jednoj od najuspješnijih reformi, koja je imala najveći utjecaj i postala ključan pokretač društvenog i gospodarskog razvoja. Ključni aspekt reforme bilo je spajanje (amalgamacija) više od 10 000 malih i raspršenih lokalnih subjekata u 1 470 većih općina („hromade”) s povećanim administrativnim i gospodarskim kapacitetom za djelotvornije upravljanje njihovim odgovornostima. Mreža lokalnih centara za administrativne usluge „sve na jednom mjestu” u cijeloj zemlji pruža kvalitetne usluge građanima i poduzećima. Reforma se temeljila na fiskalnoj decentralizaciji (uključujući 64 % poreza na osobni dohodak koji se trenutačno dodjeljuje općinama) s ciljem osiguravanja stabilnih resursa potrebnih za izvršavanje novih zadaća lokalne samouprave. Općine su imale koristi i od prijenosa imovine te su stekle prilike za uređivanje trgovine zemljištem na svojem području. Sektorska decentralizacija napredovala je u području zdravstva i obrazovanja.

Kad je riječ o javnoj službi i upravljanju ljudskim resursima, novi zakon o državnoj službi stupio je na snagu 2016. Njime se postavljaju temelji za suvremenu državnu službu. Međutim, izgradnja profesionalne državne službe koja se temelji na zaslugama zahtijevala bi poboljšanje pravnog okvira i operativne prakse. Potrebno je dovršiti reformu sustava plaća državne službe kako bi se omogućilo zadržavanje kvalificiranih stručnjaka i privlačenje novih talenata. Ukrajina je neposredno prije izbijanja rata bila na pragu donošenja ključnog zakona o upravnim postupcima. Institucionalna struktura državne uprave sveobuhvatno je regulirana, no potrebno je poboljšati njezin organizacijski ustroj i mehanizme upravljanja kako bi se osiguralo djelotvorno i učinkovito upravljanje koje je usmjereno na rezultate.

Razvoj i koordinacija politika dosegnuli su zadovoljavajuću razinu u određenom broju ministarstava, no u drugima ih je potrebno poboljšati. Potrebno je ažurirati regulatorni okvir za razvoj politika kako bi se poboljšala analitička sposobnost i povećala realističnost dokumenata o planiranju, posebno boljim usklađivanjem s dostupnim proračunima. Potrebno je dodatno poboljšati mehanizam za javna i međuministarska savjetovanja.

Upravljanje odgovornošću općenito se poboljšalo, na primjer uvođenjem pokazatelja uspješnosti u svim ministarstvima. Pravnim okvirom ne uspostavljaju se uvijek usklađene linije odgovornosti i mehanizmi upravljanja između nadzornih i podređenih tijela. Autonomija dodijeljena neministarskim tijelima ne naglašava odgovornost agencija za postignute rezultate.

1.3. Vladavina prava

Od revolucije dostojanstva 2014. Ukrajina je provela dva kruga reformi pravosuđa i borbe protiv korupcije (2014.–2016. i 2020.–2021.) kako bi se pravosudni sustav uskladio s načelima vladavine prava, ojačala neovisnost i odgovornost pravosuđa te uspostavila neovisna tijela za borbu protiv korupcije. Među ostalim cilj tih reformi bio je povećati učinkovitost i transparentnost sustava. Ta potreba za reformama pojavila se u kontekstu nedovoljne neovisnosti pravosuđa od izvršne i zakonodavne vlasti, niske odgovornosti, visoke razine korupcije i velikog utjecaja oligarhijskih interesa.

a) Pravosuđe

Ukrajina je započela reformu pravosudnog sektora i uspostavljen je odgovarajući strateški pristup.

Visoko sudbeno vijeće glavno je tijelo odgovorno za samoupravu pravosuđa. Ustavnim i zakonodavnim okvirom jamči se neovisnost pravosuđa i njegova nepristranost. Uspostavljeni su etički kodeksi za suce i tužitelje, kao i integrirani sustav upravljanja predmetima s automatskom raspodjelom predmeta. Imenovanje sudaca i tužitelja u načelu se temelji na sposobnostima i objektivnim kriterijima nakon javnih natječaja. Međutim, pokušaji neopravdanog unutarnjeg i vanjskog uplitanja u pravosuđe i dalje izazivaju zabrinutost.

Prvi krug reformi pravosuđa koji je dovršen izmjenama ustava 2016. uspio je pojednostavniti sudski sustav s četiri na tri razine. Uvedeni su i novi ispiti i provjere integriteta za sve suce na dužnosti, što je dovelo do ostavke više od četvrtine pravosudnih tijela, odnosno oko 2000 sudaca. Sudstvo trenutačno ima ozbiljan nedostatak osoblja s obzirom na to da je tijelo odgovorno za postupke odabira raspušteno krajem 2019. Novi članovi Vrhovnog suda imenovani su na transparentan način, no imenovani su i neki suci s upitnim integritetom. Imenovanje sudaca otvoreno je svim pravnim stručnjacima, a uveden je i transparentniji sustav sudskog odabira. Važan dodatak pravosudnom sustavu bila je uspostava Visokog antikorupcijskog suda 2019. uz pomoć snažnog angažmana ukrajinskog civilnog društva i međunarodne zajednice.

Trenutačno se pravosuđe i dalje smatra jednom od najmanje pouzdanih i vjerodostojnih institucija. U trenutku izbijanja rata Ukrajina je bila pri samom kraju provedbe temeljne reforme pravosuđa (2020.–2022.), kojom bi se postigle sustavne promjene da je provedena do kraja. Ključni aspekti novih reformi ugrađeni su u novu sveobuhvatnu strategiju za razvoj pravosudnog sustava i ustavnog pravosuđa za razdoblje 2021.–2023.

Kad je riječ o učinkovitosti pravosudnog sustava, slika je neujednačena, s pozitivnim trendom u građanskim i trgovačkim postupcima i negativnim u upravnim postupcima. Najveći se problem odnosi na ukupno 578 750 neriješenih predmeta (2018.), posebno kad je riječ o Vrhovnom sudu (trenutačno 24 000 neriješenih predmeta). Vrijeme potrebno za donošenje odluke u građanskim i trgovačkim parnicama smanjilo se na 122 dana u 2020., u usporedbi sa 129 dana 2018., što odgovara standardnoj razini učinkovitosti. Stopa rješavanja predmeta povećala se na 98 % (2018. bila je 97 %).

Ukupni proračun za 2018. iznosio je 632,1 milijun (0,56 % BDP-a). Iako se 78 % proračuna sudova troši na plaće i naknade, vrlo ograničena sredstva dodijeljena su za potrebe ulaganja (0,2 %) i osposobljavanje (0,004 %). Ukrajina ima 13 sudaca i 21 tužitelja na 100 000 stanovnika, u usporedbi s europskim prosjekom od 21 suca i 12 tužitelja na 100 000 stanovnika 4 .

