Mišljenje Europskog odbora regija – Revizija gospodarskog upravljanja

(2021/C 37/05)

Izvjestitelj: Elio DI RUPO (BE/PES), ministar-predsjednik Valonske regije Referentni dokument: Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Revizija gospodarskog upravljanja COM(2020) 55 final

PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA

1.

izražava zadovoljstvo zbog predstavljanja Komunikacije Europske komisije od 5. veljače 2020.„Revizija gospodarskog upravljanja” i zbog spremnosti Komisije na reformu gospodarskih i fiskalnih pravila;

2.

pozdravlja i činjenicu da je Europska komisija 20. ožujka prvi put u povijesti europodručja predstavila prijedlog o aktivaciji opće klauzule o odstupanju koja je već predviđena u postojećem Paktu o stabilnosti i rastu (PSR) kako bi se ojačale izvanredne proračunske mjere kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19;

3.

smatra da bi se klauzula o odstupanju trebala primjenjivati sve dok financijske i proračunske posljedice krize koju je izazvao COVID-19 u pogledu deficita i dugova država članica ne budu u potpunosti poznate. Ista logika vrijedi za postupno ukidanje privremenog okvira za državne potpore na razini EU-a, koje se može početi razmatrati tek nakon što se makroekonomsko stanje stabilizira, a Europska komisija, Vijeće ministara i Europski parlament rasprave o svojim različitim stajalištima;

4.

nadalje ističe da bi se prema Svjetskoj zdravstvenoj organizaciji pandemija mogla nastaviti sljedeće dvije godine i da će se učinkovita cjepiva ili lijekovi vjerojatno razviti tek 2021.;

5.

također ističe da je uz socijalne i gospodarske posljedice pandemije COVID-a 19 od posljednje reforme Pakta o stabilnosti i rastu 2013. došlo do radikalnih gospodarskih i financijskih promjena: kamate su na povijesno niskoj razini, a stvarni trošak javnog zaduživanja negativan je u mnogim zemljama, u usporedbi s prosjekom od oko 3 % u europodručju na početku desetljeća;

6.

stoga smatra da bi Komisija trebala provesti novo sveobuhvatno i detaljno preispitivanje stanja u svakoj državi članici i revidirati nacrt „revizije gospodarskog upravljanja”;

7.

naglašava da europski okvir gospodarskog upravljanja ima snažan učinak na sve razine vlasti, a posebno na lokalne i regionalne vlasti koje su odgovorne za gotovo trećinu javnih izdataka i više od polovine javnih ulaganja u cijeloj Europskoj uniji, pri čemu postoje velike razlike među državama članicama (1);

8.

smatra da Pakt o stabilnosti i rastu i drugi elementi postojećeg europskog okvira gospodarskog upravljanja trenutačno imaju četiri velika nedostatka: i. prociklički učinci: država članica u recesiji može biti primorana smanjiti izdatke, uz rizik daljnjeg produbljivanja recesije, i to unatoč fleksibilnosti s obzirom na gospodarsko stanje koja je iznesena u Komunikaciji o tumačenju iz 2015. (2) i koja nije dovoljna. Ta se procikličnost posebno očituje u javnim ulaganjima koja su prečesto imala ulogu varijable za prilagođavanje u politikama stroge štednje; ii. složenost: višestruki ciljevi, fleksibilnost, iznimke, klauzule o odstupanju i razlike u situacijama koje treba uzeti u obzir dovele su do pretjerano složenog i tehničkog okvira koji se usto temelji na pokazateljima koji se ne mogu izravno uočiti, kao što su strukturni deficit i proizvodni jaz; iii. nedostatak učinkovitosti i djelotvornosti: iako su prekomjerni deficiti gotovo nestali 2018., kretanje duga bilo je znatno nepovoljnije čak i prije fiskalnih učinaka krize uzrokovane koronavirusom 2020. Broj država članica koje premašuju ograničenje od 60 % povećao se s 9 u 2008. na 14 u 2018. (3) Primjena novčanih kazni nije vjerodostojna jer bi bila kontraproduktivna; iv. nedostatak transparentnosti i legitimiteta: zbog složenosti i tehničke prirode okvir gospodarskog upravljanja postaje netransparentan. Ni Europski parlament ni lokalne i regionalne vlasti, ni civilno društvo i drugi dionici nisu u njega istinski uključeni. Osim toga, postojećim okvirom ne uspostavlja se korelacija između odgovornosti razina upravljanja u provedbi Pakta o stabilnosti i rastu (dalje u tekstu: PSR) te se prepoznaje samo kolektivna nacionalna odgovornost neovisno o učinkovitom upravljanju proračunom na različitim razinama. Ti strukturni nedostaci postojećeg okvira povezani s nepoželjnim učincima i nedostatkom učinkovitosti ozbiljno su naštetili njegovu legitimitetu, osobito u državama članicama koje su najviše pogođene krizom europodručja i koje podliježu mjerama uvjetovanosti, što potiče odbacivanje EU-a i pribjegavanje političkom ekstremizmu;

