EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 17.6.2022.

COM(2022) 406 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU

Mišljenje Komisije o zahtjevu Republike Moldove za članstvo u Europskoj uniji

A. UVOD

U posljednje dvije godine Republika Moldova (dalje u tekstu Moldova) odlučno je krenula u reforme, za što ima jasan mandat svojih građana. Nakon predsjedničkih izbora 2020. i parlamentarnih izbora 2021. predsjednička, izvršna i zakonodavna vlast prvi su put od neovisnosti jasno usklađene na europskom putu zalaganja za reforme i borbu protiv korupcije. To je uslijedilo nakon razdoblja u kojem je neovisnost ključnih institucija bila ozbiljno ugrožena.

Ruska vojna agresija na Ukrajinu snažno utječe na Moldovu. U pravom duhu solidarnosti i poštovanja europskih vrijednosti Moldova aktivno podupire osobe koje bježe iz Ukrajine i udomljava najveći broj izbjeglica po stanovniku. Unatoč tom izazovu, moldavska vlada odlučna je u ostvarivanju svojih jasnih ciljeva u pogledu reformi, posebno reforme pravosuđa, reforme javne uprave i modernizacije gospodarstva, u korist moldavskog naroda. Prema rezultatima nedavnog istraživanja Eurobarometra povećala se potpora integraciji u EU i prepoznavanju EU-a kao najpouzdanije strane organizacije.

a) Zahtjev za članstvo

Republika Moldova podnijela je 3. ožujka 2022. zahtjev za članstvo u Europskoj uniji. Zahtjev je podnesen u kontekstu ruske vojne agresije na Ukrajinu. Vijeće Europske unije pozvalo je Komisiju 7. ožujka da dostavi svoje Mišljenje o tom zahtjevu. Šefovi država i vlada EU-a podržali su tu odluku na neformalnom sastanku čelnika u Versaillesu 1 . Moldova je zaprimila upitnike 11. travnja 2022. (o političkim i gospodarskim kriterijima) i 19. travnja (o poglavljima o pravnoj stečevini EU-a), a svoje je odgovore dostavila 22. travnja, odnosno 12. svibnja.

U članku 49. Ugovora o Europskoj uniji navodi se sljedeće: Svaka europska država koja poštuje vrijednosti iz članka 2. i koja se obvezuje promicati ih, može podnijeti zahtjev za članstvo u Uniji. O tom se zahtjevu obavješćuju Europski parlament i nacionalni parlamenti. Država podnositeljica zahtjeva svoj zahtjev upućuje Vijeću, koje odlučuje jednoglasno nakon savjetovanja s Komisijom i nakon dobivene suglasnosti Europskog parlamenta, koji odlučuje većinom svojih članova. Uzimaju se u obzir uvjeti prihvatljivosti koje je dogovorilo Europsko vijeće.

U članku 2. Ugovora o Europskoj uniji navodi se: Unija se temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca.

To je pravni okvir u kojem Komisija podnosi ovo Mišljenje.

Europsko vijeće je u lipnju 1993. u Kopenhagenu zaključilo:

Do pristupanja će doći čim zemlja bude mogla preuzeti obveze članstva ispunjavanjem potrebnih gospodarskih i političkih uvjeta.

Za članstvo se traži:

-da je zemlja kandidatkinja postigla stabilnost institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina,

-postojanje funkcionalnog tržišnog gospodarstva te kapacitet za suočavanje s pritiskom konkurencije i tržišnim silama unutar Unije,

-sposobnost preuzimanja obveza članstva, uključujući prihvaćanje ciljeva političke, ekonomske i monetarne unije. 

U prosincu 1995. u Madridu Europsko vijeće navelo je potrebu stvaranja uvjeta za postupnu, usklađenu integraciju zemalja [podnositeljica zahtjeva], i to ponajprije razvojem tržišnog gospodarstva, prilagodbom njihova upravnog ustrojstva te stvaranjem stabilnog ekonomskog i monetarnog okruženja.

U prosincu 2006. Europsko vijeće složilo se da strategija proširenja temeljena na konsolidaciji, uvjetovanosti i komunikaciji u kombinaciji s kapacitetom EU-a da integrira nove članove i dalje čini osnovu za novi konsenzus o proširenju.

U ovom Mišljenju Komisija ocjenjuje zahtjev Moldove na temelju njezine sposobnosti da ispuni kriterije koje je utvrdilo Europsko vijeće u Kopenhagenu 1993. i Madridu 1995., posebno u pogledu administrativnih kapaciteta te zemlje. U Mišljenju se uzimaju u obzir i nastojanja Moldove da ispuni svoje obveze u okviru Sporazuma o pridruživanju, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (DCFTA). Komisija će u kasnijoj fazi procijeniti učinak pristupanja Moldove na područja politika EU-a.

b) Odnosi između Europske unije i Moldove

Odnosi EU-a i Moldove započeli su s neovisnošću Moldove u kolovozu 1991. U studenome 1994. potpisan je Sporazum o partnerstvu i suradnji koji je stupio na snagu u srpnju 1998. Politička i gospodarska suradnja pojačana je 2010. kad su započeli pregovori o Sporazumu o pridruživanju.

Sporazum o pridruživanju, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine, potpisan je u lipnju 2014. 2 , a u potpunosti je stupio na snagu 1. srpnja 2016. Taj je sporazum ključan bilateralni pravni instrument koji služi kao temelj za produbljivanje političkih veza, snažnije gospodarske povezanosti, promicanje zajedničkih vrijednosti i pojačanu suradnju u područjima od zajedničkog interesa. EU je u njegovoj preambuli prepoznao europske težnje i europski izbor Moldove, uključujući njezinu predanost izgradnji istinske i održive demokracije i tržišnog gospodarstva. Na temelju AA-e/DCFTA-e Moldova je provela niz zahtjevnih reformi i u mnogim područjima uspješno uskladila svoje zakonodavstvo sa zakonodavstvom EU-a. Platforma civilnog društva EU-a i Moldove jedno je od tijela osnovanih na temelju Sporazuma o pridruživanju. Ona organizacijama civilnog društva obiju strana omogućuje praćenje postupka provedbe i pripremanje preporuka nadležnim tijelima.

Naknadnim programima pridruživanja koje su dogovorili EU i Moldova utvrđuju se jasni prioriteti za provedbu Sporazuma o pridruživanju i njegove DCFTA-e. Uskoro će biti donesen program pridruživanja (2021.–2027.), usmjeren na demokraciju, ljudska prava i dobro upravljanje, slobodu, sigurnost i pravdu te gospodarsku, trgovinsku i sektorsku suradnju.

EU je i dalje u potpunosti predan podupiranju sveobuhvatnog, mirnog i održivog rješenja sukoba u Pridnjestrovlju, koje se temelji na suverenosti i teritorijalnoj cjelovitosti Republike Moldove u njezinim međunarodno priznatim granicama, s posebnim statusom Pridnjestrovlja.

Dugogodišnja predanost EU-a potpori Moldove dala je rezultate. EU pruža znatnu financijsku pomoć, koja je u razdoblju 2014.–2021. iznosila 512 milijuna EUR bespovratnih sredstava u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo i 160 milijuna EUR u okviru programa makrofinancijske pomoći u obliku zajmova i bespovratnih sredstava za potporu socioekonomskom razvoju. EU pruža potporu izradom politika i sveobuhvatnih reformi, uz snažno sudjelovanje država članica u duhu Tima Europa. Među ključnim su programima potpora za prethodnu provjeru sudaca i tužitelja, potpora povećanju energetske sigurnosti Moldove te timu na visokoj razini koji savjetuje moldavsku vladu u područjima od posebne važnosti.

U 2021. iz Europskog instrumenta mirovne pomoći dodijeljeno je 7 milijuna EUR za jačanje kapaciteta vojne medicinske službe i inženjerskog bataljuna.