U srpnju 2021. doneseno je novo zakonodavstvo kojim se uvode provjere integriteta i profesionalne etike za ključna upravna tijela pravosudnog sustava (Visoko pravosudno vijeće, čije glavne odgovornosti uključuju imenovanja i razrješenja sudaca, i Visoko povjerenstvo za kvalifikacije sudaca koje provodi postupke odabira novih sudaca), u potpunosti u skladu s preporukama Venecijanske komisije. Uspostavljena su tijela zadužena za provjeru integriteta koja su započela s radom. Nakon obustave postupaka 24. veljače 2022., provjera integriteta sadašnjih članova Visokog pravosudnog vijeća dovršena je u jeku rata 7. svibnja 2022. Od 21 člana Visokog pravosudnog vijeća ostalo je samo troje. Te reforme imaju potencijal ne samo za izgradnju neovisnog i odgovornog pravosuđa, već i za smanjenje utjecaja interesnih skupina koje su se koristile postojećim sustavom pravosudnog upravljanja za narušavanje vladavine prava u Ukrajini. 

Kako bi riješila sustavni problem neizvršenja domaćih sudskih odluka, vlada je 2020. donijela strategiju za rješavanje problema neizvršenja sudskih odluka u kojima je državni subjekt ili poduzeće u državnom vlasništvu dužnik. Parlament je 2021. u prvom čitanju donio nacrt zakona o reformi izvršenja sudskih odluka.

Krajem 2019. pokrenuta je ambiciozna reforma tužiteljstva. Ključni element reforme bila je provjera svih 11 700 tužitelja na središnjoj, regionalnoj i lokalnoj razini na temelju kriterija profesionalnosti i integriteta. 30 % tužitelja nije prošlo provjeru i moralo je napustiti službu. Pokrenuto je oko 2000 sudskih predmeta kojima se osporava ishod pojedinačnih provjera, a sudski su postupci u većini tih predmeta u tijeku. Glavni tužitelj 2021. je uspješno testirao novi postupak za transparentan odabir tužitelja na rukovodećoj razini koji se temelji na zaslugama. U 2022. započeo je rad na pretvaranju tog privremenog postupka u trajni i na poboljšanju stegovnog sustava za tužitelje.

b) Borba protiv korupcije

Sprečavanje i borba protiv korupcije posebno su visoko na popisu prioriteta ukrajinskog programa reformi od revolucije dostojanstva. Povećana transparentnost i preventivne mjere donijele su opipljive rezultate u vidu smanjenih mogućnosti za korupciju u različitim sektorima. Ipak, problemi su i dalje prisutni. Korupcija je i dalje ozbiljan problem koji zahtijeva stalnu pozornost jer nameće znatne troškove za državni proračun, poduzeća i stanovništvo, odvraća domaća i strana ulaganja te narušava vladavinu prava.

Ukrajina je stranka svih ključnih međunarodnih konvencija o borbi protiv korupcije, uključujući Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv korupcije (UNCAC). Brojne preporuke relevantnih međunarodnih mehanizama za praćenje borbe protiv korupcije, uključujući GRECO, i dalje nisu ispunjene. Kriminalizirani su svi oblici korupcije, uključujući nezakonito bogaćenje, a zakonima se reguliraju sukobi interesa, štite zviždači i osigurava transparentnost javnog financiranja stranaka. Nakon uključivog postupka izrade nacrta razrađena je nova nacionalna strategija za borbu protiv korupcije, usmjerena na relevantne sektore, iako je njezino konačno donošenje u ukrajinskom parlamentu još u tijeku. U ključnim dijelovima javne uprave i pravosuđa uspostavljeni su planovi integriteta i etički kodeks, pri čemu se njihova provedba postupno osigurava putem odjela za unutarnju kontrolu i odgovarajućih disciplinskih tijela.

Ukrajina je uspješno provela velike reforme za sprečavanje korupcije i zaštitu državnog proračuna, posebno u područjima javne nabave, pružanja javnih usluga, energetike, bankarstva i zdravstvenog sektora. U studijama je procijenjena stvarna ušteda tih mjera u visini od 6 % BDP-a godišnje. Transparentni i sveobuhvatni elektronički sustavi za izjave o imovinskom stanju javnih službenika pušteni su u rad 2016., čime se omogućuju automatske provjere i javni pristup podnesenim izjavama. Slično tome, uveden je novi međunarodno nagrađeni elektronički sustav za javnu nabavu Pro-Zorro (i njegova izvedenica Pro-Zorro Sale) kako bi se povećala transparentnost u prethodno netransparentnim postupcima nabave. Prema pouzdanim izvorima, ti sustavi godišnje ostvaruju stvarnu uštedu od jednog postotka BDP-a i nastavit će tim putem.

Nakon 2014. ukrajinsko civilno društvo i međunarodna zajednica imali su ključnu ulogu u uspostavi specijaliziranih institucija za borbu protiv korupcije, odnosno Nacionalnog ureda za borbu protiv korupcije (NABU), Specijaliziranog antikorupcijskog ureda tužiteljstva (SAPO), Nacionalne agencije za sprečavanje korupcije (NAPC), Agencije za povrat imovine i upravljanje imovinom (ARMA) i Visokog antikorupcijskog suda (HACC). Te institucije imaju sveobuhvatne mandate u skladu s međunarodnim standardima i sve više djeluju neovisno, uglavnom raspolažući s potrebnim resursima, a međuagencijska komunikacija još bi se mogla poboljšati. Neke od tih agencija (npr. NABU, HAAC) počele su uspješno djelovati ranije od drugih (npr. SAPO, NAPC). Neovisnost svih institucija za borbu protiv korupcije i dalje je ključna. Njihovi bi se čelnici trebali birati putem transparentnih natječaja koji se temelje na kompetencijama i u kojima se provjerava i integritet potencijalnih kandidata. Posebno je važno hitno dovršiti imenovanje novog čelnika SAPO-a potvrđivanjem odabranog pobjednika natječaja te provesti odabir i imenovanje direktora NABU-a.

Kad je riječ o sprečavanju, NAPC je zadužen za provjeru sukoba interesa, provjeru prijavljene imovine, reviziju troškova političkih stranaka i zaštitu zviždača. Kad je riječ o izvršavanju zakonodavstva, NABU je jedna od najpouzdanijih institucija te sve više razvija svoje institucionalne kapacitete i proaktivan stav u rješavanju navoda o korupciji koja uključuje visoke dužnosnike. NABU, SAPO i HACC uspostavili su suvremen elektronički sustav upravljanja predmetima radi olakšavanja istraga i donošenja presuda u predmetima korupcije na visokoj razini. Uspostava HACC-a 2019. transparentnim zapošljavanjem sudaca i osoblja na temelju zasluga uvelike je olakšala rad institucija za borbu protiv korupcije i dovela do općenito djelotvornijeg donošenja presuda u predmetima korupcije.

Ukrajina je ostvarila važna postignuća u sprečavanju korupcije, koju bi međutim trebalo znatno bolje suzbijati. Broj visokih dužnosnika izvedenih pred sud zbog korupcije i dalje je ograničen. Istrage korupcije ponekad nisu nepristrane, a tijela kaznenog progona doživljavaju politička uplitanja.

Kad je riječ o dosadašnjim predmetima korupcije na visokoj razini, HACC je od 2019. donio ukupno 72 presude, od čega je 39 pravomoćnih presuda, među ostalim protiv zastupnika u parlamentu, sudaca, tužitelja, članova lokalnih vijeća i čelnika poduzeća u državnom vlasništvu.

