EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 5.6.2019.

COM(2019) 500 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU, VIJEĆU, EUROPSKOJ SREDIŠNJOJ BANCI, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU, ODBORU REGIJA I EUROPSKOJ INVESTICIJSKOJ BANCI

Europski semestar 2019.: preporuke po državama članicama

1.Uvod

Europsko gospodarstvo raste već sedmu godinu zaredom. Za Junckerove Komisije ulaganja su se vratila na razine prije krize, broj zaposlenih dosegnuo je rekordnu razinu, a ukupni se javni dug smanjio.

Taj će se rast nastaviti ove i sljedeće godine, kako je vidljivo iz pozitivnih stopa rasta u svim državama članicama unatoč manje povoljnim uvjetima. Prošle su godine europsko gospodarstvo pogodile globalne slabosti – stalne trgovinske napetosti, povećana neizvjesnost i znatno pogoršanje međunarodnih financijskih uvjeta krajem godine. Domaća potražnja trebala bi ostati glavni pokretač gospodarskog rasta u ovoj i u sljedećoj godini. Tom će rastu pridonijeti i daljnje povećanje zaposlenosti i dohodaka, niski troškovi financiranja i poticajne fiskalne mjere u nekim državama članicama.

Modernizacija europskog gospodarstva i dalje se uspješno usmjerava učinkovitim strukturnim reformama, u kombinaciji s ciljanim investicijskim strategijama i odgovornim fiskalnim politikama. Preporuke po državama članicama donesene u okviru europskog semestra služe državama članicama kao smjernice s pomoću kojih mogu prikladno odgovoriti na stalne i nove izazove i ostvariti zajedničke ključne ciljeve politike. Ključno je u kontekstu europskog semestra nastaviti stavljati naglasak na „trokut uspješnosti” – poticanje ulaganja, provedbu učinkovitih reformi za poticanje održivog i uključivog rasta te zdrave fiskalne politike. Preporuke po državama članicama sadržavaju i smjernice o jačanju uspješnosti ekonomske i monetarne unije i upravljanja njome, jačanju otpornosti gospodarstava europodručja u skladu s preporukom o ekonomskoj politici europodručja 2019. 1 te poticanju socijalne konvergencije u skladu s europskim stupom socijalnih prava.

Slabljenje globalnog rasta posebno upućuje na važnost stalnog suočavanja sa strukturnim izazovima gospodarstava EU-a. Čvršća provedba reformi i određivanje prioriteta za reforme ključni su za jačanje otpornosti i potencijala rasta naših gospodarstava, koja se suočavaju sa sve većim gospodarskim rizicima i nesigurnosti. Među ostalim, trebalo bi povećati učinak i razmjer inovacija te osigurati kvalitetu i relevantnost vještina za tržište rada. Kako bi se ublažio učinak sporijeg rasta na zapošljavanje i nejednakost, ključno je promicati socijalnu uključenost, štititi i poticati ulaganja te povećati kvalitetu javnih financija. U kontekstu usporavanja gospodarskog rasta posebno je vidljiva potreba za simetričnijom uspostavom ravnoteže u cijelom europodručju. Države članice, posebno one s visokim udjelima duga, trebale bi nastaviti poboljšavati održivost javnih financija. Istodobno bi one države članice koje raspolažu određenim fiskalnim prostorom, a imaju nisku razinu ulaganja trebale taj prostor iskoristiti za podupiranje potencijala rasta. Jačanjem jedinstvenog tržišta i povećanjem komplementarnosti politika jedinstvenog tržišta i nacionalnih strukturnih reformi doprinijet će se povećanju produktivnosti i otpornosti gospodarstva EU-a. Na globalnoj razini, u novoj strategiji EU-a za Kinu ističu se velike mogućnosti za zapošljavanje i rast u Europi 2 .

Ulaganja i reforme moraju ići „ruku pod ruku”. Ovim paketom Komisija posebno nastoji dodatno uskladiti ulaganja i reforme te pružiti dosljedniji okvir politike. U skladu s detaljnom analizom potreba za ulaganjima i prepreka ulaganjima u svakoj državi članici koju je Komisija iznijela u izvješćima po državama članicama, u preporukama po državama članicama za 2019. stavlja se veći naglasak na ulaganja.

Premda se iz fondova EU-a ne mogu osigurati sva potrebna ulaganja, oni pružaju velike mogućnosti za zadovoljavanje konkretnih potreba za ulaganjima identificiranih u preporukama po državama članicama. Zahvaljujući učinkovitijoj političkoj poveznici između europskog semestra i korištenja financijskih sredstava EU-a za razdoblje 2021.–2027. utvrđenoj u prijedlozima Komisije za sljedeći višegodišnji financijski okvir EU-a, financijski programi EU-a, kao što su InvestEU, Instrument za povezivanje Europe, Obzor Europa i fondovi kohezijske politike, pružaju znatne mogućnosti. Posebno je bitna izrada programa za fondove kohezijske politike EU-a za sljedeće programsko razdoblje. Tek je započeo dijalog s nacionalnim i regionalnim tijelima o boljem korištenju sredstava iz europskih strukturnih i kohezijskih fondova 3 na nacionalnoj razini za razdoblje 2021.–2027. Preporuke i izvješća po državama članicama pružaju analitički okvir za uspješnu izradu programa.

