EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 10.2.2021.

COM(2021) 56 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU EMPTY

Jačanje suradnje u području vraćanja i ponovnog prihvata u okviru pravedne, djelotvorne i sveobuhvatne migracijske politike EU-a

1.Uvod

Novim paktom o migracijama i azilu 1 utvrđuje se sveobuhvatan pristup migracijama, koji objedinjuje sva relevantna područja politika radi izgradnje dugoročnog i održivog sustava upravljanja migracijama i azilom u EU-u. Pravedan i učinkovit sustav treba jamčiti brzu zaštitu i integraciju osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita te istodobno osigurati učinkovito vraćanje i održivu reintegraciju u zemlji podrijetla za osobe koje nemaju pravo boravka.

Novim paktom naglašava se važnost sveobuhvatnih, uravnoteženih, prilagođenih i uzajamno korisnih migracijskih partnerstava sa zemljama izvan EU-a, a učinkovit ponovni prihvat njihov je važan element. U tim će se partnerstvima uzimati u obzir interesi EU-a i njegovih partnerskih zemalja te će ona, zajedno s drugim politikama, kao što su politika razvoja i suradnje, politika u području stranih ulaganja i trgovinska politika, biti uključena u cjelokupne odnose EU-a s trećim zemljama. Cilj je tih partnerstava otkloniti zajedničke prepreke i iskoristiti zajedničke mogućnosti tako da se: poboljša vođenje i upravljanje migracijama, među ostalim u području upravljanja granicama, borbe protiv krijumčarenja migranata i trgovine ljudima, pruža potpora izbjeglicama i zajednicama domaćinima u partnerskim zemljama, stvaraju gospodarske prilike i rješavaju temeljni uzroci nezakonitih migracija, razvijaju zakoniti putovi, privlače vještine i talent u Europu te pojača suradnja u pogledu ponovnog prihvata i reintegracije.

Izgradnja zajedničkog EU-ova sustava vraćanja koji se temelji na robusnijim, djelotvornim i humanim postupcima vraćanja unutar EU-a te učinkovitija suradnja s vanjskim partnerima u pogledu ponovnog prihvata neki su od temeljnih aspekata sveobuhvatne i vjerodostojne migracijske politike EU-a. S obzirom na to da su politike država članica usko povezane, a mjere koje poduzima jedna država članica utječu na druge, potreban je nov, održiv europski okvir kojim se osigurava dosljednost, sigurnost i jasnoća. Novi pakt utire put zajedničkom EU-ovu sustavu vraćanja, čiji dosljedan i usklađen pristup može osigurati uspješno vraćanje u skladu s općim ciljevima Unijine politike migracija i azila. Za to su potrebni poboljšani postupci kojima se smanjuje rascjepkanost nacionalnih pristupa te tješnja suradnja i pojačana solidarnost među svim državama članicama.

Uspjeh vraćanja, ponovnog prihvata i reintegracije ovisi i o zajedničkom pristupu EU-a i država članica, kao Tima Europa, korištenju niza alata i relevantnih politika te koordiniranom i kontinuiranom dijalogu s partnerskim zemljama.

Kako bi suradnja u pogledu ponovnog prihvata zaista napredovala, Europsko vijeće 2 u listopadu 2018. pozvalo je na aktiviranje potrebnih poticaja upotrebom svih relevantnih politika, instrumenata i alata EU-a, uključujući viznu politiku. Prema revidiranom Zakoniku o vizama 3 Komisija procjenjuje razinu suradnje trećih zemalja u pogledu ponovnog prihvata i o tome svake godine izvješćuje Vijeće (članak 25.a). Kako je potvrđeno novim paktom, postupak redovitih procjena u okviru Zakonika o vizama s vremenom bi olakšao strukturirani pristup suradnji s trećim zemljama u pogledu ponovnog prihvata i bio bi važan alat za uspješnu provedbu širih ciljeva politike u području migracija i azila.

U tom kontekstu Komisija je dovršila prvu činjeničnu procjenu u skladu sa Zakonikom o vizama na temelju kvantitativnih i kvalitativnih podataka koje su dostavile države članice i zemlje pridružene Schengenu te podataka o vraćanju i nezakonitim dolascima koje su prikupili Eurostat i Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex). Ona pruža sveobuhvatnu i detaljnu sliku suradnje utemeljenu na dokazima, što pomaže utvrditi načine da se ta suradnja ciljano poboljša. Kako je utvrđeno u Zakoniku o vizama, procjena se predstavlja Vijeću i prvi je korak postupka koji uključuje rasprave s državama članicama i partnerskim zemljama.

U ovoj se Komunikaciji iznose opći zaključci prve godišnje procjene suradnje s partnerskim zemljama u pogledu ponovnog prihvata. U njoj se opisuje kako Komisija, u bliskoj suradnji s Visokim predstavnikom i državama članicama, prema potrebi u skladu s njihovim nadležnostima, namjerava integrirano, strukturirano i djelotvorno nastaviti otklanjati unutarnje i vanjske prepreke povezane s vraćanjem i ponovnim prihvatom na temelju postupka pokrenutog tom procjenom.

