Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Dovršetak Agende za bolju regulativu: boljim rješenjima do boljih rezultata

(COM(2017) 651 final)

(samoinicijativno mišljenje)

(2018/C 262/04)

Izvjestitelj:

Bernd DITTMANN

Odluka Plenarne skupštine:	15.2.2018.
Pravni temelj:	pravilo 29. stavak 2. Poslovnika
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za jedinstveno tržište, proizvodnju i potrošnju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	9.3.2018.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	19.4.2018.
Plenarno zasjedanje br.:	534
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	185/0/0

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO smatra da bi Agenda za bolju regulativu trebala postati stalan program za osiguravanje visoke kvalitete zakonodavstva Unije, pri čemu se ne smiju ugroziti ključni ciljevi politika ili vršiti pritisak u cilju deregularizacije. Komisija bi u novom sastavu nakon 2019. godine trebala nastaviti s radom na toj agendi, dodatno je razraditi i unaprijediti.

1.2.

EGSO poziva Komisiju da osigura detaljan plan o predstojećoj evaluaciji bolje regulative te da razjasni na koji je način predvidjela uključivanje EGSO-a i dionika.

2.   Komunikacija Komisije o boljoj regulativi

2.1.

Komisija je 24. listopada 2017. objavila komunikaciju „Dovršetak Agende za bolju regulativu: boljim rješenjima do boljih rezultata” (1) (u daljnjem tekstu Komunikacija).

2.2.

Komisija u Komunikaciji iznosi pregled napretka u provedbi Agende za bolju regulativu (u daljnjem tekstu Agenda) od njezina usvajanja u svibnju 2015.

2.3.

Komisija će tijekom 2018. godine evaluirati sustav bolje regulative u cjelini. Ovo mišljenje sastavljeno je kao odgovor na Komunikaciju te kao doprinos pripremama za tu predstojeću evaluaciju.

3.   Opće napomene

3.1.

EGSO pozdravlja Komisijinu kontinuiranu predanost boljoj regulativi, kao i napore koje trenutno ulaže u ostvarivanje ciljeva iznesenih u Agendi u svibnju 2015., kao što je navedeno u Komunikaciji. Bolja regulativa proces je koji se neprestano unapređuje te iziskuje predanost i doprinos svih uključenih strana.

3.2.

Bolja regulativa trebala bi pridonijeti stvaranju odgovornog, participativnog i transparentnog postupka izrade politika kojim se osiguravaju jednostavna, jasna, dosljedna, svrsishodna i lako provediva pravila. To je osnovni preduvjet za osiguravanje povjerenja javnosti u EU i njegove institucije. Time bi se trebalo pridonijeti stvaranju djelotvornih i dosljednih regulatornih okvira koji omogućuju inoviranje i održiv rast te podupiru dovršenje i ispravno funkcioniranje jedinstvenog tržišta.

3.3.

Bolja regulativa ne bi smjela prouzročiti pretjeranu birokratizaciju postupka izrade politika EU-a. Tehničke procedure ne smiju zamijeniti političke odluke.

3.4.

U prethodnom mišljenju (2) EGSO je naglasio da se, kad je posrijedi bolja regulativa, „ne radi o tome hoće li postojati „više” ili „manje” regulative u EU-u ili hoće li se određena politička područja deregulirati ili će se prednost dati drugim područjima, čime bi se u pitanje dovele vrijednosti za koje se EU zalaže: socijalna zaštita, zaštita okoliša i temeljna prava (3). Bolja regulativa u prvom je redu sredstvo kojim bi se trebalo osigurati da se politički ciljevi temeljem dokazanih osnova i u svjetlu gore navedenih vrijednosti zaista učinkovito ostvare, a da se pritom ne ograniče standardi zaštite okoliša, prava potrošača i socijalni standardi niti da se osnivanjem novih tijela premješta odgovornost unutar institucionalne strukture. Bolja regulativa ne može i ne smije nadomještati političke odluke.”

3.5.

EGSO prima na znanje dosad ostvaren napredak u provedbi Agende. Posebno pozdravlja metodičniju upotrebu procjena učinka i ex post evaluacija; sustavnije savjetovanje s dionicima; revidirane smjernice i paket instrumenata za bolju regulativu; program REFIT i platformu REFIT; te imenovanje Odbora za nadzor regulative.