2.Gospodarski izgledi, ukupni napredak u reformama i uklanjaju neravnoteža

Očekuje se da će gospodarstvo Europske unije ove i sljedeće godine nastaviti rasti, iako sporijim tempom. Očekivano usporavanje gospodarskog rasta u 2019. djelomično je posljedica znatnog negativnog učinka vanjskog okruženja na sektore usmjerene na izvoz. I neki čimbenici koji su specifični za pojedine zemlje ili sektore (npr. automobilsku industriju) utjecali su na proizvodne rezultate u nekim velikim europskim gospodarstvima. Unutarnja politička nesigurnost i nazadovanje u provedbi reformi negativno su djelovali na povjerenje i izglede za rast u nekim zemljama. Otvaranje novih radnih mjesta i umjereni rast plaća zaposlenika trebali bi potaknuti potrošnju i gospodarsku aktivnost, ali neizvjesnost gospodarskih izgleda i dalje negativno utječe na raspoloženje na tržištu. Ulaganja će nastaviti rasti, ali sporije, zbog manje povoljnog vanjskog okruženja i nesigurnosti trgovinskih politika. Općenito, povoljni uvjeti financiranja i poticajne fiskalne mjere u nekim državama članicama trebali bi dodatno potaknuti rast domaće potražnje.

Iako su se temeljni pokazatelji zadnjih godina znatno poboljšali, moramo nastaviti povećavati otpornost i potencijal rasta europskog gospodarstva. Ključno je povećati potencijal rasta i ojačati fiskalni prostor kako bi se gospodarstvo moglo lakše nositi s budućim negativnim šokovima. S obzirom na velike i međusobno povezane rizike za gospodarstvo potrebno je uložiti veće napore u rješavanje strukturnih problema i slabosti, koji zbog slabljenja gospodarskog zamaha sve više izlaze na vidjelo. Promicanjem i zaštitom ulaganja u obrazovanje i vještine, kvalitetnu infrastrukturu i inovacije, istodobno će se ojačati potencijal rasta naših gospodarstava i poduprijeti ukupna potražnja. U tom je kontekstu ključno jačati poštovanje vladavine prava, posebno osiguravanjem neovisnih pravosudnih sustava i čvrstih okvira za borbu protiv korupcije. Kad je riječ o javnim financijama, visokozadužene zemlje trebale bi provoditi mjere politike kojima bi se povećale fiskalne pričuve i nastavili smanjivati udjeli duga. Istodobno je važno odmah iskoristiti raspoloživi fiskalni prostor. U svim bi državama članicama posebnu pozornost trebalo posvetiti utjecaju na rast i redistributivnim učincima rashoda i poreznog sustava. Konačno, simetričnijom uspostavom ravnoteže u cijelom europodručju ograničit će se negativni učinak razduživanja na rast i smanjiti ovisnost naših gospodarskih rezultata o vanjskoj potražnji.

Barem „određeni napredak” ostvaren je u provedbi više od dvije trećine preporuka po državama članicama objavljenih do 2018. (vidi sliku 1.). Nastavlja se provedba raznih preporuka dogovorenih s državama članicama od 2011. U nekim slučajevima primijećeno je nazadovanje u pogledu elemenata bitnih reformi donesenih proteklih godina. Najveći napredak ostvaren je u području financijskih usluga, a potom u području zakonodavstva kojim se uređuju radni odnosi i zaštita radnih mjesta. Posebno se sporo napredovalo u području proširenja porezne osnovice, zdravstvene i dugotrajne skrbi i tržišnog natjecanja u sektoru usluga.

Slika 1.: Sadašnja razina provedbe preporuka upućenih u razdoblju 2011.–2018.

Napomena: U višegodišnjoj ocjeni promatra se provedba od trenutka donošenja preporuka do objave ove Komunikacije u svibnju 2019. Ukupna ocjena preporuka po državama članicama koje se odnose na fiskalnu politiku uključuje usklađenost s Paktom o stabilnosti i rastu.

Promatrajući napredak u provedbi reformi iz godišnje perspektive, države članice ostvarile su barem „određeni napredak” u provedbi četiri od deset preporuka koje su im upućene u srpnju 2018. (vidi sliku 2.). Ti su rezultati lošiji nego prethodnih godina. Ukupno gledano, od ocjene u okviru izvješćâ po državama članicama u veljači 2019. nije se bitno napredovalo u provedbi reformi. Međutim, za takvim se rezultatom skrivaju razlike među državama članicama i područjima politike. Nastavlja se intenzivna provedba reformi u sektoru financijskih usluga, premda je taj napredak nešto manji u odnosu na odlučne mjere poduzete neposredno nakon krize. I dalje se sporo napreduje u provedbi preporuka o proširenju porezne osnovice i jačanju tržišnog natjecanja u sektoru usluga. S obzirom na preostale gospodarske i društvene izazove te na rizike od pogoršanja gospodarskih izgleda odlučnija provedba reformi od ključne je važnosti za jačanje otpornosti gospodarstava EU-a.

Slika 2.: Provedba preporuka po državama članicama: godišnja ocjena u svakoj uzastopnoj godini od 2011. u odnosu na dosadašnju provedbu

Napomena: U višegodišnjoj ocjeni promatra se provedba od trenutka donošenja preporuka do objave ove Komunikacije u svibnju 2019. Za godine 2011. i 2012. teže je usporediti godišnju ocjenu s višegodišnjom ocjenom zbog različitih kategorija ocjenjivanja preporuka po državama članicama.

Nastavlja se napredak u ispravljanju makroekonomskih neravnoteža, ali potrebne su dodatne mjere politike. U nekim državama članicama razine privatnog i javnog duga nezapamćeno su visoke, što ostavlja manje manevarskog prostora za suočavanje s negativnim šokovima. U drugima su vidljivi znakovi mogućeg „pregrijavanja” gospodarstva zbog dinamičnog rasta cijena stambenih nekretnina i povećanja jediničnih troškova rada. Još nije u potpunosti ponovno uspostavljena ravnoteža vanjskih pozicija. Smanjeni su veliki vanjski deficiti, ali unatoč skromnim znakovima prilagodbe i dalje su visoki suficiti tekućeg računa u nekoliko zemalja. Veliki suficit tekućeg računa europodručja ostao je uglavnom nepromijenjen, što je odraz zaostajanja ukupne domaće potražnje za gospodarskom aktivnošću, s jedne strane, te poboljšanja konkurentnosti i potpore izvozu, s druge. Za ponovnu uspostavu ravnoteže potrebni su različiti odgovori. Države članice s deficitom tekućeg računa ili visokim vanjskim dugom trebaju nastaviti poboljšavati konkurentnost, dok bi države članice s velikim suficitom tekućeg računa trebale jačati uvjete kojima se podupiru veći rast plaća i ulaganja. U svim su državama članicama mjere za povećanje produktivnosti i ulaganja ključne za promicanje većeg potencijalnog rasta.