U skladu s Komisijinim prijedlogom nove Uredbe o upravljanju azilom i migracijama, ta bi procjena mogla doprinijeti i utvrđivanju poticaja u područjima osim vizne politike za poboljšanje suradnje u pogledu ponovnog prihvata, uzimajući pritom u obzir opće interese Unije i odnose s partnerskim zemljama. Do donošenja tog prijedloga i s obzirom na važnost postizanja konkretnog napretka u suradnji u pogledu ponovnog prihvata, Komisija će taj širi aspekt uzeti u obzir u koracima poduzetima već nakon te prve procjene 4 . Ta je procjena važna za odlučivanje o načinu intenziviranja suradnje s relevantnim partnerima u pogledu ponovnog prihvata, a, šire gledano, mogla bi omogućiti da se utvrdi kako ojačati suradnju u području migracija s tim partnerima u okviru sveobuhvatnog pristupa.

2.Izazovi i prepreke – postavljanje temelja za učinkovitiji sustav vraćanja i ponovnog prihvata u EU-u

Unatoč pojačanim naporima da se suzbiju nezakonite migracije i osigura učinkovito vraćanje osoba koje nemaju pravo boravka u Uniji, još je mnogo toga potrebno učiniti. Bliska i uzajamno korisna suradnja s partnerskim zemljama u raznim područjima u okviru sveobuhvatnih migracijskih partnerstava trebala bi doprinijeti smanjenju broja nezakonitih dolazaka. Danas previše ljudi i dalje putuje u Europu nesigurnim i nezakonitim rutama, često zbog teških socioekonomskih i političkih uvjeta. Tako je od siječnja do studenoga 2020. u Europu nezakonito ušlo više od 110 000 osoba 5 . I dalje je vrlo važan pojačan angažman u borbi protiv krijumčarenja migranata.

Velik dio migranata koji nezakonito pristižu vjerojatno neće dobiti zaštitu u EU-u ili im neće biti priznato pravo boravka iz drugih razloga. Prosječna stopa priznavanja u EU-u za osobe koje prvi put podnose zahtjev 2019. je iznosila samo 30 % 6 , a vraćanje onih koji nemaju pravo boravka i dalje predstavlja izazov. Samo se trećina osoba koje trebaju biti vraćene uistinu vrati 7 , a manje od 30 % vrati se dobrovoljno. Nezadovoljavajući rezultati u području vraćanja i ponovnog prihvata proizlaze iz raznih izazova s kojima se države članice suočavaju pri provedbi postupaka kojima se nalaže vraćanje nezakonitih migranata i pri suradnji s trećim zemljama u pogledu ponovnog prihvata.

Zbog pandemije bolesti COVID-19 operacije vraćanja i ponovnog prihvata postale su složenije nego inače. Iako su u cijelom svijetu i dalje na snazi ograničenja putovanja, trebalo bi nastaviti s postupcima azila i vraćanja uz poštovanje mjera za zaštitu zdravlja vraćenika i zajednica koje ih primaju. Ograničenja povezana s bolešću COVID-19 narušila su i aktivnosti preseljenja, no one su se ipak u znatnoj mjeri nastavile.

2.1. Izazovi u postupcima vraćanja unutar Unije

Pravni i administrativni okviri za vraćanje u državama članicama znatno se razlikuju, a svaki nacionalni sustav ima nedostatke, no i primjere uspješne prakse. Utvrđivanje i uklanjanje takvih nedostataka te promicanje postojećih uspješnih praksi prvi je korak prema postizanju održivih, brzih i predvidljivih postupaka vraćanja te zaštiti i promicanju prava migranata, u skladu s pravom EU-a i Poveljom o temeljnim pravima.

Neke su od glavnih prepreka učinkovitoj politici vraćanja velik razmak između postupaka azila i vraćanja, dugotrajni postupci, uključujući postupke u fazi žalbe, poteškoće u sprečavanju bijega, nedovoljna sredstva, nedostatna infrastruktura te ograničeni administrativni kapaciteti za daljnje postupanje u pogledu odluka o vraćanju, među ostalim za traženje ponovnog prihvata u trećim zemljama.

Želi li se osigurati učinkovito vraćanje i promicanje održivijih rješenja, treba nastojati da više migranata bez prava boravka odluči dobrovoljno napustiti EU. Dobrovoljni povratak u kombinaciji s djelotvornim strategijama reintegracije dovodi do većih stopa prihvaćanja i veće uspješnosti tih operacija.

Informacije prikupljene u okviru evaluacija Schengena 8 i iz drugih izvora, kao što je Europska migracijska mreža 9 , pokazuju da se i dalje ne pruža dovoljno potpore nezakonitim migrantima koji žele dobrovoljno otići, iako su države članice općenito sklone dobrovoljnom povratku. Naime, postojeći programi odnose se samo na neke osobe (npr. samo tražitelje azila kojima je odbijen zahtjev), savjetovanje o vraćanju ograničeno je, a razine pomoći koja se pruža vraćenicima uvelike se razlikuju.

Nužno je i da ranjive osobe, naročito maloljetnici bez pratnje i žrtve trgovine ljudima, u EU-u i partnerskim zemljama dobiju posebnu pomoć i zaštitu prilagođenu njihovoj situaciji. U svim koracima postupka vraćanja važno je zajamčiti provedbu zaštitnih mjera koje je EU uveo kako bi se zaštitile žrtve trgovine ljudima i osiguralo poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, uzimajući u obzir potrebe i posebne okolnosti migranata te potrebu za pronalaženjem održivih rješenja za njihovu situaciju. Trebalo bi uspostaviti konkretne zaštitne mjere kako bi se osiguralo poštovanje njihovih prava, a posebno prava djece.

