EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 10.1.2018.

COM(2018) 3 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

Evaluacija u sredini razdoblja Uredbe (EU) br. 250/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o uspostavi programa za promicanje mjera u području zaštite financijskih interesa Europske unije (program „Hercule III”) i stavljanju izvan snage Odluke br. 804/2004/EZ, SL L 84 od 20. ožujka 2014

{SWD(2018) 3 final}

1.Uvod

Europska komisija trenutačno razmatra kakva je vrsta proračuna potrebna Europi budućnosti 1 . Učinkovita i propisna potrošnja proračuna Unije, uključujući u državama članicama, ključan je element u izgradnji povjerenja građana EU-a te povećanju snage i dodane vrijednosti europskog projekta. Program „Hercule” doprinosi tim ciljevima jer je posebno namijenjen zaštiti financijskih interesa EU-a.

Postojeći program „Hercule III”, kojim upravlja Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) u okviru Komisije, uspostavljen je Uredbom br. 250/2014 2 („Uredba”). Opći je cilj tog programa „zaštita financijskih interesa Unije, čime se poboljšava konkurentnost europskog gospodarstva i osigurava zaštita novca poreznih obveznika” 3 , a posebni je cilj programa „ sprečavanje prijevara, korupcije i svih drugih nezakonitih radnji koje štete financijskim interesima Unije te borba protiv njih” 4 .

U Uredbi se zahtijeva da Komisija provede evaluaciju programa u sredini razdoblja (članak 13. stavak 2. točka (a)). Službe Komisije pripremile su radni dokument službi o evaluaciji programa „Hercule III” u sredini razdoblja koji sadržava detaljne nalaze te evaluacije. Budući da se u Uredbi zahtijeva neovisna procjena, radni dokument službi popraćen je studijom koju je proveo vanjski ugovaratelj. Detaljni nalazi evaluacije i primijenjena metodologija objašnjeni su u radnom dokumentu.

Uzimajući u obzir zahtjeve iz članka 13. Uredbe i Komisijin plan za bolju regulativu, evaluacijom se procjenjuje šest područja: relevantnost svih ciljeva programa, unutarnja i vanjska usklađenost programa s drugim intervencijama EU-a, djelotvornost u ostvarivanju njegovih ciljeva i očekivanih rezultata, učinkovitost u korištenju sredstava, dodana vrijednost programa za EU i održivost, tj. učinci mjera programa „Hercule III” nakon njihova završetka. U evaluaciji se spominju i doprinosi programa prioritetima Unije za pametan, održiv i uključiv rast.

Evaluacijom je obuhvaćena prva polovina razdoblja od sedam godina, koliko traje program „Hercule III”, od 1. siječnja 2014. (kada je Uredba stupila na snagu) do lipnja 2017.

2.Ključni elementi programa „Hercule III”

Proračunska omotnica programa „Hercule III” iznosi 104,9 milijuna EUR za razdoblje od 2014. do 2020. Prihvatljivi korisnici 5 programa nacionalne su ili regionalne uprave država članica te istraživačka tijela, kao i obrazovne ustanove i neprofitna tijela.

Program se provodi na temelju godišnjih ciklusa prema programima rada koje donosi Komisija. Programom „Hercule III“ osigurava se financijska potpora i. za tehničku pomoć (najmanje 70 % programskog proračuna) za mjere kao što su kupnja tehničke opreme i alata informacijske tehnologije, promicanje prekogranične suradnje i potpora za zajedničke operacije, razmjena zaposlenika te razvoj baza podataka i pružanje pristupa toj bazi podataka državama članicama i OLAF-u; ii. za osposobljavanje (najviše 25 % programskog proračuna) za mjere kao što su konferencije i seminari kojima se osigurava prekogranična razmjena iskustava i najboljih praksi, osposobljavanje u području digitalne forenzike te razvoj visokostručnih istraživačkih aktivnosti i studija te iii. za bilo koju drugu mjeru koja je obuhvaćena područjem djelovanja programa (najviše 5 % proračuna). Program pruža financijsku potporu u obliku bespovratnih sredstava, ugovora o javnoj nabavi i povrata troškova za sudjelovanje u aktivnostima.

