52019DC0502

(3)Bugarska je 24. travnja 2019. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2019. i svoj Program konvergencije za 2019. Kako bi se uzela u obzir njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

(4)Pri izradi programa za korištenje sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014.–2020. relevantne preporuke za Bugarsku uzete su u obzir. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća 5 , ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i izmijeni svoj sporazum o partnerstvu i relevantne programe. Komisija je primjenu te odredbe detaljno objasnila u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost europskih strukturnih i investicijskih fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem 6 .

(5)Na Bugarsku se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu. Budući da je u 2018. ostvaren suficit od 2 % BDP-a, vlada u svojem Programu konvergencije za 2019. planira ostvariti deficit od 0,3 % BDP-a u 2019. te suficit od 0,4 % BDP-a u 2020., 0,2 % u 2021. i 0,1 % u 2022. Na temelju ponovno izračunanog strukturnog salda 7 srednjoročni proračunski cilj, tj. strukturni deficit od 1 % BDP-a, i dalje se ostvaruje sa značajnom pozitivnom razlikom u programskom razdoblju. Prema Programu konvergencije za 2019. očekuje se postupno smanjenje udjela duga opće države u BDP-u s 22,6 % BDP-a u 2018. na 16,7 % BDP-a u 2022. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije vjerojatan je. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. predviđa se da će suficit strukturnog salda iznositi 0,7 % BDP-a u 2019. i 0,6 % BDP-a u 2020., što je iznad srednjoročnog proračunskog cilja. Općenito, Vijeće smatra da se očekuje da će Bugarska u 2019. i 2020. poštovati odredbe Pakta o stabilnosti i rastu.

(6)Prihodi od poreza i porezna disciplina poboljšavaju se i proveden je niz inicijativa. Međutim, ne čini se da se naplata poreza u svim područjima poboljšava istim tempom. To posebno vrijedi za poreze na rad i doprinose za socijalno osiguranje te za neke kategorije trošarina. Postoje dokazi i o tome da neprijavljeni rad i nezakonita trgovina gorivom još stvaraju poteškoće. Za daljnje suzbijanje još uvijek raširene sive ekonomije ključno je nastaviti raditi na poboljšanju naplate poreza i poduzeti dodatne mjere za suočavanje s izazovima u određenim područjima poreznog sustava.

(7)Vlada je poduzela korake za poboljšanje učinkovitosti javnih rashoda. Svjetska banka dovršila je analizu rashoda koja obuhvaća niz javnih institucija (ministarstva i općine) i dvije pilot-studije (o policijskim poslovima i vatrogastvu i o gospodarenju otpadnim vodama) te je izradila priručnik za buduće analize vlade. Vlada je u srednjoročnoj fiskalnoj strategiji za 2018. uvela niz novih pokazatelja uspješnosti na temelju kojih će se procijeniti učinak potrošnje u različitim područjima politike tijekom vremena te evaluirati i planirati proračun. Očekuje se da će se provedbom tih inicijativa povećati kvaliteta, učinkovitost i transparentnost javne potrošnje, a time i kvantiteta i kvaliteta javnih dobara.

(8)Poduzeća u državnom vlasništvu obilježena su slabim korporativnim upravljanjem, što se u velikoj mjeri odražava i na njihove gospodarske rezultate. U tijeku je reforma pravnog okvira za korporativno upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu, u suradnji s Organizacijom za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) i uz potporu Službe za potporu strukturnim reformama Europske komisije. Cilj je reforme ukloniti postojeće slabosti usklađivanjem nacionalnog zakonodavstva sa smjernicama OECD-a o korporativnom upravljanju poduzećima u državnom vlasništvu. Donošenjem i djelotvornom provedbom okvira osigurat će se kontinuitet i bitno pridonijeti uspješnosti reforme.