Takozvani „Zakon protiv oligarha” potpisan je u studenome 2021. sa strateškim ciljem ograničavanja prekomjernog utjecaja oligarha smanjenjem njihove uloge u gospodarskom, političkom i javnom životu Ukrajine. Ključna je provedba relevantnog zakonodavstva.

c) Organizirani kriminal

Velika reforma policije provedena je 2019. Cilj reforme bio je povećati povjerenje javnosti u policiju i ojačati njezinu sposobnost rješavanja problema organiziranog kriminala. Uspostavljene su specijalizirane policijske jedinice za borbu protiv terorizma, kiberkriminaliteta i droga. Ministarstvo unutarnjih poslova djeluje kao nacionalni koordinator za borbu protiv organiziranog kriminala. Međutim, policija se i dalje suočava s manjkom opreme i stručnog znanja za provođenje složenih financijskih istraga. Potrebno je nastaviti s policijskom reformom, uključujući uvođenje uistinu profesionalnog sustava upravljanja.

Ukrajina je ratificirala Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminaliteta, kao i njezine protokole o trgovanju ljudima i krijumčarenju migranata. Ukrajinsko zakonodavstvo o sprečavanju pranja novca djelomično odražava standarde Radne skupine za financijsko djelovanje (FATF) i relevantno međunarodno zakonodavstvo, ali i dalje postoje neispunjene preporuke Odbora stručnjaka Vijeća Europe za ocjenu mjera protiv pranja novca i financiranja terorizma (MONEYVAL), zbog čega Ukrajina izvješćuje MONEYVAL u okviru pojačanog daljnjeg postupka. Potrebne su daljnje reforme kako bi se poboljšala usklađenost Ukrajine sa standardima FATF-a, posebno onima koji se odnose na virtualnu imovinu, krajnje stvarno vlasništvo i nadzor nebankarskih poduzeća i zanimanja. Trebalo bi napredovati u istrazi i kaznenom progonu velikih programa pranja novca. Uspostava sveobuhvatnog okvira za borbu protiv financijskog kriminala i pranja novca te osiguravanje njegove djelotvorne provedbe ključni su za uklanjanje znatnih rizika koji su svojstveni tim vrstama kaznenih djela. Uspostavljena je Agencija za povrat imovine i upravljanje imovinom (ARMA), koja međutim od kraja 2019. nema stalnog čelnika. Trebalo bi poboljšati zakonodavstvo povezano s upravljanjem zaplijenjenom imovinom i donijeti relevantnu nacionalnu strategiju za povrat imovine.

Na nacionalnoj razini Ukrajina je 2020. odobrila Strategiju za borbu protiv organiziranog kriminala, a u tijeku je izrada i daljnje odobrenje Akcijskog plana za strategiju. Vladina uredba o procjenama prijetnje teškog i organiziranog kriminala (SOCTA) donesena je 2022., a regionalne radne skupine za procjenu prijetnje organiziranog kriminala (ROCTAF-ovi) pokrenute su na nacionalnoj razini.

Ukrajina ima radni dogovor s Agencijom Europske unije za osposobljavanje u području izvršavanja zakonodavstva (CEPOL), operativni i strateški sporazum s Agencijom Europske unije za izvršavanje zakonodavstva (Europol) i Memorandum o razumijevanju s Europskim centrom za praćenje droga i ovisnosti o drogama (EMCDDA). Aktivni je sudionik Europske multidisciplinarne platforme za borbu protiv kaznenih djela (EMPACT) i članica Interpola te sudjeluje u zajedničkim istražnim timovima uz pomoć EUROJUST-a.

Nalazi se na važnom raskrižju krijumčarenja nezakonite robe u EU, uključujući oružje i droge. Nezakonita sječa drva široko je rasprostranjena, a unatoč mjerama poduzetima posljednjih godina i dalje se nastavlja nezakonita trgovina drvom. Ukrajina je također izvorna, tranzitna i odredišna zemlja za trgovanje ljudima. Broj dovršenih kaznenih istraga u vezi s kaznenim djelima koja su počinile organizirane skupine i zločinačke organizacije posljednjih godina polako raste, ali je i dalje relativno nizak (2021. – 499 predmeta; 2020. – 377 predmeta; 2019. – 293 predmeta), posebno u vezi s navodima o trgovanju ljudima (2021. – 45 predmeta; 2020. – 57 predmeta; 2019. – 10 predmeta).

Općenito, reforma sektora izvršavanja zakonodavstva mora se nastaviti na temelju sveobuhvatnog strateškog plana.

1.4. Temeljna prava

a) Međunarodni okvir

Ukrajina je ratificirala glavne međunarodne instrumente za ljudska prava, a njezin domaći pravni i institucionalni okvir kojim se uređuju temeljna prava uglavnom je u skladu s europskim i međunarodnim standardima. Nije ratificirala Konvenciju o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji (Istanbulska konvencija).

b) Pravni i institucionalni ustroj

Uspostavljen je pravni i institucionalni okvir kojim se uređuju temeljna prava, a zakoni su općenito usklađeni s europskim i međunarodnim standardima. Međutim, trebalo bi poboljšati primjenjivanje zakona, a kapacitet institucija zaduženih za zaštitu ljudskih prava te primjenu postojećih strategija i akcijskih planova i dalje je ograničen. To ponekad otežava djelotvornu zaštitu ljudskih prava.

Ukrajina je 2021. donijela novu nacionalnu strategiju za ljudska prava za razdoblje 2021.–2023. i akcijski plan za jačanje mjera za usklađivanje struktura i postupaka svoje javne uprave s međunarodnim okvirom.

Institucija ombudsmana, tj. povjerenika za ljudska prava pri ukrajinskom parlamentu, određena je kao nacionalna institucija za ljudska prava, a Globalni savez nacionalnih institucija za ljudska prava akreditirao ga je statusom „A” jer je u velikoj mjeri usklađen s Pariškim načelima.

c) Ključna pitanja temeljnih prava

Europski sud za ljudska prava donio je 501 presudu protiv Ukrajine, koje su do njihova izvršenja podložne postupku pojačanog nadzora. Većina predmeta ponavlja se i odnosi se na kršenja prava na djelotvoran pravni lijek, trajanje kaznenog postupka, zlostavljanje, uključujući loše uvjete u pritvoru, trajanje istražnog pritvora i pravo na slobodu i sigurnost.

Ukrajinski građani uživaju slobodu izražavanja i u zemlji je prisutan dinamičan javni prostor za građansko djelovanje. Sloboda medija posljednjih se godina također znatno poboljšala, posebno zahvaljujući internetskim medijima. Mediji koje kontroliraju oligarsi imaju nerazmjeran utjecaj, posebno u televizijskom medijskom prostoru. Ukrajina je pronašla uglavnom dobru ravnotežu između očuvanja slobode medija i mjera protiv sveprisutnih ruskih hibridnih i masovnih napada dezinformacijama, koje dalje šire određene lokalne medijske kuće.