3.Metodologija evaluacije u sredini razdoblja

Za provedbu evaluacije u sredini razdoblja službe Komisije oslonile su se ponajprije na studiju vanjskog ugovaratelja, kao i na procjenu učinka provedenu tijekom izrade zakonodavnog prijedloga programa, Komisijinu evaluaciju prethodnog programa „Hercule”, godišnje programe rada za program „Hercule III” te na godišnje preglede provedbe programa koje priprema Komisija i koji se prilažu Komisijinu godišnjem izvješću o zaštiti financijskih interesa Unije 6 .

Rad na evaluaciji u sredini razdoblja započeo je u lipnju 2016. Međusektorska upravljačka skupina službi Komisije uspostavljena je kako bi se pružila potpora postupku evaluacije. Ta je skupina pregledala plan djelovanja, okvirne uvjete za ugovor s vanjskim ugovarateljem, početna izvješća i krajnja izvješća o terenskom radu te bila izravno uključena u pripremu radnog dokumenta službi.

Područje primjene evaluacije u sredini razdoblja obuhvaća intervencije u okviru programa „Hercule III” te pripremne i provedbene aktivnosti koje dionici provode u pogledu tih intervencija. Ono obuhvaća i odbijene zahtjeve za bespovratna sredstva koje su podnijeli potencijalni korisnici.

U vanjskoj su studiji upotrijebljeni izvori primarnih podataka da bi se odgovorilo na evaluacijska pitanja prikupljena i. putem razgovora sa službenicima EU-a i nacionalnim službenicima te s korisnicima mjera financiranih u okviru programa i ii. putem internetskih anketa provedenih među korisnicima, podnositeljima čiji je zahtjev odbijen, sudionicima u događanjima financiranima u okviru programa, kao i korisnicima usluga nabavljenih u okviru programa. Upotrijebljeni su i sekundarni podaci, kao što su javno dostupni izvori (npr. godišnji programi rada programa „Hercule III”) i podneseni zahtjevi za dodjelu bespovratnih sredstava te dodijeljeni ugovori i bespovratna sredstva, kao i završna izvješća koja su dostavili korisnici.

Rokovi za vanjsku studiju uključivali su neka ograničenja koja su se uglavnom odnosila na uobičajeni životni ciklus programa. Ta su se ograničenja odražavala u alatima dostupnima vanjskom evaluatoru, koji se u velikoj mjeri morao osloniti na mišljenja korisnikâ, podnositeljâ zahtjeva, sudionikâ i zaposlenikâ Komisije Razlog tome je to što su prikupljanje podataka i intervjui provedeni uglavnom tijekom 2017. kad je bio dostupan mali dio rezultata 7 . Navedeno je ograničenje bilo posebno vidljivo u mjerama tehničke pomoći. Međutim, ispitanici nedvojbeno čine velik uzorak zainteresiranih strana u programu pa su rezultati vanjske studije ocijenjeni dovoljno pouzdanima.

4.Glavni nalazi evaluacije u sredini razdoblja

Pokretački čimbenici zbog kojih je Komisija predložila program „Hercule III” i dalje su rasprostranjeni, posebno pojava prijevare počinjene protiv financijskih interesa EU-a. U tom su kontekstu rezultati vanjske studije pokazali da su posebni i operativni ciljevi te aktivnosti u okviru programa i dalje relevantni. Korisnici s kojima se razgovaralo smatraju da su tehnička pomoć i mjere osposobljavanja koje se podupire u okviru programa relevantne. Utvrđeno je da je nekoliko posebnih mjera, kao što su kupnja usluga skladištenja i uništenja zaplijenjenih cigareta ili financiranje znanstvenih publikacija, manje relevantno za ispunjavanje zadataka povezanih sa zaštitom financijskih interesa EU-a. Taj se nalaz u najvećoj mjeri može objasniti činjenicom da su te mjere usmjerene na usku skupinu mogućih korisnika i stoga većina sudionika ne uviđa zašto su one relevantne.

Neki su korisnici predložili nekoliko ideja u pogledu mogućih dodatnih operativnih ciljeva kojima bi se povećala relevantnost programa, posebno u područjima prekogranične suradnje među državama članicama, suradnje s partnerskim zemljama koje nisu članice EU-a, kao i novosti u području tehnološkog razvoja. U okviru vanjske studije nije utvrđeno u kojoj mjeri drugi dionici dijele ta stajališta. Stoga je vrijednost tih rezultata ograničena. Međutim, oni su usklađeni s iskustvom Komisije u provedbi programa i pravcu prema kojem Komisija usmjerava program u proteklih nekoliko godina.