Od energetske krize u jesen 2021. koja ugrožava sigurnost opskrbe i utrostručuje cijene energije te početka ruske vojne agresije na Ukrajinu, EU je pojačao svoju potporu ukupnoj gospodarskoj, socijalnoj i financijskoj otpornosti Moldove, s hitnom makrofinancijskom pomoći u iznosu od 150 milijuna EUR i 60 milijuna EUR proračunske potpore kao odgovor na energetsku krizu. EU je pružio humanitarnu pomoć kako bi pomogao Moldovi da se nosi s priljevom izbjeglica iz Ukrajine. Gospodarskim i investicijskim planom za Istočno partnerstvo 3 nastoji se mobilizirati 3,4 milijarde EUR javnih i privatnih ulaganja za gospodarski razvoj zemlje, uključujući prilagođene glavne inicijative za ulaganje.

EU i druge financijske institucije blisko surađuju kako bi pomogli Moldovi. Od 2014. Europska investicijska banka i Europska banka za obnovu i razvoj dodijelile su 425 milijuna EUR, odnosno 777 milijuna EUR u zajmovima. EU blisko surađuje i sa Svjetskom bankom i Međunarodnim monetarnim fondom, ključnim partnerima koji od 2014. podupiru moldavske reforme.

Državljani Moldove od travnja 2014. putuju u schengensko područje bez vize. Sporazum o ponovnom prihvatu stupio je na snagu u siječnju 2018.

Moldova je ugovorna strana Ugovora o Energetskoj zajednici i Sporazuma o zajedničkom zračnom prostoru te članica Srednjoeuropskog sporazuma o slobodnoj trgovini, što ide u prilog usklađivanju moldavskog zakonodavstva s pravnom stečevinom EU-a. Moldova je članica Ujedinjenih naroda, Vijeća Europe i Organizacije za europsku sigurnost i suradnju (OESS).

Moldova je od 2014. postupno proširila svoje sudjelovanje u programima EU-a. Trenutačno sudjeluje u programu Obzor Europa, a organizacije i pojedinci iz Moldove mogu imati koristi i od određenih mjera u okviru programa Erasmus+ i Europskih snaga solidarnosti. Između Moldove i EU-a na ministarskoj razini održavaju se redoviti dijalozi o trgovini, energiji i sigurnosti. Moldova sudjeluje u nekoliko programa Interrega i članica je makroregionalne strategije EU-a za dunavsku regiju.

Moldova je sklopila radne dogovore, sporazume o suradnji ili memorandume o razumijevanju s nizom agencija EU-a kao što su Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex); Agencija Europske unije za sigurnost zračnog prometa (EASA); Agencija Europske unije za željeznice (ERA), Agencija Europske unije za suradnju u kaznenom pravosuđu (EUROJUST); Europska agencija za kontrolu ribarstva (EFCA), Europska agencija za sigurnost i zdravlje na radu (EU-OSHA), Europska agencija za okoliš (EEA), Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA), Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC), Agencija Europske unije za osposobljavanje u području izvršavanja zakonodavstva (CEPOL), Europska zaklada za osposobljavanje (ETF), Europski centar za praćenje droga i ovisnosti o drogama (EMCDDA), Ured Europske unije za intelektualno vlasništvo (EUIPO), Europski policijski ured (Europol) i Europska agencija za pomorsku sigurnost (EMSA).

Moldova sudjeluje u Istočnom partnerstvu (EaP). Istočno partnerstvo temelji se na načelu uključivosti i diferencijacije. Ruski rat u Ukrajini pokazao je da su multilateralna suradnja i kohezija važnije nego ikad prije, kao i jačanje otpornosti regije. U budućnosti će biti važno usredotočiti se i na bilateralne odnose kako bi se Moldovi omogućilo da provede ključne reforme, među ostalim u području upravljanja, pravosuđa i vladavine prava.

B. KRITERIJI ZA ČLANSTVO

1. POLITIČKI KRITERIJI

Ova se procjena temelji na kriterijima iz Kopenhagena za stabilnost institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina.

1.1. Demokracija

Kako je utvrđeno njezinim Ustavom, Moldova je parlamentarna demokracija: zakonodavne ovlasti izvršava parlament, a izvršne vlada. Predsjednik Republike uglavnom ima predstavničku funkciju, ali ima službenu odgovornost za vanjsku politiku i vrši civilni nadzor nad oružanim snagama. Izvršnu vlast ima vlada koja se sastoji od predsjednika vlade i 15 ministara.

Ustavom se jamče temeljna načela demokratske države, uključujući vladavinu prava, slobodne izbore i zaštitu ljudskih prava. Ustavom je utvrđeno načelo nadređenosti međunarodnog prava nacionalnom pravu. Ustavni sud ponovno je sastavljen 2019. i sada je neovisan. Vrhovni sud najviši je sud opće nadležnosti, dok Ustavni sud ima ustavnu nadležnost.

Parlament je jedino tijelo zakonodavne vlasti koje donosi zakonodavstvo, uključujući izmjene Ustava, i provodi demokratski nadzor nad izvršnom vlašću. Nadzorna funkcija i kontrola Parlamenta nad vladom te nadzor zakonodavnog razvoja (uključujući praćenje provedbe zakonodavstva) ograničeni su kapacitetom parlamentarnih institucija. Potrebno je učiniti više kako bi se osigurala transparentnost financiranja političkih stranaka.

Ustavom se građanima omogućuje da biraju svoju vladu na slobodnim i poštenim periodičnim izborima koji se provode tajnim glasovanjem s općim i jednakim pravom glasa. Iako je prema Uredu za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) posljednji krug parlamentarnih izbora u srpnju 2021. u velikoj mjeri bio dobro proveden i konkurentan, a temeljne slobode poštovane, nekoliko daljnjih preporuka ODIHR-a i dalje treba razmotriti u područjima kao što su učinkovit nadzor financiranja kampanja, politička pristranost medijskih kuća i nepristranost Središnjeg izbornog povjerenstva.

Primjena hitnih postupaka za donošenje zakonodavstva, među ostalim u područjima relevantnima za pravnu stečevinu EU-a, znatno se smanjila tijekom protekle četiri godine. Potrebne su sveobuhvatne procjene učinka predloženog zakonodavstva.

Ustavom se jamči sloboda okupljanja i udruživanja, a zakonom o nekomercijalnim organizacijama iz 2020. pojednostavnjuje se registracija i ukidaju naknade za registraciju i ograničenja članstva. Uspostavljeni su Strategija i akcijski plan za razvoj civilnog društva. Organizacije civilnog društva mogu biti važni partneri u razvoju zemlje. Uspostava sustavnog postupka javnog savjetovanja omogućila bi im da daju značajniji doprinos procesu reformi.

1.2. Reforma javne uprave

Strateški okvir Moldove za reformu javne uprave temelji se na strategiji reforme javne uprave za razdoblje 2016.–2020. (produljena do kraja 2022.). Pravni okvir i sustav državne službe uglavnom su u skladu s načelima europske javne uprave te europskim standardima i praksama. Cilj je strategije reforme javne uprave zajamčiti kvalitetu, stabilnost, neutralnost i kontinuitet javne uprave te osigurati transparentne postupke zapošljavanja, promaknuća i otpuštanja na temelju zasluga. U izradi je nova strategija reforme javne uprave. Potrebni su daljnji napori kako bi se osigurali odgovarajući administrativni kapaciteti za razvoj, provedbu i izvršenje zakonodavstva.

Kad je riječ o pružanju usluga, vladin akcijski plan za razdoblje 2021.–2022. sadržava ključne ciljeve, pokazatelje rezultata/ishoda i prioritetne mjere u području dobrog upravljanja i politike digitalne transformacije, koji su namijenjeni modernizaciji usluga javne uprave, povećanju kvalitete i dostupnosti javnih usluga koje se pružaju građanima i poduzećima te proširenju i poboljšanju elektroničkih usluga za građane i poduzetnike. Uprava koja je više usmjerena na građane ključni je prioritet vlade te je razvijena zajednička strateška vizija za digitalizaciju i e-upravu.