3.Ključni ciljevi preporuka za 2019.–2020.

Opći je cilj preporuka potaknuti države članice da modernizacijom svojih gospodarstava povećaju potencijal rasta i da dodatno ojačaju njihovu otpornost. S obzirom na očekivano usporavanje rasta sve države članice trebale bi se usredotočiti na reforme kojima se nastoji postići održivi i uključivi rast. Osim toga, zbog sve veće digitalizacije i globalizacije gospodarstava potrebno je pametnije ulagati u relevantnu infrastrukturu, inovacije, obrazovanje i vještine. Konačno, zbog digitalizacije, promjenjivog tržišta rada i starenja stanovništva te ekologizacije gospodarstva treba uložiti dodatne napore kako bi se poduprlo otvaranje kvalitetnih radnih mjesta i kako bi sustavi socijalne skrbi postali održivi, primjereni i uključivi.

Nacionalna socioekonomska kretanja ne odražavaju regionalne razlike, koje su u nekim državama članicama znatne. Gledajući unatrag, koristi od gospodarskog rasta nisu se ravnomjerno osjetile u svim regijama. Gledajući unaprijed, budući sociekonomski izazovi neće na isti način utjecati na sve dijelove društva. Stoga se, na temelju rezultata izvješća po državama članicama za 2019., u ovogodišnjim preporukama prema potrebi upućuje na regionalne i teritorijalne razlike. Cilj je bolje odrediti specifične potrebe za ulaganjima i promicati bržu gospodarsku i socijalnu konvergenciju, s pomoću ulaganja koja će se sufinancirati sredstvima iz fondova kohezijske politike EU-a u razdoblju 2021.–2027.

Sve veća nesigurnost na globalnim tržištima upućuje na važnost jedinstvenog tržišta. Dobro funkcioniranje jedinstvenog tržišta ključno je kako bi se poduzećima omogućio lakši pristup visokokvalitetnim inputima po konkurentnim cijenama, a proizvođačima i pružateljima usluga iz EU-a pristup velikim i likvidnim tržištima. U prošlosti se već pokušavalo riješiti pitanje relativno niže razine integracije na tržištima usluga, ali se reforme nisu provodile zadovoljavajućom brzinom. Oportunitetni troškovi nedovoljne integracije na tržištima usluga rastu i prelijevaju se među državama članicama. Osim toga, ima prostora za poboljšanja u nekim područjima tržišta robe, posebno u primjeni načela uzajamnog priznavanja. Stvaranjem istinski jedinstvenog tržišta kapitala u Europi u obliku unije tržišta kapitala potaknut će se nove mogućnosti za ulaganje i povećati sposobnost financijskog sustava za apsorpciju šokova zahvaljujući diversifikaciji izvora financiranja za poduzeća. Za konsolidaciju jedinstvenog tržišta potrebno je da države članice ulože dodatne napore u provedbu reformi kako bi se ostvario napredak u integraciji njegove digitalne, energetske, kapitalne i prometne dimenzije. Primjerice, Italiji se preporučuje da poboljša kvalitetu svoje infrastrukture, vodeći računa o regionalnim razlikama.

U veljači 2019. Komisija je utvrdila neravnoteže u 13 država članica. Kako bi se te neravnoteže uklonile, potrebno je poduzeti mjere na temelju preporuka po državama članicama. Na temelju detaljnih preispitivanja Komisija je u okviru postupka zbog makroekonomskih neravnoteža zaključila da u deset država članica postoje neravnoteže (Bugarska, Hrvatska, Francuska, Njemačka, Irska, Portugal, Nizozemska, Rumunjska, Španjolska i Švedska), a u tri države članice prekomjerne neravnoteže (Cipar, Grčka i Italija) 4 . 

·U slučaju Hrvatske zaključeno je da neravnoteže više nisu prekomjerne s obzirom na poboljšanja gospodarske situacije i na napredak u pogledu politika.

·Grčka je podvrgnuta detaljnom preispitivanju prvi put nakon izlaska iz programa financijske pomoći. Njezine politike za uklanjanje neravnoteža prate se u okviru pojačanog nadzora nakon provedbe programa.

·U Cipru su i dalje prisutne znatne ranjivosti unatoč poboljšanom gospodarskom kontekstu i nedavnom intenziviranju provedbe obveza u okviru politika.

·U Italiji je došlo do pogoršanja izgleda za rast te javnih financija, a nedavnim mjerama politike poništen je napredak u nekim elementima prethodnih reformi, uključujući u području mirovinskog sustava. Komisija je u veljači najavila da će pomno pratiti provedbu obveza koje je Italija preuzela kako bi uklonila neravnoteže jer će pogoršanje ili smanjenje makroekonomskih neravnoteža u Italiji uvelike ovisiti o budućim mjerama politike. U tom pogledu talijanski Nacionalni program reformi za 2019. samo djelomično odgovara na strukturna pitanja iz preporuka Italiji iz 2018., pri čemu često nedostaju podrobnosti o malobrojnim novim obvezama koje Program sadržava te rokovi za njihovu provedbu. Međutim, njegova reformska strategija temelji se na važnim reformama u različitim područjima koje su već u pripremi i općenito se nastavlja na prethodne nacionalne programe reformi.

Kao i prethodnih godina, za sve države s utvrđenim neravnotežama ili prekomjernim neravnotežama provest će se posebno praćenje u okviru postupka zbog makroekonomskih neravnoteža.