Ukrajinskim ustavom jamči se zaštita od diskriminacije, a kazneni zakonik i određeni kazneni zakoni sadržavaju zasebne odredbe o zločinima iz mržnje. Međutim, seksualna orijentacija i rodni identitet nisu priznati kao zaštićene osnove u zakonodavstvu protiv diskriminacije. Zakonodavstvo potrebno za usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a utvrđeno je u Nacionalnoj strategiji za ljudska prava za razdoblje 2021.–2023., ali ga tek treba provesti.

Ukrajina postupno napreduje u svojem programu za rodnu ravnopravnost, s povećanom političkom zastupljenošću žena (20,5 % parlamentarnih zastupnika izabranih 2019. su žene), iako i dalje postoji razlika u plaćama između spolova, pri čemu su žene 2019. ukupno zarađivale 23 % manje od muškaraca. Ukrajina nije ratificirala Istanbulsku konvenciju, a rodno uvjetovano nasilje i dalje je problem. Tolerancija i prihvaćanje lezbijki, biseksualnih, transrodnih, interseksualnih ili queer osoba (LGBTIQ) u ukrajinskom je društvu sve veće, a tijela kaznenog progona osiguravaju zaštitu LGBTIQ događaja.

Ukrajina je poduzela razne pravne inicijative za poboljšanje prava djeteta, ratificirala Konvenciju UN-a o pravima djeteta i pristupila trima fakultativnim protokolima uz Konvenciju. Podržala je i obveze iz Pariza u pogledu zaštite djece od nezakonitog novačenja ili iskorištavanja od strane naoružanih skupina. Istodobno Ukrajina ima jednu od najviših stopa institucionalizacije djece na svijetu (oko 1,5 % ukrajinske djece), što predstavlja ozbiljan problem koji treba hitno riješiti. Slično tome, potpora za osobe s invaliditetom (oko 6 % stanovništva) i dalje ima premalo resursa te je potrebno provesti postupak deinstitucionalizacije kako bi osobe s invaliditetom primile skrb u zajednici.

U Ukrajini su ustavno zajamčena prava pripadnika manjina. Poštovanje prava pripadnika nacionalnih manjina u području obrazovanja i jezika te njihova zastupljenost u izabranim tijelima na svim razinama javnog života potrebno je osigurati potpunom provedbom preporuka Venecijanske komisije Vijeća Europe o zakonu o obrazovanju, provedbom preporuka o zakonu o državnom jeziku i uzimajući u obzir posljednji ciklus praćenja Okvirne konvencije o nacionalnim manjinama. Iako je Ukrajina poduzela korake za provedbu preporuka Venecijanske komisije, mora dovršiti reformu svojeg pravnog okvira za nacionalne manjine i donijeti djelotvorne provedbene mehanizme.

Prethodni nedostaci u istrazi i kaznenom progonu mučenja i zlostavljanja od strane službenika za izvršavanje zakona rješavaju se osnivanjem Odjela za sudski nadzor kaznenih predmeta mučenja i drugih teških kršenja od strane tijela kaznenog progona u Uredu glavnog tužitelja u listopadu 2019. Pravosuđe u Ukrajini nema dovoljno osoblja, što sprječava zaključivanje suđenja u razumnom roku i dovodi do nedostatka djelotvornog pravnog lijeka za žrtve teških kaznenih djela. Osim toga zatvorski sustav nema dovoljno sredstava, a uvjeti u zatvorima su loši.

2. GOSPODARSKI KRITERIJI

Ova se procjena temelji na kriterijima iz Kopenhagena povezanima s postojanjem funkcionalnog tržišnog gospodarstva te kapacitetom za suočavanje s pritiskom konkurencije i tržišnim silama unutar Unije 5 .

2.1. Funkcionalno tržišno gospodarstvo

BDP po stanovniku u Ukrajini iznosio je 29,8 % prosjeka EU-a u 2020. Vlada je postigla zadovoljavajuće rezultate u provedbi uglavnom zdravih makroekonomskih politika u kontekstu uspješne srednjoročne suradnje s međunarodnim partnerima i snažne otpornosti od početka ruske vojne agresije (valja napomenuti da je vlada nastavila osiguravati makroekonomsku stabilnost i tijekom rata). Međutim, gospodarska i politička kretanja usporena su donekle neujednačenom provedbom strukturnih reformi, što često odražava nedostatak političkog konsenzusa i redovito uplitanje interesnih skupina. To je među ostalim odgodilo reforme s ciljem poboljšanja poslovnog okruženja, jačanja odgovornosti u području javnih financija ili zakonodavstva o okolišu i klimatskoj politici.

Od revolucije na Majdanu ukrajinske vlasti pokazale su veliku predanost provedbi makroekonomskih politika usmjerenih na stabilnost. Vlada je slijedila ambicioznu fiskalnu konsolidaciju koja je od 2015. prepolovila javni deficit na oko 2 % BDP-a i uspješno ograničila negativan učinak recesije uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19 na javne financije. Održivost javnog duga posebno se poboljšala zahvaljujući snažnom rastu nominalnog BDP-a jer se udio duga u 2021. smanjio za više od 30 postotnih bodova na manje od 50 % BDP-a. Narodna banka Ukrajine uvela je 2016. i zatim uspješno upravljala politikom ciljane inflacije, čime je očuvala stabilnost režima fleksibilnog deviznog tečaja i povećala povjerenje u nacionalnu valutu. Međutim, u kontekstu rata javljaju se novi problemi povezani s inflacijom, koja je tijekom posljednjih pet godina znatno smanjena na 2,7 % u 2020., a zatim je dosegnula 9,4 % u 2021. Kronično niske razine domaćih i stranih ulaganja uzrok su slabog realnog gospodarskog rasta od oko 3 % godišnje tijekom četiri godine prije pandemije, a zatim i trajne relativne razlike u odnosu na životni standard u EU-u.

Trajne velike slabosti u poslovnom okruženju glavni su uzrok nedostatka ulaganja. Ukrajina je 2019. zauzela 85. mjesto u svjetskom indeksu konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma, prvenstveno zbog slabih institucija, visoke stope dominacije na tržištu i nedjelotvorne politike protiv monopola. Ipak, postignut je određeni napredak u pogledu deregulacije poništenjem gotovo petine regulatornih akata koji su prošli reviziju u razdoblju 2016.–2020. Unatoč umjerenom regulatornom opterećenju i bez znatnih pravnih prepreka ulasku na tržište, korupcija je prisutna u brojnim područjima i, u kombinaciji sa sustavom sudova koji još nije u potpunosti reformiran, dovodi do niskog stupnja izvršenja ugovora, što obeshrabruje poduzetništvo i prekogranične poslovne odnose. Unatoč velikoj nesigurnosti u procjenama i poboljšanjima posljednjih godina, udio sive ekonomije i dalje je znatan i mogao bi dosegnuti čak jednu trećinu gospodarske aktivnosti u Ukrajini.

