EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 5.6.2019.

COM(2019) 531 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE

Belgija

Izvješće pripremljeno u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije

IZVJEŠĆE KOMISIJE

Belgija

Izvješće pripremljeno u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije

1.    Uvod

Člankom 126. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU ili Ugovor) utvrđuje se postupak u slučaju prekomjernog deficita (EDP). Taj je postupak dodatno razrađen u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1467/97 o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju prekomjernog deficita 1 , koja je dio Pakta o stabilnosti i rastu (PSR). Posebne odredbe o postupku u slučaju prekomjernog deficita za države članice europodručja utvrđene su u Uredbi (EU) br. 473/2013 2 .

U skladu s člankom 126. stavkom 2. UFEU-a Komisija mora nadzirati poštovanje proračunske discipline na temelju sljedećih dvaju kriterija: a) prelazi li omjer planiranog ili stvarnog državnog deficita i bruto domaćeg proizvoda (BDP) referentnu vrijednost od 3 % i b) prelazi li udio državnog duga u BDP-u referentnu vrijednost od 60 %, osim ako se taj udio smanjuje u dovoljnoj mjeri i približava referentnoj vrijednosti zadovoljavajućim tempom.

U članku 126. stavku 3. UFEU-a predviđa se da Komisija mora pripremiti izvješće ako država članica ne ispunjava zahtjeve na temelju jednog ili oba navedena kriterija. U tom izvješću Komisija „vodi računa o tome je li državni deficit veći od državnih investicijskih izdataka i uzima u obzir sve ostale odgovarajuće čimbenike, uključujući srednjoročni gospodarski i proračunski položaj države članice”.

U ovom izvješću, koje je prvi korak u postupku u slučaju prekomjernog deficita, analizira se usklađenost Belgije s kriterijem deficita i duga iz Ugovora, vodeći pritom računa o gospodarskom kontekstu i drugim relevantnim čimbenicima.

Podaci koje su belgijska tijela dostavila 29. ožujka 2019. 3 i koje je potom potvrdio Eurostat 4 pokazuju da je deficit opće države u Belgiji dosegnuo 0,7 % BDP-a u 2018., dok je dug iznosio 102,0 % BDP-a, što je iznad referentne vrijednosti od 60 % BDP-a. Prema nacrtu proračunskog plana za 2019. predviđa se deficit od 1,0 % BDP-a i udio duga od 100,2 % BDP-a, dok se u belgijskom Programu stabilnosti za 2019., koji je Komisija zaprimila 26. travnja 2019., planira deficit od 0,8 % BDP-a i udio duga od 100,6 % BDP-a.

Iz dostavljenih podataka vidljivo je da Belgija u 2018. nije bila usklađena s referentnim mjerilom za smanjenje duga 5 (vidjeti tablicu 1) jer razlika do mjerila iznosi 1,1 postotni bod BDP-a. Nadalje, prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. predviđa se da Belgija u 2019. i 2020. neće biti usklađena ni s referentnim mjerilom za smanjenje duga jer se očekuje da će njezin udio duga u BDP-u 2019. i dalje biti za 1,7 postotnih bodova BDP-a veći od referentnog mjerila za smanjenje duga usmjerenog na prethodno razdoblje, a 2020. za 1,9 postotnih bodova BDP-a veći od referentnog mjerila za smanjenje duga usmjerenog na buduće razdoblje. Na temelju scenarija iz Programa stabilnosti za 2019. planira se da će se od 2019. uskladiti s kriterijem i pritom će se referentno mjerilo za smanjenje duga usmjereno na buduće razdoblje premašiti za 0,2 postotna boda u 2019. i 0,6 postotnih bodova u 2020.

Neusklađenost Belgije s referentnim mjerilom za smanjenje duga u 2018. dokaz je o prima facie postojanju prekomjernog deficita u smislu Pakta o stabilnosti i rastu, no pritom nisu uzeti u obzir svi čimbenici navedeni u nastavku.

Komisija je stoga pripremila ovo izvješće kako bi sveobuhvatno ocijenila odstupanje od referentnog mjerila za smanjenje duga i prelaženje referentne vrijednosti iz Ugovora te ispitala je li opravdano pokrenuti postupak u slučaju prekomjernog deficita nakon što se u obzir uzmu svi relevantni čimbenici. U odjeljku 2. izvješća ispituje se kriterij deficita. U odjeljku 3. ispituje se kriterij duga. Odjeljak 4. odnosi se na javna ulaganja i druge relevantne čimbenike, uključujući ocjenu usklađenosti s potrebnim kretanjem prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja (SPC). U izvješću se uzima u obzir Komisijina proljetna prognoza 2019. objavljena 7. svibnja 2019. i Komisijina evaluacija kasnijih makroekonomskih i fiskalnih kretanja.

Tablica 1. Deficit i dug opće države (% BDP-a)

2.Kriterij deficita

Belgijski deficit opće države smanjio se s 0,8 % BDP-a u 2017. na 0,7 % u 2018. Prema proljetnoj prognozi Komisije 2019. deficit će se u 2019. povećati na 1,3 %, što je i dalje ispod referentne vrijednosti od 3 % BDP-a utvrđene Ugovorom. Uz pretpostavku da se politika neće mijenjati, u Komisijinoj prognozi za 2020. predviđa se daljnji rast deficita na 1,5 % BDP-a.

U Programu stabilnosti za 2019. planirana je višegodišnja putanja sa stabilizacijom deficita na 0,8 % u 2019. i smanjenjem na 0,2 % u 2020. Belgijski premijer ponudio je ostavku 18. prosinca 2018. Od tada tehnička vlada donosi proračune izrađene uz pretpostavku da se politika neće mijenjati. Zbog toga u vrijeme podnošenja Programa stabilnosti vlada nije imala pune proračunske ovlasti u skladu s nacionalnim ustavnim pravilima i/ili konvencijama. U toj se situaciji u Programu stabilnosti iznosi proračunska putanja koja se ne temelji na donesenim ili dovoljno detaljnim mjerama za postizanje srednjoročnog proračunskog cilja uravnoteženog proračuna u strukturnom smislu u 2021. Razlika između Komisijine prognoze i Programa stabilnosti za 2019. može se objasniti činjenicom da u Komisijinu prognozu nije uključen niz mjera jer još nisu donesene ili dovoljno precizirane ili zato što se smatraju privremenima (završavaju 2018. i u 2019. više nisu aktualne) 6 . Za 2020. se razlika uglavnom temelji na smanjenju rashoda (–0,6 postotnih bodova BDP-a) i povećanju prihoda (+0,2 postotna boda BDP-a) koji nisu potkrijepljeni dodatnim preciziranim mjerama.

Belgija stoga ispunjava kriterij deficita kako je definirano u Ugovoru i Uredbi (EZ) br. 1467/97.

3.Kriterij duga

Državni dug dosegnuo je vrhunac od 107,5 % BDP-u 2014., dok je u 2017. pao na 103,4 %. U 2018. dug se dodatno smanjio na 102,0 % BDP-a zahvaljujući uglavnom primarnom suficitu i smanjenom negativnom učinku grude snijega (manja plaćanja kamata u kombinaciji s većim rastom nominalnog BDP-a), što je samo djelomično kompenzirano većom prilagodbom stanja i stokova. O dinamici duga detaljnije se raspravlja u odjeljku 4.2.

U Komisijinoj prognozi očekuje se blago smanjenje duga u nadolazećim godinama – na 101,3 % BDP-a u 2019. i 100,7 % u 2020. Godišnji učinak smanjenja (prosječno 1,3 postotna boda BDP-a) na temelju primarnih suficita i učinka grude snijega trebao bi u 2019. i 2020. biti djelomično kompenziran većom prilagodbom stanja i stokova. U tim se predviđanjima ne uzima u obzir učinak moguće prodaje imovine financijskog sektora.