Vlada je i dalje predana provedbi strategije upravljanja javnim financijama (2013.–2020.) koja je produljena do kraja 2022. Nadležna tijela ostvarila su određeni napredak u reformama upravljanja javnim financijama. Ministarstvo financija nastavilo je poboljšavati postupak srednjoročnog proračunskog okvira i transparentnost te je ojačalo regulatorni okvir za financijsko upravljanje i unutarnju kontrolu. Zakonodavna i vrhovna revizijska institucija provode nadzor nad proračunskim postupkom. Vlada radi na daljnjim poboljšanjima u nizu područja, uključujući transparentnost, planiranje i provedbu javnih ulaganja, računovodstvene standarde, unutarnju kontrolu i reviziju, upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu, javnu nabavu i e-nabavu te uključivanje civilnog društva u proračunske postupke. Priprema i provedba nove strategije upravljanja javnim financijama očekuje se nakon sljedeće ocjene javnih rashoda i financijske odgovornosti (PEFA).

Kad je riječ o višerazinskom upravljanju, proces decentralizacije razvija se od 2012. Očekuje se da će revidirani plan za lokalnu i regionalnu demokraciju dati novi poticaj tom procesu. U tom je kontekstu teritorijalnom reformom potrebno kroz održivo financiranje osnažiti lokalne vlasti koje pružaju usluge građanima. U prosincu 1994. Parlament Republike Moldove donio je „Zakon o posebnom pravnom statusu Gagauzije”, kojim je Gagauzija uspostavljena kao autonomna teritorijalna jedinica Moldove.

Zbog političke nestabilnosti i nedostatka političke volje koja utječe na reforme, poboljšanje upravljanja javnim službama i ljudskim resursima još nije rezultiralo izgradnjom profesionalne javne službe koja se temelji na zaslugama. Privlačenje i zadržavanje stručnih državnih službenika trajan je izazov koji je ključan za izgradnju administrativnih kapaciteta za izvršavanje državnih funkcija i pružanje kvalitetnih usluga. Moldova radi na reformi plaća javnih službenika kako bi radna mjesta u javnim službama postala privlačnija.

Uspostavljene su institucije i pravni okvir za razvoj i koordinaciju politika. Potrebno je dodatno poboljšati kvalitetu donošenja politika primjenom odgovarajućih postupaka i provedbom zakona. Pojačana koordinacija trebala bi se više usredotočiti na sadržaj, a manje na formalna i postupovna pitanja te na pojačanu upotrebu uključive politike utemeljene na dokazima, kao i na razvoj zakonodavstva, uključujući javna i međuministarska savjetovanja o zakonodavnim prijedlozima.

Kako bi se osigurale dosljedne linije odgovornosti i upravljanje, potrebno je ažurirati pravni okvir i usredotočiti se na pravilnu provedbu s jasnim strukturama kojima se definiraju nadzorna i podređena tijela. Vlada podupire reformu upravljačke odgovornosti i sustavno delegiranje odgovornosti. Organizacije civilnog društva i dalje pozivaju na veću transparentnost u donošenju odluka u parlamentu i drugim javnim tijelima.

1.3. Vladavina prava

Od bankovnih prijevara iz 2014. Moldova je provela opsežnu reformu pravosuđa i sustava za borbu protiv korupcije. Posljednjih je godina Moldova ojačala vladavinu prava, uključujući reformu policije, i mjere za reforme pravosuđa. Potrebno je učiniti više kako bi se smanjio utjecaj interesnih grupa u područjima politike i trgovine.

a) Pravosuđe

U Moldovi je od 2009. provedeno niz pravosudnih reformi usmjerenih na jačanje neovisnosti, učinkovitosti i djelotvornosti pravosuđa. Reforme pravosuđa prioritet su sadašnje vlade. Moldova je nedavno donijela sveobuhvatnu Strategiju za osiguravanje neovisnosti i integriteta sektora pravosuđa za razdoblje 2022.–2025. i odgovarajući akcijski plan. Ustavni i pravni okvir za pravosuđe uglavnom je u skladu s europskim standardima. Ojačane su strukture za izvršavanje zakonodavstva i pravosudne strukture.

Vrhovno sudsko vijeće (Visoko sudbeno vijeće) i Vrhovno državnoodvjetničko vijeće (Visoko tužiteljsko vijeće) odgovorni su za samoupravu pravosuđa. Ustavnim i zakonodavnim okvirom u načelu se jamči neovisnost pravosuđa i njegova nepristranost. U praksi je potrebno znatno poboljšati integritet, neovisnost i odgovornost pravosuđa.

Ustavne izmjene koje se odnose na funkcioniranje pravosuđa stupile su na snagu u travnju 2022. Izmjenama se znatno poboljšava pravni okvir koji se odnosi na neovisnost, odgovornost i učinkovitost pravosuđa i pravosudne uprave, u skladu s preporukama Vijeća Europe. Konkretno, izmjenama se sastav Vrhovnog sudskog vijeća usklađuje s europskim standardima isključivanjem članstva po službenoj dužnosti i revizijom postupka imenovanja članova Vrhovnog sudskog vijeća koji nisu iz redova pravosuđa. Time se jača uloga predsjednika u imenovanju sudaca, uređuje funkcionalni imunitet sudaca na ustavnoj razini i mijenja postupak imenovanja sudaca Vrhovnog suda kako bi se smanjio rizik od politizacije.

U ožujku 2022. donesen je zakon o prethodnoj provjeri kandidata u sudskim i tužiteljskim vijećima. Zakonom je predviđena procjena integriteta budućih članova Vrhovnog sudskog vijeća, Vrhovnog tužiteljskog vijeća i njihovih specijaliziranih tijela, koju provodi odbor za evaluaciju sastavljen od tri nacionalna i tri međunarodna člana. Time se nastoji povećati integritet samoupravnih tijela sudaca i tužitelja te povećati povjerenje društva u njihove aktivnosti i pravosudni sustav u cjelini. Preporuke Venecijanske komisije uglavnom su provedene. Odbor za evaluaciju trebao bi do srpnja 2022. dovršiti prvu fazu evaluacije.

Uspostavljeni su etički kodeksi za suce i tužitelje, kao i integrirani sustav upravljanja predmetima s automatskom dodjelom predmeta. Imenovanje sudaca i tužitelja još uvijek se ne temelji u potpunosti na objektivnim kriterijima. Potrebno je riješiti problem neopravdanog unutarnjeg i vanjskog uplitanja u pravosuđe. Radna mjesta u Vrhovnom sudskom vijeću i njegovim specijaliziranim tijelima nisu popunjena Glavnom skupštinom sudaca, zbog čega je Vrhovno sudsko vijeće ostalo bez potrebnog kvoruma za imenovanje novih sudaca na dvije godine. Reforma te institucije je u tijeku i smatra se političkim prioritetom. Broj sudaca (16,4) na 100 000 stanovnika niži je od europskog prosjeka (21), a broj tužitelja (24,2.) dvostruko je veći od europskog prosjeka (12).

Kad je riječ o učinkovitosti, vrijeme potrebno za donošenje odluke u građanskim i trgovačkim parnicama povećalo se na 171 dan u 2020., u usporedbi sa 143 dana u 2018. Stopa rješavanja predmeta smanjila se na 97 % (107 % u 2018.). Vrijeme potrebno za donošenje odluka i dalje je velik problem. Neriješeno je 22 299 sudskih predmeta u prvostupanjskim, odnosno 3 330 u drugostupanjskim postupcima 4 . Proračun pravosudnog sustava za 2020. iznosi 0,40 % BDP-a, što je smanjenje u odnosu na 2018. (0,48 % BDP-a). U 2020. sudovima je dodijeljeno 21,3 milijuna EUR, a uredu javnog tužitelja 17,4 milijuna EUR. Proračun nije dovoljan za pokrivanje potreba za osposobljavanjem i ulaganjima jer se 85 % sredstava troši na plaće i naknade.

