EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 23.7.2014.

SWD(2014) 256 final

RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE

SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA

Priložen dokumentu

Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću

Energetska učinkovitost i njezin doprinos energetskoj sigurnosti i Okviru za klimatsku i energetsku politiku do 2030.

{COM(2014) 520 final}
{SWD(2014) 255 final}

SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA

1.Kontekst politike

1.U 2007. Europsko vijeće utvrdilo je cilj uštede 20 % primarne energije do 2020. (u odnosu na predviđanja iz 2007.) Direktivom o energetskoj učinkovitosti uspostavlja se zajednički okvir mjera za promicanje energetske učinkovitosti kako bi se osiguralo postizanje cilja. Od Komisije se traži da do srpnja 2014. procijeni može li EU postići taj cilj te da predloži daljnje mjere ako je to potrebno.

2.Nedavnom europskom strategijom za energetsku sigurnost (EESS) 1 naglašava se smanjenje potražnje za energijom kao „jedan od najučinkovitijih alata za smanjenje ovisnosti EU-a o vanjskim izvorima energije te izloženosti naglim porastima cijena”.

3.Komunikacijom za 2030. utvrđuje se široki spektar modaliteta klimatskog i energetskog okvira EU-a za razdoblje od 2020. do 2030. 2 U Komunikaciji se navodi „da bi cilj smanjenja emisije stakleničkih plinova za 40 % zahtijevao veću razinu uštede energije u vrijednosti od oko 25 % u 2030.” 3 , no spominje se i da točne ambicije u pogledu buduće politike za uštedu energije te mjere potrebne za njihovo ostvarenje treba utvrditi u reviziji Direktive o energetskoj učinkovitosti koja se temelji na analizi kojom se podupire okvir za 2030. te ciljevi za smanjenje stakleničkih plinova i energiju iz obnovljivih izvora predloženi u Komunikaciji za 2030.

2.Prethodna iskustva i utvrđivanje problema

4.Potrošnja primarne energije u EU-u porasla je sa 1618 milijuna tona ekvivalenta nafte u 2000. na 1721 milijun tona ekvivalenta nafte u 2006., a otad je u padu. Iako je gospodarska kriza koja je počela u 2008. imala znatan utjecaj na potražnju za energijom, učinak povećanja učinkovitosti (potaknute cijenama i politikama) bio je veći. Učinkovitost se povećala od 2000., a stopa poboljšanja ubrzano je rasla od 2008. Međutim, ako se trenutačni trendovi nastave do 2020., oko 1/3 smanjenja potrošnje energije u odnosu na predviđanja iz 2007. proizaći će iz nižeg rasta nego što je bilo predviđeno, a tek oko 2/3 od povećanja energetske učinkovitosti.

5.Od 2008. do 2012. potrošnja primarne energije pala je u većini država članica. Promjene na razini gospodarske aktivnosti imale su veliku ulogu u tome, kao i promjene u kombinaciji izvora za proizvodnju električne energije te promjene u industrijskoj strukturi. U nekim je državama učinak tih čimbenika poništen uslijed promjena razina potrošnje (npr. povećanje prosječne veličine stambenih zgrada).

6.Politički okvir energetske učinkovitosti posljednjih se godina znatno razvio. Cilj EU-a u pogledu uštede energije od 20 % sada je jasno definiran, čime je ostvaren politički zamah, osigurane su smjernice za ulagače i referentna vrijednost za mjerenje napretka. Na europskoj su razini najučinkovitije politike dosad bile standardi učinkovitosti proizvoda, uključujući ekološki dizajn i označivanje energetske učinkovitosti proizvoda te zakonodavstvo o ugljičnom dioksidu koje se odnosi na automobile i kombije. Direktivom o energetskoj učinkovitosti zgrada (preinačena 2010.) i Direktivom o energetskoj učinkovitosti iz 2012. i dalje bi se mogla poticati energetska učinkovitost u EU-u pod uvjetom da su one propisno provedene u državama članicama. Dugoročni potencijal Direktive o energetskoj učinkovitosti ipak je u određenoj mjeri ograničen jer će se neke od ključnih odredaba prestati primjenjivati 2020.