Prema belgijskom Programu stabilnosti za 2019. udio duga smanjio bi se na 100,6 % BDP-a krajem 2019. i na 98,5 % BDP-a u 2020. Razlika u odnosu na predviđanja Komisije, uz pretpostavku da se politika neće mijenjati, uglavnom proizlazi iz nižeg planiranog ukupnog deficita u Programu stabilnosti na temelju općenito sličnih pretpostavki nominalnog rasta i iz neznatno manje prilagodbe stanja i stokova.

Nakon obustave postupka u slučaju prekomjernog deficita u lipnju 2014. za Belgiju je započelo trogodišnje prijelazno razdoblje u kojemu se trebala uskladiti s referentnim mjerilom za smanjenje duga. To je prijelazno razdoblje počelo 2014. i završilo 2016. Nakon završetka prijelaznog razdoblja od 2017. primjenjuje se standardno referentno mjerilo za smanjenje duga.

Iz dostavljenih podataka vidljivo je da Belgija u 2018. nije bila usklađena s referentnim mjerilom za smanjenje duga (vidjeti tablicu 1) jer razlika do mjerila iznosi 1,1 % BDP-a. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. predviđa se da Belgija u 2019. i 2020. neće biti usklađena s referentnim mjerilom za smanjenje duga jer se očekuje da će njezin udio duga u BDP-u u 2019. biti za 1,7 % veći od referentnog mjerila za smanjenje duga, a u 2020. za 1,9 %.

Na temelju scenarija iz Programa stabilnosti za 2019. Belgija bi od 2019. trebala biti u skladu s kriterijem duga jer bi referentno mjerilo za smanjenje duga (u njegovoj konfiguraciji usmjerenoj na buduće razdoblje) trebala premašiti za 0,7 % BDP-a u 2019., a u 2020. ga striktno poštovati (odstupanje od 0,0 % BDP-a). Programom stabilnosti za 2018. predviđena je usklađenost s kriterijem duga od 2018. Razlika u odnosu na Komisijinu prognozu posljedica je smanjenja deficita koje je veće za 0,5 % u 2019. i za 1,3 % 2020. jer se Komisijina prognoza temelji na pretpostavci da se politika neće mijenjati, dok se u Programu stabilnosti u obzir uzima planirani fiskalni napor za postizanje belgijskog srednjoročnog proračunskog cilja (strukturni saldo od 0,0 % BDP-a) u 2021., koji se, međutim, ne temelji na dovoljno detaljnim mjerama. Dio razlike proizlazi i iz veće očekivane prilagodbe stanja i stokova u 2019., koja se ne kompenzira manjom prilagodbom u 2020.

Prije nego što se u obzir uzmu svi relevantni čimbenici navedeni u nastavku, analiza upućuje na to da kriterij duga za potrebe Ugovora i Uredbe (EZ) br. 1467/1997 prima facie nije ispunjen na temelju podataka o rezultatima za 2018., Komisijine proljetne prognoze 2019. ni Programa stabilnosti za 2019.

Tablica 2: Kretanja duga

4.    Relevantni čimbenici

U članku 126. stavku 3. UFEU-a predviđa se da Komisija u svojem izvješću „vodi računa o tome je li državni deficit veći od državnih investicijskih izdataka i uzima u obzir sve ostale odgovarajuće čimbenike, uključujući srednjoročni gospodarski i proračunski položaj države članice”. Ti se čimbenici dodatno pojašnjavaju u članku 2. stavku 3. Uredbe (EZ) br. 1467/97, u kojem se također predviđa da Komisija mora s dužnom pažnjom razmotriti „sve druge čimbenike, koji su po mišljenju predmetne države članice relevantni, kako bi sveobuhvatno procijenila ispunjavanje kriterija deficita i duga, a koje je država članica predložila Vijeću i Komisiji”.

U slučaju očite povrede kriterija duga analiza relevantnih čimbenika posebno je opravdana, s obzirom na to da na kretanja duga, za razliku od kretanja deficita, uvelike utječu čimbenici koji su izvan vladine kontrole. To se potvrđuje u članku 2. stavku 4. Uredbe (EZ) br. 1467/97, u kojem se predviđa da se ti relevantni čimbenici uzimaju u obzir pri ocjeni usklađenosti na temelju kriterija duga, neovisno o razmjerima povrede. S obzirom na to, pri ocjeni usklađenosti s kriterijem duga, s obzirom na njihov utjecaj na kretanja i održivost duga, moraju se uzeti u obzir sljedeća tri glavna aspekta (koja su se uzimala u obzir i u prošlosti):

1.    pridržavanje srednjoročnog proračunskog cilja ili kretanja prilagodbe prema njegovu ostvarivanju, čime se nastoji osigurati održivost ili brz napredak prema održivosti pod uobičajenim makroekonomskim okolnostima. Srednjoročni proračunski cilj za pojedinu državu članicu osmišljen je tako da se u njemu uzimaju u obzir razina duga i implicitne obveze; usklađenost sa srednjoročnim proračunskim ciljem ili kretanje prilagodbe prema njemu trebalo bi osigurati približavanje udjela duga prihvatljivim razinama, barem u srednjoročnom razdoblju.

2.    strukturne reforme koje su već provedene ili su predviđene u planu strukturnih reformi, a od kojih se očekuje da će u srednjoročnom razdoblju povećati održivost zahvaljujući svojem utjecaju na rast, čime će pridonijeti zadovoljavajućem smanjenju udjela duga u BDP-u. Općenito, u normalnim gospodarskim uvjetima očekuje se da će se pridržavanjem srednjoročnog proračunskog cilja (ili kretanjem prilagodbe prema njegovu ostvarenju) zajedno s provedbom strukturnih reformi (u kontekstu europskog semestra) postići održivo kretanje duga kroz zajednički učinak na samu razinu duga (ostvarenjem zdravog proračunskog položaja na razini srednjoročnog proračunskog cilja) i na gospodarski rast (putem reformi).

3.nepovoljni makroekonomski uvjeti, a osobito niska inflacija, koja može otežati smanjenje udjela duga u BDP-u te znatno otežati usklađivanje s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Uvjeti u kojima postoji niska inflacija državi članici dodatno otežavaju usklađivanje s referentnim mjerilom za smanjenje duga. U tim okolnostima pridržavanje srednjoročnog proračunskog cilja ili kretanje prilagodbe prema njegovu ostvarivanju postaje ključnim relevantnim čimbenikom u ocjeni usklađenosti s kriterijem duga.

S obzirom na te odredbe, u sljedećim pododjeljcima postupno se razmatra 1. srednjoročni proračunski položaj, uključujući ocjenu usklađenosti s potrebnom prilagodbom prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja i razvoj javnih ulaganja; 2. kretanja s obzirom na srednjoročno stanje državnog duga, njegovu dinamiku i održivost; 3. srednjoročni gospodarski položaj, uključujući stanje u pogledu provedbe strukturnih reformi; 4. ostali čimbenici koje Komisija smatra relevantnima i 5. ostali čimbenici koje je predložila ta država članica.

4.1.    Srednjoročni proračunski položaj

U ex post ocjeni usklađenosti Belgije s preventivnim dijelom Pakta utvrđeno je da ne postoje dovoljno čvrsti dokazi za donošenje zaključka o postojanju značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja Belgije u 2018. te u 2017. i 2018. kad se zajedno uzmu u obzir. Za 2019. te 2018. i 2019., kad se zajedno uzmu u obzir, fiskalna prilagodba predstavlja rizik od značajnog odstupanja od zahtjevâ preventivnog dijela Pakta za Belgiju.

Ukupni saldo, strukturni saldo i prilagodba prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja

Ukupni saldo

Ukupni deficit Belgije smanjio se s 0,8 % BDP-a u 2017. na 0,7 % u 2018. Udio prihoda u BDP-u povećao se za 0,4 postotna boda, a udio rashoda u BDP-u za 0,2 postotna boda.