(9)Omjer kapitala i likvidnosti banaka u prosjeku se poboljšao u povoljnom gospodarskom okruženju. Istodobno se smanjila razina loših kredita nefinancijskih društava, iako je i dalje visoka. Iako je sekundarno tržište loših kredita postalo dinamičnije, u tom smislu nisu poduzete nikakve određene mjere politika. Daljnje mjere na temelju analize financijskog sektora ojačale su bankarski sektor, ali u njemu još ima nekih slabih točaka. Nove regulatorne inicijative u 2018. uključivale su pravila o velikim izloženostima i utvrđivanju povezanih klijenata, povećanje stope protucikličkog zaštitnog kapitala i uvođenje makrobonitetnih instrumenata u mjere namijenjene zajmoprimcima. Nakon zakonodavnih inicijativa o izloženostima povezanih strana ključno je održavati stalni nadzor radi ograničenja kredita povezanim stranama i kažnjavanja povreda propisa o kolateralu kako bi se pružila potpora dobrim poslovnim praksama. Poboljšanje okvira za sanaciju banaka još je jedna predviđena mjera koja će pridonijeti otpornosti financijskog sektora.

(10)Dovršetak reforme okvira za nesolventnost mogao bi pridonijeti smanjenju visokog nepodmirenog duga privatnog sektora i još uvijek visokog udjela loših kredita. Nedostatak nekih elemenata smanjuje učinkovitost i djelotvornost okvira za nesolventnost, zbog čega su postupci u slučaju nesolventnosti spori i skupi. Istodobno, nedostatak odgovarajućih instrumenata za praćenje onemogućuje pravilnu analizu postojećih i novih predstečajnih i stečajnih postupaka i utvrđivanje konkretnih uskih grla ili slabih točaka. Bugarska je u listopadu 2018. zatražila pomoć Službe za potporu strukturnim reformama Europske komisije u provedbi reforme okvira za nesolventnost. U projektu se utvrđuju nedostaci okvira za nesolventnost i izradit će se plan za njihovo uklanjanje. Važno je održati zamah reformi i provesti predstojeći plan.

(11)Bugarska je u 2018. donijela izmjene zakona i radi na potpuno usklađenom prenošenju Direktive 2015/849 (Četvrta direktiva o sprečavanju pranja novca). Potrebno je osigurati da se te mjere učinkovito provedu. Nadležna tijela još nisu dovršila i dostavila nacionalnu procjenu rizika, što je temelj za osmišljavanje odgovarajućih nacionalnih politika za borbu protiv pranja novca i financiranja terorizma. Osim toga, nedavni događaji u bankarskom sektoru upućuju na to da je potrebno poboljšati nacionalni nadzor nad međunarodnim financijskim transakcijama i osigurati učinkovitu provedbu okvira za sprečavanje pranja novca. Rizik od korupcije treba dodatno smanjiti jer je korupcija predikatno kazneno djelo pranja novca. Bugarska nadležna tijela morat će pokazati konkretne rezultate i potvrditi ih donošenjem pravomoćnih presuda u slučajevima korupcije na visokim razinama. Financijske istrage i profiliranje ograničeno se upotrebljavaju.

(12)U tijeku je reforma nadzora nebankarskog sektora. U suradnji s Europskim nadzornim tijelom za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje Povjerenstvo za financijski nadzor donijelo je u rujnu 2017. akcijski plan za reformu financijskog nadzora nebankarskog sektora. Potpuna i pravodobna primjena i provedba akcijskog plana, koja je još u tijeku, pridonijet će odgovarajućem nadzoru nebankarskog financijskog sektora. Donesene su izmjene sekundarnog zakonodavstva u cilju poboljšanja pravila o vrednovanju i njihove primjene. Njihovom učinkovitom primjenom i provedbom riješili bi se preostali problemi povezani s vrednovanjem koji su prethodno identificirani. Na kraju, nadzor na razini grupe i dalje stvara poteškoće u osiguravanju odgovarajućeg nadzora osiguranja koji se temelji na procjeni rizika.