7.Na nacionalnoj razini, države članice izvješćuju o uspjehu u pogledu različitih mjera politike. Ažurirane informacije koje su podnijele države članice u okviru nacionalnih akcijskih planova za energetsku učinkovitost za 2014. ukazuju na daljnje jačanje nacionalnih politika, uključujući nove mjere za provedbu Direktive o energetskoj učinkovitosti, u mnogim državama članicama.

8.Unatoč tom napretku analizom se predviđa da ovim tempom neće biti ušteđeno 20 % energije do 2020., što predstavlja cilj energetske učinkovitosti EU-a, već 1 do 2 postotna boda manje.

9.Različite analize razdoblja nakon 2020., uključujući onu Međunarodne agencije za energiju i instituta Fraunhofer ISI, pokazuju da trenutačni okvir politike neće biti dovoljan za ostvarenje potpunog ekonomičnog potencijala uštede energije. Procjenom utjecaja priloženom Komunikaciji za 2030. također se ističe da se trenutačnim politikama (kako je prikazano u referentnom scenariju 4 ) ne bi osigurao ekonomičan prijelaz na niskougljično gospodarstvo, jer je do 2030. moguće ostvariti uštedu od tek 21 % u odnosu na predviđanja iz 2007.

10.Glavni razlog zbog kojega se očekuje da cilj za 2020. neće biti ostvaren jest to što je ponekad vidljiva nedovoljna predanost država članica provedbi postojećeg zakonodavnog okvira, iako se odnedavna može uočiti pozitivniji razvoj aktivnosti. Kada je riječ o perspektivi nakon 2020., neki od ključnih alata politike bili su osmišljeni s obzirom na vremenski okvir za 2020., stoga ne nude dugoročne poticaje za ulaganja u energetsku učinkovitost. Osim toga, čak i uz trenutačna pravila i dalje postoje ozbiljne prepreke energetskoj učinkovitosti.

11.Zbog tih temeljnih pokretača glavni je problem nepotpuno ostvarenje ekonomičnog potencijala uštede energije (kratkoročno i dugoročno) i stoga se energetskom učinkovitošću ne pridonosi dovoljno ciljevima energetske politike EU-a. Iz toga proizlazi: (a) visoka potražnja za energijom povećava ovisnost EU-a o uvozu energije, posebno plina; (b) neiskorišteni potencijal energetske učinkovitosti negativno utječe na dostupnost energije i ograničava konkurentnost gospodarstva EU-a; c) zbog velike potražnje za energijom prijelaz na niskougljično gospodarstvo skuplji je jer su mnoge mjere energetske učinkovitosti povezane s mogućnostima smanjenja GHG-a uz najmanji trošak.

3.Supsidijarnost

12.Države članice u središtu su ostvarenja politike energetske učinkovitosti, a uključivanje EU-a trebalo bi biti dobro usmjereno i podupirati njihovo djelovanje. Uloga je EU-a: (a) uspostaviti zajednički okvir kojim bi se stvorio temelj koherentnim mehanizmima koji se međusobno nadopunjuju, ne zadirući pritom u odgovornosti država članica da utvrde sredstva za postizanje dogovorenih ciljeva; (b) osmisliti platformu za razmjenu primjera najbolje prakse i poticanje izgradnje kapaciteta; (c) utvrditi minimalne zahtjeve u područjima gdje postoji rizik od narušavanja unutarnjeg tržišta ako države članice poduzmu pojedinačne mjere; (d) koristiti instrumente EU-a za promicanje energetske učinkovitosti, npr. putem financiranja.

4.Područje primjene i ciljevi

13.Opći cilj jest osigurati da energetska učinkovitost pridonese razvoju konkurentnog, održivog i sigurnog energetskog sustava EU-a.