Potrebno je ojačati potpunu funkcionalnu neovisnost državnog odvjetništva, kao i učinkovitost Ureda glavnog tužitelja. Odluke koje utječu na upravljanje i vodstvo moldavskog državnog odvjetništva ponekad su politički motivirane, kao što su razrješenje, (privremena) zamjena i uhićenje tužitelja za borbu protiv korupcije 2021.

b) Borba protiv korupcije

Borba protiv korupcije i njezino sprečavanje visoko su na popisu prioriteta programa reformi moldavske vlade. Moldova je povećala godišnji proračun institucija za borbu protiv korupcije, kao i proračun Nacionalnog tijela za integritet, Agencije za povrat imovine stečene kaznenim djelima i Jedinice za financijske istrage. Korupcija je i dalje ozbiljan problem koji iziskuje stalnu pozornost jer nameće znatne troškove državnom proračunu, poduzećima i stanovništvu, odvraća domaća i strana ulaganja i narušava vladavinu prava.

Glavni dokument politike za sprečavanje korupcije i povećanje integriteta je Nacionalna strategija za integritet i borbu protiv korupcije za razdoblje 2017.–2023. Strategija uključuje mjere koje se odnose na povrat imovine stečene kaznenim djelima, zaštitu zviždača, jačanje etike i integriteta u javnom, privatnom i nevladinom sektoru, osiguravanje transparentnosti javnih institucija i financiranja političkih stranaka i medija.

Moldova je stranka svih ključnih međunarodnih konvencija o borbi protiv korupcije, uključujući Skupinu država protiv korupcije (GRECO) Vijeća Europe i Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv korupcije (UNCAC). Uspostavljen je i djelomično proveden sveobuhvatan pravni okvir za sprečavanje i borbu protiv korupcije, koji je uglavnom u skladu s europskim i međunarodnim standardima. Kriminalizirani su svi oblici korupcije, uključujući nezakonito bogaćenje, a zakonima se reguliraju sukobi interesa i štite zviždači.

Osnovane su i djeluju specijalizirane institucije za borbu protiv korupcije, kao što su Nacionalni centar za borbu protiv korupcije (NAC) i njegova samostalna jedinica Agencija za povrat imovine stečene kaznenim djelima (CARA), Ured tužitelja za borbu protiv korupcije (APO) i Nacionalna agencija za integritet (NIA). Te institucije imaju sveobuhvatne mandate u skladu s međunarodnim standardima i djeluju sve više neovisno. Uspostavljena je međuagencijska koordinacija, a potrebni resursi djelomično su dostupni. Potrebni su dodatni napori kako bi se razjasnili mandati tih institucija i ojačala učinkovitost Nacionalnog centra za borbu protiv korupcije i Nacionalne agencije za integritet.

Potreban je napredak kako bi se predmeti povezani s korupcijom doveli pred sud i učinkovito procesuirali. Istraga sitnih slučajeva korupcije ostaje u nadležnosti Nacionalnog centra za borbu protiv korupcije i Ureda tužitelja za borbu protiv korupcije. To znači da se te institucije nisu mogle baviti slučajevima korupcije na visokoj razini. Potrebno je učiniti više za učinkovitu provjeru imovinskih kartica i osiguravanje povrata imovine. Neke preporuke međunarodnih i regionalnih mehanizama za praćenje borbe protiv korupcije, uključujući preporuke Skupine država Vijeća Europe protiv korupcije (GRECO), još nisu provedene. Kad je riječ o prevenciji, Nacionalna agencija za integritet odgovorna je za provjeru imovinskih kartica osoba koje obnašaju javne funkcije i za primjenu pravnog režima koji se odnosi na sukobe interesa. Nacionalni centar za borbu protiv korupcije provjerava od 2017. nacrte zakonodavstva i njihov antikorupcijski karakter, a oko 50 % njegovih preporuka je prihvaćeno (uglavnom povezanih s dvosmislenostima ili nedostacima u izradi ili administrativnim postupcima).

Ostvaren je slab napredak u istraživanju bankovnih prijevara iz 2014. i privođenju pravdi odgovornih osoba. Trebalo bi pojačati djelovanja protiv bankovnih prijevara ažuriranjem strategije povrata imovine stečene kaznenim djelima i uspostavom novog mehanizma povrata imovine.

c) Organizirani kriminal

Moldova je potpisala i ratificirala Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminaliteta, kao i njezine protokole o trgovini ljudima i krijumčarenju migranata. U Zakonu o kaznenom postupku navode se istražne i kriminalne aktivnosti. Moldova je sklopila radni dogovor s Agencijom Europske unije za osposobljavanje u području izvršavanja zakonodavstva (CEPOL), operativni i strateški sporazum s Agencijom Europske unije za izvršavanje zakonodavstva (Europol) i Memorandum o razumijevanju s Europskim centrom za praćenje droga i ovisnosti o drogama (EMCDDA). Moldova sudjeluje u Europskoj multidisciplinarnoj platformi za borbu protiv kaznenih djela (EMPACT) i članica je Interpola.

Zakonodavstvo o sprečavanju pranja novca djelomično odražava standarde Stručne skupine za financijsko djelovanje (FATF) i relevantno međunarodno zakonodavstvo, ali još uvijek postoje neprovedene preporuke MONEYVAL-a. Uspostava sveobuhvatnog okvira za borbu protiv financijskog kriminala i pranja novca te osiguravanje njegove učinkovite provedbe ključni su za uklanjanje znatnih rizika koji su svojstveni tim vrstama kaznenih djela.

Moldova se nalazi na važnom raskrižju kad je riječ o krijumčarenju osoba i nezakonite robe (uključujući droge i oružje) u EU. Unatoč tome što je Moldova mjesto izvora, tranzita i odredišta trgovine ljudima, posebno zbog seksualnog iskorištavanja i prisilnog rada, donesen je vrlo mali broj osuđujućih presuda protiv počinitelja. Glavni policijski inspektorat bori se protiv organiziranog kriminala, no broj osuđujućih presuda za organizirani kriminal nije dostupan. Inspektorat ima jedan središnji i dva regionalna odjela (nacionalni istražni inspektorati) koji su odgovorni za cijeli spektar.

U mnogim je slučajevima potrebno još mnogo rada kako bi se istražile šire mreže organiziranog kriminala.

1.4. Temeljna prava

a)    Međunarodni okvir

Moldova je ratificirala glavne međunarodne instrumente za ljudska prava, uključujući Konvenciju Vijeća Europe o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji (Istanbulska konvencija), Europsku povelju o regionalnim ili manjinskim jezicima, Europsku konvenciju o ostvarivanju prava djece i Europsku konvenciju o ljudskim pravima (iako nije ratificirala Dodatni protokol br. 12). Ratificirala je Konvenciju UN-a o pravima djeteta i dva fakultativna protokola, ali ne i treći fakultativni protokol (o komunikacijskom postupku) ni Fakultativni protokol uz Konvenciju UN-a o pravima osoba s invaliditetom.

b)    Pravni i institucionalni ustroj

Uspostavljen je pravni i institucionalni okvir kojim se uređuju temeljna prava, a zakoni su općenito usklađeni s europskim i međunarodnim standardima. Kapacitet institucija zaduženih za zaštitu ljudskih prava i provedbu postojećih strategija i akcijskih planova i dalje je ograničen i otežava ostvarivanje ljudskih prava. Konkretno, Nacionalno vijeće za sprečavanje diskriminacije i osiguravanje jednakosti ima ozbiljan manjak osoblja.

Moldova je donijela novu strategiju za ljudska prava i demokraciju za razdoblje 2021.–2024. Ključni su prioriteti rodna ravnopravnost/ženska prava, poštovanje ljudskih prava u kaznenopravnom sustavu, jamčenje integriteta izbornih postupaka i podupiranje neovisnih medija, pristup informacijama i borba protiv dezinformacija.