(13)U sektoru osiguranja motornih vozila postoje neke slabe točke. Dobro utvrđena pravila o naknadi olakšala bi usklađivanje pristupa sudaca u odlučivanju u pojedinačnim predmetima. Dugoročno bi se takvom metodologijom smanjili troškovi, nestabilnost i preuzeti rizik u području osiguranja motornih vozila od odgovornosti za štetu nanesenu trećim osobama. Održivosti sektora pridonijelo bi i bolje određivanje cijena u kojem se uzima u obzir povijest šteta osiguranika. Povjerenstvo za financijski nadzor predložilo je sustav „bonus-malus”, o kojem se još vodi velika javna rasprava neizvjesnog ishoda. Na kraju, likvidnost Ureda zelene karte izazvala je znatnu zabrinutost, prvenstveno zbog neplaćanja potraživanja dvaju bugarskih osiguravatelja. Za vjerodostojnost i učinkovitost sustava ključno je da svi članovi poštuju svoje obveze.

(14)Postoje velike razlike u ulaganjima u infrastrukturu. Pokrivenost i kvaliteta prometne infrastrukture poboljšale su se, ali su i dalje ispod prosjeka EU-a. Transeuropska prometna mreža u Bugarskoj još nije dovršena. Osim toga, tijekom posljednjih pet godina znatno su se povećale emisije stakleničkih plinova u cestovnom prometu. Potrebno je dalje razvijati željezničke i cestovne dionice i odgovarajuće europske sustave upravljanja željezničkim prometom te pametne prometne sustave. Bugarska ima nisku stopu prikupljanja i pročišćavanja kad je riječ o gradskim otpadnim vodama, visoku razinu onečišćenja zraka i stopu odlaganja komunalnog otpada te znatno nižu stopu recikliranja od prosjeka EU-a. Potrebna su ulaganja kojima će se potaknuti održivo gospodarenje vodom, učinkovitost resursa i prijelaz na kružno gospodarstvo. Znatna je i potreba za ulaganjima u području energije i ublažavanja klimatskih promjena i prilagodbe njima. Visoki energetski intenzitet gospodarstva i spor napredak prema ostvarenju ciljeva energetske učinkovitosti, posebno u građevinskom sektoru, usporavaju rast produktivnosti i konkurentnosti poduzeća u zemlji. Stoga je potrebno uložiti veće napore kako bi se ostvarila znatna ušteda energije putem ciljanih ulaganja u industrijski, prometni i građevinski sektor. Veća ulaganja u infrastrukturu za čistu energiju (npr. proizvodnja čiste niskougljične energije, infrastrukturna povezanost i pametne mreže), u skladu s prioritetima utvrđenima u nacrtu nacionalnog klimatskog i energetskog plana Bugarske, dodatno bi poboljšala opću konkurentnost gospodarstva i kvalitetu života građana.

(15)Unatoč povećanju javnih sredstava za istraživanje u 2018., rashodi za istraživanje i razvoj još su vrlo mali i u privatnom i u javnom sektoru. Kad je riječ o privatnim ulaganjima u istraživanje i razvoj, dominiraju velika multinacionalna poduzeća i ta su ulaganja koncentrirana u regiji glavnoga grada. Zbog sporog tempa provedbe reformi i velike fragmentacije sustava istraživanja, razvoja i inovacija ulaganja u istraživanje i razvoj teže pridonose produktivnosti i rastu. Velik broj sveučilišta i istraživačkih instituta i dalje ostvaruje slabe rezultate u znanstvenim istraživanjima visoke kvalitete. Suradnja znanstvenog i poslovnog sektora i dalje je vrlo slaba, a dostupnost ljudskog kapitala u sustavu istraživanja i razvoja izvor je znatne zabrinutosti. Klasteri i njihov potencijal u Bugarskoj nisu dovoljno razvijeni jer im često nedostaje kritična masa. Daljnje reforme, u kombinaciji s učinkovitim upravljanjem i učinkovitijim javnim ulaganjima mogu povećati učinak na produktivnost i poboljšati konkurentnost gospodarstva. Osim toga, povećanje razine digitalizacije poduzeća i uvođenje novih poslovnih modela ključni su za produktivnost zemlje.