14.Posebni su ciljevi sljedeći:

-usuglasiti mjere potrebne za postizanje cilja energetske učinkovitosti od 20 % u 2020. te tako relevantnim dionicima pružiti informacije o mjerama koje kratkoročno treba poduzeti,

-usuglasiti razinu ambicije politike energetske učinkovitosti na dugi rok te time državama članicama i ulagačima osigurati predvidljivost i sigurnost.

5.Opis političkih opcija i metodologija

15.U pogledu mogućnosti politike za uklanjanje nedostataka u postizanju cilja za 2020. u obzir se uzimaju sljedeći elementi:

a.bez djelovanja,

b.novo primarno zakonodavstvo kojim se utvrđuju obvezujući nacionalni ciljevi ili dodatne obvezujuće mjere,

c.jačanje provedbe trenutačnih politika.

Opcija a odbačena je iz daljnjih detaljnih analiza jer cilj za 2020. ne bi bilo moguće potpuno postići, a koristi povezane s njegovim postizanjem ne bi se ostvarile.

16.U pogledu analize najpovoljnije razine uštede energije za 2030., osmišljeno je šest scenarija s postupnim povećanjem intenziteta napora u pogledu energetske učinkovitosti u svim sektorima na koje se mjere trenutačne politike odnose. Usporedbom rezultata scenarija s referentnim slučajem procjenjuje se učinak tih napora učinak tih napora na energetski sustav (uključujući aspekte sigurnosti opskrbe), konkurentnost i održivost u 2030. i 2050. Scenariji za 2030.: 27,4 %, 28,3 %, 29,3 %, 30,7 %, 35,0 % i 39,8 % uštede u odnosu na referentnu vrijednost iz modela PRIMES 2007., a kasnije se navode kao scenariji EE27, EE28, EE29, EE30, EE35 i EE40. Analize se temelje na procjeni utjecaja koja je osnova Komunikacije za 2030. te su potpuno s njom u skladu, uključujući smanjenje stakleničkih plinova za 40 % i (barem) 27 % udjela obnovljivih izvora energije u konačnoj potrošnji energije, što je Komisija predložila kao obvezujuće ciljeve za 2030. Uzima se u obzir napredak država članica u pogledu njihovih nacionalnih ciljeva u okviru Direktive o energetskoj učinkovitosti.

17.Što se tiče mogućnosti za stvaranje okvira energetske učinkovitosti nakon 2020., utvrđene su sljedeće mogućnosti:

a.bez djelovanja – time se podrazumijeva da nakon 2020. ne bi bilo cilja energetske učinkovitosti,

b.indikativni cilj EU-a, zajedno sa specifičnim mjerama EU-a – to bi bio nastavak provedbe trenutačnog okvira,

c.obvezujući cilj EU-a, zajedno sa specifičnim mjerama EU-a – time bi se preslikao pristup koji je predložila Komisija u Komunikaciji za 2030. za obnovljive izvore energije,

d.obvezujući ciljevi država članica, zajedno s politikama EU-a samo u područjima povezanima s unutarnjim tržištem.

18.Uz to, neovisno o karakteru i razini mogućeg cilja, potrebno je razmotriti kako bi se on mogao oblikovati. Sljedeće su mogućnosti za formulaciju cilja utvrđene:

a.cilj potrošnje,

b.cilj intenziteta,

c.kombinirani pristup.

6.Analiza učinaka i zaključaka

Mogućnosti politike za uklanjanje nedostataka u pogledu postizanja cilja za 2020.

19.Analizom utjecaja za 2020. pokazalo se da bi propisna provedba trenutačnog okvira politike bila potrebna i dovoljna za uklanjanje očekivanih nedostataka. Nasuprot tome, predlaganje novog primarnog zakonodavstva vjerojatno ne bi značajno doprinijelo uklanjanju nedostataka, s obzirom na minimalno vrijeme potrebno za provedbu uobičajenog zakonodavnog postupka i prenošenje u nacionalno pravo.