3.6.

EGSO je aktivno uključen u bolju regulativu, naročito svojim sudjelovanjem u platformi REFIT i izradi ex post evaluacija. Upućuje na svoja brojna mišljenja o toj temi (4). Međutim, Odbor se ne spominje ni u Agendi ni u Komunikaciji, a nije ni strana u Međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva. To pokazuje da Komisija i zakonodavci i dalje nedovoljno uzimaju u obzir ulogu i funkciju Odbora utvrđene u Ugovorima, kao i znanje i stručnost njegovih članova i civilnog društva koje oni predstavljaju.

3.7.

Sudjelovanje u programu za bolju regulativu i njegovim instrumentima i postupcima iziskuje financijske i ljudske resurse s kojima ne raspolažu nužno sve organizacije civilnog društva (npr. generiranje podataka, sudjelovanje u javnim savjetovanjima itd.). To isto vrijedi i za mala poduzeća. EGSO traži od Komisije da osigura da program za bolju regulativu ostane otvoren i pristupačan svim organizacijama i interesnim skupinama, bez obzira na njihovu veličinu te njihove financijske i ljudske resurse.

4.   Posebne napomene

4.1.

EGSO je institucijski glas europskog organiziranog civilnog društva i služi kao posrednik između zakonodavaca EU-a te organizacija civilnog društva i socijalnih partnera. EGSO je prikupio znatno iskustvo i stručnost u pogledu svih pitanja koja se tiču bolje regulative. Ovom bi prilikom želio podsjetiti Komisiju na neke specifične preporuke u vezi s pitanjima kojima se bavi Komunikacija, kao i u vezi s drugim aspektima koje smatra potrebnim naglasiti.

4.2.

EGSO smatra da Komunikacija osigurava dobar opći pregled napretka ostvarenog u provedbi Agende u različitim područjima bolje regulative. Međutim, suviše je nejasna u pogledu konkretnih mjera koje Komisija predviđa u cilju daljnjeg razvijanja programa za bolju regulativu. Povrh toga, u Komunikaciji se ne spominju ni ukratko opisuju predstojeća evaluacija programa za bolju regulativu tijekom 2018., ključno područje na koje će biti usredotočena i u kojem se obliku planira uključiti EGSO i dionike.

4.3.   Proporcionalnost i supsidijarnost

4.3.1.

EGSO pozdravlja usredotočenost Komisije na ključne prioritete i na načelo „veliki u velikim stvarima”. Ponovo naglašava da bi Unija trebala djelovati samo kad se poštuju načela supsidijarnosti i proporcionalnosti i kad zajedničko djelovanje osigurava dodanu vrijednost za sve.

4.3.2.

Kao što je naveo u mišljenju (5), EGSO „podržava pojašnjenje načelā supsidijarnosti i proporcionalnosti koje protivnici zakonodavnih inicijativa ponekad upotrebljavaju kao argumente, ali ne obrazlažu u dostatnoj mjeri svoje temeljno mišljenje”.

4.3.3.

EGSO uzima na znanje imenovanje Radne skupine za supsidijarnost i proporcionalnost (6). Poziva Radnu skupinu da na odgovarajući način uzme u obzir mišljenja i preporuke Odbora o toj temi.

4.3.4.

EGSO poziva na bolje praćenje supsidijarnosti i proporcionalnosti te na veću uključenost država članica i njihovih parlamenata u ex post ocjene.

4.3.5.

EGSO poziva Komisiju da u svim svojim službama (horizontalno i vertikalno) na bolji način promiče instrument br. 5 iz paketa instrumenata za bolju regulativu („Pravna osnova, supsidijarnost i proporcionalnost”) kako bi se prilikom izrade procjena učinka u većoj mjeri postupalo u skladu s tim instrumentom.

4.4.   Procjene učinka

4.4.1.

EGSO se poziva na prijedloge koje je iznio u mišljenju (7) o mogućim načinima za poboljšanje europskog ekosustava procjena učinka.

4.4.2.