Evaluacija je pokazala da je osigurana unutarnja i vanjska usklađenost programa. Rezultati vanjske studije pokazali su da se unutarnja usklađenost ponajprije osigurava raspodjelom proračuna za razdoblje 2014.–2020. na različite kategorije mjera. Osim toga, Komisija u fazi odabira preispituje zahtjeve da bi spriječila moguća preklapanja i ponavljanja. Vanjska usklađenost s drugim Komisijinim programima potrošnje osigurava se njezinim unutarnjim mehanizmima savjetovanja, posebno u fazama izrade godišnjeg programa rada i odabira zahtjeva za dodjelu bespovratnih sredstava te ponajprije uzimajući u obzir ciljeve, vrste aktivnosti, sudionike i korisnike kako su definirani pravnim aktima o uspostavi različitih programa potrošnje. Ti su unutarnji mehanizmi omogućili sprječavanje dupliciranja i preklapanja s drugim programima Komisije, kao što su program za carinu ili programi za unutarnju sigurnost, te jačanje postojećih sinergija i utvrđivanje novih.

Evaluacija je pokazala da je program djelotvoran. U okviru programa financirane su mjere koje su same po sebi jasno pridonijele zaštiti financijskih interesa EU-a (npr. financiranje skenera za otkrivanje krijumčarene robe ili pružanje potpore za osposobljavanje u području digitalne forenzike u korist nacionalnih službi zaduženih za istraživanje predmeta koji uključuju financijske interese EU-a).

Kad je riječ o aktivnostima osposobljavanja, u vanjskoj je studiji na temelju završnih izvješća o mjerama i anketa provedenih među korisnicima zaključeno da su one dovele do rezultata koji su u velikoj mjeri u skladu s očekivanim ostvarenjima. Ipak, zaključeno je da je samo mali broj mjera uključivao razmjenu zaposlenika između nacionalnih uprava i međunarodnu suradnju.

Kad je riječ o tehničkoj pomoći, evaluacija se provodila rano u životnom ciklusu programa pa je bilo teško dodatno potkrijepiti prethodno navedeni nalaz da je program djelotvoran.

Sposobnost počinitelja prijevare da se „brzo prilagode novim okolnostima na razini EU-a, djeluju prekogranično i iskorištavaju najslabije točke vanjskih granica” smatra se najvažnijim od brojnih vanjskih čimbenika koji utječu na ostvarenje ciljeva programa. Takvi vanjski čimbenici mogu ugroziti financijske interese EU-a i zbog njih je nužno da se nastave nastojanja nacionalnih tijela u suzbijanju i sprječavanju prijevare, pri čemu ih se koliko god je to moguće podupire mjerama programa „Hercule III”.

Evaluacija je dokazala sveukupnu učinkovitost programa u pogledu mjera osposobljavanja i mjera tehničke pomoći. Konkretno, čini se da velikoj većini zainteresiranih strana u programu postupak podnošenja zahtjeva nije pretjerano složen. Neki su podnositelji zahtjeva predložili da bi se moglo smanjiti opterećenje u postupcima podnošenja zahtjeva i izvješćivanja, npr. smanjenjem količine traženih informacija ili povećanom upotrebom informatičkih alata u tom postupku. Većina tih prijedloga trenutačno se obrađuje jer je Komisija 2017. uvela upotrebu sustava elektroničkog upravljanja za podnošenje i obradu zahtjeva za bespovratna sredstva te upravljanje njima u okviru programa. Uvođenje sustava elektroničkog upravljanja dovelo je do poboljšanja kao što su digitalizacija cijelog postupka podnošenja zahtjeva i uvođenje upotrebe digitalnog potpisa. Očekuje se da će se elektroničkim sustavom znatno smanjiti administrativno opterećenje i s njim povezano vrijeme i sredstva koji su utrošeni na postupak podnošenja zahtjeva.