Usto treba pronaći praktična rješenja za sprečavanje bijega osoba koje nemaju pravo boravka. Postupak prisilnog vraćanja može postati učinkovitiji ako se postigne ravnoteža između povećanja dostupnosti i upotrebe učinkovitih alternativa zadržavanju te osiguravanja dostupnosti i opremljenosti specijaliziranih objekata za zadržavanje. U svim slučajevima treba uzeti u obzir posebne okolnosti pojedinaca, a EU, njegove agencije i sve države članice moraju u potpunosti poštovati temeljna prava. U slučaju djece nužno je imati alternative zadržavanju i dosljedno ih koristiti. Kako bi operacije vraćanja bile uspješne, rad svih uključenih strana, uključujući agencije EU-a i međunarodne organizacije, trebalo bi racionalizirati i za njih osigurati odgovarajuće resurse u svim fazama postupka, među ostalim pri suradnji s trećim zemljama u pogledu ponovnog prihvata. Neovisni promatrači za temeljna prava, koje angažira Frontex i čiji će rad dopunjavati rad postojeće skupine promatrača iz nadležnih nacionalnih tijela, povećat će kapacitet EU-a za nadgledanje poštovanja temeljnih prava tijekom svih operacija prisilnog vraćanja koje organizira ta agencija.

Trenutačno postoji znatan nerazmjer između broja izdanih naloga za vraćanje i zahtjeva za ponovni prihvat upućenih trećim zemljama jer države članice obično ne pokreću postupak ponovnog prihvata ako nisu uvjerene da će partnerska zemlja surađivati u identifikaciji svojih državljana i izdavanju putnih isprava. Kako se bude poboljšavala suradnja s trećim zemljama, države članice trebat će nakon naloga za vraćanje žurnije slati zahtjev za ponovni prihvat.

Neovisni i učinkoviti sustavi praćenja mogu poboljšati zaštitu i zajamčiti poštovanje temeljnih prava i dostojanstva vraćenika tijekom operacija vraćanja.

2.2. Izazovi u suradnji s partnerskim zemljama u pogledu ponovnog prihvata

Učinkoviti postupci ponovnog prihvata ovise o kapacitetima partnerskih zemalja za ponovni prihvat nezakonitih migranata i o njihovu angažmanu. Prepreke se mogu pojaviti u različitim fazama postupka, na primjer kada države članice pošalju zahtjev za ponovni prihvat ili zahtjev za identifikaciju i izdavanje putnih isprava u predmetnoj trećoj zemlji. Kvaliteta, brzina i učinkovitost pomoći koju pružaju partnerske zemlje da bi se identificirale osobe (dokazi koji se prihvaćaju, mogućnost organiziranja razgovora i misija za utvrđivanje identiteta i njihovi ishodi itd.) i izdale putne isprave bitni su elementi postupka ponovnog prihvata, a jednako je važno te korake poduzeti pravodobno jer dugotrajni procesi dovode do visokih troškova za države članice, a često i do bijega migranata i otežavanja vraćanja.

Zabrinutost izaziva i to što određene zemlje odbijaju prisilne vraćenike. Odbijanje čarter letova, posebno kad je broj vraćenika visok, i uvođenje dodatnih uvjeta za operacije vraćanja dodatno ugrožavaju ili odgađaju postupak vraćanja.

Države članice te prepreke rješavaju na različite načine i u različitoj mjeri, ovisno o okviru suradnje i o tome primjenjuju li partneri određene prakse na sve države članice.

3.Poboljšanje učinkovitosti vraćanja, ponovnog prihvata i održive reintegracije

3.1. Zajednički EU-ov sustav vraćanja

Za zajednički EU-ov sustav vraćanja prije svega su potrebna jasna pravila i postupci koji su učinkoviti i kojima se jamči poštovanje temeljnih prava. On se mora temeljiti na čvrstoj pravnoj osnovi kojom se osiguravaju pravedni i učinkoviti postupci koji su usko povezani s postupcima koji se odnose na azil, među ostalim i na vanjskim granicama EU-a. Novi zajednički EU-ov sustav vraćanja temelji se na prijedlogu preinake Direktive o vraćanju. Njime bi se omogućilo skraćivanje postupaka te bi, zajedno s prijedlogom izmjene Uredbe o postupcima azila, omogućio usklađivanje pravila o azilu i vraćanju, jačanje potpore dobrovoljnom povratku i reintegraciji, smanjivanje broja slučajeva bijega i nedopuštenog kretanja i modernizaciju upravljanja postupcima uz pomoć namjenskih informatičkih sustava. Kako bi se ta poboljšanja ostvarila, prioritet je da Europski parlament i Vijeće ostvare brz napredak, započnu trijaloge i postignu dogovor o tom prijedlogu. Da bi se to postiglo, Komisija će i dalje blisko surađivati s drugim institucijama.

Novi pravni okvir trebao bi uključivati predloženo sponzorstvo vraćanja – novi oblik solidarnog doprinosa za pomoć u provedbi vraćanja državama članicama pod migracijskim pritiskom – i podupirati njegovu provedbu. Njime bi se uspostavio i novi postupak azila i vraćanja na granici, koji bi bio brz i učinkovit i tako spriječio nezakonite migracije i nedopušteno kretanje u korist svih država članica koje djeluju solidarno.