Procjene učinka trebale bi biti standardni postupak za sve nove zakonodavne prijedloge, uključujući delegirane i provedbene akte. Ako određenom prijedlogu nije priložena procjena učinka, Komisija to mora podrobno obrazložiti te osigurati sve podatke i činjenice koji su doveli do tog prijedloga i/ili mu idu u prilog.

4.4.3.

U smjernicama za bolju regulativu izričito se navodi da se za zakonodavne inicijative te delegirane i provedbene akte mogu i moraju provoditi procjene učinka. Stoga potičemo Komisiju da podrobnije i uz veću transparentnost prema dionicima i EGSO-u evaluira potrebu za provođenje procjena učinka u vezi s tim aktima. Činjenica da je za određeni zakonodavni dokument iz kojeg proizlaze delegirani i provedbeni akti provedena procjena učinka nije dovoljan razlog za to da se ne provede procjena učinka u vezi s proizlazećim aktima. Svaki pojedini akt mora se zasebno evaluirati, naročito zato što delegirani i provedbeni akti mogu imati presudne posljedice na dionike i civilno društvo u cjelini.

4.4.4.

Smjernice i paket instrumenata za bolju regulativu (8) glavni su priručnik za službe Komisije prilikom provođenja procjena učinka. Međutim, EGSO ističe da su smjernice i paket instrumenata razrađeni prvenstveno za specifičnu uporabu službi EU-a te da njihove specifikacije dionicima ne mogu omogućiti da shvate kako da se ispravno koriste instrumentima potrebnim za analizu učinka. EGSO stoga traži od Komisije da te instrumente stavi na raspolaganje javnosti u operativnoj verziji.

4.4.5.

Međutim, EGSO primjećuje da nedovoljno postupanje u skladu s tim smjernicama rezultira manjkavim procjenama učinka. To je potvrđeno i potkrijepljeno činjenicama u Godišnjem izvješću za 2016. Odbora za nadzor regulative (9). EGSO zbog toga potiče Komisiju da u svim svojim službama snažnije promiče načela bolje regulative, primjerice putem obaveznih redovnih programa osposobljavanja osoblja.

4.4.6.

Odbor za nadzor regulative u svom je Godišnjem izvješću za 2016. utvrdio da službe Komisije samo djelomično provode preporuke tog odbora nakon zaprimanja inicijalnog negativnog mišljenja. EGSO stoga predlaže da se Odboru za nadzor regulative dodijeli pravo suspendirajućeg veta za slučajeve kad izda dvostruko negativno mišljenje, čime bi se službe Komisije prisililo da revidiraju predmetnu procjenu učinka kako bi se ispunili nužni uvjeti u pogledu kvalitete. Odbor za nadzor regulative ne bi trebao imati pravo veta na političke odluke.

4.4.7.

EGSO podržava načelo „počnimo od malih” te potiče Komisiju da se prilikom izrade procjena učinka više usredotoči na MSP-ove, uključujući i mikropoduzeća i vrlo mala poduzeća.

4.5.   Transparentnost, legitimitet i odgovornost

4.5.1.

U pogledu registra transparentnosti EGSO pozdravlja prijedlog Komisije iz 2016. o zakonski obvezujućem međuinstitucijskom sporazumu o obaveznom registru transparentnosti koji bi, uz Komisiju i Parlament, obuhvaćao i Vijeće.

4.5.2.

EGSO pozdravlja činjenicu da će javna savjetovanja o važnim inicijativama sada biti dostupna na svim službenim jezicima, dok će se ostala savjetovanja provoditi barem na francuskom, njemačkom i engleskom jeziku. EGSO podsjeća Komisiju na potrebu da se osigura prijevod sažetaka procjena učinka na svim službenim jezicima (10).

4.5.3.

Kad je riječ o uključivanju dionika, EGSO se poziva na svoje mišljenje (11) i na mišljenje platforme REFIT (12) u čijoj su izradi sudjelovali predstavnici EGSO-a u platformi REFIT. EGSO pozdravlja napore koje Komisija ulaže u poboljšanje mehanizama savjetovanja s dionicima, no vjeruje da su potrebni dodatni napori kako bi se povećao stupanj sudjelovanja, otvorenost i preuzimanje odgovornosti, kao i djelotvornost i dosljednost takvih savjetovanja. U tu svrhu EGSO potiče Komisiju da razmotri i u potpunosti provede prijedloge iznesene u dva gore navedena mišljenja.