Evaluacija je pokazala da u okviru programa postoji dodana vrijednost za EU. Zainteresirane su strane gotovo jednoglasno prepoznale dodanu vrijednost programa i njegov ključan doprinos stvaranju koristi. Većina zainteresiranih strana smatrala je i da se koristi od programa ne bi ostvarile bez potpore programa „Hercule III” ili jednakovrijednog financiranja EU-a. Mjere su omogućile bolju zaštitu vanjskih granica Unije. Program je ključan čimbenik u prekograničnoj suradnji, a posebno u prekograničnoj razmjeni informacija i najboljih praksi. Evaluacija je otkrila i da transparentnost programa te obveze izvješćivanja pridonose poboljšanju planiranja, praćenja i standarda kvalitete kod korisnikâ, kao i kvalitete njihova financijskog upravljanja općenito.

Zaključak je evaluacije da je program održiv. Korisnici se slažu da će mjere financirane u okviru programa i dalje donositi koristi, čak i nakon njihova završetka. To je posebno relevantno za mjere tehničke pomoći u kojima će se upotrebom opreme postizati rezultati i nakon zaključnog datuma određene mjere, a odnosi se i na aktivnosti osposobljavanja, u pogledu kojih su korisnici općenito imali pozitivan stav o dugotrajnom učinku umreživanja te razmjene informacija i najboljih praksi. Ipak, velik broj korisnika naznačio je da ne bi nastavio s aktivnostima financiranima u okviru programa da se on ukine. Takav nalaz upućuje na to da bi ukidanje programa imalo utjecaj na sveukupnu zaštitu financijskih interesa Unije.

U evaluaciji je zaključeno da je doprinos programa „Hercule III” pametnu, održivu i uključivu rastu kakav se zahtijeva u strategiji Europa 2020. neizravan. Kad je riječ o prihodima, program pridonosi osiguravanju financijskih sredstava potrebnih da se ostvare inicijative poduzete radi ostvarivanja ciljeva strategije, a kad je riječ o rashodima, pridonosi osiguravanju da se ta sredstva ne upotrebljavaju u druge svrhe. Osim toga, povećana zaštita vanjskih granica EU-a koja se podupire programom pridonosi stvaranju jednakih uvjeta između poduzeća u EU-u i njihovih konkurenata u trećim zemljama, što je još jedan važan čimbenik za postizanje ciljeva strategije Europa 2020.

5.Daljnji koraci

Evaluacija u sredini razdoblja pokazala je da su u postojećem obliku programa „Hercule III” i u ovoj fazi provedbe uglavnom izvršeni zadaci tog programa. Pokazalo se da je program relevantan, djelotvoran i učinkovit te da postoje mehanizmi koji osiguravaju njegovu usklađenost. Postoji jasna dodana vrijednost u provedbi takva programa na razini EU-a i smatra se da su aktivnosti programa uglavnom održive.

Tijekom postupka vanjske evaluacije iznesene su neke ideje u pogledu mogućih novih ciljeva i aktivnosti programa u budućnosti. Iako postoji ograničenje s obzirom na te ideje jer se vanjskom evaluacijom nije ispitala mjera u kojoj ih dijeli velik dio zainteresiranih strana, službe Komisije mogle bi ih razmatrati tijekom sljedećih triju godina životnog ciklusa programa, posebno u područjima prekogranične suradnje među državama članicama, suradnje s partnerskim zemljama koje nisu članice EU-a kao i novosti u području tehnološkog razvoja. Te će ideje biti dio i širih razmatranja o potpori aktivnostima borbe protiv prijevara u kontekstu priprema za budući višegodišnji financijski okvir nakon 2020.

(1)

     Europska komisija, Dokument za razmatranje o budućnosti financija EU-a, COM(2017) 358 od 28. lipnja 2017.

(2)

     Uredba (EU) br. 250/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o uspostavi programa za promicanje mjera u području zaštite financijskih interesa Europske unije (program „Hercule III”) i stavljanju izvan snage Odluke br. 804/2004/EZ, SL L 84 od 20. ožujka 2014.

(3)

     Članak 3. Uredbe (EU) br. 250/2014.

(4)

     Članak 4. Uredbe (EU) br. 250/2014.

(5)

     Članak 6. Uredbe (EU) br. 250/2014.

(6)

     Zaštita financijskih interesa Europske unije – borba protiv prijevara, Godišnje izvješće za 2016., COM(2017) 383 final.

(7)

     Prvi rezultati primljeni su sredinom 2016.