9.

u skladu sa zaključcima iz komunikacije Komisije, ističe da su reforme iz paketa od šest mjera (paket o gospodarskom upravljanju) i paketa od dvije mjere (drugi paket o gospodarskom upravljanju) dovele do bolje koordinacije proračunskih politika u europodručju. Pojačani nadzorni okvir poslužio je kao osnova za države članice da ojačaju svoje proračunske strukture iako su i prije izbijanja pandemije COVID-a 19 teritorijalne i socijalne razlike u Uniji bile vrlo izražene;

10.

pozdravlja uspjeh socijalnih obveznica koje je Komisija izdala 17. listopada 2020. kako bi iznosom od 100 milijardi EUR financirala privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (program SURE). Program će trajati do 31. prosinca 2022. u obliku zajmova državama članicama koje trebaju mobilizirati znatna financijska sredstva kako bi suzbile negativne gospodarske i socijalne posljedice pandemije COVID-a 19 na svojem državnom području. OR smatra da bi program SURE, ako bude imao dugotrajan pozitivan učinak, mogao utrti put uspostavi europskog sustava reosiguranja za slučaj nezaposlenosti;

Pokazatelji

11.

insistira da nacionalne, regionalne i lokalne vlasti, kao i građani, mogu jasno razumjeti pravila koja treba primjenjivati. U tu se svrhu primjenjiva pravila trebaju temeljiti na izravno provjerljivim pokazateljima koji uključuju protucikličku stabilizaciju, bez cikličkih varijacija;

12.

osim toga, smatra da se gospodarsko upravljanje mora temeljiti na ravnoteži između pokazatelja povezanih s proračunskom disciplinom i neproračunskih pokazatelja. Stoga smatra da, u skladu s postupkom u slučaju makroekonomske neravnoteže, koji obuhvaća raznovrsnije pokazatelje, uključujući stopu nezaposlenosti, u okviru reformiranog gospodarskog upravljanja treba uzeti u obzir povećanu potrebu za ulaganjima i javnim rashodima (4) nužnima za podupiranje tranzicije u ključnim sektorima zdravstva, prehrane, prometa, digitalne tehnologije i energetike, uključujući poboljšanje energetske učinkovitosti zgrada, a dio tih sredstava morat će se – uz privatno i europsko financiranje – izdvojiti iz nacionalnih proračuna. Tome treba pridodati pritisak na javne rashode radi potrebe da se gospodarstvo prilagodi klimatskim promjenama do kojih dolazi ili da se ublaže socijalne posljedice povećanja poreza na ugljik;

13.

slaže se s kritikom izraženom u pogledu upotrebe „potencijalnog BDP-a” kao pokazatelja s obzirom na to da je potencijalni BDP proizvodni kapacitet koji se može ostvariti potpunim iskorištavanjem proizvodnog kapitala i ponude radne snage bez stvaranja inflacijskog pritiska. Tim se konceptom zanemaruje energija kao čimbenik proizvodnje, uključujući rizik da produktivni kapital prije postane zastario zbog ograničenja uporabe energije na bazi ugljika, kao i fizička ograničenja širenja ljudskih aktivnosti;

14.