(16)Reforme javne uprave i e-uprave i dalje su spore i ne rezultiraju dovoljnim poboljšanjima, a poslovno okruženje i dalje je slabo. Iako su usvojene brojne reformske mjere, njihova praktična provedba kasni. Među glavnim preprekama ulaganjima i dalje su institucionalni nedostaci, regulatorna nesigurnost, korupcija i nedostatna ponuda radne snage. Veća transparentnost, jasnija pravila i dugoročne perspektive pridonijeli bi boljem upravljanju u javnom sektoru. Nedostaci su vidljivi i u području ispitivanja i sigurnosti proizvoda zbog ograničenih financijskih i ljudskih resursa. Nadalje, iako je usvojena velika većina mjera u okviru nacionalne strategije javne nabave, njihova provedba iziskuje stalno praćenje, kontrolu i ocjenu. Česta primjena izravne dodjele i velik broj pojedinačnih ponuda prijetnja su transparentnosti i učinkovitosti sustava. Administrativni kapaciteti sektora javne nabave stalan su izazov, kao što su i profesionalizacija javnih naručitelja i objedinjena nabava. Znatno kašnjenje u uvođenju elektroničke nabave sprečava daljnje poboljšanje transparentnosti i učinkovitosti postupaka javne nabave.

(17)Stanje na tržištu rada se popravilo, no izazovi su i dalje prisutni. Stopa zaposlenosti dosegnula je najvišu razinu otkad je Bugarska pristupila EU-u, a stopa nezaposlenosti niža je od prosjeka EU-a. Unatoč tim pozitivnim kretanjima, neke skupine, kao što su niskokvalificirani radnici, mladi, Romi i osobe s invaliditetom, i dalje imaju poteškoće u pronalaženju zaposlenja. Provode se konkretne mjere za pružanje podrške dugotrajno nezaposlenim osobama, koji su u 2018. činili 3 % aktivnog stanovništva. Kombinacijom učinkovitih i trajnih mjera informiranja, aktivnih politika tržišta rada i integriranih usluga zapošljavanja i socijalnih usluga mogla bi se povećati zapošljivost i mogućnosti zapošljavanja skupina u nepovoljnom položaju.

(18)Zbog sve većeg nedostatka vještina u Bugarskoj opravdana su veća ulaganja. Bolja kvaliteta i učinkovitost vježbeničkih programa i stručne prakse pridonijele bi zapošljivosti mladih. Osim toga, vrlo je niska razina sudjelovanja u mjerama dokvalifikacije i prekvalifikacije među odraslima. Unatoč mjerama uvedenima kako bi se potaknuo razvoj digitalnih vještina, razina osnovnih digitalnih vještina u Bugarskoj (29 % osoba posjeduje osnovne digitalne vještine u odnosu na prosjek od 57 % u EU-u) i dalje je među najnižima u EU-u.

(19)Unatoč ratifikaciji Konvencije Međunarodne organizacije rada o određivanju minimalne plaće i više krugova pregovora u 2018., poslodavci i sindikati i dalje imaju različita stajališta o kriterijima koje treba primijeniti pri određivanju minimalne plaće. Trebao bi postojati veći konsenzus o cilju i transparentan mehanizam za određivanje plaća. U međuvremenu, unatoč naizgled većoj uključenosti socijalnih partnera u izradu i provedbu politika i reformi, i dalje je potrebno stalno poticati jačanje socijalnog dijaloga.