Javne financije i oporezivanje

Državni dug pada, ali ne jednoliko u svim državama članicama. Neke države članice nisu dovoljno iskoristile povoljne cikličke uvjete i niske kamatne stope zadnjih godina kako bi obnovile fiskalne pričuve. Druge su postigle stabilno stanje proračuna i raspolažu fiskalnim prostorom za potporu ulaganjima. Smjer fiskalne politike europodručja u razdoblju 2015.–2018. ukupno je ostao uglavnom neutralan, a na temelju Komisijine prognoze predviđa se da će u 2019. biti blago ekspanzivan.

U nekoliko država članica i dalje je visok državni dug. Učinak starenja stanovništva dodatan je izazov i zahtijeva nastavak reformi mirovinskog, zdravstvenog i sustava dugotrajne skrbi kako bi se povećala njihova učinkovitost, djelotvornost i primjerenost te očuvala njihova dugoročna fiskalna održivost. I dalje je ključno provesti mirovinske reforme kojima bi se prilagodila ravnoteža između radnog vijeka i umirovljenja te poduprla dopunska mirovinska štednja. Reforme sustava socijalne skrbi po potrebi se mogu hitno dogovoriti, uzimajući u obzir njihov učinak na uključene skupine. Iskustvo je pokazalo da je provedba reformi u tim područjima najzahtjevnija, zbog čega proces reformi treba odmah pokrenuti. Istodobno u njega od početka treba uključiti pojačano savjetovanje s dionicima. Nazadovanje u provedbi reformi treba apsolutno izbjegavati i ispravljati jer bi moglo ugroziti fiskalnu održivost te smanjiti potencijal rasta i međugeneracijsku pravednost.

Za jačanje fiskalne održivosti europodručja i njegovih država članica potrebne su različite nacionalne fiskalne politike. Treba uzeti u obzir raspoloživi fiskalni prostor i prelijevanje među zemljama. Države članice s još uvijek visokim razinama javnog duga trebale bi nastaviti obnavljati fiskalne pričuve. Time bi se smanjila njihova osjetljivost na šokove i omogućilo potpuno funkcioniranje automatskih stabilizatora u sljedećoj krizi. U preporukama po državama članicama utvrđuje se potreban napor u pogledu fiskalne prilagodbe u skladu s Paktom o stabilnosti i rastu za države članice koje još nisu ostvarile svoj srednjoročni proračunski cilj. I državama članicama s odgovarajućim fiskalnim prostorom preporučuje se da u okviru pravila Pakta o stabilnosti i rastu upotrijebe fiskalne i strukturne politike za povećanje javnih ulaganja kojima se podupiru rast i ponovna uspostava gospodarske ravnoteže.

Poboljšanjem kvalitete javne potrošnje mogla bi se poboljšati sposobnost javnih financija za podupiranje rasta i socijalne kohezije. Prelaskom na strukturu javnih rashoda i prihoda koja pogoduje obrazovanju, zapošljavanju i ulaganjima mogao bi se povećati potencijal rasta. Stoga bi, uz nastojanja da se rashodi drže pod kontrolom i poveća njihova učinkovitost, trebalo nastaviti poduzimati mjere za ostvarenje sastava javnih rashoda kojim se potiče rast. Ako su dobro osmišljene i strogo se provode, analize rashoda djelotvorno su sredstvo za poboljšanje sastava javnih rashoda, među ostalim povećanjem prostora za produktivna i dobro usmjerena javna ulaganja. Brojne države članice već su pokrenule razne vrste analize rashoda (npr. Cipar, Estonija, Luksemburg, Slovačka i Španjolska), ali još ima prostora za povećanje upotrebe takvih procesa, proširenje njihova područja primjene, poboljšanje metodologije na kojoj se temelje i bolje povezivanje revizija s proračunskim ciklusom. Konačno, budući da su se u nekim državama članicama revizije pokazale uspješnima u utvrđivanju područja u kojima bi potrošnja mogla biti učinkovitija, trebalo bi provesti mjere politike na temelju njihovih zaključaka.

Tijekom godina države članice znatno su poboljšale svoje fiskalne okvire i u mnogima od njih oni podupiru provedbu dobre fiskalne politike. Međutim, u nekoliko država članica potrebno je nastaviti provedbu reformi radi uspostave dobro osmišljenog i djelotvornog fiskalnog okvira. Hrvatskoj i Španjolskoj preporučuje se da ojačaju svoje proračunske okvire, Austriji i Belgiji da dodatno poboljšaju mehanizme za fiskalnu koordinaciju, a Poljskoj da dodatno ojača proračunske postupke. Istodobno, u nekim državama članicama došlo je do zastoja u provedbi reformi i potreban je nov poticaj kako bi one ponovno zaživjele. Osim toga, u svim je državama članicama ključno usredotočiti se na provedbu kako bi se ostvario cilj fiskalnih okvira – postizanje i održavanje dobre fiskalne politike.

Porezni sustavi i sustavi socijalnih naknada mogu pridonijeti uključivom rastu. Dobro osmišljenim poreznim sustavima i sustavima socijalnih naknada mogu se poduprijeti privatna ulaganja te se može poboljšati poslovno okruženje, potaknuti zapošljavanje i sudjelovanje na tržištu rada, smanjiti nejednakosti i pridonijeti stvaranju socijalno i ekološki otpornog gospodarstva. U tom kontekstu nekoliko država članica preporučeno je da preusmjere porezno opterećenje s rada na poticanje održivijeg gospodarskog rasta.

S obzirom na prioritetnost borbe protiv agresivnog poreznog planiranja Komisija je predstavila zakonodavne prijedloge kojima je cilj povećati transparentnost, djelotvornost i dosljednost poreznog sustava. Prenošenje zakonodavstva EU-a i međunarodno dogovorenih inicijativa doprinijet će suzbijanju agresivnog poreznog planiranja. Međutim, određene značajke poreznih sustava nekih država članica, tj. Cipra, Mađarske, Irske, Luksemburga, Malte i Nizozemske, poduzeća mogu iskoristiti za provedbu agresivnog poreznog planiranja.