također poziva na rebalans kako bi se u većoj mjeri uzeli u obzir prihodi. Smanjenje rashoda u socijalnom, obrazovnom i zdravstvenom sektoru često se smatra najlakšim načinom kratkoročnog smanjenja duga, ali koordinacijom fiskalnih politika i poduzimanjem mjera za sprečavanje poreznih prijevara može se znatno smanjiti pritisak na javne proračune. Samo zbog prijevara povezanih s PDV-om gubi se 147 milijardi EUR (5) godišnje, dok je ukupni deficit za sve države članice EU-a 2018. iznosio 109 milijardi EUR;

15.

naglašava potrebu za boljom koordinacijom ekonomskih politika država članica kako bi se smanjile cikličke razlike i razlike u konvergenciji. Iz istog razloga podržava želju Komisije da ispravi neravnotežu među državama članicama u pogledu suficita i deficita. Države članice sa suficitom tekućeg računa trebale bi provoditi ekspanzivnije fiskalne politike kako bi stimulirale domaću potražnju, dok bi zemlje sa strukturnim neravnotežama zbog slabe produktivnosti i konkurentnosti trebale povećati svoja ulaganja kako bi modernizirale svoje proizvodne aktivnosti. Osim toga, sve države članice moraju povećati ulaganja u osposobljavanje, istraživanje i razvoj, koja su u ovoj fazi još uvijek nedovoljna za osiguravanje konkurentnosti europskog gospodarstva;

16.

ponovno predlaže da se postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže proširi na dodatne pokazatelje koji se odnose na regionalne razlike. Smatra da bi se njime mogao u većoj mjeri uzeti u obzir napredak postignut u provedbi 17 ciljeva održivog razvoja Ujedinjenih naroda, koji ne obuhvaćaju samo zaštitu okoliša nego i socijalne, gospodarske i upravljačke kriterije;

Javna ulaganja i zlatno pravilo

17.

smatra da je europski okvir gospodarskog upravljanja djelomično odgovoran za nagli pad javnih ulaganja do kojeg je došlo zbog krize europodručja jer se njime ne uzima u obzir u dovoljnoj mjeri razlika između tekućih izdataka i investicija. U razdoblju od 2009. do 2018. ukupna javna ulaganja u EU-u smanjila su se za 20 % kao udio BDP-a. Ulaganja lokalnih i regionalnih vlasti smanjila su se za gotovo 25 % odnosno 40 % ili više u nekoliko država članica koje su najviše pogođene krizom (6);

18.

podsjeća da je Europski fiskalni odbor utvrdio da su države s visokom stopom javnih ulaganja ta ulaganja znatno smanjivale tijekom postupka u slučaju prekomjernog deficita (7) te da je i sama Komisija primijetila da fiskalni okvir nije spriječio pad ulaganja niti potaknuo rast javnih financija, a čini se da „klauzula o ulaganju” iz PSR-a ni članak 126. stavak 3. UFEU-a (kojim se od Komisije zahtijeva da uzme u obzir i je li deficit vlade veći od rashoda vlade za ulaganja kada se utvrđuje jesu li ispunjeni kriteriji za pokretanje postupka u slučaju prekomjernog deficita) nisu imali znatan učinak; (8)

19.

naglašava da je OR u svojem mišljenju o Komunikaciji o tumačenju iz 2015. o toj temi (9) već izrazio stav da je postojeća fleksibilnost u okviru PSR-a previše restriktivna i ograničena da bi imala stvarne korisne učinke na javna ulaganja;

20.

vjeruje da ciljana i visokokvalitetna javna ulaganja, utemeljena na procjeni teritorijalnog učinka i pouzdanoj ekonomskoj analizi u smislu troškova i koristi javne potrošnje, moraju biti protuciklička kako bi donijela korist budućim generacijama. U aktualnom kontekstu izvanrednih potreba za javnom potrošnjom sprečavanje deficitarnog financiranja javnih ulaganja može dovesti do nedovoljnog ulaganja na štetu budućih generacija;

21.