Nacionalni mehanizam prevencije sastoji se od sedam članova, uključujući ombudsmana, pravobranitelja za djecu i pet osoba koje predlaže civilno društvo. Institucija pravobranitelja, tj. pučki pravobranitelj određen je kao nacionalna institucija za ljudska prava, a Globalni savez nacionalnih institucija za ljudska prava akreditirao ga je statusom „A” jer je u velikoj mjeri usklađen s Pariškim načelima. Trebalo bi ojačati njegovu financijsku i funkcionalnu neovisnost te pojasniti njegovu ulogu u kontekstu moldavskog vijeća za sprečavanje mučenja.

c)    Ključna pitanja temeljnih prava

Europski sud za ljudska prava donio je 18 presuda protiv Moldove koje su do njihova izvršenja podvrgnute postupku pojačanog nadzora. Presude se odnose na zlostavljanje od strane državnih agenata, nezakonito oduzimanje slobode, kršenje prava na pošteno suđenje, neuspjeh vlasti da pruže zaštitu od nasilja u obitelji i diskriminaciju na temelju seksualne orijentacije.

Potrebno je učiniti više u pogledu prava na pošteno suđenje i odgovarajuće istrage te kazneni progon zbog zlostavljanja. Osobe lišene slobode ne uživaju sve temeljne pravne zaštitne mjere od samog početka njihova zadržavanja. Neodgovarajuća istraga navodnih slučajeva zlostavljanja dovodi do osjećaja nekažnjivosti. Uvjeti u mjestima pritvora i istražnog zatvora i dalje su ispod međunarodnih standarda, posebno zbog prenapučenosti zatvorskih ustanova, nedostatka učinkovite zdravstvene službe ili dugotrajnog zadržavanja u samici kao stegovne mjere.

Zakonodavstvo o pristupu informacijama i slobodi izražavanja uglavnom je u skladu s međunarodnim standardima, ali je potrebno učiniti više da se osigura potpuna provedba zakona. Mediji uglavnom mogu slobodno izvještavati. Kako bi se zajamčio medijski pluralizam, potrebno je riješiti problem koncentracije vlasništva nad medijima i netransparentnog financiranja medija. Treba dodatno raditi na osiguravanju pristupa informacijama od javnog interesa, zaštiti neovisnosti novinara i kvaliteti medijskog sadržaja (i u pogledu dezinformacija) te zaustavljanju porasta slučajeva verbalnog napada, zastrašivanja i uznemiravanja novinara.

Načelo jednakosti sadržano je u Ustavu. Kaznenim zakonom jamči se zaštita od diskriminacije i zločina iz mržnje. Vijeće za ravnopravnost nema odgovarajući mandat u okviru postojećeg zakonodavstva o ravnopravnosti. Parlament je u travnju 2022. donio izmjene Kaznenog zakona i Zakona o prekršajima kako bi se poboljšao odgovor države na zločine iz mržnje. Zakonodavstvo o zločinima iz mržnje na koje se dugo čekalo nedavno je doneseno, što je dovelo do proširenja područja primjene zaštićenih osnova, a time i jačanja pravnog okvira za kazneni progon i kažnjavanje zločina motiviranih predrasudama. Potrebno je učiniti više kako bi se riješio problem govora mržnje i diskriminacije na temelju seksualne orijentacije i rodnog identiteta te rodno uvjetovanog nasilja. 

Kad je riječ o ravnopravnosti žena na tržištu rada, pravnim okvirom više se ne zabranjuje pristup određenim zanimanjima, ali se žene i dalje suočavaju s de facto preprekama i diskriminacijom na temelju dobi. I dalje postoji razlika u plaćama između spolova u Moldovi, pri čemu su žene 2019. u prosjeku zarađivale 14,1 % manje od muškaraca (isto kao prosjek EU-a), a 39,6 % zastupnika izabranih na parlamentarnim izborima 2021. su žene (iznad prosjeka EU-a). Potrebno je učiniti više kako bi se zaštitila prava lezbijki, homoseksualnih, biseksualnih, transrodnih, interseksualnih ili queer osoba (LGBTIQ). Zakonom se zabranjuje diskriminacija pri zapošljavanju na temelju seksualne orijentacije, ali i dalje postoji društvena diskriminacija. Proces deinstitucionalizacije djece posljednjih je godina znatno napredovao. Potrebno je učiniti više u pogledu smrtnosti novorođenčadi, dječjeg rada, uključujući povezanost s trgovinom ljudima i seksualnim iskorištavanjem, te posebne situacije romske djece i djece koju su roditelji napustili. Zabrinjava broj dojenčadi i djece s teškoćama u razvoju u ustanovama za institucionalnu skrb.

2. GOSPODARSKI KRITERIJI

Ova se procjena temelji na kriterijima iz Kopenhagena povezanima s postojanjem funkcionalnog tržišnog gospodarstva te kapacitetom za suočavanje s pritiskom konkurencije i tržišnim silama unutar Unije.

2.1. Funkcionalno tržišno gospodarstvo

Moldova je malo otvoreno gospodarstvo s bruto domaćim proizvodom (BDP) po stanovniku u smislu pariteta kupovne moći (PPP) od oko 30 % prosjeka EU-a 2020., što je porast u odnosu na 25 % u 2013. Općenito gledajući, Moldova je ostvarila zadovoljavajuće rezultate u provedbi uglavnom dobrih makroekonomskih politika. Međutim, nedostatak političke volje i česte promjene vlade uzrokovali su ponekad neujednačenu provedbu reformi i odgodili preobrazbu u konkurentno tržišno gospodarstvo.

Tijekom posljednjeg desetljeća Moldova je uspjela održati gospodarski rast od prosječno oko 4,5 % godišnje i prebroditi nekoliko gospodarskih kriza, uključujući pandemiju. Javne financije bile su stabilne, uz niski deficit, u prosjeku oko 1,5 % BDP-a u razdoblju 2013.–2020., a razina duga održiva (oko 32 % BDP-a u 2021., od čega su većinu odobrile međunarodne financijske institucije po povlaštenim uvjetima). To je odraz nastojanja Moldove da poveća konsolidaciju fiskalne politike i poboljša upravljanje javnim financijama, što je potaknuto strategijom upravljanja javnim financijama za razdoblje 2013.–2020.

Prije globalnih inflacijskih pritisaka potaknutih ruskom vojnom agresijom na susjednu Ukrajinu, Narodna banka Moldove uglavnom je uspješno zadržala inflaciju unutar ciljanog raspona od 5 % (+/– 1,5 postotnih bodova), dok je režim upravljanog fluktuirajućeg deviznog tečaja podržavao stabilnu nacionalnu valutu. Kao rezultat brzog rasta cijena energije i hrane, visoka inflacija, koja je do kraja prvog tromjesečja 2022. iznosila 22 %, jedan je od ključnih izazova za makroekonomsku stabilnost Moldove u budućnosti, uz troškove stanovanja i velik priljev ratnih izbjeglica. Na vanjskoj su strani neravnoteže bile relativno velike, a tijekom posljednjih deset godina manjak tekućeg računa platne bilance u prosjeku je iznosio 7,3 % BDP-a, uglavnom zbog znatnog trgovinskog deficita. Trgovinski je deficit potaknut snažnom domaćom potražnjom čiji su uzrok velike novčane doznake, nepovoljni uvjeti trgovine i relativno slaba izvozna osnova. Međutim, zahvaljujući znatnoj potpori međunarodnih partnera Moldova je uspjela znatno povećati svoje devizne rezerve. Moldova tradicionalno uvelike ovisi i o priljevu doznaka, a trenutačni rat protiv Ukrajine negativno utječe na prihode iz Rusije i regije Zajednice neovisnih država (CIS).

Aktualna vlada naslijedila je korupciju, interesne skupine i slabe institucije odgovorne za vladavinu prava, što otežava ulaganja i rast produktivnosti te i dalje narušava poslovnu klimu. Vlada je stoga pokrenula reformu svojeg pravosudnog sustava i poduzima važne korake u borbi protiv korupcije, a tekućim regulatornim reformama nastoji se smanjiti birokracija.