Međutim, pouzdanost čvrstog pravnog okvira ovisi o pouzdanosti njegove provedbe. Učinkovita i temeljita provedba i praćenje zajedničkih pravila o vraćanju nužni su za povećanje učinkovitosti vraćanja. Mehanizam za evaluaciju schengenske pravne stečevine omogućuje utvrđivanje i rješavanje nedostataka, razmjenu primjera dobre prakse, učvršćivanje uzajamnog povjerenja i jačanje zaštite prava pojedinaca u svim koracima postupka vraćanja te tako podupire EU-ov sustav vraćanja. Daljnje jačanje mehanizma za evaluaciju schengenske pravne stečevine moglo bi dovesti do ostvarivanja punog potencijala EU-ova sustava vraćanja.

Učinkovit i zajednički EU-ov sustav vraćanja oslanja se i na vrlo blisku koordinaciju i suradnju među državama članicama, institucijama i agencijama EU-a, čime se osigurava usklađeno djelovanje na svim razinama. Stoga je potrebno nastaviti razvijati stabilan okvir upravljanja u području vraćanja te praktičnu i operativnu potporu Frontexa unutarnjim i vanjskim aspektima politike vraćanja.

U novom paktu najavljeno je imenovanje koordinatora za vraćanje, čiji će rad podupirati mreža na visokoj razini i koji će blisko surađivati s Agencijom za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex). On će koordinirati aktivnosti dionika u području vraćanja i ponovnog prihvata u državama članicama EU-a te poticati rad na postizanju zajedničkog cilja. Time će se olakšati suradnja među državama članicama, među ostalim tako da se maksimalno poveća pozitivan učinak sponzorstva vraćanja. Istodobno, potpora državama članicama i suradnja među njima zahtijevaju maksimalnu učinkovitost Frontexa u području vraćanja, pružanje operativne potpore nacionalnim tijelima, pomoć pri identifikaciji vraćenika i pribavljanju putnih isprava, organizaciju operacija vraćanja i potporu dobrovoljnom odlasku i reintegraciji. Stalne snage Frontexa, čije je uvođenje počelo u siječnju 2021., i uspostava posebnog odjela pod vodstvom zamjenika izvršnog direktora, čije će imenovanje biti prioritet, omogućit će Agenciji da ispuni svoj prošireni mandat u području vraćanja.

Upravljanje u području vraćanja i ukupna učinkovitost tog područja politike unaprijedili bi se i tako da Komisija na temelju godišnje procjene suradnje u pogledu ponovnog prihvata razmotri mogućnost poduzimanja mjera u drugim relevantnim područjima politika, osim vizne politike, kako bi se postigla bolja suradnja u pogledu ponovnog prihvata 10 . Tako bi se tim procesom u obzir uzeo dotadašnji rad Vijeća na koordinacijskom mehanizmu u okviru kojeg bi države članice mogle ukazati na potrebu za utvrđivanjem mjera na razini EU-a ili na nacionalnoj razini kojima bi se mogla poboljšati suradnja s trećim zemljama u pogledu ponovnog prihvata.

Osim boljeg upravljanja, za učinkovit sustav vraćanja, uključujući djelotvornu primjenu sponzorstava vraćanja i postupka na granici, bit će nužna pojačana suradnja s trećim zemljama u pogledu ponovnog prihvata na temelju procjene njihove razine suradnje, i to u okviru širih migracijskih partnerstava.

Naposljetku, u duhu zajedničkog EU-ova sustava vraćanja, procjena bi trebala osigurati da suradnja u pogledu ponovnog prihvata s trećim zemljama odgovara svim državama članicama, a ne samo nekima, te da sve države članice provode vraćanja.

3.2. Jačanje suradnje s partnerskim zemljama u pogledu vraćanja, ponovnog prihvata i održive reintegracije

U skladu s novim paktom, dijalog i suradnja u pogledu vraćanja, ponovnog prihvata i održive reintegracije i dalje će se smatrati dijelom sveobuhvatnih, prilagođenih, uravnoteženih i uzajamno korisnih partnerstava u području migracija.

Svaka država ima obvezu ponovnog prihvata vlastitih državljana u skladu s međunarodnim običajnim pravom i multilateralnim međunarodnim konvencijama, kao što je Čikaška konvencija o međunarodnom civilnom zrakoplovstvu 11 , bez obzira na posebne instrumente kojima se strukturira suradnja u pogledu ponovnog prihvata. Važno je napredovati u suradnji u pogledu ponovnog prihvata, a to se može postići putem različitih instrumenata.

Međutim, postoje i posebni sporazumi koji pomažu olakšati ponovni prihvat i pojasniti sustav za EU i treću zemlju. EU je dosad sklopio 18 sporazuma 12 i šest dogovora 13 o ponovnom prihvatu. U tijeku su pregovori o sporazumima o ponovnom prihvatu s Nigerijom, Tunisom, Marokom i Kinom. I veći sporazumi EU-a s određenim trećim zemljama ili regijama 14 , kao što je sporazum koji će naslijediti Sporazum iz Cotonoua između EU-a i 79 afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja (zemalja AKP-a) 15 , o kojem su nedavno zaključeni pregovori, sadrže odredbe o ponovnom prihvatu. Usto, države članice sklapaju bilateralne instrumente za ponovni prihvat s trećim zemljama.

Praćenje provedbe svih takvih instrumenata u okviru posebne upravljačke strukture omogućuje bolju, strukturiraniju i predvidljiviju suradnju. Ako već postoje sporazumi ili dogovori, suradnja s trećim zemljama nastavit će se odvijati u postojećim okvirima (zajednički odbori za ponovni prihvat 16 i zajedničke radne skupine 17 ) kako bi se osiguralo da instrumenti suradnje daju stvarne rezultate. U tom smislu, Komisijina činjenična procjena trebala bi poslužiti kao temelj za raspravu s državama članicama kako bi se utvrdilo s kojim bi se zemljama mogli sklopiti novi sporazumi ili dogovori o ponovnom prihvatu.