Udio državnog vlasništva u ukrajinskom gospodarstvu je znatan - više od 3 500 poduzeća u državnom je vlasništvu na razini središnje vlasti i čine jednu desetinu proizvodnje i oko 18 % zaposlenih. Poduzeća u državnom vlasništvu ujedno su i primatelji državne potpore. Reforma korporativnog upravljanja poduzećima u državnom vlasništvu dobro napreduje u cilju njezina usklađivanja s međunarodnim standardima kako bi se osiguralo neovisno, stručno i transparentno upravljanje usmjereno na dobit. U tom je kontekstu banka Privatbank nacionalizirana 2016. zbog masovnih prijevara. Međutim, prosječni povrat na kapital u poduzećima u državnom vlasništvu u 2019. 6 ostao je 0,3 %, u usporedbi s 8 % u privatnom sektoru. Uspješna privatizacija male i proizvodne imovine, posebno elektroničkim dražbama, tek treba postati katalizatorom za privatizaciju velikih razmjera.

Stabilnost financijskog sektora ojačana je regulatornom i nadzornom reformom od bankarske krize u razdoblju 2014.–2016., uz potporu znatnog smanjenja neprihodonosnih kredita s 58 % u 2017. na 30 % u 2021. i dokapitalizacije banaka na povoljnu razinu. S tržišnim udjelom od gotovo 50 % u posljednjih pet godina četiri banke u državnom vlasništvu dominiraju bankarskim sektorom. Ipak, financijsko posredovanje i dalje je na niskoj razini, a bankovni zajmovi privatnom sektoru u 2021. iznosili su samo 19 % BDP-a. Tržišta kapitala i nebankovno financijsko posredovanje u vrlo su ranoj fazi razvoja i poduzećima ne nude održive mogućnosti financiranja. Nakon ruskog napada Narodna banka Ukrajine poduzela je odgovarajuće korake kako bi zaštitila likvidnost banaka i povjerenje u sustav.

Naslijeđeno nereformirano nefleksibilno zakonodavstvo otežava funkcioniranje tržišta rada. Oko 3 milijuna osoba, odnosno gotovo 20 % ukupnog broja zaposlenih, u 2021. bilo je neformalno zaposleno. Stopa nezaposlenosti ostala je relativno niska i posljednjih je godina iznosila oko 9 %, a gospodarski ciklus na nju nije imao velik utjecaj. Stopa gospodarske aktivnosti bila je znatno iznad nekih regionalnih usporedivih gospodarstava te je ostala relativno nepromijenjena i iznosila je oko 62 % (56 % za žene) od 2014. u kontekstu znatnog iseljavanja radne snage. Prema procjenama iz 2019. oko 2,5 milijuna Ukrajinaca, odnosno gotovo 15 % ukupnog broja zaposlenih, živjelo je i radilo u inozemstvu. To iseljavanje radne snage prouzročilo je znatne tokove doznaka koji su uporno premašivali tokove izravnih stranih ulaganja gotovo četiri puta.

2.2. Sposobnost suočavanja s pritiskom konkurencije i tržišnim silama unutar EU-a

Dobro razvijen obrazovni sustav omogućio je stopu pismenosti od gotovo 100 % i prilično zadovoljavajuću prosječnu procjenu PISA-e za 2018., u kojoj je od ukupno 78 zemalja Ukrajina zauzela 40. mjesto. Unatoč znatnoj državnoj potrošnji u tom sektoru (5,7 % BDP-a u 2021.) i udjelu bruto upisa u tercijarno obrazovanje od više od 80 %, kurikulumi i ukupna kvaliteta mogli bi se bolje uskladiti s potrebama tržišta rada. Rashodi za istraživanje i razvoj, koji su uglavnom koncentrirani u javnom sektoru i u posljednjih su se deset godina smanjili na manje od 0,5 % u 2020., i dalje su nedostatni za održivo povećanje ljudskog kapitala.

Već i prije znatne štete prouzročene ruskom vojnom agresijom, stanje fizičke infrastrukture u Ukrajini odražavalo je trajno nisku razinu akumulacije kapitala, s omjerom ulaganja koji je u prosjeku iznosio oko 17 % BDP-a od revolucije na Majdanu. Uništenje prouzročeno ratom golemo je i iznosi stotine milijardi eura. Nakon rata bit će ključna ne samo obnova onog što je postojalo nego i „bolja ponovna izgradnja”, jasno povezana sa širokim programom reformi na europskom putu Ukrajine kako bi se Ukrajini omogućila zelena i digitalna tranzicija. Duljina ceste i proizvodnja električne energije po stanovniku činile su 48 % odnosno 57 % prosjeka EU-a u 2020. Stupanj istrošenosti mreža za distribuciju električne energije procijenjen je na gotovo 50 %. Unatoč primjetnom rastu sektora IKT-a posljednjih godina, većina poduzeća upotrebljava samo osnovne digitalne alate i tehnologije.

Na umjerenoj razini diversifikacije struktura ukrajinskog gospodarstva neznatno se promijenila od 2014. i ostala je koncentrirana u sektorima s niskom dodanom vrijednošću. Udio proizvodnje u BDP-u smanjio se s 12,2 % u 2014. na 10,3 % u 2021. Ostala tri najvažnija sektora u 2021. bili su trgovina (13,8 % BDP-a), poljoprivreda (10,8 % BDP-a) i rudarstvo (6,7 % BDP-a). Istodobno su sektori trgovine, poljoprivrede i industrije činili gotovo 60 % radnih mjesta, što upućuje na nižu produktivnost rada u odnosu na druge dijelove gospodarstva.

Ukupna otvorenost gospodarstva posljednjih se godina smanjuje, a udio vanjske trgovine robom i uslugama u BDP-u smanjio se za gotovo četvrtinu od 2015. na 82,6 % BDP-a u 2021. Međutim, gospodarska integracija s EU-om dodatno je napredovala zahvaljujući provedbi sporazuma o pridruživanju/detaljnog i sveobuhvatnog područja slobodne trgovine. Opseg ukrajinskog izvoza u EU povećao se od 2015., među ostalim i u pogledu broja izvoznih poduzeća (14 238 izvoznih poduzeća 2021., tj. 22 % više nego 2015.). Udio izvoza u EU, koji se uglavnom sastojao od poljoprivrednih proizvoda, metala i minerala, povećao se s 28 % u 2015. na 36 % u 2021. Udio uvoza iz EU-a, koji se uglavnom sastojao od strojeva, kemikalija i minerala, također se povećao s 36 % u 2015. na 41 % u 2021. Kao članica WTO-a od 2008. Ukrajina ima uglavnom otvorenu trgovinsku politiku.

3. SPOSOBNOST PREUZIMANJA OBVEZA ČLANSTVA

Sposobnost Ukrajine da preuzme obveze članstva procijenjena je na temelju sljedećih pokazatelja:

-obveza iz Sporazuma o pridruživanju i detaljnog i sveobuhvatnog područja slobodne trgovine (AA/DCFTA) i njihovu provedbu;

-razine donošenja, provedbe i izvršenja pravne stečevine izvan područja primjene AA-e/DCFTA-e.