Moldavski sektor državnih poduzeća, koji se sastoji se od oko 900 poduzeća, ostaje velik te mu je i dalje potrebna državna potpora. Utjecaj države ostaje važan u ključnim sektorima gospodarstva, uključujući telekomunikacije, energetiku i promet. Općenito, poduzeća u državnom vlasništvu posjeduju imovinu u vrijednosti od oko 26 % BDP-a i zapošljavaju oko 6 % aktivne radne snage. Sektor i dalje trpi zbog nedostatka odgovarajuće prakse korporativnog upravljanja, neučinkovitosti i lošeg nadzora. To dodatno narušava ulaganja privatnog sektora i konkurentnost u cijelom gospodarstvu te stvara fiskalne rizike. Među vladinim prioritetima nalaze se i dodatne reforme, posebno u vezi s boljim korporativnim upravljanjem, reorganizacijom, privatizacijom i likvidacijom neodrživih poduzeća. Osim toga, neformalni sektor i dalje je relativno velik i prema procjenama iznosio je 27 % BDP-a u 2020. Visoke razine neformalnosti djelomično su posljedica velikog regulatornog opterećenja i ne samo da dovode do znatnih gubitaka proračunskih prihoda nego i smanjuju produktivnost.

Moldavski financijski sektor prošao je znatne reforme, posebno nakon velikih bankovnih prijevara iz 2014., u iznosu koji je jednak 12 % BDP-a. Od tada su ključne sistemske banke restrukturirane, pri čemu je većina dionica prodana transparentnim međunarodnim dioničarima. Čini se da je bankarski sektor trenutačno dobro kapitaliziran, pri čemu su sve banke dosegnule stopu adekvatnosti kapitala, a posljednjih godina došlo je do znatnog pada udjela neprihodonosnih kredita. Zahvaljujući uspješnim reformama bankarskog sektora pristup financiranju, posebno za mala i srednja poduzeća (MSP-ovi), nedavno se poboljšao. Međutim, financijsko posredovanje i dalje je nisko, a udio zajmova odobrenih privatnom sektoru u prosjeku je iznosio 20 % BDP-a u razdoblju od 2017. do 2021. Osim toga, ukupni napredak u pogledu povrata ukradene imovine i sudskih postupaka u vezi s bankovnim prijevarama iz 2014. bio je spor i netransparentan.

Tržište rada pokazuje znatne strukturne slabosti, što se očituje u vrlo niskoj stopi zaposlenosti od oko 49 % u 2020. To je djelomično posljedica znatnog udjela neformalnog zapošljavanja, posebno u poljoprivrednom sektoru i građevinarstvu. Postoji i neusklađenost između zahtjeva u pogledu vještina i zahtjeva radnih mjesta. Iako je nezaposlenost među osobama sa sveučilišnom diplomom i dalje u prosjeku niža od nezaposlenosti osoba sa završenim srednjoškolskim obrazovanjem, neke osobe s diplomom i dalje imaju poteškoća s pronalaženjem posla koji odgovara njihovim kvalifikacijama. Za usluge zapošljavanja i programe tržišta rada ne postoji dovoljno financijskih sredstava, a stvaranje kvalitetnih radnih mjesta onemogućeno je zbog nedovoljnih privatnih i stranih ulaganja u sektore s većom dodanom vrijednošću.

2.2. Sposobnost suočavanja s konkurentskim pritiskom i tržišnim silama EU-a

Moldova se nosi s problemom niske razine vještina zbog niske kvalitete obrazovanja i znatnog iseljavanja kvalificiranih radnika. Iako su ulaganja u obrazovanje bila relativno visoka i iznosila 5,7 % BDP-a u razdoblju 2019.–2022., Moldova je prema rezultatima istraživanja PISA ispod prosjeka OECD-a i zauzima 51. mjesto od 78 zemalja. Međutim, i dalje je relativno bolja od drugih zemalja u regiji i posljednjih je godina zabilježen napredak. Poboljšalo se strukovno osposobljavanje, u kojem se trenutačno provodi novi oblik dvojnog obrazovanja kako bi se premostio jaz između obrazovnih ustanova i privatnog sektora.

Fizička infrastruktura Moldove i dalje je relativno nerazvijena unatoč značajnoj potpori međunarodnih partnera i znatnim ulaganjima vlade, iako s niske početne točke. Bruto investicije u fiksni kapital ubrzale su se posljednjih godina i u 2020. iznosile su oko 25 % BDP-a. Međutim, ukupna razina izravnih stranih ulaganja je niska i iznosi oko 25 % BDP-a, što odražava slabosti u poslovnom okruženju i trajne probleme povezane s korupcijom i pravima vlasništva. Energetski sektor suočava se s ključnim strukturnim slabostima otkrivenima nakon plinske krize koja je započela u listopadu 2021. Moldova u potpunosti ovisi o opskrbi plinom iz Rusije i nema skladišni kapacitet na svojem državnom području, zbog čega je u iznimno ranjivoj poziciji u odnosu na dobavljača. Tržište električne energije suočava se sa sličnim problemima, uz slabu diversifikaciju energetskih resursa i nerazvijenu infrastrukturu. Razdvajanje energetskih komunalnih poduzeća stoga je jedan od ključnih prioriteta u budućnosti i Moldova u tu svrhu blisko surađuje s EU-om.

Moldavsko gospodarstvo nije vrlo raznoliko i nadalje uvelike ovisi o poljoprivrednom sektoru, zbog čega je manje produktivno i posebno osjetljivo na klimatske uvjete. Poljoprivreda čini oko 12 % službenog BDP-a Moldove (prema podacima iz 2021.), a neslužbena samoopskrbna poljoprivreda čini otprilike dodatnih 11 % BDP-a. Proizvodni sektor i dalje je relativno slab, a njegov se udio u BDP-u smanjio s 15,4 % u 2016. na 12,4 % u 2021. Međutim, unatoč tome što je krenuo s niske razine sektor IT-a znatno se proširio, posebno od pandemije, što se odražava u njegovu sve većem doprinosu rastu BDP-a. Usklađivanje Moldove s pravnim okvirom EU-a za elektroničke komunikacije ograničeno je.

Gospodarstvo Moldove usko je povezano s gospodarstvom EU-a. Gospodarske veze između njih dodatno su ojačane od stupanja na snagu DCFTA-e. EU je najveći trgovinski partner Moldove s udjelom od oko 66 % njezina ukupnog izvoza, što je znatno iznad usporedivih gospodarstava u regiji, i oko 45 % njezina ukupnog uvoza u 2021. Prehrambeni i poljoprivredni proizvodi te drugi proizvodi čine gotovo polovicu moldavskog izvoza, što upućuje na njezinu slabu strukturu izvoza i potrebu za napretkom u globalnim lancima vrijednosti. Moldova je članica WTO-a od 2001. s uglavnom otvorenom trgovinskom politikom.

3. SPOSOBNOST PREUZIMANJA OBVEZA ČLANSTVA

Sposobnost Moldove da preuzme obveze članstva procijenjena je na temelju sljedećih pokazatelja:

-obveza iz Sporazuma o pridruživanju, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (AA/DCFTA) i njihovu provedbu;

-razine donošenja, provedbe i izvršenja pravne stečevine izvan područja primjene AA-e/DCFTA-e.

Sporazum o pridruživanju između EU-a i Moldove, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (AA/DCFTA), pripada novoj generaciji ambicioznih sporazuma o pridruživanju koje je EU sklopio sa svojim partnerskim zemljama. Sporazum sadržava znatan dio pravne stečevine EU-a i detaljan plan provedbe koji obuhvaća razdoblje od 3 do 7 godina i približava zemlju Europskoj uniji u pogledu njezina regulatornog usklađivanja.

Od privremenog stupanja na snagu AA-e/DCFTA-e 2014. države članice EU-a usko su uključene u njegovu provedbu putem Vijeća za pridruživanje i Odbora za pridruživanje. Zajednička stajališta donose se za Vijeće za pridruživanje, a za Odbor za pridruživanje dogovara se detaljan dnevni red s komentarima. Strateške smjernice donose se na sastancima Vijeća za pridruživanje na najvišoj političkoj razini. Nadalje, Parlamentarni odbor EU-a i Moldove za pridruživanje uključuje Europski parlament i moldavski parlament u provedbu sporazuma. Rasprave se temelje na doprinosu civilnog društva pruženom preko Platforme civilnog društva EU-a i Moldove, čija se mišljenja u punoj mjeri uzimaju u obzir.