podsjeća na to da OR neprestano traži da se javna potrošnja država članica te lokalnih i regionalnih vlasti u okviru sufinanciranja strukturnih i investicijskih fondova ne pribraja javnim ili sličnim strukturnim rashodima definiranima u PSR-u. Naime, ti su rashodi po definiciji ulaganja od općeg europskog interesa s dokazanim učinkom poluge u pogledu održivog razvoja;

22.

smatra da bi se uvođenje „zlatnog pravila javnih ulaganja” u europski okvir gospodarskog upravljanja moglo pokazati korisnim instrumentom za uklanjanje štetnih učinaka trenutačnih fiskalnih pravila i u konačnici za isključivanje neto javnih ulaganja iz izračuna deficita u okviru PSR-a, što bi ne samo omogućilo njihovo očuvanje u kriznim vremenima nego bi se i penaliziranjem obeshrabrilo krajnje nedovoljna ulaganja (negativna neto javna ulaganja) koja postoje u određenim državama članicama. Ta bi se mjera mogla u prvom redu primijeniti na javna ulaganja u projekte usmjerene na poticanje prijelaza prema održivom društvu u ekološkom, gospodarskom i socijalnom smislu, kako je definirano u ciljevima održivog razvoja i zelenom planu, s obzirom na to da su ta ulaganja prepoznata kao posebno važna ne samo za oporavak od krize koju je izazvao COVID-19 već i za osiguranje blagostanja i kvalitete života budućih generacija; osim toga, zalaže se za ulaganje u ljudski kapital i vještine kako bi se olakšao prelazak na klimatski neutralno, resursno učinkovito i konkurentno gospodarstvo prilagođeno digitalnom dobu;

23.

poziva Komisiju da, nakon preoblikovanja svojih prijedloga uzimajući u obzir gospodarsku i proračunsku štetu koju je uzrokovao COVID-19, predstavi bijelu knjigu o preinaci gospodarskog upravljanja koje se temelji na mogućoj uspostavi takvog zlatnog pravila. Komisija bi u svojoj procjeni trebala razmotriti i druge instrumente kao što je pravilo o rashodima (10), kojim se na temelju trenda gospodarskog rasta i visine duga uvodi ograničenje godišnjeg rasta ukupnih javnih rashoda i koje može pridonijeti očuvanju povjerenja javnosti povećanjem transparentnosti, smanjenjem administrativnog opterećenja i uspostavljanjem ravnoteže između proračunske discipline i očuvanja dovoljnih kapaciteta za javna ulaganja;

Europski semestar

24.

podsjeća da gospodarsko upravljanje, koje se u praksi provodi kroz ciklus usklađivanja u okviru europskog semestra, nije dovoljno učinkovito u provedbi reformi. Naglašava i da opseg reformi razmatranih u okviru europskog semestra nikada nije definiran u europskim pravnim tekstovima, osobito s obzirom na njihovu važnost i dodanu vrijednost za europsku razinu. Smatra da taj nedostatak definicije ograničava moguću interakciju između reformi provedenih na nacionalnoj razini i politika EU-a (zakonodavstvo i programi u području financija) te da je problematičan s obzirom na načelo supsidijarnosti. OR se slaže s Europskom komisijom da se u budućnosti naglasak mora staviti na okolišni aspekt socijalnih, ekonomskih i proračunskih politika i politika zapošljavanja država članica, u skladu s europskim zelenim planom;

25.

ponavlja da je jedan od glavnih razloga takve niske učinkovitosti i djelotvornosti nedovoljna uključenost lokalnih i regionalnih vlasti u svojstvu partnera u osmišljavanje i provedbu reformi, iako je 36 % svih preporuka po državama izravno usmjereno na njih, a 83 % preporuka ima lokalnu ili regionalnu dimenziju (11);

26.

uvjeren je da je i dalje vjerojatno da će se njegovim prijedlogom kodeksa postupanja za uključivanje lokalnih i regionalnih tijela u europski semestar (12) riješiti taj nedostatak učinkovitosti i djelotvornosti boljim uzimanjem u obzir lokalnih i regionalnih okolnosti te da je njegova provedba i dalje potrebna, tim više što od 2019. europski semestar pruža smjernice za kohezijsku politiku, čije upravljanje dijele sve razine vlasti;