Tržište rada, obrazovanje i mjere socijalne politike

Uvjeti na tržištu rada nastavljaju se poboljšavati. Stope zaposlenosti u EU-u rekordno su visoke, a nezaposlenost je na najnižoj razini u ovom stoljeću. Međutim, još su prisutne znatne razlike među državama članicama, regijama i skupinama stanovništva. Kako bi se poboljšalo funkcioniranje tržišta rada, Belgiji, Bugarskoj, Cipru, Finskoj, Grčkoj, Mađarskoj, Irskoj, Sloveniji i Španjolskoj preporučuje se da povećaju djelotvornost svojih aktivnih politika tržišta rada i/ili ojačaju kapacitete službi za zapošljavanje. Poljska, Portugal i Španjolska trebale bi riješiti problem visokog udjela radnika s ugovorom na određeno vrijeme i promicati prelazak na ugovore na neodređeno vrijeme.

Sudjelovanje žena na tržištu rada i dalje raste, ali preostaju nejednakosti u stopama zaposlenosti i plaćama muškaraca i žena. To je često rezultat čimbenika koji odvraćaju od rada, nedostatnih mehanizama za usklađivanje profesionalnog i privatnog života odnosno manjka pristupačne skrbi o djeci i ustanova za dugotrajnu skrb. Preporuke o tim pitanjima upućene su Austriji, Češkoj, Estoniji, Njemačkoj, Irskoj, Italiji, Poljskoj i Slovačkoj.

Kako bi svi građani mogli steći potrebne vještine i kompetencije, ključan je pristup kvalitetnom obrazovanju i osposobljavanju, uzimajući u obzir buduće potrebe u kontekstu cjeloživotnog obrazovanja. Ulaganje u ljudski kapital ključno je za poticanje održivog i uključivog rasta temeljenog na znanju, u kontekstu sve većeg manjka vještina i njihove neusklađenosti s potrebama tržišta rada te promjena na tržištu rada. Međutim, razine vještina nekih skupina stanovništva i dalje su niske. Stoga se brojnim državama članicama preporučuje da ojačaju i moderniziraju svoje sustave obrazovanja i osposobljavanja. Primjerice, Bugarska, Hrvatska, Češka, Estonija, Francuska, Grčka, Irska, Italija, Latvija, Litva, Poljska, Portugal, Slovačka i Slovenija trebale bi razmotriti mjere za stjecanje vještina usmjerenih na budućnost, uključujući mjere za promicanje obrazovanja odraslih. Belgiji, Bugarskoj, Cipru, Hrvatskoj, Grčkoj, Litvi, Portugalu, Rumunjskoj i Španjolskoj preporučeno je da poboljšaju relevantnost svojih sustava obrazovanja i osposobljavanja za tržište rada. Španjolskoj se preporučuje i da smanji razinu ranog napuštanja školovanja, a Cipru, Grčkoj i Latviji da povećaju kapacitete za strukovno obrazovanje i osposobljavanje. U nekoliko država članica potrebno je uložiti dodatne napore kako bi se poboljšala kvaliteta i uključivost sustava obrazovanja i osposobljavanja, pri čemu posebnu pozornost treba posvetiti skupinama u nepovoljnom položaju. Češka i Italija trebale bi povećati privlačnost nastavničke struke.

Socijalna situacija i dalje se poboljšava, ali i dalje postoje nedostaci u pokrivenosti sustavima socijalne zaštite i pristupu takvim uslugama. Razina siromaštva općenito se smanjuje, ali je u nekim državama članicama i dalje visoka. Nekoliko država članica suočeno je s problemom siromaštva zaposlenih. Osim toga, neke skupine u nepovoljnom položaju, primjerice osobe s invaliditetom i osobe migrantskog podrijetla, stalno se suočavaju s poteškoćama. Osiguranje pristupa primjerenoj socijalnoj zaštiti radnicima s nestandardnim ugovorima i samozaposlenim osobama ključno je za dobrobit radne snage i dobro funkcioniranje tržištâ rada. Bugarskoj, Estoniji, Mađarskoj, Latviji, Portugalu, Rumunjskoj i Španjolskoj preporučuje se da poduzmu mjere za poboljšanje pokrivenosti, primjerenosti i djelotvornosti socijalne sigurnosne mreže, a Hrvatskoj i Grčkoj da provedu sveobuhvatnije reforme socijalnih naknada. Potreban je bolji pristup kvalitetnim socijalnim uslugama u Bugarskoj, Estoniji i Finskoj. Nizozemskoj se preporučuje da promiče odgovarajuću socijalnu zaštitu samozaposlenih osoba. Češkoj i Latviji posebno je preporučeno da promiču potporu osobama s invaliditetom.

U nekoliko država u tijeku su reforme zdravstvenih sustava čiji je cilj osigurati dostupnost zdravstvene skrbi za sve, a istodobno povećati njezinu troškovnu učinkovitost i održivost. Države članice trebale bi nastaviti ulagati napore u tom području i pritom se posebno usredotočiti na pažljivu izradu sveobuhvatnih mjera i ubrzavanje donošenja i provedbe reformi pružanja zdravstvenih usluga. U mnogim je državama potrebno dodatno ulagati u potporu i provedbu reformi zdravstvenih sustava. U tom su kontekstu Austriji, Bugarskoj, Cipru, Češkoj, Grčkoj, Finskoj, Mađarskoj, Italiji, Latviji, Litvi, Malti, Poljskoj, Rumunjskoj, Slovačkoj i Sloveniji upućene preporuke da poboljšaju djelotvornost, dostupnost i održivost zdravstvene skrbi.