Analiza najpovoljnije razine ambicije za 2030.

20.U smislu učinaka energetskog sustava (uključujući sigurnost opskrbe), svi scenariji pokazuju da se politikama energetske učinkovitosti djelotvorno smanjuje potrošnja energije (primarne i konačne), kao i energetski intenzitet. Različiti scenariji politika pokazuju određene razlike u pogledu potrošnje raznih izvora primarne energije.

21.Energetska učinkovitost ima značajan učinak na sigurnost opskrbe, a posebno na razinu uvoza plina. Neto smanjenjem uvoza energije izravno se smanjuju troškovi uvoza fosilnih goriva. U scenarijima EE27, EE28 i EE29, ušteda u troškovima uvoza fosilnih goriva za razdoblje od 2011. do 2030. može doseći između 285 milijardi i 346 milijardi EUR. Kada je riječ o ambicioznijim ciljevima uštede energije od 30 % i više, ostvarena ušteda može iznositi između 395 milijardi i 549 milijardi EUR.

22.Kada je riječ o gospodarskim učincima, troškovi energetskog sustava rastu u svim scenarijima u odnosu na referentni scenarij. Porast energetske učinkovitosti u scenarijima politika dovodi do prosječnih godišnjih troškova energetskog sustava (2011. – 2030.) koji su veći od onih u referentnom scenariju od 0,01 do 0,8 posto BDP-a. Porasti u apsolutnim vrijednostima (prosječne godišnje vrijednosti za razdoblje od 2011. – 2030.) iznose između 2 milijarde i 114 milijardi EUR.

23.Postoji opća promjena u strukturi troškova uz smanjenje nabave energije i porast kapitalnih troškova te izravnih ulaganja u energetsku učinkovitost. Izdaci za ulaganja naglo rastu u svim scenarijima – znatnije u ambicioznijim scenarijima i najviše u sektoru stanovanja i tercijarnom sektoru.

24.Promjene u cijenama električne energije u usporedbi s referentnim scenarijem vrlo su male u 2030. i iznose između 1 % i 3 %. Cijene sustava za trgovanje emisijskim jedinicama (ETS) znatno se razlikuju u različitim scenarijima te odražavaju važan doprinos energetske učinkovitosti smanjenju emisije u sektoru ETS-a (putem smanjenja potražnje za električnom energijom) i činjenicu da se energetskom učinkovitošću postižu znatna smanjenja u sektoru koji nije dio ETS-a. Ambicioznijim politikama energetske učinkovitosti smanjuju se i troškovi i poticaji iz samog ETS-a za smanjenje stakleničkih plinova.

25.Učinci na BDP scenarija u kojima se smanjuje emisija stakleničkih plinova za 40 % i povećava energetska učinkovitost mogu biti negativni ili pozitivni (ovisno o teorijskom pristupu i pretpostavkama koje iz njega proizlaze), pri čemu je opseg ulaganja glavni pokretač. U modelima opće uravnoteženosti učinak „istiskivanja” dovodi do negativnih rezultata. Ako se ne pretpostavi da su resursi trenutačno u potpunosti iskorišteni, učinci na BDP su pozitivni.

26.U pogledu društvenih učinaka, sveobuhvatni učinci na neto zaposlenost, što se tiče BDP-a, ovise o mnogim pretpostavkama. Općenito govoreći, na zaposlenost pozitivno utječe uporaba prihoda od određivanja cijene ugljika za smanjenje troškova rada. Analiza pokazuje da će sveukupan učinak na zaposlenost biti pozitivniji u scenarijima s ambicioznijim politikama energetske učinkovitosti koje odražavaju znatan potencijal stvaranja radnih mjesta u tim područjima (posebno u građevinskom sektoru) – s opsegom utjecaja koji ovisi o teorijskom pristupu.