Institucionalni ustroj uključuje Odbor za pridruživanje i Odbor za pridruživanje u sastavu zaduženom za trgovinu, posebne pododbore i pododbore za skupine poglavlja, čime se obuhvaćaju gotovo sva poglavlja pravne stečevine EU-a i omogućuje kontinuirana i temeljita analiza napretka u odnosima. EU i Moldova blisko su surađivali kako bi utvrdili ključna područja politike, postavili ciljeve za reforme i zakonodavni napredak te mjerila za postignuća u tim područjima. U redovito ažuriranim programima pridruživanja utvrđeni su kratkoročni i srednjoročni politički ciljevi suradnje EU-a i Moldove.

Provedba pravne stečevine EU-a u Moldovi dokumentira se u EU-ovim izvješćima o provedbi pridruživanja 5 koja se redovito objavljuju od 2017. Cjelovito ispitivanje svih poglavlja pravne stečevine EU-a provest će se u kasnijoj fazi.

Nakon donošenja revidirane metodologije proširenja 6 i za potrebe politike proširenja EU-a, pravna stečevina EU-a strukturirana je u šest tematskih skupina poglavlja. Pravna stečevina EU-a u tim skupinama poglavlja uglavnom je obuhvaćena AA-om/DCFTA-om, a Moldova se postupno usklađivala s njom. Moldova ima zadovoljavajuće rezultate u pogledu provedbe, iako je napredak neujednačen i zabilježena su kašnjenja u ispunjavanju ambicioznih rokova iz AA-e/DCFTA-e. Dok se ne preispitaju sva poglavlja, u analizi u nastavku navode se primjeri poglavlja u skupini poglavlja u kojima je Moldova postigla posebno dobre rezultate i ističu područja u kojima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a ograničeno.

Skupina poglavlja o temeljnim pravima uključuje poglavlja pravne stečevine o pravosuđu i temeljnim pravima, pravdi, slobodi i sigurnosti, javnoj nabavi, statistici i financijskoj kontroli. Ta je skupina poglavlja već ocijenjena u odjeljcima o političkim i gospodarskim kriterijima.

U toj skupini poglavlja postoje područja u kojima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a i dalje ograničeno, primjerice u području pravosuđa i temeljnih prava te u području pravde, slobode i sigurnosti.

Skupina poglavlja o unutarnjem tržištu uključuje poglavlja o pravnoj stečevini u području slobodnog kretanja robe, slobodnog kretanja radnika, prava poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, slobodnog kretanja kapitala, prava trgovačkih društava, prava intelektualnog vlasništva, politika tržišnog natjecanja, financijskih usluga te zaštite potrošača i zdravlja. Moldova je ostvarila posebno dobre rezultate u području slobodnog kretanja robe gdje je poduzela opsežne mjere u usklađivanju sa standardima EU-a i otklanjanju tehničkih prepreka trgovini.

Postoje druga područja u skupini poglavlja u kojima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a i dalje ograničeno, primjerice u području politike tržišnog natjecanja. U okviru AA-e/DCFTA-e utvrđeni su ambiciozni ciljevi u području državnih potpora i tržišnog natjecanja. Zakonodavstvo Moldove o tržišnom natjecanju i državnim potporama u velikoj se mjeri temelji na pravnoj stečevini EU-a u području protumonopolske politike i koncentracija. Potrebno je i dalje jačati djelotvorne mehanizme za nadzor, praćenje, i primjenu pravila na tržištu.

 Skupina poglavlja o konkurentnosti i uključivom rastu obuhvaća poglavlja pravne stečevine iz područja informacijskog društva i medija, oporezivanja, ekonomske i monetarne politike, socijalne politike i zapošljavanja, poduzetništva i industrijske politike, znanosti i istraživanja, obrazovanja i kulture te carinske unije. Moldova je postigla posebno dobre rezultate u području carine s novim zakonodavstvom za borbu protiv krijumčarenja i utaje poreza na uvoz i za povećanje carinskih istraga i dogovorom s EU-om o uzajamnom priznavanju programa ovlaštenih gospodarskih subjekata. Novi carinski zakonik koji će stupiti na snagu 2023. usklađen je, uz nekoliko iznimaka, s Carinskim zakonikom Unije. Pridruživanje Moldove programu Obzor Europa uspješan je instrument za usklađivanje s praksama EU-a u području istraživanja i inovacija.

Postoje druga područja u skupini poglavlja u kojima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a i dalje ograničeno, primjerice u području socijalne politike i zapošljavanja.

Skupina poglavlja o zelenom programu i održivoj povezivosti obuhvaća poglavlja pravne stečevine iz područja prometne politike, energetike, transeuropskih mreža te okoliša i klimatskih promjena. Moldova je postigla osobito dobre rezultate u području mreža TEN-T. Mreža TEN-T proširena je na Moldovu 2019. utvrđivanjem 17 prioritetnih projekata uz ulaganje od 917 milijuna EUR. Više od 62 % prioritetnih kilometara željezničkih i cestovnih veza dovršeno je ili je u tijeku. Sporazumom o zajedničkom zračnom prostoru potpisanim 2013. usklađuju se moldavsko zrakoplovno tržište i zrakoplovno tržište EU-a te se istodobno osigurava postupno usklađivanje s relevantnom pravnom stečevinom EU-a. 

Iako su obavljene određene pripremne zadaće, potrebne su opsežne mjere u kombinaciji s političkom i financijskom potporom kako bi se moldavsko zakonodavstvo uskladilo s pravnom stečevinom EU-a u području okoliša i klimatske politike. Bit će potrebne smislene reforme s obzirom na ciljeve europskog zelenog plana 7 . Postoje druga područja, poput energetike, u kojima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a i dalje ograničeno. Članstvom Moldove u Energetskoj zajednici podupire se donošenje reformi potrebnih na energetskom tržištu, a razdvajanje i certificiranje operatora prijenosnih sustava za električnu energiju i plin glavni su prioriteti. Strateški dijalog na visokoj razini o temi energetike pokrenut je s Moldovom 2021. Pomogao je ubrzati preobrazbu moldavske energetske mreže i osigurati kratkoročnu sigurnost opskrbe diversifikacijom izvora energije u skladu s planom REPowerEU. U okviru dijaloga pruža se platforma za poboljšanje provedbe pravne stečevine EU-a uzimajući u obzir postizanje zelene tranzicije i ugljične neutralnosti. Njime se omogućuje i obuhvaćanje novije pravne stečevine EU-a koja nije uključena u Sporazum o pridruživanju te aspekata upravljanja i financija potrebnih za njihovu provedbu.

Skupina poglavlja o resursima, poljoprivredi i koheziji obuhvaća poglavlja pravne stečevine o poljoprivredi i ruralnom razvoju, sigurnosti hrane, veterinarskoj i fitosanitarnoj politici, ribarstvu, regionalnoj politici i koordinaciji strukturnih instrumenata te financijskim i proračunskim odredbama. Moldova je postigla posebno dobre rezultate u području poljoprivrede i ruralnog razvoja u kojima je provela znatan dio pravne stečevine EU-a u područjima politike kvalitete, ekološke poljoprivrede, tržišnih standarda, proizvoda, voća i povrća te tržišnih standarda za proizvode životinjskog podrijetla. Zemlja je počela provoditi neke ključne mehanizme regionalne politike.

Usklađivanje s pravnom stečevinom u području sigurnosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike ograničeno je.