Srednjoročni proračunski cilj i strukturni saldo

Belgijska su tijela u Programu stabilnosti za 2019. potvrdila svoj srednjoročni proračunski cilj uravnoteženog proračuna u strukturnom smislu. Čini se da je srednjoročni proračunski cilj dovoljno strog za gospodarske uvjete koji se mogu smatrati normalnima da bi se srednjoročno i dugoročno osigurala usklađenost s pravilom o dugu. Belgija je u Programu stabilnosti za 2019. odgodila planirano postignuće srednjoročnog proračunskog cilja sa 2020. na 2021. Prema Programu stabilnosti za postizanje srednjoročnog proračunskog cilja bio bi potreban fiskalni napor od 0,9 % BDP-a. Prema proljetnoj prognozi Komisije 2019. bio bi potreban veći fiskalni napor (1,4 % BDP-a) jer se ona temelji na različitoj (višoj) procjeni strukturnog deficita za 2018. Osim toga, prema Komisijinoj prognozi strukturni saldo ostat će stabilan u 2019., dok će se u 2020. (zadnja godina za koju postoje predviđanja Komisije) pogoršati za 0,3 postotna boda BDP-a uz pretpostavku da se politika neće mijenjati. Prema Visokom financijskom vijeću i uz pretpostavku da se politika neće mijenjati u 2021. doći će do dodatnog pogoršanja od 0,4 % BDP-a 7 . Zato će za postizanje srednjoročnog proračunskog cilja u 2021. biti potrebne znatne dodatne mjere sljedeće vlade, čiji će mandat početi nakon izbora u svibnju 2019.

Usklađenost s preporučenim kretanjem prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja

Vijeće je 11. srpnja 2017. preporučilo Belgiji da nastavi s ulaganjem znatnog fiskalnog napora u 2018., u skladu sa zahtjevima preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu, uzimajući u obzir potrebu za jačanjem oporavka koji je u tijeku i osiguravanjem održivosti javnih financija Belgije. Prema zajednički dogovorenoj matrici prilagodbe u okviru Pakta o stabilnosti i rastu ta prilagodba trebala bi dovesti do stope nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda koja 2018. ne bi premašivala 1,6 %. Odgovarala bi strukturnoj prilagodbi od najmanje 0,6 % BDP-a. Vijeće je istovremeno navelo da će se u ocjeni nacrta proračunskog plana za 2018. i naknadnoj ocjeni proračunskih rezultata za 2018. morati uzeti u obzir činjenica da je cilj postići smjer fiskalne politike koji pridonosi jačanju postojećeg oporavka te osiguravanju održivosti javnih financija. Nakon ocjene intenziteta oporavka u Belgiji koju je Komisija izradila u okviru svojeg mišljenja o nacrtu proračunskog plana Belgije za 2018. i u kojoj se uzimaju u obzir izazovi održivosti s kojima se Belgija suočava, Vijeće je 13. srpnja 2018. napomenulo da nije potrebno uzeti u obzir dodatne elemente u tom pogledu.

Na temelju podataka o rezultatima i Komisijine prognoze rast primarnih državnih rashoda u 2018., bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i jednokratnih mjera, premašio je referentno mjerilo za rashode, što je uzrokovalo razliku od 0,7 % BDP-a i upućuje na značajno odstupanje. Procjenjuje se da je strukturni saldo u 2018. ostao nepromijenjen, što je uzrokovalo razliku od 0,6 % BDP-a u odnosu na preporučeni napor i upućuje na značajno odstupanje.

Međutim, unatoč trendu smanjenja još uvijek nije jasno kako postupati sa znatno povećanim uplatama predujma poreza na dobit u 2017. i 2018. (približno polovina GDP-a svake godine). To povećanje prihoda uglavnom je posljedica uvođenja znatno većih dodatnih naknada za neplaćanje predujma poreza, koje je provedeno u dvije faze (2017. i 2018.). Posljedica te mjere trajna je promjena kalendara redovnih prihoda nastala barem djelomičnim prelaskom s naplate poreza nakon njegova obračuna na naplatu predujmom zbog čega su u 2017. i 2018. privremeno naplaćeni iznimno visoki prihodi od poreza. U osnovnom scenariju iz proljetne prognoze 2019. i na temelju iste metodologije kao prošle godine Komisija je zaključila da svaku naplatu poreza iznad uobičajenog iznosa treba smatrati jednokratnim, privremenim prihodom koji će se u konačnici kompenzirati nižim poreznim prihodima počevši od 2019. U drugim analizama, kao što je analiza Narodne banke Belgije, porast prihoda od poreza na dobit u 2017. i 2018. smatra se privremenim, dok ga vlada smatra strukturnim. Međutim, čak i ako se te nedoumice uzmu u obzir i ako se cjelokupno povećanje u 2017. i 2018. smatra strukturnim, čini se da u 2017. i 2018., kad se zajedno uzmu u obzir, postoji značajno odstupanje. Istovremeno, uzmu li se te nedoumice uzmu u obzir, stječe se dojam da je prekoračenje referentne vrijednosti od 0,25 % BDP-a nedovoljno da bi prouzročilo značajno odstupanje. S obzirom na dvojbenost tih brojki Komisija smatra da ne bi trebalo odbaciti pozitivne ni negativne rizike i da će stabilnija procjena trajnog učinka biti moguća tek nakon određenog vremena, dok će stvarni podaci o porezu na dobit za 2019. biti prvi jasni pokazatelj veličine učinka.

Kad se zajedno uzmu u obzir 2017. i 2018., postoji razlika u tumačenjima referentnog mjerila za rashode i strukturnog salda uzrokovana različitim vrijednostima za 2017. Kada je riječ o referentnom mjerilu za rashode, razlika iznosi 0,6 % BDP-a, što upućuje na značajno odstupanje. Kada je riječ o naporu povezanom sa strukturnim saldom, razlika iznosi 0,1 % BDP-a, što upućuje na određeno odstupanje. Zaključak do kojeg se dolazi, kada se 2017. i 2018. zajedno uzmu u obzir, temelji se na pojedinačnim tumačenjima za 2018. i 2017. O 2018. se već prethodno raspravljalo. Rast primarnih državnih rashoda u Belgiji, bez diskrecijskih mjera na prihodovnoj strani i jednokratnih mjera, u 2017. premašio je referentno mjerilo za rashode za približno 0,5 % BDP-a. S druge strane, strukturni saldo Belgije poboljšao se za više od 0,8 % BDP-a i tako premašio strukturnu prilagodbu, ispravljenu za učinak neuobičajenih događanja, od najmanje 0,58 % BDP-a koju je Vijeće preporučilo za tu godinu. Na temelju kriterija strukturnog salda stoga je utvrđeno pozitivno odstupanje od približno 0,3 % BDP-a. Zbog posljedične razlike od približno 0,7 % BDP-a između dva kriterija preventivnog dijela u 2017. potrebna je sveobuhvatna ocjena u kojoj treba razmotriti sljedeće čimbenike:

·Pozitivan učinak sniženja rashoda za kamate na strukturni saldo (0,3 postotna boda BDP-a), što utječe na povoljnije tumačenje fiskalnog napora na temelju strukturnog salda, ali ne i na usklađenost s referentnim mjerilom za rashode, za koju se smatra se da bolje odražava temeljni fiskalni napor.

·Negativan učinak više inflacije (deflator BDP-a od 1,9 %) u usporedbi s očekivanom (predviđeni deflator BDP-a od 1,5 %) na referentno mjerilo za rashode u odnosu na strukturni saldo (0,1 postotni bod BDP-a). Socijalne naknade i plaće u javnom sektoru indeksiraju se prema realiziranoj, a ne očekivanoj inflaciji. Međutim, viša inflacija pozitivno utječe i na prihode od poreza. Referentnim mjerilom za rashode u obzir se uzima samo prethodni učinak i tako podcjenjuje ukupni fiskalni položaj.