Sporazum o pridruživanju između EU-a i Ukrajine, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (AA/DCFTA), pripada novoj generaciji ambicioznih sporazuma o pridruživanju između EU-a i partnerskih zemalja. U 21 prilogu/dodacima navedeni su popisi specifičnih dijelova pravne stečevine i detaljan plan provedbe koji obuhvaća razdoblje od 2 do 10 godina. Sporazum stoga sadržava znatan dio pravne stečevine EU-a. Ozbiljna predanost Ukrajine provedbi Sporazuma o pridruživanju/detaljnog i sveobuhvatnog područja slobodne trgovine dovela je do pojačane bilateralne suradnje i postupne gospodarske integracije s Europskom unijom u nizu sektora. Dinamična priroda Sporazuma iskorištena je ažuriranjem priloga kako bi se obuhvatila i pravna stečevina EU-a novija od one prvotno uključene u Sporazum. Nedavno su ažurirani sljedeći prilozi: Prilog XXVII. o energiji, Prilog XXI. o javnoj nabavi, Prilog V. o sanitarnim i fitosanitarnim mjerama i Prilog XVII. o uslugama u tri sektora: telekomunikacijama, poštanskim i kurirskim uslugama te uslugama međunarodnog pomorskog prijevoza. Postignut je preliminarni dogovor o Prilogu XXXI. o klimatskoj politici, Prilogu XV. o usklađivanju carinskog zakonodavstva i Prilogu XLIV. o financijskoj suradnji s odredbama o borbi protiv prijevara.

EU i Ukrajina pokrenuli su 2020. sveobuhvatno preispitivanje postignuća ciljeva Sporazuma u skladu s člankom 481. Sporazuma o pridruživanju kako bi se u potpunosti iskoristio potencijal AA-a/DCFTA-e.

Sporazum o pridruživanju između EU-a i Ukrajine pruža sveobuhvatan institucionalni ustroj za bilateralni dijalog i praćenje procesa postupnog približavanja zakonodavstva Ukrajine pravnoj stečevini EU-a i njezine provedbe. To obuhvaća godišnje sastanke na vrhu na najvišoj političkoj razini, Vijeće za pridruživanje, Odbor za pridruživanje i Odbor za pridruživanje u sastavu za trgovinu, posebne pododbore u pet područja i šest posebnih pododbora za skupine poglavlja koji obuhvaćaju gotovo sva poglavlja pravne stečevine EU-a. Koraci koje je ukrajinska vlada poduzela u provedbi Sporazuma također potvrđuju njezinu sposobnost provedbe relevantne pravne stečevine EU-a, uključujući uspostavu odgovarajućeg međuinstitucijskog okvira za koordinaciju. Funkcija potpredsjednika vlade za europsku i euroatlantsku integraciju stvorena je 2016., zajedno s reformiranim Uredom Vlade za koordinaciju europske i euroatlantske integracije u okviru Kabineta ministara. Zamjenici ministara nadležni za pitanja europske integracije imenovani su u svim ministarstvima u uzastopnim vladama.

Provedba pravne stečevine EU-a u Ukrajini dokumentira se u EU-ovim godišnjim izvješćima o provedbi pridruživanja koja se godišnje objavljuju od 2016 7 . Ukrajina također objavljuje vlastito izvješće.

Države članice EU-a usko su uključene u provedbu AA-e/DCFTA-e putem Vijeća za pridruživanje i Odbora za pridruživanje. Zajednička stajališta donose se za Vijeće za pridruživanje, a za Odbor za pridruživanje dogovoren je detaljan dnevni red s komentarima. Parlamentarni odbor EU-a i Ukrajine za pridruživanje uključuje Europski parlament i ukrajinski parlament u provedbu sporazuma. Civilno društvo također prati provedbu putem platforme civilnog društva EU-a i Ukrajine.

Nakon donošenja revidirane metodologije proširenja 8 za potrebe politike proširenja EU-a, pravna stečevina EU-a strukturirana je u šest tematskih skupina poglavlja. Pravna stečevina EU-a u tim skupinama poglavlja uvelike je obuhvaćena AA-om/DCFTA-om. Ukrajina se postupno uskladila s pravnom stečevinom EU-a obuhvaćenom AA-om/DCFTA-om i ima zadovoljavajuće rezultate u pogledu provedbe, iako je napredak neujednačen i zabilježena su česta kašnjenja u ispunjavanju ambicioznih rokova iz AA-e/DCFTA-e. Dok se potpuno ne preispitaju sva poglavlja u kasnijoj fazi postupka, u analizi u nastavku navode se primjeri poglavlja u skupini poglavlja u kojima je Ukrajina postigla posebno dobre rezultate i ističu područja u kojima je došlo do ograničenog usklađivanja s pravnom stečevinom EU-a.

Skupina poglavlja o temeljnim pravima uključuje poglavlja pravne stečevine EU-a o pravosuđu i temeljnim pravima, pravdi, slobodi i sigurnosti, javnoj nabavi, statistici i financijskoj kontroli. Ta je skupina poglavlja uglavnom ocijenjena u odjeljcima o političkim i gospodarskim kriterijima.

Skupina poglavlja o unutarnjem tržištu uključuje poglavlja o pravnoj stečevini u području slobodnog kretanja robe, slobodnog kretanja radnika, prava poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, slobodnog kretanja kapitala, prava trgovačkih društava, prava intelektualnog vlasništva, politike tržišnog natjecanja, financijskih usluga te zaštite potrošača i zdravlja. U toj skupini poglavlja posebno dobri rezultati postignuti su npr. u području slobodnog kretanja robe. Ukrajina je napredovala u usklađivanju s pravnom stečevinom EU-a u području tehničkih prepreka u trgovini radi sukladnosti sa standardima EU-a o sigurnosti proizvoda. To je omogućilo početak priprema za budući sporazum o ocjenjivanju sukladnosti i prihvaćanju industrijskih proizvoda (ACAA) u trima sektorima za koje je u tijeku preliminarna ocjena.

Dobri rezultati postignuti su i u području tržišnog natjecanja. Ukrajina je donijela zakon o tržišnom natjecanju koji sadržava standardni skup pravila usporediv s većinom protumonopolskih akata u EU-u. Tijekom posljednjih godina ukrajinsko tijelo za kontrolu tržišnog natjecanja znatno je poboljšalo svoju praksu rješavanja predmeta s ciljem usklađivanja sa zakonima i praksom EU-a u području tržišnog natjecanja. Postojeći zakon o državnim potporama temelj je za kontrolu državnih potpora, ali ga je potrebno dodatno uskladiti.

Postoje druga područja u skupini poglavlja u kojima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a i dalje ograničeno, na primjer u području prava intelektualnog vlasništva. Niz novih zakona donesen je 2019. i 2020. o žigovima i dizajnima, patentima, zemljopisnim oznakama porijekla i graničnim mjerama u području prava intelektualnog vlasništva. Posebno je potrebno poboljšati provedbu i izvršenje.

Skupina poglavlja o konkurentnosti i uključivom rastu obuhvaća poglavlja pravne stečevine EU-a iz područja informacijskog društva i medija, oporezivanja, ekonomske i monetarne politike, socijalne politike i zapošljavanja, poduzetništva i industrijske politike, znanosti i istraživanja, obrazovanja i kulture te carinske unije. U toj su skupini poglavlja postignuti osobito dobri rezultati npr. u području informacijskog društva i medija, u kojem je Ukrajina provela temeljitu sektorsku reformu i uskladila se s pravnom stečevinom EU-a o jedinstvenom digitalnom tržištu. Ukrajina je donijela zakone o elektroničkim komunikacijama i regulatornom tijelu za telekomunikacije i primjenjuje ih od početka 2022. Usklađivanje sa zakonodavstvom EU-a o audiovizualnim medijima potrebno je dovršiti, posebno u pogledu regulatornog tijela za medije, transparentnosti vlasništva nad medijima i jednakih tržišnih uvjeta.