Socijalni dijalog jedan je od ključnih čimbenika za uspješnu izradu i provedbu politika. Uključivanjem socijalnih partnera i drugih dionika povećava se odgovornost za izradu mjera politike i postižu bolji i održiviji rezultati provedbe tih mjera. Slijedeći prethodne preporuke koje su im upućene, neke države članice povećale su prilike za strukturni dijalog i sudjelovanje organizacija poslodavaca i sindikata. Iako ne postoji jedinstveni model koji bi služio kao referentni okvir, ima prostora za poboljšanje funkcioniranja socijalnog dijaloga i povećanje uključenosti socijalnih partnera u izradu politika u nekoliko drugih država članica, primjerice Mađarskoj, Poljskoj i Rumunjskoj, a i u Hrvatskoj i Grčkoj preostaju veliki izazovi.

Ulaganja, politike konkurentnosti i bolje poslovno okruženje radi postizanja veće produktivnosti

U skladu s napredovanjem u provedbi Plana ulaganja za Europu („Junckerov plan”) razvoj sveobuhvatnog programa politike ulaganja na razini EU-a i dalje je ključan za trenutačni i budući rast. Od pokretanja Plana ulaganja za Europu mobilizirana su znatna privatna i javna sredstva za ulaganja u svim strateškim sektorima gospodarstva EU-a, što je znatno pridonijelo rastu i otvaranju radnih mjesta. Prema podacima iz svibnja 2019. Junckerovim planom trebala bi se potaknuti ulaganja u vrijednosti od gotovo 400 milijardi EUR i otvoriti 750 000 radnih mjesta. Taj bi se broj do 2020. trebao povećati na 1,4 milijuna radnih mjesta. Osim što su njime potaknuta ulaganja, Junckerovim planom stvoreni su relevantni portfelji projekata i stavljen naglasak na mjere kojima se postiže poslovno okruženje koje više pogoduje ulaganjima.

Fondovi kohezijske politike EU-a trebali bi se iskoristiti na najbolji način kako bi se povećala ulaganja u relevantna područja politike. To bi trebalo doprinijeti i smanjenju trajno prisutnih regionalnih razlika u EU-u. U tom kontekstu u ovogodišnjim izvješćima i preporukama po državama članicama pružaju se posebne smjernice za izradu programa za korištenje sredstava iz fondova EU-a u okviru sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira.

Ovogodišnji naglasak na ulaganjima u analizi u okviru europskog semestra pridonio je isticanju onih prioriteta ulaganja u državama članicama koji imaju najveći makroekonomski učinak te usmjeravanju na regulatorna i strukturna uska grla koja otežavaju ostvarenje dugoročnog potencijala rasta. Povećanje ulaganja posljednjih godina nije bilo ujednačeno među sektorima, državama i vrstama imovine. I dalje postoje razlike između ulaganja u javnom i privatnom sektoru: privatna ulaganja stalno se povećavaju od 2013. i sada dostižu svoj prosjek iz razdoblja prije krize, dok su se javna ulaganja počela povećavati tek u 2017. Nadalje, premda su se ulaganja povećala u svim državama članicama, u nekima su od njih stope ulaganja i dalje znatno ispod dugoročnog prosjeka iz razdoblja prije krize.

Prepreke ulaganjima i dalje su prisutne u cijelom EU-u. Općenito gledano, regulatorna uska grla, institucionalni nedostaci i prepreke ulasku na tržište, aktivnosti na tržištu i izlasku s njega smanjuju poticaj poduzeća za ulaganja i otežavaju preraspodjelu sredstava. Komisija već radi i nastavit će redovito raditi na uklanjanju regulatornih i administrativnih prepreka na nacionalnoj razini i na razini EU-a. Inicijative na razini EU-a i strukturne reforme u državama članicama komplementarne su. Premda je na nacionalnoj razini i razini EU-a postignut napredak u uklanjanju prepreka ulaganjima, znatne prepreke i dalje su prisutne u brojnim državama članicama i područjima politika. Primjerice, u Italiji su zbog otežanog pristupa financiranju ograničena ulaganja malih i srednjih te inovativnih poduzeća, a administrativni kapaciteti i nesigurnost u provedbi pravila o javnoj nabavi koče ulaganja javnih tijela. Među glavnim preprekama ulaganjima u Bugarskoj i dalje su nedostatak vještina, institucionalni nedostaci i regulatorna nesigurnost. Prepreke u Poljskoj proizlaze iz nestabilnog regulatornog okruženja i nedovoljne dostupnosti odgovarajuće kvalificirane radne snage u nekim sektorima. Glavne su prepreke u Cipru slabo poslovno okruženje i otežan pristup financiranju.

Ozračje poslovnog povjerenja, predvidljivost i pravna sigurnost te potpuno poštovanje vladavine prava preduvjet su za ulaganja. U nekim državama članicama, primjerice Austriji, Slovačkoj i Sloveniji, regulatorno okruženje znatno je poboljšano, ali još ima prostora za daljnji napredak. Svoje poslovno okruženje poboljšavaju i globalni konkurenti, stoga se reforme moraju stalno ažurirati kako bi se zadržala prednost. Regulatorna stabilnost, predvidljivost i kvalitetne institucije koje se temelje na vladavini prava te djelotvorni i neovisni pravosudni sustavi ključni su za očuvanje okruženja koje pogoduje ulaganjima. Osiguranjem vladavine prava, djelotvornih pravosudnih sustava i borbom protiv korupcije poboljšat će poslovno okruženje, što će donijeti dugoročne koristi u obliku ulaganja i radnih mjesta. Neke države članice nastavljaju poduzimati mjere za suzbijanje korupcije, ali u mnogim je državama članicama ona i dalje gorući problem i negativno utječe na poslovno okruženje i ulaganja. Jačanje djelotvornosti istrage i kaznenog progona korupcije te njezino bolje sprečavanje i dalje su ključni ciljevi. Preporuke s naglaskom na tim aspektima upućene su Češkoj, Hrvatskoj, Mađarskoj, Italiji, Malti, Cipru i Slovačkoj.