·Neočekivani prihodi, koji su korisni za strukturni saldo, ali ne i kada je riječ o kriteriju rashoda. U tom je pogledu Belgija u 2017. dosegnula vrhunac poslovnog ciklusa. Zato su zabilježeni neočekivani prihodi (približno 0,1 % BDP-a), koji su uglavnom posljedica rasta prihoda od izravnog i neizravnog oporezivanja koji je premašio standardnu elastičnosti.

·Naposljetku, još uvijek nije jasno kako postupati sa znatno povećanim uplatama predujma poreza na dobit u 2017. i 2018. (približno 0,5 % u 2017. i 0,7 % BDP-a u 2018.). U 2017. uvedene su veće dodatne naknade za neplaćanje predujma poreza. Time se uvodi trajna promjena kalendara redovnih prihoda nastala barem djelomičnim prelaskom s naplate poreza nakon njegova obračuna na naplatu predujmom zbog čega su privremeno naplaćeni iznimno visoki prihodi od poreza. U vezi s time je Komisija u svojem izvješću iz svibnja 2018. u skladu s člankom 126. stavkom 3. izrazila zadršku o prirodi utvrđenog povećanja poreza na dobit. U proljetnoj prognozi 2019. Komisija smatra da je u 2017. i 2018. došlo do jednokratnog rasta prihoda od 0,5 % BDP-a, koji će se u konačnici kompenzirati nižim poreznim prihodima u sljedećim godinama. Od 2018. provodi se dodatno strukturno povećanje naplate poreza od 0,2 % BDP-a.

U tom se pogledu u Programu stabilnosti za 2019. porast prihoda od poreza na dobit smatra strukturnim. Komisija priznaje da je to još uvijek moguće. Ex post korekcijom naviše trajnog učinka mjere poboljšala bi se ocjena temeljnog stanja proračuna. Zato je relativno konzervativan stav iz Komisijine proljetne prognoze 2019. važan čimbenik koji treba uzeti u obzir u sveobuhvatnoj procjeni s obzirom na razmjer dodatnih prihoda (približno 0,5 % BDP-a u 2017. i 0,7 % BDP-a u 2018.) i visoku razinu njihove nesigurnosti.

Uzimajući u obzir tu nesigurnost i prošlogodišnju analizu u kontekstu ovog izvješća te razmjer dodatnih prihoda i njihovu vrlo dvojbenu privremenost, zbog tako važnog čimbenika za sveobuhvatnu procjenu teško je zaključiti koliki je značaj odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2018. te u 2017. i 2018. kad se zajedno uzmu u obzir.

Belgijski nacrt proračunskog plana za 2019. popraćen je službenim zahtjevom za korištenje fleksibilnosti u okviru preventivnog dijela u skladu sa „Zajednički dogovorenim stajalištem o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu”, koje je Vijeće ECOFIN potvrdilo u veljači 2016. Belgija je zatražila privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja radi provedbe velikih strukturnih reformi s pozitivnim učinkom na dugoročnu održivost javnih financija. Svi relevantni elementi već su zakonski doneseni, a u Programu stabilnosti za 2019. detaljno se navodi raspored provedbe. Zahtjev za fleksibilnost za strukturne reforme odnosi se na mirovinsku reformu, „preusmjeravanje poreza”, reformu oporezivanja dobiti, reformu tržišta rada i reformu javne uprave. Budući da bi zahtjev za privremeno odstupanje trebalo podnijeti u godini prije primjene klauzule, Komisija je ocijenila ispunjavanje kriterija prihvatljivosti za klauzulu o strukturnim reformama od 2019. nadalje. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. navodi se da će Belgija u 2019. nastaviti poštovati minimalno referentno mjerilo, što predstavlja sigurnosnu mjeru zaštite granične vrijednosti deficita od 3 % BDP-a. Zato Komisija smatra da Belgija ispunjava uvjete za zatraženo privremeno odstupanje od 0,5 % BDP-a u 2019. za strukturne reforme. Uzimajući u obzir tu fleksibilnost, očekuje se da će Belgija u 2019. ostvariti godišnju strukturnu prilagodbu prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja od 0,1 % BDP-a, što odgovara stopi nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda koja ne premašuje 2,8 %.

Za 2019. se u proljetnoj prognozi Komisije predviđa stopa rasta rashoda koja premašuje referentnu vrijednost za 0,4 % BDP-a, što upućuje na određeno odstupanje. S druge strane, predviđa se da će strukturni saldo ostati stabilan, što upućuje na određeno odstupanje (–0,1 % BDP-a) od preporučene strukturne prilagodbe. U 2018. i 2019., kad se zajedno uzmu u obzir, referentno mjerilo za rashode upućuje na rizik od značajnog odstupanja s prosječnim odstupanjem od 0,6 % BDP-a. U skladu s prognozom Komisije predviđeno prosječno odstupanje za strukturni saldo u istom razdoblju iznosi –0,3 % BDP-a, što također upućuje na rizik od značajnog odstupanja. Dakle, sveukupna ocjena potvrđuje rizik od značajnog odstupanja u 2018. i 2019. kad se zajedno uzmu u obzir.

Belgija u 2020. mora nastaviti s godišnjom strukturnom prilagodbom prema srednjoročnom proračunskom cilju, što znači da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda ne premašuje 1,6 %, a to bi odgovaralo strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. očekuje se da će rast nominalnih primarnih državnih rashoda, bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i jednokratnih mjera, za 1,3 % BDP-a premašiti primjenjivu stopu referentnog mjerila za rashode u 2020., što upućuje na rizik od značajnog odstupanja. Očekuje se da će se u 2020. strukturni saldo pogoršati za 0,3 postotna boda BDP-a, što također upućuje na rizik od značajnog odstupanja od 0,9 % BDP-a.

Na temelju sveukupne ocjene trenutačno se u 2019. i 2020. očekuje značajno odstupanje od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju, čime se ugrožava usklađenost sa zahtjevima preventivnog dijela Pakta.

Javna ulaganja

Predviđa se da će javna ulaganja tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom ostati stabilna i iznositi 2,4 % BDP-a. Od 2009. do 2016. javna ulaganja bila su niža od deficita opće države. U 2017. je deficit opće države pao ispod udjela ulaganja i od tada se situacija nije promijenila.

Savezna vlada provodi „Nacionalni pakt za strateška ulaganja”, u kojem se predviđa znatno povećanje ulaganja u infrastrukturu. Cilj pakta utvrditi je prepreke privatnim ulaganjima i ubrzati ih u ključnim područjima pokretanjem privatnih (55 %) i javnih (45 %) sredstava. Inicijativi se mogu pridružiti regije i zajednice.

4.2.    Srednjoročno stanje državnog duga

Kretanja duga

Od 1997. do 2007. udio državnog duga u BDP-u Belgije smanjio se za 36 postotnih bodova zahvaljujući znatnim (iako postupno opadajućim) primarnim suficitima. Taj trend održivog smanjenja duga zaustavila je financijska i gospodarska kriza u 2008. Krajem 2007. dug opće države u Belgiji iznosio je 87 % BDP-a. U 2014. je porastao na 107 % BDP-a, što je povećanje od 20 postotnih bodova u usporedbi sa 27 postotnih bodova u europodručju.