4.5.4.

S obzirom na svoju predstavničku funkciju EGSO je u dobrom položaju da pomogne u utvrđivanju na koje dionike određena predložena mjera politike najviše utječe te da pridonese prikupljanju iskustava u vezi s već postojećim zakonodavstvom. Komisija bi se trebala podrobnije savjetovati s EGSO-om prilikom izrade strategija za savjetovanja i utvrđivanja relevantnih ciljanih skupina, kako ex ante tako i ex post.

4.6.   Pojednostavljivanje zakonodavstva i smanjenje nepotrebnih troškova

4.6.1.

U mišljenju (13) EGSO navodi: „Europski propisi ključan su čimbenik integracije, a ne opterećenje ili trošak koji treba smanjiti. Ako su proporcionalni, propisi su, naprotiv, važno jamstvo zaštite, promicanja i pravne sigurnosti za sve dionike i europske građane.”

4.6.2.

Istovremeno, u mišljenju (14) EGSO tvrdi sljedeće: „Svakako treba izbjeći nepotrebne troškove izrade zakonodavstva. Troškovi izrade zakonodavstva moraju biti proporcionalni koristima koje donose.”

4.6.3.

EGSO odlučno podržava načelo „prvo ocijeni”. U mišljenju (15) navodi se da EGSO može „imati korisnu ulogu kao posrednik između zakonodavaca i korisnika zakonodavstva EU-a. EGSO neprestano prilagođava svoje metode rada (…) kako bi sudjelovao u ocjenjivanju kvalitete primjene prava EU-a. Tako je nedavno odlučio aktivno sudjelovati u ocjenjivanju zakonodavnog ciklusa provodeći vlastito a posteriori ocjenjivanje stečevine Unije.”

4.6.4.

Kao što je iznio u mišljenju (16), Odbor se zalaže za kvalitativni pristup koji bi bio jednako zastupljen kao i kvantitativna analiza i kojim bi se u obzir uzimalo istraživanje očekivanih koristi od zakonodavstva. Uz regulatorne troškove potrebno je, kad je to moguće, kvantificirati i regulatornu korist, uključujući neto korist, te bi tu korist trebalo sustavnije uzimati u obzir u procjenama učinka Komisije.

4.6.5.

EGSO smatra da su određeni troškovi neizbježni kako bi se postigli ciljevi politika. Troškove je potrebno smanjiti samo kad je dokazano da nisu nužni za postizanje cilja određene politike. EGSO se slaže s Komisijom da bi se smanjenje nepotrebnih troškova trebalo temeljiti na podacima dobivenima procjenom pojedinačnih slučajeva, a ne samo na brojčanim ciljevima, kako bi se planirani ciljevi zakonodavstva u potpunosti zadržali.

4.6.6.

Kad je riječ o REFIT-u, EGSO se poziva na svoja relevantna mišljenja (17). EGSO sudjeluje u REFIT-u putem platforme REFIT u koju su uključena tri člana Odbora iz tri skupine koji prisustvuju sastancima platforme prema načelu rotacije. Članovi blisko surađuju na utvrđivanju političkih prioriteta za EGSO i pripremi zajedničkih stajališta za sastanke platforme na temelju usuglašenih stajališta iznesenih u dosadašnjim mišljenjima.

4.6.7.

EGSO ponavlja da je rad platforme REFIT usredotočen na ex post aspekt. Zadatak je platforme razmotriti prijedloge iznesene putem internetske stranice „Smanjenje opterećenja” te razraditi prijedloge o tome kako pojednostaviti već postojeće zakonodavstvo EU-a. Platformu se ne bi smjelo koristiti za predlaganje novog zakonodavstva.

4.6.8.

EGSO napominje da specifični interesi MSP-ova nisu izričito zastupljeni u okviru platforme REFIT. Odbor stoga poziva Komisiju da pozove odgovarajućeg predstavnika koji će sudjelovati u radu skupine dionika platforme REFIT.