Vraćanje, ponovni prihvat i reintegracija zajednički su izazov za EU i njegove partnere. Potpora koju su EU i njegove države članice dosad mobilizirali za pomoć dobrovoljnom povratku i potporu održivoj reintegraciji donijela je jasne koristi za EU i partnerske zemlje te povećala učinkovitost postupka vraćanja. Potpora EU-a, namijenjena ispunjavanju potreba vraćenika, zajednica u koje se vraćaju te relevantnih institucija i sustava partnerskih zemalja, pridonijela je njihovu lokalnom razvoju. Održiva reintegracija mogla bi se unaprijediti uspostavljanjem boljih veza s postojećim lokalnim razvojnim inicijativama i nacionalnim strategijama, izgradnjom kapaciteta trećih zemalja za upravljanje vraćanjem i reintegracijom, jačanjem odgovornosti trećih zemalja i poticanjem snažnije suradnje u EU-u.

4.Prva godišnja procjena suradnje s partnerima u pogledu ponovnog prihvata

4.1. Zahtjevi

Procjena razine suradnje trećih zemalja u pogledu ponovnog prihvata, koja se zahtijeva člankom 25.a Zakonika o vizama, koristan je alat koji Uniji omogućuje kontinuirano mjerenje suradnje s partnerskim zemljama čiji državljani trebaju vizu te utvrđivanje dobrih praksi i problematičnih pitanja.

U Zakoniku o vizama navode se sljedeći koraci koji bi, ovisno o procjeni razine suradnje, mogli dovesti do poticajnih mjera u području vizne politike. Kad je riječ o trećim zemljama čija se razina suradnje s većinom predmetnih država članica treba poboljšati, Komisija će, nakon rasprave s državama članicama i uzimajući u obzir sveukupne odnose EU-a s tom zemljom, razmotriti bi li primjena viznih mjera mogla biti relevantna i učinkovita. O potencijalnim pitanjima o razini suradnje raspravljat će se i s predmetnim zemljama u okviru širih dijaloga EU-a o migracijama.

Ako na temelju te procjene i nakon rasprave s Vijećem Komisija bude smatrala da partnerska zemlja ne surađuje u dovoljnoj mjeri, uzimajući u obzir korake koje je poduzela da bi poboljšala razinu suradnje te treće zemlje u području ponovnog prihvata i cjelokupne odnose Unije s njom, ona Vijeću podnosi prijedlog za donošenje provedbene odluke o primjeni posebnih ograničenja povezanih s obradom viza za kratkotrajni boravak (u pogledu razine vizne pristojbe ili postupaka za izdavanje viza) 18 . Pritom bi Komisija trebala i dalje nastojati poboljšati suradnju s predmetnom zemljom u pogledu ponovnog prihvata. Ako treća zemlja dovoljno surađuje, Komisija može predložiti Vijeću donošenje niza pozitivnih viznih mjera (privremeno pojednostavnjenje izdavanja viza, npr. smanjenje vizne pristojbe, skraćenje obrade ili produljenje valjanosti viza za višekratni ulazak) 19 . 

4.2.Metodologija

Suradnja trećih zemalja u pogledu ponovnog prihvata procjenjuje se na temelju sveobuhvatnog skupa pokazatelja za procjenu praksi u svim fazama postupka ponovnog prihvata, od identifikacije nezakonitih migranata do izdavanja putnih isprava i učinkovitog vraćanja.

U dogovoru s Vijećem utvrđeno je primjenjivo zemljopisno područje i postupak prikupljanja podataka 20 , na temelju čega je provedena procjena trećih zemalja čiji su državljani obvezni posjedovati vizu za kratkotrajni boravak i za koje je 2018. izdano više od 1000 odluka o vraćanju 21 . Oslanjajući se na iskustva stečena provedbom te prve procjene i nakon rasprava s državama članicama, Komisija bi mogla razmotriti dodatno pojašnjenje kriterija odabira za buduće procjene ili njihovu izmjenu.

Podaci i kvalitativne informacije koji se traže od država članica temelje se na pokazateljima iz članka 25.a stavka 2. Zakonika o vizama 22 , uključujući njihova praktična iskustva u suradnji s trećim zemljama, posebno u pogledu pravodobnosti postupaka identifikacije i izdavanja putnih isprava, prihvaćanja putnih isprava EU-a i operacija vraćanja u trećim zemljama, uključujući čarter letove. U procjeni se opisuje i opseg dosadašnje suradnje EU-a s pojedinim trećim zemljama i što se dosad poduzelo da bi se unaprijedila suradnja u pogledu ponovnog prihvata.

Taj sveobuhvatni skup podataka i informacija koje dostavljaju države članice omogućuje sustavnu i temeljitu analizu te nadilaženje početnog i ponekad netočnog zaključka na temelju jednog pokazatelja, kao što je stopa vraćanja. Usto, daje cjelokupnu sliku iskustva država članica s razinom suradnje u pogledu ponovnog prihvata. Takva procjena također pruža vrijedne podatke o konkretnim problemima u suradnji u pogledu ponovnog prihvata, kao što su prepreke pri identifikaciji, kašnjenje u izdavanju putnih isprava, nepoštovanje rokova i neprihvaćanje čarter letova.