Glavni uzroci povećanja od 2007. do 2014. bili su pozitivni učinak grude snijega (+10,5 postotnih bodova) i prilagodbe stanja i stokova (+9,4 postotna boda) te prestanak prethodnog povećanja primarnih suficita (vidi grafikon 1.). Učinak grude snijega odraz je činjenice da rashodi za kamate od 2008. uglavnom premašuju nominalni rast. Usprkos tome, godišnji pozitivan učinak te dinamike u razdoblju od 2008. do 2015. (prosječno 1,4 postotna boda) bio je sličan onom u razdoblju od 1997. do 2007. jer se učinak nazivnika, odnosno slabiji nominalni rast, kompenzira učinkom brojnika koji proizlazi iz nižih rashoda za kamate u smislu BDP-a. Potonji je omjer od 2007. nastavio padati jer je stalno smanjenje kamatnih stopa kompenziralo povećanje udjela duga. U 2016. je prvi put nakon 2011. dodatno smanjenje rashoda za kamate uzrokovalo blagi negativni učinak grude snijega.

Grafikon 1. Pokretači učinka „grude snijega” na državni dug

Do znatnog povećanja duga zbog prilagodbe stanja i stokova došlo je uglavnom u 2008. i 2011. kada je belgijska vlada morala intervenirati u financijski sustav. Vlada je 2008. pružila potporu bankama Fortis, KBC, Dexia i osiguravatelju Ethias. Belgijska je država 2011. preuzela banku Dexia Belgium (trenutačno banka Belfius). Zbog povrata dijela sredstava iskorištenih za spašavanje financijskog sektora došlo je do smanjenja prilagodbe stanja i stokova od 3,9 % BDP-a u razdoblju od 2012. do 2017. Preostali udjeli uključuju udio od 7,8 % u banci BNP Paribas, 100 % u Belfiusu, 100 % u osiguravatelju Ethias (uključujući udjele regionalnih i lokalnih vlasti) i 51,4 % u banci Dexia. Dividende koje su isplatile financijske institucije u 2018. činile su približno 0,2 % BDP-a.

Povećanje pozitivnih primarnih suficita od 2017. glavna je pokretačka snaga smanjenja udjela duga. To pokazuje da je povratak na znatne primarne suficite preduvjet za vidljivo smanjenje duga i usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga.

U 2018. prilagodba stanja i stokova od 0,5 % BDP-a, koja utječe na povećanje duga, uglavnom odražava razliku između obračunanih i plaćenih kamata.

Prema proljetnoj prognozi Komisije 2019. udio duga u BDP-u trebao bi se u 2019. smanjiti za 0,7 postotnih bodova, odnosno na 101,3 % BDP-a. Primarni suficit od 0,8 % BDP-a i negativni učinak grude snijega od 0,6 % BDP-a uzrokovan povećanjem deflatora BDP-a i smanjenjem rashoda za kamate djelomično su kompenzirani pozitivnim prilagodbama stanja i stokova. Sličan se trend očekuje i u 2020. kada bi se dug uz pretpostavku da se politika neće mijenjati smanjio na 100,7 % BDP-a.

Rashodi za kamate

U skladu s općim trendom u europodručju kamatne stope na belgijske dužničke instrumente na povijesno su niskim razinama. U prvom tromjesečju 2019. prosječna vrijednost prinosa na desetogodišnju obveznicu iznosila je 0,57 %. Raspon između belgijskih i njemačkih obveznica već je nekoliko godina uglavnom stabilan. Prosječna vrijednost iznosila je 37 u 2016., 41 u 2017., 35 u 2018. i 53 baznih bodova u prvom tromjesečju 2019., za razliku od najviše vrijednosti od 366 bazna boda krajem studenoga 2011. Implicitna kamatna stopa na nepodmireni iznos duga u posljednjih nekoliko godina kontinuirano pada, s 4,6 % u 2007. na 2,4 % u 2018. Predviđa se da će 2020. još pasti na 2,2 %.

Održivost duga

Belgijska tijela iskorištavaju povoljne tržišne uvjete kako bi refinancirala nepodmireni dug po mnogo nižim stopama sa znatno dužim dospijećem. Prosječno dospijeće dugoročnih dužničkih instrumenata ostalo je dugo i u 2018. iznosilo 14,8 godina (15,0 godina u 2017. i 17,5 godina u 2016.) uz prosječni ponderirani prinos od 0,95 % (0,9 % u 2017. i 0,8 % u 2016.). Zato se prosječno dospijeće cijelog portfelja saveznih dužničkih instrumenata 8 krajem 2018. povećalo na 9,6 godina 9 . To je dospijeće najdulje dosad zabilježeno u usporedbi s približno 6 godina do 2009. i 8 godina na kraju 2015 10 . Rizik ponovnog utvrđivanja kamatne stope nakon 12 i 60 mjeseci 11 kojem je izložen federalni dug znatno se smanjio i pao s 20,3 % odnosno 56,8 % krajem 2012. 12 na 16,0 odnosno 40,1 % u 2018. Trenutačno se čini da se Belgija kratkoročno ne suočava s rizikom od financijskog stresa. Ako kamatne stope počnu rasti, visoka razina duga uzrokuje znatan rast rashoda za kamate tijekom vremena iako dugo prosječno dospijeće znači da će taj rast biti postupan.

Grafikon 2.: Predviđanja duga u uzastopnim programima stabilnosti (% BDP-a)

Osjetljivost na potencijalne šokove povezane s nominalnim rastom i kamatnim stopama te nepovoljna polazna točka uzrokuju velike rizike za održivost u srednjoročnom razdoblju. Ne bude li promjene u politikama, predviđa se da će razina duga porasti i dosegnuti najvišu razinu od 103,4 % BDP-a u 2029. 13 , što je i dalje znatno iznad praga od 60 % BDP-a iz Ugovora. Potpunom provedbom Programa stabilnosti dug bi se od 2029. trebao početi smanjivati iako bi te godine ostao iznad referentne vrijednosti od 60 % BDP-a. Međutim, za ostvarenje srednjoročnog cilja potreban je znatan fiskalni napor s obzirom na to da će uz neizmijenjenu politiku procijenjeni strukturni deficit u 2019. iznositi 1,4 % BDP-a.

Konačno, održivost javnog duga ovisi i o potencijalu za rast gospodarstva. Kako je prethodno opisano, postupno smanjenje rasta ukupne faktorske proizvodnje od početka 1990-ih oslabio je potencijalni rast, što naglašava važnost provedbe strukturnih reformi radi poticanja potencijalnog rasta. Napredak reformi razmotren je u odjeljku 4.3.

4.3.    Srednjoročni gospodarski položaj

Unatoč nedavnom usporavanju rasta makroekonomski uvjeti i dalje su povoljni te se ne mogu smatrati važnim olakotnim čimbenikom koji objašnjava belgijske propuste s obzirom na usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Zapravo bi nominalni gospodarski rast tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom trebao ostati stabilan. Belgija je ostvarila ograničeni napredak u provedbi preporuka za 2018., ali je gledajući iz višegodišnje perspektive posljednjih godina provela važne strukturne reforme održivosti mirovinskog sustava, oporezivanja i tržišta rada, uključujući indeksaciju plaća, radi potpore konkurentnosti.

Ciklički uvjeti, potencijalan rast i inflacija

Belgijsko gospodarstvo pokazalo se prilično otpornim nakon svjetske gospodarske recesije 2009. BDP se brzo vratio na razine prije krize. Međutim, nakon oporavka u 2010. i 2011. uslijedila je stagnacija, a u 2012. i 2013. zabilježen je nulti rast BDP-a. Nakon snažnog oporavka u 2014. i 2015., kada je rast dosegnuo 1,4 % odnosno 1,7 %, uslijedio je blagi pad na 1,5 % u 2016. zbog oslabljenog vanjskog okruženja i negativnog, iako prolaznog, učinka sigurnosne situacije povezane s terorističkim napadima u ožujku 2016. Rast se u 2017. nastavio i dosegnuo 1,7 %. Međutim, u 2018. se smanjio na 1,4 %, a u 2019. i 2020. očekuje se njegovo dodatno smanjenje na 1,2 % uzrokovano snažnom domaćom potražnjom, koja kompenzira sve manji doprinos neto izvoza u 2019. i njegov negativni doprinos u 2020.