4.7.   Ocjena alternativnih pristupa pojednostavljenju i smanjenju troškova

4.7.1.

Kad je riječ o određivanju ciljeva za smanjenje regulatornog opterećenja na području bolje regulative, EGSO smatra da bi ti ciljevi trebali biti određeni ex post u kontekstu programa REFIT te utemeljeni na sveobuhvatnim evaluacijama, uključujući dijalog s civilnim društvom i dionicima.

4.7.2.

Imajući u vidu koliko je teško pribaviti potrebne podatke za utvrđivanje znanstveno utemeljenog osnovnog izračuna za određivanje ex ante ciljeva za smanjenje regulatornog opterećenja, EGSO ne podržava određivanje takvih ciljeva, ni za pojedinačne sektore ni za gospodarstvo u cjelini. Isto vrijedi i za politički utvrđene brojčane ciljeve kao što je načelo „one-in-one-out” (jedan za jedan).

4.8.   Primjena i provedba prava Unije

4.8.1.

U pogledu primjene i provedbe prava Unije EGSO se poziva na svoja brojna mišljenja (18).

4.8.2.

Primjenjivost zakonodavstva Unije potrebno je uzeti u obzir u ranim fazama postupka izrade politika kao dio procjene učinka. EGSO potiče službe Komisije da se strogo pridržavaju smjernica za procjenu učinka iznesenih u Poglavlju IV. paketa instrumenata za bolju regulativu („Provedba, prenošenje i priprema prijedloga”). Potrebno je posvetiti posebnu pozornost specifičnim obilježjima različitih nacionalnih političkih i pravnih sustava te različitim resursima i kapacitetima koje države članice imaju na raspolaganju za prenošenje i primjenu europskog zakonodavstva.

4.8.3.

Regulatorno opterećenje nastaje uglavnom na nacionalnoj razini kad vlasti država članica prenose i primjenjuju zakonodavstvo Unije (prekomjerna regulacija). U mišljenjima (19) EGSO navodi da većina primjera neispravne primjene i provedbe zakonodavstva Unije proizlazi iz neodgovarajućeg prenošenja direktiva u nacionalno pravo. EGSO se stoga zalaže za korištenje uredbi, a ne direktiva, kako bi se izbjeglo stvaranje nedosljednih regulatornih okvira u EU-u (20). Međutim, postojeća razina zaštite građana, potrošača, radnika i okoliša ne smije se smanjiti ni u jednoj državi članici.

4.8.4.

EGSO smatra da ispravna provedba zakonodavstva Unije iziskuje zajednički i koordinirani napor glavnih aktera, odnosno Komisije, Europskog parlamenta, Vijeća i država članica, pri čemu je potrebno u najvećoj mogućoj mjeri uključiti regionalnu i lokalnu razinu, kao i civilno društvo i dionike. EGSO smatra da Komisija ima glavnu ulogu u koordiniranju tih napora te, kao što je navedeno u mišljenju (21), u „poticanju povjerenja između provedbenih vlasti u podupiranju mreža javnih vlasti, sustavnoj procjeni njihovog rada te u utvrđivanju i širenju najboljih praksi”.

4.8.5.

Komisija u Komunikaciji predlaže nekoliko mjera za poboljšanje provedbe zakonodavstva Unije. Te mjere uključuju sustavniji pristup praćenju i evaluaciji uspješnosti zakonodavstva u okviru Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva; podršku državama članicama u izradi planova provedbe; i izradu izvješća po zemljama, u kojima se utvrđuju njihove jake strane i slabosti u vezi s provedbom. EGSO pozdravlja posebnu pozornost koju Komisija pridaje tom pitanju, kao i predložene mjere, no žali što se u tim mjerama ne predviđa uključivanje EGSO-a.

4.8.6.

Kao što je zatraženo u mišljenju (22), „u slučaju prenošenja određenih direktiva, Odbor želi na poseban način pridonijeti samoinicijativnom izvješću Europskog parlamenta o godišnjem izvješću koje se odnosi na način na koji države članice provode zakonodavstvo EU-a, usredotočujući se pritom na ono što države članice dodaju tijekom prijenosa”.