U postupku procjene uzimaju se u obzir i drugi relevantni kriteriji, kao što je broj nezakonitih dolazaka, čime se razina suradnje stavlja u širi kontekst prošlih i sadašnjih migracijskih tokova.

4.3. Opći zaključci

Uzimajući u obzir to da se konteksti u partnerskim zemljama znatno razlikuju, pokazalo se da gotovo trećina zemalja obuhvaćenih procjenom za 2020. dobro surađuje s većinom država članica, u slučaju gotovo trećine njih razina suradnje je prosječna, pri čemu je potrebno poboljšati suradnju s više država članica, dok u slučaju više od trećine njih treba poboljšati razinu suradnje s većinom predmetnih država članica.

Podaci i informacije država članica potvrđuju da svi sporazumi EU-a o ponovnom prihvatu donose znatnu dodanu vrijednost kod olakšavanja suradnje u pogledu ponovnog prihvata, a to vrijedi i za četiri od šest dogovora o ponovnom prihvatu. Bilateralne instrumente za ponovni prihvat država članica, kojima se omogućuje strukturiranje suradnje na sličan način, treće zemlje uglavnom poštuju, no razina suradnje ovisi o instrumentu, a suradnja s državama članicama koje nemaju takav instrument rijetka je. To može dovesti do slabije suradnje za EU u cjelini. Osim toga, postoji niz trećih zemalja s kojima vrlo mali broj država članica ima bilo kakav instrument suradnje.

Procjenom se potvrđuje da instrumenti kojima se strukturira suradnja mogu pozitivno utjecati na njezinu učinkovitost, ali i da je važno razmotriti koje su koristi od određene vrste instrumenta u pojedinim situacijama.

Procjena pokazuje da su glavne prepreke identifikacija nezakonitih migranata i izdavanje putnih isprava, a nakon uspješnog dovršetka tih postupaka organizacija letova i stvarno vraćanje obično su uspješni. No prihvaćanje čarter letova te veća fleksibilnost i pravodobnost u dogovaranju pojedinosti operacija vraćanja mogu povećati učinkovitost cijelog postupka, posebno kad ima mnogo vraćenika.

Iskustvo je pokazalo da uvođenje elektroničkih platformi za obradu zahtjeva za ponovni prihvat (sustav upravljanja slučajevima prihvata – RCMS) i europskih časnika za vezu zaduženih za vraćanje ili migracije, koji olakšavaju postupak na lokalnoj razini, povećavaju izglede za uspješnu i brzu suradnju. Uvođenje RCMS-a kao potpore funkcionalnom sporazumu ili dogovoru doprinosi suradnji u pogledu ponovnog prihvata.

5.Daljnji koraci

U okviru uvođenja sveobuhvatnog pristupa migracijama utvrđenog u novom paktu Komisija, Visoki predstavnik i države članice nastojat će, u skladu sa svojim nadležnostima, pojačati suradnju u pogledu vraćanja i ponovnog prihvata tako da razviju zajednički EU-ov sustav vraćanja i uspostave dublja, sveobuhvatna partnerstva u području migracija s trećim zemljama u okviru njihovih ukupnih odnosa. Taj će rad uključivati više područja koja se međusobno nadopunjuju.

U skladu sa sveobuhvatnim pristupom predloženim u novom paktu o migracijama i azilu te kako bi se uzele u obzir povezane unutarnje i vanjske dimenzije postupka vraćanja:

·Komisija će težiti boljem funkcioniranju zajedničkog EU-ova sustava vraćanja. Kako bi se postavio temelj zajedničkog EU-ova sustava vraćanja koji doprinosi održivom upravljanju migracijama i azilom, nužno je postići dogovor o prijedlozima preinake Direktive o vraćanju i izmjene Uredbe o postupcima azila. Komisija je spremna poduprijeti Europski parlament i Vijeće, posebno početak trijaloga i brz dogovor o preinaci Direktive o vraćanju. Ta poboljšanja pravnog okvira, uz imenovanje koordinatora za vraćanje i uspostavu mreže na visokoj razini za vraćanje te operativnu potporu Frontexa, znatno bi smanjila prepreke postupcima vraćanja u državama članicama. Time će se pojačati napredak u suradnji s partnerima u pogledu ponovnog prihvata i poduprijeti razvoj solidarnosti u području vraćanja među državama članicama.

·Komisija će sustavno pratiti provedbu propisa o vraćanju, među ostalim putem mehanizma za evaluaciju schengenske pravne stečevine i, prema potrebi, postupaka zbog povrede, prilikom provedbe postupaka vraćanja, primjerice izdavanja odluka o vraćanju i njihove učinkovite provedbe, i u pogledu poštovanja prava migranata, posebno djece i ranjivih osoba, tijekom svih faza postupka vraćanja. Financijska sredstva iz novog Fonda za azil, migracije i integraciju upotrijebit će se i za rješavanje nedostataka u svim državama članicama.

·Komisija će donijeti strategiju dobrovoljnog povratka i reintegracije koja će pomoći u razvoju zajedničkog okvira za dobrovoljno vraćanje i reintegraciju, uspostavi usklađenog sustava dobrovoljnog povratka u svim državama članicama te dobrovoljnom povratku migranata iz partnerskih zemalja u njihove zemlje podrijetla. Komisija će povećati i kapacitete EU-a za potporu održivoj reintegraciji vraćenika, pri čemu će se oslanjati na instrumente financiranja suradnje EU-a s partnerskim zemljama u području migracija dostupne u višegodišnjem financijskom okviru i poštovati načela izrade programa te pomoći.