Procjene potencijalnog rasta za Belgiju u razdoblju od 2016. do 2019. iznose u prosjeku 1,3 %. Usporavanje u usporedbi sa stanjem prije 2009. posljedica je niza čimbenika, kao što su nastavak dugoročnog trenda smanjenja ukupne faktorske proizvodnje (koja se posljednjih godina stabilizirala na niskoj razini), smanjenje doprinosa rada potencijalnom rastu (zbog sporijeg rasta broja radno sposobnog stanovništva) i nešto manja akumulacija kapitala. Procjenjuje se da je u 2017. došlo do zatvaranja negativnog proizvodnog jaza nakon što je u 2013. dosegnuta najniža razina od –1.6 % BDP-a. Očekuje se da će u 2019. i 2020. ostati pozitivan i zadržati se na 0,2 % BDP-a.

Relativno nizak rast nominalnog BDP-a do 2015. znatno je utjecao na razvoj udjela duga u BDP-u tih godina, što je dovelo do povećanja strukturne prilagodbe potrebne za stalno smanjenje udjela duga u skladu s referentnim mjerilom za dug. Osim toga, na primarni saldo utjecali su i ti ciklički uvjeti, što se odrazilo na javni dug.

Tablica 3: Makroekonomska i proračunska kretanjaa

Međutim, zbog poboljšanja makroekonomskih uvjeta nakon 2016. više ih se ne može smatrati važnim olakotnim čimbenikom koji objašnjava belgijske propuste s obzirom na usklađenost s referentnim mjerilom za dug (1,1 % BDP-a u 2018. u skladu s retroaktivnom konfiguracijom). Nakon dugotrajnog razdoblja niskog rasta domaćih cijena do 2015. inflacija u Belgiji skočila je na 2,2 % u 2017. i 2,3 % u 2018. Očekuje se da će deflator BDP-a skočiti s 1,2 % u 2018. na 1,5 % u 2019. i 1,6 % u 2020., što je niže od razina zabilježenih u 2016. i 2017. (1,8 % odnosno 1,7 %). Očekuje se da će se rast nominalnog BDP-a neznatno povećati s 2,6 % u 2018. na 2,8 % u 2019. i 2020., što je i dalje niže od stopa zabilježenih u 2016. (3,1 %) i 2017. (3,4 %).

Smanjenje kamatnih stopa pogodovalo je konsolidaciji proračuna. Implicitna nominalna kamatna stopa za belgijski javni dug tijekom posljednja dva desetljeća kontinuirano se smanjivala, a taj se trend posljednjih godina ubrzao. Zbog toga se i udio ukupnih rashoda za kamate opće države u BDP-u nastavio smanjivati. Od 2008. do 2018. rashodi za kamate smanjili su se za otprilike 1,6 postotnih bodova BDP-a. U 2017. je zabilježeno smanjenje rashoda za kamate za 0,4 postotna boda BDP-a, a u 2018. za 0,1 postotni bod BDP-a. U kontekstu tog pada rashoda za kamate stabilni strukturni saldo u 2018. i 2019. popraćen je pogoršanjem strukturnog primarnog salda u 2018. i 2019. (–0,1 postotni bod odnosno –0,2 postotna boda). U analizi osjetljivosti iz Programa stabilnosti za 2019. ističe se kako bi linearno povećanje krivulje prinosa za 100 postotnih bodova značilo povećanje troškova za 0,03 % BDP-a u 2019. i za čak 0,25 % BDP-a u 2022. 14 u usporedbi s osnovnim scenarijem smanjenja rashoda za kamate. Naglašavaju se rizici svojstveni strategiji konsolidacije, koja se u velikoj mjeri temelji na neočekivanim prihodima od nižih rashoda za kamate.

Strukturne reforme

U Komunikaciji od 13. siječnja 2015. Komisija je naglasila važnost jače veze između učinkovite provedbe strukturnih reformi, ulaganja i fiskalne odgovornosti radi poticanja zapošljavanja i rasta u okviru postojećih pravila Pakta o stabilnosti i rastu.

U Izvješću za Belgiju za 2019. zaključeno je da je ta zemlja ostvarila ograničeni napredak u provedbi preporuka iz 2018. Taj ograničeni napredak ostvaren je u raspodjeli fiskalnih ciljeva među različitim razinama vlasti na način koji pogoduje njihovoj provedbi i poboljšanju sastava javnih rashoda. Za razliku od 2018., kada je postignut dogovor svih razina vlasti o postizanju srednjoročnog proračunskog cilja do 2020., ove je godine Odbor za usuglašavanje 15 samo primio na znanje opću putanju iz Programa stabilnosti prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja do 2021. (tj. nije je službeno odobrio). Osim toga, kao i u prošlosti, različite niže razine u pojedinačnim tijelima nisu preuzele službene obveze povezane s godišnjim fiskalnim ciljevima. Nadalje, budući da belgijska vlada od prosinca 2018. ne raspolaže punim proračunskim ovlastima u skladu s nacionalnim ustavnim pravilima i/ili konvencijama, Odbor je donio odluku da se fiskalni ciljevi u Programu stabilnosti označe kao „okvirni”. Kad je riječ o analizama rashoda, Flandrija provodi pilot-program da bi ih uvela kao strukturni element svojeg proračunskog okvira. Savezna vlada priprema strateški plan za uključivanje analiza rashoda u svoj proračunski postupak. Međutim, unatoč velikoj potrebi za promjenom prioriteta rashoda do sada nije provedena revizija potrošnje na saveznoj razini. U međuvremenu se u okviru Nacionalnog pakta za strateška ulaganja predviđa povećanje ulaganja u infrastrukturu u iznosu od 150 milijardi EUR do 2030., od čega bi se na privatni sektor potrošilo 82,5 milijardi EUR. Iako zajednice postupno uvode velike obrazovne reforme (npr. reforme koje obuhvaćaju nekoliko sektora u flamanskoj zajednici i „Pakt izvrsnosti” frankofone zajednice), ostvaren je tek ograničeni napredak u strukovnom osposobljavanju i poticanju jednakosti. Postignut je ograničeni napredak u poticanju ulaganja u kapital utemeljen na znanju iako se područje primjene mjera razlikuje na regionalnoj razini, razini zajednica i saveznoj razini. Napredak u području sektorskih propisa općenito je ograničen, među ostalim kada je riječ o poboljšanju funkcioniranja maloprodajnog sektora. Regulatorna ograničenja za određene stručne usluge i dalje koče tržišno natjecanje.

U izvješću za Belgiju ističu se i mjere za potporu nedavnom gospodarskom rastu koji se temelji na zapošljavanju i većoj konkurentnosti, uključujući preusmjeravanje oporezivanja, reformu tržišta rada kojom se, među ostalim, podupiru politike ograničavanja plaća i reformu poreza na dobit. Doneseni su propisi o postupnom smanjenju poreza na osobni dohodak i doprinosa poslodavaca za socijalno osiguranje, a za niže plaće smanjenja su i više nego proporcionalna. Usmjeravanje mjera na niže plaće koristi mladim i niskokvalificiranim radnicima, koji obično imaju niže plaće, ali i najniže stope zaposlenosti, čime se podupire aktivacija nekih od najranjivijih skupina. Međutim, rad u Belgiji, kao čimbenik proizvodnje, i dalje je izložen visokim porezima. Iako je zbog preusmjeravanja poreza smanjen porezni klin za rad (porez na dohodak te doprinosi poslodavca i zaposlenika) za osobe s vrlo niskim primanjima (pedeset posto prosječne plaće), za osobe s prosječnim primanjima on je i dalje najveći u EU-u. Veliko porezno opterećenje rada posljedica je uskih razreda poreza na osobni dohodak iako je preusmjeravanje poreza uzrokovalo proširenje osnovice poreznog razreda od 40 %. Naime, najviša stopa poreza na osobni dohodak primjenjuje se čak i na prosječna primanja. Proširenjem porezne osnovice, koje će se postići smanjenjem poreznih rashoda, mogli bi se ostvariti prihodi potrebni za proširenje poreznih razreda jer se posvemašnjom upotrebom poreznih rashoda smanjuje učinkovitost belgijskog poreznog sustava. U tom pogledu nedavna reforma poreza na dobit radi prelaska na sustav s nižim zakonski utvrđenim stopama i manjim oslobođenjima od poreza pojednostavnit će porezni sustav i povećati privlačnosti belgijskog gospodarstva.