4.8.7.

Naposljetku, EGSO pozdravlja strateški pristup politici u pogledu povredâ prava koji je Komisija iznijela u komunikaciji „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata” (23). Potiče Komisiju da na brži i stroži način reagira kad države članice neispravno prenose zakonodavstvo EU-a u nacionalno pravo ili ako to uopće ne učine.

4.9.   Suradnja s drugim institucijama

4.9.1.

EGSO predstavlja organizirane krajnje korisnike prava Unije te bi ga kao takvog Vijeće, Europski parlament i Komisija trebali smatrati partnerom i dodatnim resursom za procjenu izvodivosti zakonodavnih projekata s praktičnog i iskustvenog stajališta.

4.9.2.

Imajući u vidu aktivnu ulogu koju EGSO ima u boljoj regulativi i izradi zakonodavstva, kao što je gore navedeno, Odbor snažno potiče Komisiju, Europski parlament i Vijeće da ga službeno uključi u Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva.

---

(1)  COM(2017) 651 final.

(2)  SL C 13, 15.1.2016., str. 192.

(3)  COM(2015) 215 final.

(4)  Vidjeti među ostalim: Ad hoc skupina „Nadzor nad primjenom zakonodavstva EU-a”; SL C 487, 28.12.2016., str. 51.; SL C 303, 19.8.2016., str. 45.; SL C 13, 15.1.2016., str. 192.; SL C 345, 13.10.2017., str. 67.; SL C 13, 15.1.2016., str. 145.; SL C 434, 15.12.2017., str. 11.; SL C 291, 4.9.2015., str. 29.; SL C 230, 14.7.2015., str. 66.; SL C 43, 15.2.2012., str. 14.; SL C 248, 25.8.2011., str. 87.; SL C 18, 19.1.2011., str. 95.; SL C 128, 18.5.2010., str. 103.; SL C 277, 17.11.2009., str. 6.; SL C 100, 30.4.2009., str. 28.; SL C 204, 9.8.2008., str. 9.

(5)  SL C 487, 28.12.2016., str. 51.

(6)  C(2017) 7810.

(7)  SL C 434, 15.12.2017., str. 11.

(8)  SWD (2017) 350 i https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_hr.

(9)  Odbor za nadzor regulative, Godišnje izvješće za 2016., https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2016-rsb-report_en.pdf. Vidjeti naročito str. 13. i str. 15.

(10)  SL C 434, 15.12.2017., str. 11. (točka 4.3.1).

(11)  SL C 383, 17.11.2015., str. 57.

(12)  Mišljenje platforme REFIT o podnescima XXII.4.a DIHK-a (Njemačka industrijska i trgovinska komora) i XXII.4.b građanina o mehanizmima savjetovanja s dionicima. Datum usvajanja: 7. lipnja 2017.

(13)  SL C 303, 19.8.2016., str. 45.

(14)  SL C 487, 28.12.2016., str. 51.

(15)  Ad hoc skupina, Europski revizorski sud – panoramski pregled: Putting EU law into practice („Provođenje prava EU-a u djelo”). Ad hoc skupina „Nadzor nad primjenom zakonodavstva EU-a”, SL C 81, 2.3.2018., str. 81.

(16)  SL C 434, 15.12.2017., str. 11.

(17)  SL C 230, 14.7.2015., str. 66.; SL C 303, 19.8.2016., str. 45.

(18)  Ad hoc skupina; SL C 303, 19.8.2016., str. 45.; SL C 291, 4.9.2015., str. 29.; SL C 18, 19.1.2011., str. 95.; SL C 175, 28.7.2009., str. 26.; SL C 204, 9.8.2008., str. 9.; SL C 325, 30.12.2006., str. 3.; SL C 24, 31.1.2006., str. 52.; SL C 24, 31.1.2006., str. 39.

(19)  Ad hoc skupina; SL C 13, 15.1.2016., str. 192.

(20)  SL C 18, 19.1.2011., str. 95.

(21)  SL C 24, 31.1.2006., str. 52.

(22)  SL C 303, 19.8.2016., str. 45.

(23)  C(2016) 8600 (SL C 18, 19.1.2017., p. 10.).