Dobri rezultati postignuti su i u području carine. Ukrajina je donijela zakonodavstvo potrebno za usklađivanje sa zahtjevima i pristupanje konvencijama o zajedničkom provoznom postupku i o pojednostavnjenju formalnosti u trgovini robom te za provedbu programa za ovlaštene gospodarske subjekte, omogućujući poboljšane postupke carinjenja i olakšavajući trgovinu robom. Pregovori o ažuriranju Priloga XV povezani s provedbom zakonodavstva novog Carinskog zakonika Unije uspješno su završeni. Pridruživanje Ukrajine programu Obzor Europa i programu Euratoma za istraživanja i osposobljavanje uspješan je instrument za usklađivanje s praksama EU-a u području istraživanja i inovacija.

Postoje druga područja u skupini poglavlja u kojima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a i dalje ograničeno, na primjer u području socijalne politike i zapošljavanja.

Skupina poglavlja o zelenom programu i održivoj povezivosti obuhvaća poglavlja pravne stečevine iz područja prometne politike, energetike, transeuropskih mreža te okoliša i klimatskih promjena. U toj su skupini posebno dobri rezultati postignuti u području energetike u pogledu uspostave tržišta električne energije i plina, uključujući razdvajanje i certificiranje operatora prijenosnih mreža za plin i električnu energiju. Ukrajina je provela i strukturnu preobrazbu modela tržišta električne energije i plina na temelju pravila EU-a. Članstvo Ukrajine u Energetskoj zajednici potaknulo je proces usklađivanja zakonodavstva. Okvirno zakonodavstvo za energetsku učinkovitost obuhvaća znatne dijelove pravne stečevine EU-a. Kvalitetan rad u tom području omogućio je priključivanje Ukrajine na elektroenergetsku mrežu EU-a u ožujku 2022. i postizanje dogovora o postupnom povećanju izvoza električne energije pod jasnim tehničkim uvjetima koje treba ispuniti. Ukrajina ima golem potencijal za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora i razvoj gospodarstva temeljenog na čistom vodiku. Sve bi to pridonijelo smanjenju energetske ovisnosti o ruskim fosilnim gorivima u skladu s planom REPowerEU i ublažavanju problema s likvidnošću u energetskom sektoru. Radna skupina na visokoj razini za energetsko tržište dodatno će ubrzati potrebne reforme uz istodobno osiguravanje regionalne sigurnosti opskrbe i utiranje puta za buduću trgovinu električnom energijom i vodikom iz obnovljivih izvora, kao i ponovnu izgradnju energetskog sustava u okviru inicijative REPowerUkraine. Za tu skupinu poglavlja strateški dijalog na visokoj razini s Ukrajinom o europskom zelenom planu 9 i ukrajinskoj zelenoj tranziciji, koji je pokrenut 2021., pokazao je velik interes i predanost ukrajinske vlade zelenom programu. To je potrebno kako bi se omogućila zelena tranzicija Ukrajine i ostvarili novi klimatski ciljevi u skladu s ciljevima Pariškog sporazuma. Dijalog je također pokazao da su potrebni znatni napori kako bi se, među ostalim, osigurala usklađenost zakonodavstva s pravnom stečevinom EU-a u području klime i okoliša te osigurali odgovarajući administrativni, financijski i organizacijski kapaciteti za njezinu provedbu i izvršenje.

U skupini poglavlja postoje druga područja u kojima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a i dalje ograničeno, na primjer područje prometa. u kojem je provedeno manje od trećine relevantne pravne stečevine EU-a. Značajni rezultati postignuti su samo u nekim područjima od ključne važnosti za reformu prometnog sektora, kao što je donošenje zakonodavstva o unutarnjim plovnim putovima i multimodalnom prijevozu. Dijalog o prometu od 2018. pridonosi produbljivanju povezanosti i usklađivanju. Provedba Sporazuma o zajedničkom zračnom prostoru između EU-a i Ukrajine potpisanog u listopadu 2021. dovest će do postupnog usklađivanja ukrajinskog zakonodavstva s pravilima i standardima EU-a u području zrakoplovstva.

Skupina poglavlja o resursima, poljoprivredi i koheziji obuhvaća poglavlja pravne stečevine EU-a o poljoprivredi i ruralnom razvoju, sigurnosti hrane, veterinarskoj i fitosanitarnoj politici, ribarstvu, regionalnoj politici i koordinaciji strukturnih instrumenata te financijskim i proračunskim odredbama. U toj skupini poglavlja posebno dobri rezultati postignuti su, na primjer, u području sigurnosti hrane te veterinarske i fitosanitarne politike. Sanitarni i fitosanitarni sektor ističe se kao najopsežnije i najsloženije područje AA/DCFTA-e. Ukrajina ima posebno visoku stopu usklađenosti zakonodavstva u području sigurnosti hrane te zdravlja životinja i bilja. Odgovornost koja proizlazi iz ažuriranog zakonodavstva jasno je podijeljena između javnog i privatnog sektora kako bi se osiguralo da se proizvodi odgovarajuće sigurnosti stavljaju ne samo na domaće tržište, čime se povećava povjerenje ukrajinskih potrošača u ukrajinske proizvode, već i u izvoz, među ostalim u EU.  Ukrajina blisko surađuje s regionalnim organizacijama za upravljanje ribarstvom kako bi uskladila svoje relevantno zakonodavstvo s pravnom stečevinom EU-a i međunarodnim standardima. Počela je provoditi određene ključne mehanizme regionalne politike. 

Usklađivanje s pravnom stečevinom u području poljoprivrede i ruralnog razvoja ograničeno je.

Skupina poglavlja o vanjskim odnosima uključuje vanjske odnose te vanjsku, sigurnosnu i obrambenu politiku. Ukrajina je općenito dobro usklađena sa stajalištima EU-a u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Stopa usklađenosti s relevantnim izjavama Visokog predstavnika u ime EU-a i odlukama Vijeća u 2021. iznosila je 79 % (2020.: 81 %; 2019.: 63 %; 2018.: 46 %; 2017.: 80 %). Ukrajina je aktivno sudjelovala u operaciji EUNAVFOR ATALANTA između studenoga 2010. i studenoga 2011. (osiguravanje mornaričkog časnika) te u razdoblju od siječnja do veljače 2014. (osiguravanje frigate).  Također je u više navrata između 2011. i 2020. doprinijela borbenim skupinama EU-a te se pripremala za sudjelovanje u misiji EUFOR Althea, što naposljetku nije bilo moguće zbog ruskog rata protiv nje. Ima prostora za daljnje jačanje suradnje u području zajedničke sigurnosne i obrambene politike i za postizanje povećane konvergencije sa zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom, među ostalim u pogledu stajališta EU-a. Ukrajina još uvijek mora ispuniti svoju obvezu ratifikacije Rimskog statuta međunarodnog kaznenog suda iz članka 8. Sporazuma o pridruživanju.