Belgija je posljednjih godina modernizirala svoj javni mirovinski sustav. Prvi niz mirovinskih reformi donesen je u 2015. kada su smanjene mogućnosti ranog napuštanja tržišta tako što su dodatno postroženi standardni zahtjevi za rano i prijevremeno umirovljenje i povećana je zakonska dob za umirovljenje sa 65 na 66 godina u 2025. i na 67 godina do 2030. Na temelju tih reformi i uzimajući u obzir nova demografska predviđanja za Belgiju radne skupine za starenje stanovništva iz 2018. očekuje se da će do 2070. javni rashodi za mirovine porasti za 2,9 postotnih bodova BDP-a (uglavnom tijekom sljedeća dva desetljeća) u usporedbi s 3,3 postotna boda očekivana prije njihova donošenja (u razdoblju od 2013. do 2060.). Međutim, predviđa se da će se očekivani životni vijek povećavati brže od stvarne dobi za umirovljenje. Konkretno, uvođenjem poveznice između zakonske dobi za umirovljenje i dobi za prijevremeno umirovljenje s jedne strane te povećanja očekivanog životnog vijeka s druge strane pridonijelo bi se ograničavanju troškova starenja stanovništva nakon 2030. Nadalje, uvjeti za prijevremeno umirovljenje za nekoliko velikih skupina javnih službenika i dalje su povoljniji od standardnih uvjeta. Predviđa se da će se javna potrošnja na dugotrajnu skrb do 2070. povećati za 1,7 postotnih bodova, što je iznadprosječno povećanje, a treba uzeti u obzir da je sadašnja razina potrošnje u tom području već među najvišima u EU-u.

Usprkos tome je nakon objave Izvješća za Belgiju za 2019. Parlament donio niz dodatnih mjera. Među njima je „dogovor o radnim mjestima”, paket od 28 mjera tržišta rada koje su podijeljene u dva stupa, fiskalni i socijalni. Među tim mjerama su novi poticaji za otvaranje radnih mjesta i zapošljavanje, promicanje osposobljavanja i usavršavanja vještina, povećanje sudjelovanja starijih radnika te dodatne mogućnosti za mobilnost radnika uz već postojeću inicijativu „gotovina za automobil”. Naposljetku, u tijeku je reforma javne uprave, ali program ne sadržava kvantitativne informacije o njezinu učinku.

4.4.    Ostali čimbenici koje Komisija smatra relevantnima

Među ostalim čimbenicima koje Komisija smatra relevantnima, posebno se razmatraju financijski doprinosi promicanju međunarodne solidarnosti i ostvarenju ciljeva politike Unije, dug nastao u obliku bilateralne i multilateralne potpore između država članica u okviru zaštite financijske stabilnosti i dug povezan s aktivnostima financijske stabilizacije tijekom velikih financijskih poremećaja (članak 2. stavak 3. Uredbe (EZ) br. 1467/97).

Operacije spašavanja u financijskom sektoru djelomično su uzrok povećanja duga od 2007., kako je navedeno u odjeljku 4.2. Izravni kumulativni učinak tih operacija na dug dosegnuo je u 2011. gotovo 7 % BDP-a, ali se zbog prodaje dijela stečene imovine i povrata zajmova od 2018. smanjio na oko 3 % BDP-a. Sve potencijalne obveze povezane s jamstvima odobrenim financijskom sektoru odnose se na banku Dexia. U očekivanju potpune sanacije Belgija jamči za 51,4 % obveza društva Dexia. Ta jamstva su travnja 2019. dosegnula 7,4 % BDP-a, što je smanjenje u odnosu na 8,7 % krajem 2016.

Člankom 12. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 473/2013 zahtijeva se da se u ovom izvješću razmotri i „opseg u kojem je predmetna država članica uzela u obzir mišljenje Komisije” o nacrtu proračunskog plana predmetne države članice iz članka 7. stavka 1. iste uredbe. U mišljenju Komisije o nacrtu proračunskog plana Belgije za 2019. upućuje se na rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu u 2018. i 2019. Konkretno, predviđa se rizik od značajnog odstupanja od potrebne prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja i rizik od neusklađenosti s referentnim mjerilom za smanjenje duga u 2018. i 2019. Komisija je pozvala nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2019. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da za brže smanjenje udjela duga u BDP-u iskoriste neočekivane prihode. Međutim, Parlament nije donio savezni proračun za 2019. godinu. Od ostavke belgijskog premijera 18. prosinca 2018. tehnička vlada donosi proračune za „tekuće poslove”. Od ožujka 2019. Parlament je dodatno konkretizirao preostale mjere „sporazuma o radnim mjestima” (vidjeti odjeljak 4.3.).

4.5.    Ostali čimbenici koje je predložila predmetna država članica

Belgijska tijela dostavila su 31. svibnja 2019. dokumente koji se odnose na relevantne čimbenike u skladu s člankom 2. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 1467/97 („belgijske primjedbe”). U analizi koja je prikazana u drugim odjeljcima ovog izvješća uglavnom je već obuhvaćena većina čimbenika koje su predložila predmetna tijela.

U belgijskim primjedbama naglašava se učinak preusmjeravanja poreza i „dogovora o radnim mjestima” na otvaranje radnih mjesta mjerama na strani ponude i potražnje radne snage. Preusmjeravanjem poreza smanjuju se troškovi rada i porezno opterećenja na dohodak od rada, a „dogovorom o radnim mjestima” potiče sudjelovanje na tržištu rada, među ostalim za slobodna radna mjesta u zanimanjima u kojima postoji manjak radne snage. Primjedbe belgijskih tijela odnose se i na reformu poreza na dobit, koja je uzrokovala znatni pad stope poreza za poduzeća, osobito za mala i srednja poduzeća. Naglašavaju strateški plan javnih ulaganja („Nacionalni pakt za strateška ulaganja”), u kojem je već utvrđeno šest tematskih i četiri međusektorska područja za koja će nove vlade morati dalje planirati ulaganja. Naposljetku, naglašavaju kontinuiranu reformu mirovinskog sustava, koja sadržava mjere koje je već provela prethodna vlada radi postroženja uvjeta dobi i staža za prijevremeno umirovljenje te nove mjere za povećanje dobi za prijevremeno umirovljenje, usklađivanje sustava, suzbijanje određenih oblika zlouporabe i razvoj drugog mirovinskog stupa.

Drugi relevantni čimbenici koje ističu belgijska tijela uključuju opći konsenzus o smanjenju javnog duga i deficita, o čemu svjedoči sustav stroge proračunske discipline koji je uvela tehnička vlada u prosincu 2018. Belgijske primjedbe obuhvaćaju i procjenu razvoja uplata predujma poreza na dobit, pri čemu razlikuju dvije komponente, strukturnu i jednokratnu. Prva je posljedica, među ostalim, reformirane i manje stope odbitka nominalnih kamata i povećanja bruto poslovnog viška poduzeća. Druga je povezana s prelaskom s naplate poreza nakon njegova obračuna na naplatu predujmom, što je posljedica većih kazni za poduzeća koja ne uplate predujam do 1. siječnja 2017. Belgijska tijela procjenjuju da je utjecaj tih dviju komponenti podjednak.