(20)Obrazovni ishodi i dalje su slabi i u velikoj mjeri uvjetovani socioekonomskim statusom roditelja. To upućuje na probleme u smislu kvalitete i uključivosti sustava obrazovanja i osposobljavanja. Bugarska ne ulaže dovoljno u obrazovanje, posebno u predškolsko i osnovnoškolsko obrazovanje, a to su dva područja s pomoću kojih se jednake mogućnosti stvaraju od rane dobi. Niska je razina sudjelovanja u kvalitetnom ranom odgoju i obrazovanju, posebno u slučaju Roma i djece iz drugih skupina u nepovoljnom položaju. Stopa ranog napuštanja školovanja i dalje je visoka, što ima negativne posljedice na buduću zapošljivost i rezultate tržišta rada. Relevantnost strukovnog obrazovanja i osposobljavanja za tržište rada i dostupnost dualnog strukovnog obrazovanja i osposobljavanja i dalje su nedostatni. Iako je započela provedba nekih mjera, potrebno je uložiti daljnje napore kako bi se zajamčilo da se vještinama osoba sa završenim visokim obrazovanjem može dosljedno nadoknaditi kratkoročni i srednjoročni nedostatak vještina. Uvedene su neke mjere za prekvalifikaciju nastavnika i povećanje privlačnosti tog zanimanja. Međutim, potrebno je dodatno ojačati početne i kontinuirane obrazovne programe za nastavnike i raditi na poboljšanju radnih uvjeta obrazovnih djelatnika.

(21)Bugarska i dalje ima veliku dohodovnu nejednakost i visok rizik od siromaštva ili socijalne isključenosti. Stopa siromaštva ili socijalne isključenosti smanjila se u 2018. na 32,8 %, ali je i dalje iznad prosjeka EU-a. Sustavom socijalne sigurnosti nisu obuhvaćene sve zaposlene osobe, a sustav socijalne zaštite nije dovoljan za rješavanje važnih socijalnih problema. To upućuje na nisku razinu socijalnih izdataka, neujednačenu dostupnost socijalnih usluga u zemlji i ograničene redistributivne učinke poreznog sustava. Dohodak 20 % najbogatijih stanovnika bio je u 2018. 7,7 puta veći od dohotka 20 % najsiromašnijih stanovnika, što je i dalje među najvećim razlikama u EU-u. Unatoč nekim mjerama, prikladnost i opseg pokrivenosti minimalnog dohotka i dalje su ograničeni, a nedostaje i objektivan mehanizam njegova redovitog ažuriranja. Socijalne usluge otežava loša kvaliteta i nedostatak integriranog pristupa aktivnoj uključenosti. Još su prisutne razlike u pristupu socijalnim uslugama, zdravstvenoj skrbi i dugotrajnoj skrbi. Time se ugrožava njihova sposobnost pružanja sveobuhvatne potpore najranjivijim skupinama, kao što su Romi, djeca, starije osobe, osobe s invaliditetom i osobe koje žive u ruralnim područjima. Dio stanovništva ima otežan pristup cjenovno pristupačnom stanovanju. Zato je potrebno uložiti više napora u promicanje aktivne uključenosti, socioekonomske integracije ranjivih skupina, uključujući Rome, poboljšati pristup kvalitetnim uslugama i suzbiti materijalnu deprivaciju.

(22)U zdravstvenom sektoru javni rashodi su i dalje niski. Bugarsko stanovništvo suočeno je s ograničenim pristupom zdravstvenoj skrbi zbog nejednake raspodjele ograničenih sredstava i slabe pokrivenosti zdravstvenim osiguranjem. Neposredna su plaćanja znatna jer trebaju nadoknaditi nisku razinu javnih rashoda. Zbog malog broja dostupnih liječnika opće prakse ograničeno je pružanje primarne skrbi. U znatnoj mjeri nedostaje medicinskih sestara, čiji je broj po stanovniku među najnižima u EU-u. Brža i djelotvornija provedba nacionalne zdravstvene strategije pridonijela bi uklanjanju tih nedostataka.