Učinkovite javne uprave i stalni napori da se smanji administrativno opterećenje pridonose konkurentnosti europskih poduzeća. Administrativno opterećenje i dalje je kočnica ulaganjima, inovacijama i rastu poduzeća. Opterećenje i neučinkovitost javne uprave najteže podnose manja i vrlo inovativna poduzeća. Preporuke za smanjenje opterećenja i poboljšanje raznih aspekata učinkovitosti i kvalitete javne uprave, prije svega za poboljšanje učinkovitosti javne nabave, ove su godine upućene, primjerice, Belgiji, Cipru, Češkoj, Hrvatskoj, Mađarskoj, Latviji, Poljskoj, Portugalu, Rumunjskoj, Slovačkoj, Sloveniji i Španjolskoj. Bržom digitalizacijom javnih usluga osigurat će se visoka razina javnih usluga za stanovništvo koje je sve starije i javne proračune koji su pod pritiskom. Osiguranje dobrog gospodarskog upravljanja uklanjanjem nedostataka u okvirima za sprečavanje korupcije i pranja novca preduvjet je za dugoročni održiv rast.

Nedostatak vještina i njihova neusklađenost s tržištem rada mogu biti velike prepreke ulaganjima. Stoga su ulaganja u ljude ključna dopuna ulaganjima u inovacije, istraživanja i infrastrukturu te pružaju pozitivan povrat u smislu ljudskog kapitala, veće zapošljivosti radne snage i jače socijalne kohezije, što omogućuje postizanje boljih i održivijih ekonomskih rezultata. Konkretno, poboljšanje razine vještina i njihovo usklađivanje s potrebama tržišta rada ključno je za povećanje produktivnosti i prilagodljivosti radne snage. Funkcionalni i uključivi sustavi obrazovanja i osposobljavanja mogu pridonijeti sprječavanju ili smanjivanju rizika od nedostatka vještina i njihove neusklađenosti s tržištem rada, zbog kojih je društvo na gospodarskom i socijalnom gubitku, u smislu izgubljenih prilika za rast i smanjenih mogućnosti zapošljavanja za određene skupine stanovništva.

Jačanje aktivnosti istraživanja i inovacija od ključne je važnosti za rast Europe. U mnogim državama članicama i regijama, primjerice u Bugarskoj, Estoniji, Latviji, Litvi i Rumunjskoj, mogla bi se još dosta ojačati suradnja poduzeća (posebno malih i srednjih), akademske zajednice, istraživačkog i javnog sektora. Javnom potporom revolucionarnim inovacijama i stvaranju i širenju brzorastućih poduzeća, uz dobre okvirne uvjete za istraživanja i razvoj u poduzećima, stvaraju se tržišne prilike i povećava inovacijski kapacitet gospodarstva.

Digitalizacija je politički prioritet Europske unije, ali u mnogim državama članicama potrebno je pravovremeno uložiti dodatne napore. Ona je ključna poluga produktivnosti, konkurentnosti i rasta. U digitalnoj transformaciji posebno zaostaju tradicionalni sektori te mala i srednja poduzeća. U cijelom je EU-u potrebno ubrzati proces digitalizacije. Nužno je pružiti odgovarajuću potporu, za što je potrebna bolja usklađenost politika Unije, država članica i regija te objedinjavanje javnih i privatnih resursa kako bi se povećala ulaganja i stvorila snažnija sinergija u digitalnom gospodarstvu i društvu.

Nedostaci povezani s politikom u području okoliša i s energetskom infrastrukturom negativno utječu na rast i otvaranje radnih mjesta. Za prelazak na ugljično neutralno, resursno učinkovito i kružno gospodarstvo te proces dekarbonizacije koji to podrazumijeva potrebna su znatna ulaganja. U više država članica, posebno u Austriji, Cipru, Francuskoj, Malti, Nizozemskoj, Njemačkoj, Poljskoj, potrebno je uložiti dodatne napore kako bi se ostvarili ciljevi smanjenja emisija. U mnogim državama članicama potrebna su dodatna ulaganja u vodnu infrastrukturu i infrastrukturu za gospodarenje otpadom. Kombinacijom javnih ulaganja i uvođenjem poticaja za dodatna privatna ulaganja omogućit će se ostvarivanje ciljeva EU-a u tim područjima. Za razvoj kružnoga gospodarstva bit će potrebna i regionalna i lokalna javna ulaganja kako bi se omogućila transformacija nekih proizvodnih procesa.

Potrebe za kapitalnim ulaganjima razlikuju se među državama članicama. U raznim sektorima, regijama i državama potrebna su ulaganja u fiksni kapital radi nadogradnje proizvodnih kapaciteta. To se posebno odnosi na regije koje zaostaju, kako bi mogle nastaviti nadoknađivati taj zaostatak. Osim toga, u naprednim regijama i sektorima, kao što je automobilski sektor, potrebna su ulaganja kako bi se ubrzale tehnološke promjene radi suočavanja s novim izazovima. Na svim su razinama posebno potrebna ulaganja u nematerijalni kapital radi lakšeg uvođenja novih tehnologija.

U nekoliko država članica ostvaren je daljnji napredak u jačanju financijske stabilnosti. Poduzete su mjere za smanjenje loših kredita, jačanje nadzornih okvira i poboljšanje okvira za nesolventnost. Unatoč njihovu znatnom smanjenju tijekom prošle godine, neke države članice i dalje bilježe visoke razine loših kredita. Profitabilnost banaka i dalje je ograničena i pod utjecajem velikih udjela loših kredita, u više slučajeva neodgovarajućih poslovnih modela, tržišta na kojima je prisutno previše banaka i nestabilnosti financijskih tržišta (koja se ponovno pojavila nakon prve polovine 2018.). Nadzor i provedba okvirâ za sprečavanje pranja novca i dalje se ne odvija glatko u nekoliko država članica, te su preporuke u tom pogledu upućene Bugarskoj, Danskoj, Estoniji, Latviji, Malti i Švedskoj. Bugarskoj, Cipru, Irskoj, Italiji i Portugalu upućene su preporuke za daljnje smanjenje loših kredita. Bugarskoj i Cipru preporučuje se da ojačaju nadzor nebankarskih financijskih sektora.