27.

potiče Europsku komisiju da promiče promišljanje o administrativnom kapacitetu i fiskalnoj decentralizaciji u državama članicama kako bi se, u skladu s ustavima država članica i načelom supsidijarnosti, provjerilo jesu li zadaće povjerene lokalnim i regionalnim vlastima usklađene s ljudskim, tehničkim i financijskim resursima kojima one raspolažu;

Transparentnost i demokratski legitimitet

28.

smatra da je demokratski legitimitet europskog sustava gospodarskog upravljanja preslab i da to ugrožava ne samo gospodarsko upravljanje, već i europski projekt u cjelini;

29.

pozdravlja uključivanje zaštite klime u europski semestar i očekuje da će se time osigurati jasno praćenje i ocjena djelotvornosti mjera za zaštitu klime kako bi napredak na nacionalnoj razini u provedbi ciljeva europskog semestra postao opipljiviji;

30.

upozorava Komisiju i suzakonodavce na činjenicu da bi veće uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti u europski semestar putem kodeksa postupanja dovelo i do bolje reprezentativnosti odluka i većeg legitimiteta europskog semestra, a time i gospodarskog upravljanja općenito;

31.

podržava reformu Euroskupine, čiji status treba biti formaliziran i ažuriran u smislu punopravnog zasebnog predsjedništva, veće odgovornosti prema Europskom parlamentu i veće transparentnosti u radu, počevši od detaljne objave svih zapisnika;

32.

podsjeća u kontekstu Konferencije o budućnosti EU-a na svoje uvjerenje da se problem nedostatka demokratskog legitimiteta u EU-u i konkretno njegovu gospodarskom upravljanju može riješiti samo ako su europski građani uvjereni da su svi njihovi glavni problemi tamo zastupljeni. Socijalni standardi, zapošljavanje, zaštita okoliša i aspekti održivosti u skladu s UN-ovim ciljevima održivog razvoja ili borba protiv nejednakosti ne mogu se smatrati sekundarnima u odnosu na makroekonomske i proračunske zahtjeve. Stoga bi na Konferenciji o budućnosti Europe trebalo biti moguće raspravljati o promjenama gospodarskog upravljanja kako je utvrđeno u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije;

33.

smatra da je potrebno nastaviti s radom na rješavanju poteškoća europodručja ponovnim uspostavljanjem zdravih javnih financija, stvaranjem stabilnog bankarskog sustava, napredovanjem prema fiskalnoj uniji i poticanjem održivog gospodarskog rasta;

Gospodarsko upravljanje i kriza uzrokovana koronavirusom

34.

naglašava da su lokalne i regionalne vlasti predvodnice u borbi protiv pandemije uzrokovane bolešću COVID-19 kojom je Europa teško pogođena, s obzirom na njihovu važnu odgovornost u pogledu zdravlja, socijalne zaštite i potpore gospodarstvu. U Italiji i Španjolskoj, dvjema najpogođenijim državama članicama, lokalne i regionalne vlasti odgovorne su i za više od 90 % izdataka za zdravstvo (13). Dok se mnoge stavke izdataka znatno povećavaju, prihodi lokalnih i regionalnih vlasti smanjuju se i izrazito su obilježeni dosad nezabilježenim padom gospodarske aktivnosti. To ima velik utjecaj na proračunsku ravnotežu gradova i regija, a time i na proračunsku ravnotežu država članica;

35.

podsjeća da u mnogim državama članicama lokalne i regionalne vlasti podliježu strogim nacionalnim fiskalnim pravilima kojima se ograničava povećanje njihovih rashoda, prisiljava ih se na uravnoteženje ili se ograničava njihov deficit i/ili dug na razine koje su često vrlo niske u usporedbi s onima u državama članicama;

36.