5.    Zaključci

Bruto dug opće države krajem 2018. iznosio je 102,0 % BDP-a, što je znatno iznad referentne vrijednosti od 60 % BDP-a. Belgija u 2018. nije bila usklađena s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Nadalje, uz pretpostavku da se politika neće mijenjati u Komisijinoj se prognozi ne očekuje da će Belgija biti usklađena s referentnim mjerilom za smanjenje duga u 2019. ili 2020. Na prvi pogled, prije nego što se u obzir uzmu svi relevantni čimbenici, čini da Belgija 2018. nije ispunila kriterij duga kako je utvrđen u Ugovoru. U skladu s Ugovorom u ovom se izvješću ispituju i relevantni čimbenici.

Ukupna procjena usklađenosti s preventivnim dijelom Pakta upućuje na velike nedoumice povezane s ključnim čimbenicima fiskalne uspješnosti u 2017. i 2018., osobito u vezi s time u kojoj je mjeri nedavno poboljšanje ukupnog salda strukturne prirode. Čak i ako se te nedoumice uzmu u obzir, čini se da u 2017. i 2018., kad se zajedno uzmu u obzir, postoji značajno odstupanje. Istovremeno, ako se te nedoumice uzmu u obzir, čini se da je prekoračenje referentne vrijednosti od 0,25 % BDP-a u svakom slučaju previše neznatno da bi prouzročilo značajno odstupanje. Zbog toga ne postoje dovoljno čvrsti dokazi za donošenje zaključka o postojanju značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2018. te u 2017. i 2018. kad se zajedno uzmu u obzir. Procjenjuje se da za Belgiju postoji rizik od određenog odstupanja u 2019. i rizik od značajnog odstupanja za 2018. i 2019., kad se zajedno uzmu u obzir, i u 2020. Stoga bi od 2019. trebalo poduzeti potrebne mjere kako bi se poštovale odredbe Pakta o stabilnosti i rastu. Bilo bi razborito sve neočekivane prihode iskoristiti za daljnje smanjenje udjela duga opće države. Istodobno se udio duga Belgije od 2014. smanjio za 5,5 postotnih bodova, a predviđa se da će do 2020. pasti za još 1,3 postotna boda usprkos znatnim prilagodbama stanja i stokova, koje povećavaju dug, u posljednjim i sljedećim godinama.

Belgija je ostvarila napredak u provedbi strukturnih reformi najavljenih početkom 2015., posebno u području mirovina, konkurentnosti i oporezivanja. Smatra se da je u nekolicini reformi postignut znatan napredak. Te bi reforme trebale povećati potencijal rasta gospodarstva i smanjiti rizik od makroekonomskih neravnoteža, što će srednjoročno i dugoročno pozitivno utjecati na održivost duga. Međutim, porezna reforma koja nije proračunski neutralna pogoršala je proračunsko stanje u 2017. i 2018. U dopisu upućenom Komisiji 31. svibnja 2019. belgijska tijela naglasila su svoju predanost strukturnim reformama i strateškom planu javnih ulaganja.

Analiza prikazana u ovom izvješću uključuje ocjenu svih relevantnih čimbenika, a osobito: i. makroekonomske uvjete, koji se više ne smatraju čimbenikom koji objašnjava propuste Belgije kada je riječ o smanjenju duga; ii. provedbu strukturnih reformi za poticanje rasta u proteklim godinama, od kojih se nekolicina smatra znatnima i predviđa se da će pridonijeti poboljšanju održivosti duga, čak iako trenutačno nemaju proračunski neutralan učinak; iii. činjenicu da ne postoje dovoljno čvrsti dokazi za donošenje zaključka o postojanju značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja Belgije u 2018. te u 2017. i 2018. kad se zajedno uzmu u obzir. Sveukupno gledajući, na temelju sadašnje analize ne može se donijeti konačan zaključak o tome je li kriterij duga kako je definiran u Ugovoru i u Uredbi (EZ) br. 1467/1997 ispunjen.

(1) 1    SL L 209, 2.8.1997., str. 6. U ovom izvješću uzimaju se u obzir i „Specifikacije za provedbu Pakta o stabilnosti i rastu i smjernice u pogledu oblika i sadržaja programa stabilnosti i konvergencije”, koje je 5. srpnja 2016. donio Gospodarski i financijski odbor, a koje su dostupne na:    
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

(2) 2    Uredba (EU) br. 473/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim odredbama za praćenje i procjenu nacrta proračunskih planova i osiguranju smanjenja prekomjernog deficita država članica u europodručju (SL L 140, 27.5.2013., str. 11.).

(3)    U skladu s Uredbom (EZ) br. 479/2009 države članice moraju Komisiji dvaput godišnje dostaviti planirane i stvarne iznose državnog deficita i razina državnog duga. Najnoviji podaci koje je Belgija dostavila mogu se pronaći na: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/excessive-deficit-procedure/edp-notification-tables.

(4)    Eurostatovo priopćenje za javnost br. 67/2019 dostupno je na: https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/9731224/2-23042019-AP-EN/bb78015c-c547-4b7d-b2f7-4fffe7bcdfad

(5) Usklađenost s referentnim mjerilom za dug procjenjuje se na temelju triju različitih konfiguracija: jedna je usmjerena na prethodno razdoblje, druga na buduće, a treća na referentno mjerilo za smanjenje duga prilagođeno za utjecaj ciklusa.

(6) Vidjeti ocjenu Programa stabilnosti Belgije za 2019.

(7) Visoko financijsko vijeće (2019.), Avis „Trajectoire bugétaire en préparation du Programme de Stabilité 2019 – 2022”. Na temelju podataka koje je dostavio Državni ured za planiranje.

(8)    Savezni dug čini 84,6 % duga opće države.

(9)      Belgijska agencija za upravljanje dugom, Pregled za razdoblje 2018.–2019.

(10)    Belgijska agencija za upravljanje dugom, Pregled za razdoblje 2018.–2019.

(11)    Udio nepodmirenog duga koji dospijeva u određenom vremenskom razdoblju ili podliježe promjenama kamatnih stopa zbog promjenjive kamatne stope.

(12)    Belgijska agencija za upravljanje dugom, Pregled za razdoblje 2018.–2019.

(13)    Izvješće o fiskalnoj održivosti 2018., svezak 2. – Analiza pojedinačnih zemalja. Predviđanja se temelje na Komisijinoj zimskoj prognozi 2019. uz pretpostavku da se politika neće mijenjati, što znači da će primarni strukturni saldo ostati nepromijenjen (bez troškova starenja stanovništva) na razini posljednje godine prognoze (2020.). Osnovni scenarij temelji se na sljedećim makroekonomskim pretpostavkama za dugoročno razdoblje: rast potencijalnog BDP-a i dalje iznosi približno 1,2 %, inflacija i promjena deflatora BDP-a stabiliziraju se na 2 % u srednjoročnom razdoblju; dugoročne kamatne stope na novi i refinancirani dug približavaju se vrijednosti od 3 % u realnom smislu do 2027., a kratkoročne kamatne stope vrijednosti koja je u skladu s dugoročnom kamatnom stopom i prošlom (prije krize) krivuljom prinosa za europodručje (vidjeti i mišljenje Europske komisije, 2012.). Predviđeni troškovi starenja stanovništva temelje se na izvješću o starenju stanovništva za 2018.

(14) Program stabilnosti Belgije 2019.–2022., str. 21.

(15) Odbor za usuglašavanje (Comité de concertation/Overlegcomité) okuplja sve belgijske vlade kako bi se u slučaju zajedničkih nadležnosti ili sukoba među vladama postiglo zajedničko stajalište.