Kretanja na tržištu nekretnina mogu utjecati na financijsku stabilnost i u tom je području potrebno poduzeti mjere u nekim državama članicama. Nekretnine su često glavna imovina kućanstava, a kreditiranje povezano sa stanovanjem čini velik udio ukupnog kreditiranja u gospodarstvu. Osim toga, manjak odgovarajućeg i cjenovno pristupačnog smještaja sve je veći problem u nekoliko država članica. Stoga se Irskoj, Luksemburgu, Nizozemskoj, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini preporučuje da smanje uska grla u pogledu stambene ponude te uklone poremećaje na svojim tržištima stambenih nekretnina. S obzirom na to da visoke razine privatnog duga mogu pojačati kretanja na tržištu nekretnina, smanjenje visoke zaduženosti kućanstava važno je za financijsku stabilnost. Stoga se Nizozemskoj i Švedskoj preporučuje da smanje poticaje zaduživanju koji se prvenstveno stvaraju u poreznom sustavu, kao što je porezni odbitak za hipotekarne kamate.

4.Europski semestar: zajednički napori institucija eu-a i država članica

Države članice uspostavile su europski semestar tijekom gospodarske krize kako bi koordinirale svoje ekonomske politike tijekom godine i suočile se s gospodarskim i društvenim izazovima. Danas je europski semestar jedinstvena platforma za dijalog o ekonomskoj politici s državama članicama EU-a i među njima. Komisiji i državama članicama omogućuje stalnu koordinaciju prioriteta ekonomske politike. Kao dio okvira gospodarskog upravljanja europski semestar omogućuje nadziranje, sprečavanje i ispravljanje gospodarskih trendova koji bi mogli oslabiti nacionalna gospodarstva ili EU u cjelini. Komisija je u stalnom multilateralnom i bilateralnom kontaktu s državama članicama, među ostalim i u glavnim gradovima posredstvom službenika zaduženih za europski semestar.

Rezultat je tog dijaloga zajednička analiza Komisije i država članica EU-a. Svake godine Europsko vijeće odobrava preporuke Komisije, a službeno ih donosi Vijeće ECOFIN nakon rasprave s drugim relevantnim sastavima Vijeća.

Komisija je razvila alate za pomoć državama članicama u provedbi preporuka po državama članicama. Primjerice, Služba za potporu strukturnim reformama državama članicama EU-a pomaže u osmišljavanju i provedi strukturnih reformi kojima nastoje potaknuti otvaranje radnih mjesta i održivi rast. Ona koordinira i pruža prilagođenu tehničku potporu državama članicama EU-a u suradnji s odgovarajućim službama Komisije. Ta se potpora osobito pruža u okviru Programa potpore strukturnim reformama. Državama članicama EU-a nastoji se pomoći u izgradnji djelotvornijih institucija, jačih okvira upravljanja i učinkovitih javnih uprava. Tom se potporom jačaju kapaciteti država članica EU-a za osmišljavanje i provedbu politika za potporu otvaranju radnih mjesta i održivom rastu. Proračunski instrument za konvergenciju i konkurentnost o kojem se trenutačno raspravlja u Euroskupini mogao bi potaknuti reforme i nadovezuje se na prijedlog Komisije o novom programu potpore reformama u višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2021.–2027.

Krajnju odgovornost za provedbu preporuka po državama članicama snose države članice.

5.Sljedeći koraci

Komisija poziva Vijeće da odobri predloženi pristup za preporuke po državama članicama za 2019.–2020. i povezane odluke u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. 

Države članice pak poziva da ih u potpunosti i pravovremeno provedu, i to u dijalogu sa socijalnim partnerima, organizacijama civilnog društva i drugim dionicima na svim razinama. Komisija će nastaviti surađivati s državama članicama i nacionalnim dionicima tijekom cijelog postupka semestra kako bi se osigurala odgovornost na što više razina te učinkovito praćenje i provedba. Komisija je na raspolaganju i da državama članicama koje to zatraže pruži potporu za reforme putem Službe za potporu strukturnim reformama te da pomogne nadležnim tijelima da na najbolji način iskoriste sredstva EU-a.

Preporuke po državama članicama izrađene u okviru europskog semestra i analize na kojima se temelje izvješća po državama članicama služe kao relevantna analitička osnova za izradu programa za korištenje sredstava iz fondova kohezijske politike EU-a u razdoblju 2021.–2027. Rasprave između Europske komisije i država članica trebale bi se nastaviti kako bi se izradio uspješan program za korištenje sredstava iz fondova EU-a u skladu s analizom i preporukama u okviru europskog semestra.

Tablica 1. – Pregled pitanja obuhvaćenih preporukama po državama članicama 2019.

(1)   https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5097-2019-INIT/en/pdf

(2)   https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf

(3) Fondovi kohezijske politike EU-a jesu Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond+ i Kohezijski fond.

(4) Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Europskoj središnjoj banci i Euroskupini: Europski semestar 2019.: ocjena napretka u provedbi strukturnih reformi te sprječavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža i rezultati detaljnih preispitivanja u skladu s Uredbom (EU) br. 1176/2011, COM(2019) 150 final.

(5) Komunikacija Komisije „Moderan proračun Unije koja štiti, osnažuje i brani”, COM(2018)321 final.

(6) Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond plus i Kohezijski fond.