Skupina poglavlja o vanjskim odnosima obuhvaća vanjske odnose te vanjsku, sigurnosnu i obrambenu politiku. Kad je riječ o stajalištima EU-a o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici, stopa usklađenosti s relevantnim izjavama Visokog predstavnika u ime EU-a i odlukama Vijeća u 2021. iznosila je 62 % (2020.: 68 %; 2019.: 80 %; 2018.: 72 %; 2017.: 69 %). Politički i sigurnosni dijalog na visokoj razini s Moldovom pokrenut je u ožujku 2022. kako bi se dopunile redovite razmjene u okviru Vijeća za pridruživanje i dodatno promicala postupna konvergencija u vanjskim i sigurnosnim pitanjima. Moldova doprinosi misijama zajedničke sigurnosne i obrambene politike, a jedan predstavnik vojnog osoblja upućen je u misiju EU-a za vojno osposobljavanje u Maliju od rujna 2020. Ima prostora za daljnje jačanje suradnje u području zajedničke sigurnosne i obrambene politike i za povećanje konvergencije Moldove sa zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom, među ostalim u pogledu svih stajališta EU-a.

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE

Moldova je parlamentarna demokracija koja je nedavno pokrenula snažan program reformi unatoč nizu kriza uzrokovanih izvana. Parlamentarna priroda demokracije potvrđena je nedavnim konkurentnim izborima na parlamentarnoj i predsjedničkoj razini. Pravni i ustavni okvir zemlje u velikoj mjeri odgovara europskim i međunarodnim standardima. Uspostavljen je okvir za modernu javnu upravu, uključujući mehanizme za razvoj politika i koordinaciju, a vlada je ostvarila napredak u upravljanju javnim financijama. Potrebno je osigurati odgovarajuće institucionalne i javne administrativne kapacitete za oblikovanje politika, provedbu zakonodavstva i provedbu politika. Nakon bankovnih prijevara iz 2014. Moldova je provela opsežnu reformu pravosuđa i sustava za borbu protiv korupcije. Zemlja je poduzela odlučne korake u reformi pravosuđa i provela ustavne reforme za poboljšanje njegova funkcioniranja, a u pogledu njegove transparentnosti, integriteta i odgovornosti potrebna su daljnja poboljšanja. Slično tome, kad je riječ o borbi protiv korupcije, koja je i dalje ozbiljan problem, nakon uspostavljanja specijaliziranih institucija za borbu protiv korupcije potrebno je dodatno raditi kako bi se predmeti povezani s korupcijom doveli pred sudove i učinkovito procesuirali. Okvir za temeljna prava i slobodu izražavanja općenito je u skladu s europskim i međunarodnim standardima. Moldova je ostvarila bitan napredak u području slobode medija unatoč tamošnjoj koncentraciji medija i njihovu netransparentnom financiranju. Treba dodatno raditi na osiguravanju pristupa informacijama od javnog interesa i zaštite neovisnosti novinara. Kad je riječ o političkim kriterijima Moldova ima općenito dobre temelje za postizanje stabilnosti institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina.

U pogledu gospodarskih kriterija Moldova provodi razumne makroekonomske politike, znatno je ojačala stabilnost financijskog sektora i poboljšala poslovno okruženje. Moldova treba riješiti problem neučinkovitosti kako bi privukla više stranih privatnih ulaganja i povećala javna i privatna ulaganja u stratešku infrastrukturu, obrazovanje i inovacije. Ključna područja za poboljšanje funkcioniranja tržišnog gospodarstva uključuju i smanjenje korupcije i provođenje reformi pravosuđa, provedbu prava vlasništva, daljnji razvoj dinamičnijeg poslovnog okruženja te bolju korporativnu reformu upravljanja sektorom poduzeća u državnom vlasništvu s ciljem smanjenja njegove veličine. Slično tome, potrebna su poboljšanja energetske sigurnosti kako bi se smanjio energetski intenzitet gospodarstva i društva. Nadalje, sposobnost zemlje da se nosi s pritiskom konkurencije u EU-u ovisit će o snažnijem i raznolikijem tržištu rada i smanjenju odljeva radne snage, čime će se poboljšati potencijal rasta Moldove i njezina vanjska konkurentnost.

Kad je riječ o sposobnosti za ispunjavanje obveza članstva, Moldova od 2016. radi na provedbi Sporazuma o pridruživanju između EU-a i Moldove, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (AA/DFCTA). Ti sporazumi već obuhvaćaju znatnu količinu pravne stečevine EU-a, a Moldova je postupno počela s postupkom usklađivanja u mnogim poglavljima i ima zadovoljavajuće rezultate u provedbi. U pojedinim se sektorima bilježi veći napredak nego u drugima. Općenito, Moldova je uspostavila čvrstu osnovu za daljnje usklađivanje.

Moldova je europska država i nastoji poštovati i promicati vrijednosti na kojima se temelji Europska unija. Komisija stoga preporučuje Vijeću da Moldovi pruži mogućnost da postane članica Europske unije.

Komisija preporučuje da se Moldovi dodijeli status kandidatkinje i očekuje da se poduzmu sljedeći koraci:

-dovrše ključni koraci nedavno pokrenute sveobuhvatne reforme pravosudnog sustava u svim institucijama u lancu pravosuđa i kaznenog progona kako bi se osigurala njihova neovisnost, integritet, učinkovitost, odgovornost i transparentnost, među ostalim djelotvornom provedbom provjere imovine i demokratskog nadzora; konkretno, popune sva preostala slobodna radna mjesta sudaca Vrhovnog sudskog vijeća i njegovih specijaliziranih tijela;

-u svim tim područjima otklone nedostaci koje su utvrdili OESS/ODIHR i Vijeće Europe/Venecijanska komisija;

-ispuni obveza suzbijanja korupcije na svim razinama poduzimanjem odlučnih koraka prema proaktivnim i učinkovitim istragama te vjerodostojnim rezultatima kaznenih progona i osuđujućih presuda; znatno poveća primjena preporuka Nacionalnog centra za borbu protiv korupcije;

-ispuni obveza „deoligarhizacije” uklanjanjem prekomjernog utjecaja interesnih skupina u gospodarskom, političkom i javnom životu;

-ojača borba protiv organiziranog kriminala na temelju detaljnih procjena prijetnji, pojačane suradnje s regionalnim, EU-ovim i međunarodnim partnerima te bolje koordinacije tijela kaznenog progona; konkretno, uspostavi zakonodavni paket o povratu imovine i sveobuhvatan okvir za borbu protiv financijskog kriminala i pranja novca, osiguravajući usklađenost zakonodavstva o sprečavanju pranja novca sa standardima Stručne skupine za financijsko djelovanje (FATF);

-poveća kapacitet za provedbu reformi i pružanje kvalitetnih javnih usluga, među ostalim boljom provedbom reforme javne uprave; procijeni i ažurira strategija reforme javne uprave;

-dovrši reforma upravljanja javnim financijama, uključujući poboljšanje javne nabave na svim razinama vlasti;

-poveća uključenost civilnog društva u postupke donošenja odluka na svim razinama;

-ojača zaštita ljudskih prava, posebno ranjivih skupina, i ustraje u svojim obvezama u pogledu jačanja rodne ravnopravnosti i borbe protiv nasilja nad ženama.

Komisija će pratiti napredak Moldove u provedbi tih koraka i o njima izvijestiti te dati detaljnu ocjenu za zemlju do kraja 2022.

Proces pristupanja i dalje se temelji na utvrđenim kriterijima i uvjetima. Time se omogućuje da svaka zemlja u postupku napreduje na temelju vlastitih zasluga, ali i da se koraci prema EU-u mogu poništiti ako se više ne ispunjavaju temeljni uvjeti.

(1)

  20220311-versailles-declaration-en.pdf (europa.eu)

(2)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22014A0830(01)&from=EN  

(3)

SWD(2021) 186 final

(4)

Prema izvješću Europske komisije Vijeća Europe za ocjenu učinkovitosti pravosuđa.

(5)

SWD(2021) 295 final

(6)

COM(2020) 57 final.

(7)

COM(2019) 640 final.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 17.6.2022.

COM(2022) 406 final

PRILOG

KOMUNIKACIJI KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU

Mišljenje Komisije o zahtjevu Republike Moldove za članstvo u Europskoj uniji