Nakon procjene razine suradnje trećih zemalja u pogledu ponovnog prihvata slijedi niz koraka, u skladu s postupkom utvrđenim u članku 25.a Zakonika o vizama. Stoga će se tijekom sljedećih mjeseci učiniti sljedeće:

·Komisija će s Vijećem raspravljati o rezultatima izvješća o procjeni kako bi se po potrebi donijeli zaključci o načinu jačanja suradnje u pogledu ponovnog prihvata. Na temelju rasprava moglo bi se odlučiti i kako u širem smislu ojačati suradnju u području migracija u okviru sveobuhvatnog partnerskog pristupa s trećim zemljama utvrđenog u novom paktu.

·Na temelju procjene suradnje u pogledu ponovnog prihvata Komisija, Visoki predstavnik i države članice poduzet će korake za suradnju s partnerskim zemljama, u skladu sa svojim nadležnostima, i angažirati se u područjima za koja je na temelju izvješća utvrđeno da su potrebna poboljšanja. Taj će angažman biti kontinuiran i odvijati se u okviru širih političkih i/ili tehničkih kontakata u području migracija s partnerskim zemljama. To će se postići nadogradnjom već postojećih okvira za suradnju i dijalog te uspostavom novih dijaloga o migracijama kad je to potrebno, pri čemu će trebati osigurati da migracije imaju istaknutiju ulogu u političkim dijalozima.

·To će zahtijevati bolju provedbu postojećih sporazuma i dogovora EU-a o ponovnom prihvatu, dovršenje tekućih pregovora o ponovnom prihvatu i, po potrebi, pokretanje novih pregovora te pronalaženje praktičnih zajedničkih rješenja za povećanje broja učinkovitih vraćanja.

·Komisija bi zatim Vijeću mogla predložiti restriktivnije ili povoljnije vizne mjere u skladu sa Zakonikom o vizama. Pritom će uzeti u obzir opće odnose Unije s predmetnim zemljama te blisko surađivati s Visokim predstavnikom. U tom će kontekstu razmotriti i poveznice s drugim relevantnim politikama, instrumentima i alatima.

·Komisija, Vijeće i države članice, u skladu sa svojim nadležnostima, razvit će potpuno koordinirani pristup za zajedničko djelovanje i zajednički nastup prema trećim zemljama. Na temelju već započetog rada trebalo bi pronaći bolji način za zajednički angažman i komunikaciju Unije i država članica. Koordinirani pristup bi, među ostalim, trebao olakšati daljnje postupanje u vezi s izvješćem o procjeni suradnje u pogledu ponovnog prihvata i utvrđivanje prilagođenih partnerstava, pri čemu bi se objedinila odgovarajuća kombinacija alata politike i uzimale u obzir odgovarajuće nadležnosti različitih aktera. Usto bi trebalo težiti boljoj koordinaciji EU-a na terenu u partnerskim zemljama, odnosno povezati delegacije EU-a i lokalna veleposlanstva država članica.

EU će pri poduzimanju navedenih koraka u pogledu ponovnog prihvata i dalje primjenjivati sveobuhvatan partnerski pristup vanjskoj dimenziji migracija, kako je utvrđeno u novom paktu o migracijama:

·Komisija će predložiti novi akcijski plan EU-a za borbu protiv krijumčarenja migranata za razdoblje 2021. – 2025., kojim će se poticati suradnja između EU-a i trećih zemalja. Borba protiv krijumčarenja migranata zajednički je izazov za EU i njegove partnere koji se mora zajednički rješavati.

·Komisija će također nastojati dosljednije, strateški i fleksibilnije koristiti financijska sredstva EU-a. Sredstva EU-a u okviru sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira (VFO-a), uključujući Fond za azil, migracije i integraciju, Instrument za upravljanje granicama i vize, Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju (u okviru kojeg je utvrđen cilj od 10 % za djelovanje povezano s migracijama) i Instrument pretpristupne pomoći (IPA III) koristit će dosljedno, strateški i fleksibilno kako bi se osiguralo da doprinose provedbi migracijskih prioriteta EU-a i olakšala, među ostalim, suradnja u pogledu ponovnog prihvata, dobrovoljnog povratka i održive reintegracije. EU će morati i dalje poboljšavati sinergije između unutarnjih i vanjskih sredstava u okviru novog višegodišnjeg financijskog okvira te nastojati da se financiranje EU-a i država članica dopunjuje u okviru pristupa Tima Europa.

·Angažman u području ponovnog prihvata i dalje će biti element širih partnerstava u svim područjima suradnje s partnerima utvrđenima u novom paktu. To uključuje i zaštitu osoba kojima je potrebna pomoć i potporu zemljama domaćinima, stvaranje gospodarskih prilika i rješavanje temeljnih uzroka nezakonitih migracija, bolje vođenje migracija i upravljanje njima te poticanje zakonitih migracija i mobilnosti, uz potpuno poštovanje nadležnosti država članica. S tim će ciljem Komisija, na konferenciji na visokoj razini na kojoj će se okupiti države članice, poslovni sektor, sektor obrazovanja i drugi dionici, pokrenuti inicijativu za partnerstva za privlačenje talenata i tako poticati zakonite migracije i mobilnost. Ta će inicijativa osigurati politički okvir EU-a i financijsku potporu za suradnju s trećim zemljama kako bi se bolje uskladile potrebe za radnom snagom i vještinama u EU-u te će biti dio instrumenata EU-a za strateško uključivanje partnerskih zemalja u područje migracija. Usporedno s time Komisija će 2021. predstaviti paket prijedloga o vještinama i talentima kako bi pomogla državama članicama da zadovolje potrebe za migracijom radne snage.