(23)Komisija u okviru mehanizma suradnje i provjere nastavlja pratiti reformu pravosuđa i borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala u Bugarskoj. Ta područja stoga nisu obuhvaćena preporukama za Bugarsku, ali su relevantna za razvoj pozitivnog poslovnog okružja u zemlji. U izvješću u okviru mehanizma suradnje i provjere iz studenoga 2018. napominje se da je Bugarska nastavila reformirati svoje pravosuđe i uklanjati nedostatke u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala, ali da je u nizu područja potrebno uložiti daljnje napore. Komisija planira ponovno ocijeniti napredak početkom jeseni 2019.

(24)Izrada programa za korištenje sredstava iz fondova EU-a u razdoblju 2021.–2027. mogla bi pridonijeti uklanjanju nekih nedostataka utvrđenih u preporukama, osobito u područjima iz Priloga D Izvješću za Bugarsku 8 . To bi Bugarskoj omogućilo da na najbolji način iskoristi ta sredstva u određenim sektorima, vodeći računa o regionalnim razlikama. Jačanje administrativnih kapaciteta države za upravljanje tim sredstvima važan je čimbenik uspješnosti takvog ulaganja.

(25)Komisija je u okviru Europskog semestra 2019. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Bugarske i objavila je u Izvješću za Bugarsku za 2019. Ocijenila je i Program konvergencije za 2019. i Nacionalni program reformi za 2019. te mjere poduzete nakon preporuka upućenih Bugarskoj prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Bugarskoj nego i njihovu usklađenost s pravilima i smjernicama Unije jer je potrebno unaprijediti opće gospodarsko upravljanje u Uniji na način da se s razine Unije pridonosi budućim nacionalnim odlukama.

(26)Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program konvergencije za 2019. i mišljenja je da se očekuje da će Bugarska poštovati odredbe Pakta o stabilnosti i rastu.

(27)Uzimajući u obzir detaljno ispitivanje koje je Komisija provela i ovu ocjenu, Vijeće je ispitalo Nacionalni program reformi za 2019. i Program konvergencije za 2019. Preporuke Vijeća donesene u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 navedene su u preporuci 2. u nastavku.

PREPORUČUJE da Bugarska u 2019. i 2020. poduzme djelovanja kojima je cilj:

1.Poboljšati naplatu poreza ciljanim mjerama u područjima kao što su porez na gorivo i rad. Unaprijediti korporativno upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu donošenjem i provedbom predviđenih propisa.

2.Osigurati stabilnost bankarskog sektora jačanjem nadzora, promicanjem odgovarajućeg vrednovanja imovine, uključujući jamstva banaka, i promicanjem funkcionalnog sekundarnog tržišta loših kredita. Osigurati učinkovit nadzor i provedbu okvira za sprečavanje pranja novca. Ojačati nebankarski financijski sektor učinkovitim izvršenjem nadzora koji se temelji na procjeni rizika, primjenom nedavno donesenih smjernica za vrednovanje i provedbom nadzora na razini grupe. Provesti predstojeći plan za uklanjanje nedostataka utvrđenih u okviru za nesolventnost. Promicati stabilnost sektora osiguranja motornih vozila rješavanjem tržišnih problema i uklanjanjem preostalih strukturnih slabosti.

3.Usmjeriti investicijsku politiku na istraživanje i inovacije, promet, posebno na njegovu održivost, infrastrukturu za gospodarenje vodom i otpadom, energetsku infrastrukturu i učinkovitost, uzimajući u obzir regionalne razlike i poboljšanje poslovnog okruženja.

4.Povećati zapošljivost jačanjem vještina, među ostalim digitalnih. Poboljšati kvalitetu, relevantnost za tržište rada i uključivost obrazovanja i osposobljavanja, posebno za Rome i druge skupine u nepovoljnom položaju. Povećati socijalnu uključenost poboljšanim pristupom integriranim uslugama zapošljavanja i socijalnim uslugama te učinkovitijom potporom minimalnom dohotku. Poboljšati pristup zdravstvenim uslugama, među ostalim smanjenjem neposrednih plaćanja te riješiti problem manjka zdravstvenih djelatnika.

Sastavljeno u Bruxellesu

Za Vijeće

Predsjednik

Choose the experimental features you want to try