27.Nema značajnog utjecaja na dostupnost energije za kućanstva (u usporedbi s referentnim scenarijem) u scenarijima s uštedom energije do 28 % (i za 2030. i za 2050.). Prema najambicioznijim scenarijima udio troškova kućanstava povezanih s energijom lagano (i najviše za 2050.) raste, s obzirom na to da su za poboljšanja energetske učinkovitosti obično potrebna ulaganja koja u takvim scenarijima rezultiraju povećanjem kapitalnih troškova.

28.U pogledu održivosti (i dosljednosti ciljeva okvira za energiju i klimu do 2030.), svi scenariji (osim EE40) pokazuju smanjenje emisije stakleničkih plinova u 2030. u skladu s ciljevima u pogledu stakleničkih plinova predloženima u Komunikaciji za 2030. i u skladu s raspodjelom smanjenja emisija (u 2030.) u sektorima ETS-a i onima koji ne pripadaju ETS-u koja je također predložena Komunikacijom. Svim je scenarijima cilj smanjenje emisije ugljika. Svi su scenariji usklađeni s ciljem od (barem) 27 % potrošnje iz obnovljivih izvora energije.

29.Ravnoteža smanjenja emisije stakleničkih plinova u različitim sektorima gospodarstva ne mijenja se između scenarija jer mješavina politika energetske učinkovitosti nije promijenjena među scenarijima (uvijek slijedi logiku trenutačnog zakonodavstva i samo se sveukupna razina ambicije povećava). Najveća smanjenja bilježe se u sektoru proizvodnje električne energije (koji pokreće ETS kako je predloženo okvirom za 2030.) i u sektoru stanovanja i tercijarnom sektoru (jer ključne politike energetske učinkovitosti naglašavaju posebno da dva sektora).

Struktura okvira politike do 2030.

30.Kada je riječ o pravnoj prirodi mogućeg budućeg cilja energetske učinkovitosti, analizama se zaključilo da bi isključivo indikativan cilj bio ekonomski učinkovit i u skladu s okvirom politike za energiju i klimu do 2030.). Nacionalni obvezujući ciljevi bili bi neusklađeni s predloženim okvirom politike za energiju i klimu. Njihova je djelotvornost i ekonomska učinkovitost nesigurna. Moguće je ne predložiti niti jedan cilj, no time bi se izgubile koristi okvira politike za razdoblje nakon 2020., npr. granica za praćenje napretka i prilagodbe politike; znak relevantnim dionicima u pogledu smjera politike; i temelj za dodatne elemente politike. znak relevantnim dionicima u pogledu smjera politike; i temelj za dodatne elemente politike.

31.Neovisno o oblikovanju cilja, pri praćenju napretka trebalo bi uzeti u obzir gospodarska kretanja.

Financiranje

32.Znatna poboljšanja energetske učinkovitosti zahtijevat će brojna ulaganja koja će se morati financirati prvenstveno iz privatnog sektora. Poslovni model za ulaganje u energetsku učinkovitost treba stoga biti vidljiviji financijskom sektoru, što će rezultirati brojnim aktivnostima, primjerice uspostavom pouzdanih postupaka za mjerenje i potvrdu ušteda energije, razvojem standarda za postupke ulaganja u energetsku učinkovitost i osiguravanje tehničke pomoći kako bi projekti energetske učinkovitosti bili unovčivi.

Tablica s pregledom ključnih rezultata modela u 2030. (osim ako nije drugačije navedeno)

(1)

COM(2014) 330

(2)

COM(2014) 15 završna verzija.

(3)

Ušteda energije od 25 % za cilj smanjenja stakleničkih plinova (GHG) za 40 % odgovara scenariju GHG40 iz procjene utjecaja za 2030., koji je utvrđen kao najekonomičniji način ostvarivanja smanjenja stakleničkih plinova za 40 %.

(4)

 Dokument TRENDOVI NA RAZINI EU-a DO 2050. U POGLEDU ENERGIJE, PRIJEVOZA I EMISIJE GHG-a – REFERENTNI SCENARIJ 2013. dostupan na: http://ec.europa.eu/energy/observatory/trends_2030/ .