(1)

COM(2020) 609 final.

(2)

Uključujući Zaključke Europskog vijeća iz listopada 2018., EUCO 13/18: https://www.consilium.europa.eu/media/36779/18-euco-final-conclusions-hr.pdf

(3)

Uredba (EZ) br. 810/2009 o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2019/1155 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019., SL L 188, 12.7.2019., str. 25.

(4)

Vidjeti članak 7. predložene Uredbe o upravljanju azilom i migracijama, COM(2020) 610 final. U skladu s predloženim zakonodavstvom procjena suradnje trećih zemalja u pogledu vraćanja i ponovnog prihvata trebala bi se temeljiti na izvješću iz članka 25.a i svim drugim dostupnim informacijama. Stoga bi razmatranja u okviru predloženog članka 7. trebala obuhvaćati i zemlje čiji državljani trebaju vizu i one čiji državljani je ne trebaju.

(5)

Broj nezakonitih dolazaka u EU smanjio se s više od 1,8 milijuna 2015. na nešto više od 110 000 u 2020. (siječanj – studeni 2020.).

(6)

Stopa priznavanja je udio pozitivnih prvostupanjskih odluka o priznavanju statusa izbjeglice ili statusa osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita u ukupnom broju prvostupanjskih odluka o azilu. Godine 2019. doneseno je 541 085 odluka te je priznat status izbjeglice ili je odobrena supsidijarna zaštita za 160 965 državljana trećih zemalja.

(7)

Od 491 195 državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom kojima je naloženo vraćanje 2019., 142 320 stvarno se vratilo u treću zemlju.

(8)

COM(2020) 779 final.

(9)

Europska migracijska mreža je mreža stručnjaka za migracije i azil iz EU-a koji surađuju na pružanju objektivnih i usporedivih informacija relevantnih za politiku. Osnovana je Odlukom Vijeća 2008/381/EZ.

(10)

Vidjeti članak 7. predložene Uredbe o upravljanju azilom i migracijama, COM(2020) 610 final.

(11)

  Konvencija o međunarodnom civilnom zrakoplovstvu, dokument 7300/9.

(12)

Hong Kong, Makao, Šri Lanka, Albanija, Rusija, Ukrajina, Sjeverna Makedonija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Srbija, Moldova, Pakistan, Gruzija, Armenija, Azerbajdžan, Turska, Cabo Verde, Bjelarus.

(13)

Afganistan, Gambija, Gvineja, Bangladeš, Etiopija i Côte d’Ivoire.

(14)

Sporazumi o političkom dijalogu i suradnji u kojima se nalazi poglavlje o migracijama s posebnim odredbama o ponovnom prihvatu: Kanada; Kostarika, El Salvador, Gvatemala, Honduras, Nikaragva i Panama; Kuba; Tadžikistan; Uzbekistan; Irak; Vijetnam; Indonezija; Novi Zeland; Kazahstan, Malezija.

(15)

Članak 13. Sporazuma o partnerstvu AKP-EU.

(16)

Hong Kong, Makao, Šri Lanka, Albanija, Rusija, Ukrajina, Sjeverna Makedonija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Srbija, Moldova, Pakistan, Gruzija, Armenija, Azerbajdžan, Turska, Cabo Verde, Bjelarus.

(17)

Afganistan, Gambija, Gvineja, Bangladeš, Etiopija i Côte d’Ivoire.

(18)

Članak 25.a stavak 5.

(19)

Članak 25.a stavak 8.

(20)

Podaci i odgovori na upitnik koje su dostavile države članice (27) i zemlje pridružene Schengenu (4) za 2019. i koje je Frontex prikupio u skladu sa sveobuhvatnim skupom pokazatelja utvrđenih u zakonodavstvu.

(21)

Prema podacima Eurostata iz kolovoza 2019.

(22)

Pokazatelji iz članka 25.a stavka 2. Zakonika o vizama su: (a) broj odluka o vraćanju izdanih osobama iz predmetne treće zemlje koje nezakonito borave na državnom području država članica; (b) broj stvarnih prisilnih vraćanja osoba kojima je izdana odluka o vraćanju kao postotak broja odluka o vraćanju izdanih državljanima predmetne treće zemlje među ostalim, prema potrebi, na temelju sporazuma Unije o ponovnom prihvatu ili bilateralnih sporazuma o ponovnom prihvatu, broj državljana trećih zemalja koji su prošli preko državnog područja predmetne treće zemlje; (c) broj zahtjeva za ponovni prihvat po državi članici koje je treća zemlja prihvatila kao postotak broja takvih zahtjeva koji su joj podneseni; (d) razina praktične suradnje u pogledu vraćanja u različitim fazama postupka vraćanja, poput: i. pružene pomoći u otkrivanju identiteta osoba koje nezakonito borave na državnom području država članica i pravodobnom izdavanju putnih isprava; ii. prihvaćanja europske putne isprave za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom ili propusnice Unije; iii. prihvaćanja ponovnog prihvata osoba koje trebaju biti zakonito vraćene u svoju zemlju; iv. prihvaćanja povratnih letova i operacija vraćanja.