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE

Ukrajina je dinamična parlamentarna predsjednička demokracija s konkurentnim izborima na nacionalnoj i lokalnoj razini. Temelji se na obuhvatnom, zakonodavnom i institucionalnom okviru koji uglavnom odgovara europskim i međunarodnim standardima. Pravni okvir za modernu javnu upravu uglavnom je uspostavljen, ali još nije u potpunosti proveden. Ukrajina je provela uspješnu decentralizacijsku reformu, uključujući fiskalnu decentralizaciju. Ojačana je neovisnost pravosuđa i uspostavljena su neovisna tijela za borbu protiv korupcije, uključujući Visoki antikorupcijski sud koji dobro funkcionira. Neovisnost svih institucija za borbu protiv korupcije i dalje je ključna. Potrebno je ojačati odgovornost i učinkovitost pravosuđa te riješiti nedostatke u funkcioniranju tijela kaznenog progona, posebno u borbi protiv korupcije što je i dalje ozbiljan problem u cijeloj zemlji. Uspostavljen je i općenito se poštuje pravni i institucionalni okvir kojim se osigurava poštovanje temeljnih prava, no primjenu bi trebalo dodatno poboljšati. Aktivno i osnaženo civilno društvo ključno je obilježje ukrajinske demokracije. Otpornost ukrajinskih institucija pokazala se u punom svjetlu od početka ruske invazije, u čijem jeku vlada i dalje funkcionira na svim razinama. Kad je riječ o političkim kriterijima Ukrajina je znatno napredovala u postizanju stabilnosti institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina.

Kad je riječ o gospodarskim kriterijima Ukrajina je nastavila postizati dobre makroekonomske rezultate i pokazala veliku otpornost osiguravajući makroekonomsku i financijsku stabilnost i nakon ruske invazije u veljači 2022. To odražava vrlo snažnu političku odlučnost i institucije koje relativno dobro funkcioniraju. Istodobno u Ukrajini je potrebno nastaviti s ambicioznim strukturnim reformama za uklanjanje korupcije, smanjenje udjela državnog vlasništva i trajnog utjecaja oligarha, jačanje prava privatnog vlasništva i povećanje fleksibilnosti tržišta rada kako bi se poboljšalo funkcioniranje njezina tržišnog gospodarstva. Sposobnost Ukrajine da se suoči s pritiskom konkurencije u EU-u uvelike će ovisiti o načinu osmišljavanja i redoslijedu poslijeratnih ulaganja u zemlji kako bi se unaprijedio njezin fizički kapital, poboljšali obrazovni rezultati i potaknule inovacije.

Kad je riječ o sposobnosti za ispunjavanje obveza članstva, Ukrajina od 2016. radi na provedbi Sporazuma o pridruživanju između EU-a i Ukrajine, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (AA/DFCTA). Ti sporazumi već obuhvaćaju golem dio pravne stečevine EU-a. Ukrajina se postupno približila bitnim elementima pravne stečevine EU-a u brojnim poglavljima. Općenito je ostvaren zadovoljavajući napredak u provedbi, pri čemu je u nekim sektorima ta zemlja uznapredovala više nego u drugima.

Ukrajina je europska država koja je pružila dovoljno dokaza o svojem poštovanju vrijednosti na kojima se temelji Europska unija. Komisija stoga preporučuje Vijeću da Ukrajini pruži mogućnost da postane članica Europske unije.

Ukrajina je pokazala otpornost svojih institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina,

Komisija stoga preporučuje da se Ukrajini dodijeli status kandidatkinje i očekuje da se poduzmu sljedeći koraci:

-donošenje i provedba zakonodavstva o postupku odabira sudaca Ustavnog suda Ukrajine, uključujući postupak predodabira koji se temelji na procjeni njihova integriteta i profesionalnih vještina u skladu s preporukama Venecijanske komisije;

-dovršenje provjere integriteta kandidata za članove Visokog pravosudnog vijeća koju provodi Etičko vijeće i odabir kandidata za osnivanje Visokog kvalifikacijskog povjerenstva sudaca Ukrajine;

-daljnje jačanje borbe protiv korupcije, posebno na visokoj razini, putem proaktivnih i učinkovitih istraga te vjerodostojni rezultati kaznenih progona i presuda; dovršenje imenovanja novog čelnika Specijaliziranog ureda tužitelja za borbu protiv korupcije potvrđivanjem odabranog pobjednika natječaja te pokretanje i dovršenje postupka odabira i imenovanje novog direktora Nacionalnog ureda Ukrajine za borbu protiv korupcije;

-osiguravanje usklađenosti zakonodavstva o sprečavanju pranja novca sa standardima Stručne skupine za financijsko djelovanje (FATF); donošenje sveobuhvatnog strateškog plana za reformu cijelog sektora kaznenog progona u okviru ukrajinskog sigurnosnog okruženja;

-primjena zakona protiv oligarha kako bi se ograničio prekomjerni utjecaj interesnih skupina u gospodarskom, političkom i javnom životu; provedba tog zakona na pravno utemeljen način, uzimajući u obzir predstojeće mišljenje Venecijanske komisije o relevantnom zakonodavstvu;

-rješavanje problema utjecaja interesnih skupina donošenjem zakona o medijima kojim se ukrajinsko zakonodavstvo usklađuje s direktivom EU-a o audiovizualnim medijskim uslugama i kojim se osnažuje neovisno regulatorno tijelo za medije;

-dovršenje reforme pravnog okvira za nacionalne manjine koji je trenutačno u pripremi u skladu s preporukom Venecijanske komisije, te donošenje hitnih i djelotvornih provedbenih mehanizama.

Komisija će pratiti napredak Ukrajine u provedbi tih koraka i o njima izvijestiti te dati detaljnu ocjenu za zemlju do kraja 2022.

Proces pristupanja i dalje se temelji na utvrđenim kriterijima i uvjetima. Time se svakoj zemlji u postupku omogućuje da napreduje na temelju vlastitih zasluga, ali i to da se koraci prema EU-u mogu poništiti ako se više ne ispunjavaju temeljni uvjeti.

(1)

  20220311-versailles-declaration-en.pdf (europa.eu)

(2)

EU sanctions map - https://www.sanctionsmap.eu/#/main

(3)

SWD(2021) 186 final

(4)

Prema izvješću Europske komisije Vijeća Europe za ocjenu učinkovitosti pravosuđa.

(5)

Treba imati na umu da visok stupanj nesigurnosti povezane s ratom koji je u tijeku i njegov sve veći učinak utječu na prediktivnu snagu te procjene, koja se uglavnom temelji na dostupnim (prijeratnim) podacima.

(6)

To ne uključuje vrlo profitabilni Naftogaz (najveće poduzeće u državnom vlasništvu u Ukrajini s nacionalnim monopolom u sektoru nafte i plina).

(7)

SWD(2020) 329 final

(8)

COM (2020) 57 final

(9)

COM (2019) 640 final

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 17.6.2022.

COM(2022) 407 final

PRILOZI

KOMUNIKACIJI KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU

Mišljenje Komisije o zahtjevu Ukrajine za članstvo u Europskoj uniji