poziva Komisiju, Parlament i države članice da ne podcjenjuju rizik od povećanja regionalnih razlika koji nosi kriza koju je izazvao COVID-19 i to zbog tri glavna razloga: i) utjecaj na zdravstvo uvelike je teritorijaliziran; neke regije i gradovi imaju nerazmjeran broj slučajeva te se u manjoj ili većoj mjeri mogu s time nositi; ii) uz izravni utjecaj izvanredne situacije na najteže pogođena područja, duljim ili strožim preventivnim mjerama pogoršat će se gospodarski pad, a time i financijske poteškoće MSP-ova i samozaposlenih osoba, koji se ubrajaju u ključne stupove brojnih regionalnih gospodarstava, kao i lokalnih i regionalnih vlasti; iii) neki su gospodarski sektori (na primjer turizam) nerazmjerno pogođeni pa će utjecaj na podnacionalne financije ovisiti o lokalnoj i regionalnoj sektorskoj specijalizaciji i izloženosti globalnim lancima vrijednosti;

37.

stoga poziva Europsku komisiju i države članice da u suradnji s lokalnim i regionalnim vlastima osmisle jasan plan kako bi se potonjima pomoglo da ponovno postignu održive uravnotežene proračune, imajući na umu asimetričan učinak aktualne pandemije te činjenicu da ekološki i socijalno održiv oporavak mora biti i gospodarski održiv;

38.

smatra da trenutačna situacija pokazuje stvarni trošak politika štednje nakon krize europodručja, osobito u pogledu nedovoljnih ulaganja u ključne javne službe. Mjere štednje ne mogu opet biti odgovor na ovu novu krizu. Strategije oporavka trebale bi uključivati ambiciozne planove javnih ulaganja za pokretanje ekološki i socioekonomski održivog oporavka u regijama i gradovima EU-a;

39.

uvjeren je da će nakon krize koju je izazvao COVID-19 biti važnije nego ikad preispitati europski fiskalni okvir kako bi se spriječilo da javna ulaganja i javne službe ponovno služe kao varijabla za prilagođavanje u budućim programima fiskalne konsolidacije.

---

(1)  Podaci za 2018. Eurostat, mrežna oznaka podataka: TEC00023 i TEC00022.

(2)  Europska komisija (2015.) – Komunikacija: Najbolja uporaba fleksibilnosti u okviru postojećih pravila pakta o stabilnosti i rastu. Referentni dokument: COM(2015) 12 final.

(3)  Eurostat, mrežna oznaka podataka: TEINA225.

(4)  Prema procjenama Europske komisije potrebno je 260 milijardi EUR godišnje (oko 1,7 % BDP-a EU-a).

(5)  COM(2019) 8 final, Prema učinkovitijem i demokratskijem odlučivanju u poreznoj politici EU-a, str. 4.

(6)  Eurostat, mrežna oznaka podataka: TEC00022.

(7)  Europski fiskalni odbor (2019.) – Ocjena fiskalnih pravila EU-a s naglaskom na zakonodavstvu u okviru paketa od šest mjera i paketa od dvije mjere, str. 76.

(8)  COM(2020) 55 final, str. 10.

(9)  OR, mišljenje: Najbolja uporaba fleksibilnosti u okviru postojećih pravila pakta o stabilnosti i rastu, izvjestiteljica: Olga Zrihen (BE/PES), usvojeno 9.7.2015. (SL C 313, 22.9.2015., str. 22.).

(10)  Prednosti i nedostaci „pravila o rashodima”, kao i „zlatnog pravila” u fiskalnom okviru EU-a. Studija Europskog parlamenta https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/645732/IPOL_STU(2020)645732_EN.pdf

(11)  OR, Teritorijalna analiza preporuka po zemljama za 2018.

(12)  OR, mišljenje: Bolje upravljanje europskim semestrom: kodeks postupanja za uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti – izvjestitelj: Rob Jonkman (NL/ECR), usvojeno 11. svibnja 2017. (SL C 306, 15.9.2017., str. 24.).

(13)  OECD (2020.) – Covid-19 and Inter-governmental Fiscal Relations: Early responses and main lessons from the financial crisis (COVID-19 i međuvladini fiskalni odnosi: Rane reakcije i glavne pouke iz financijske krize), oznaka: COM-CTPA-ECO-GOV-CFE(2020)2.