52004DC0784

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDAES EUROPEAS |

Bruselas, 1.12.2004

COM(2004) 784 final

COMUNICA CIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

«INFORME SOBRE LA RESPONSABILIDAD RELATIVA A LA REVISIÓN DE LOS DATOS PRESUPUESTARIOS DE GRECIA» {SEC(2004) 1539}

ÍNDICE

1. Introducción 3

2. Descripción del sistema actual 4

2.1. Fundamento jurídico 4

2.2. Papel de Eurostat 4

2.3. Papel de los Estados miembros 5

3. Identificación de deficiencias combinadas en todos los niveles del sistema 6

3.1. Cuestiones de calidad recurrentes en la notificación de datos presupuestarios por parte de las autoridades griegas 6

3.2. Insuficiencias en el suministro de datos presupuestarios por Eurostat 7

3.3. Límites actuales de la notificación de datos presupuestarios y de sus sistemas de de suministro en su conjunto 7

4. Acciones propuestas 8

4.1. Propuestas relativas a las cuestiones sistémicas 8

4.2. Propuestas relativas a Eurostat 8

4.3. Medidas relativas a Grecia 8

1. INTRODUCCIÓN

Las estadísticas presupuestarias griegas han sido sometidas recientemente a una revisión muy amplia. Tras la notificación de septiembre de 2004, el déficit público correspondiente a 2003, inicialmente señalado como un 1,7 % del PIB, ascendió al 4,6 % del PIB. Los déficits notificados a la Comisión correspondientes a 2000, 2001 y 2002 también fueron revisados al alza en más de dos puntos porcentuales del PIB. Dichos aumentos sustanciales se derivaron de acciones previas emprendidas por Eurostat, así como de la iniciativa adoptada por el nuevo gobierno griego, en primavera de 2004, de iniciar una auditoría fiscal exhaustiva. Esta iniciativa dio lugar a la notificación de septiembre y a las intervenciones subsiguientes de las autoridades griegas en estrecha y continua colaboración con Eurostat, con objeto de remediar la situación.

Unas revisiones de datos de tal envergadura han producido dudas sobre la fiabilidad de las estadísticas griegas sobre las finanzas públicas. El Consejo Ecofin de 21 de octubre de 2004 tomó constancia de la nota informativa de la Comisión sobre los datos de la notificación fiscal que facilitó Grecia, y acogió con satisfacción la iniciativa de la Comisión de presentar un análisis detallado sobre los datos de déficit y deuda de Grecia remontándose hasta 1997. El Consejo Ecofin de 16 de noviembre acogió con satisfacción el informe preliminar de Eurostat, y expresó su intención de volver a tratar la cuestión de la responsabilidad y las posibles medidas para impedir que vuelva a ocurrir algo parecido, sobre la base de un informe de la Comisión. El presente documento —que se fundamenta en el Informe final de Eurostat sobre los datos de déficit y deuda de Grecia durante el período 1997-2003 y debe considerarse en paralelo con el mismo— responde a la petición del Consejo.

Del análisis de los datos correspondientes a 1997-2003 se desprende que el déficit público ha sido revisado al alza en un 2,1 % del PIB de media durante dicho período. También se desprende que el coeficiente del déficit público ha superado continuamente el 3 % del PIB. Además, se pone de manifiesto que Eurostat llevaba desde los años noventa presionando particularmente a las autoridades griegas de estadística para que presentasen sus cuentas con arreglo a cuentas consensuadas y comunes, que Eurostat revisó varias veces los datos notificados por las autoridades griegas y que, en el pasado, éstas no prestaron toda la colaboración esencial que se necesitaba para tal ejercicio.

En general, la última revisión, entre las notificaciones de marzo de 2004 y septiembre de 2004, se basa en una aplicación más fiel del SEC 95 y en la disponibilidad de nuevos datos. Los elementos principales que explican la revisión del déficit de Grecia entre las notificaciones de marzo de 2004 y de septiembre de ese mismo año son la infravaloración de los gastos militares, la sobreestimación del superávit de los fondos de la seguridad social y la revisión a la baja de las estimaciones de ingresos fiscales (principalmente del IVA). Tras la revisión, el ratio déficit/PIB asciende al 4,1 % en 2000, al 3,7 % en 2001, al 3,7 % en 2002 y al 4,6 % en 2003.

Respecto a las cuentas correspondientes a 1997, 1998 y 1999, estas divergencias en las cifras respecto a las facilitadas en notificaciones anteriores se deben fundamentalmente al registro de los gastos militares y al tratamiento de las inyecciones de capital y las subvenciones de la UE. Después de este ejercicio, el déficit representa el 6,6 %, el 4,3 % y el 3,4 % del PIB en 1997, 1998 y 1999 respectivamente.

El presente informe está organizado de la forma siguiente. En la sección 2 se presenta una descripción sucinta del sistema actual, en la que se considera el contexto jurídico y los papeles respectivos de Eurostat y los institutos nacionales de estadística de los Estados miembros. La sección 3 se centra en las anomalías del caso griego: analiza los puntos débiles del sistema, en lo que se refiere a las autoridades griegas, Eurostat y otros participantes en el sistema. Basándose en este análisis, en la sección 4 se sacan algunas conclusiones respecto a las medidas que podrían adoptarse para impedir que vuelvan a producirse problemas similares.

2. DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA ACTUAL

2.1. Fundamento jurídico

El artículo 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea dispone que los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos, y que la Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores manifiestos y de garantizar la observancia de la disciplina presupuestaria necesaria.

El Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado (denominado en lo sucesivo «el Protocolo»), establece, entre otras cosas, que la Comisión suministrará los datos estadísticos utilizados para la aplicación del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. Asimismo, el Protocolo dispone que los Estados miembros comunicarán sus déficits previstos y reales y el nivel de su deuda.

Las normas detalladas del Protocolo (incluido el procedimiento de notificación) se especifican en el Reglamento (CE) nº 3605/93. Los términos utilizados en el Protocolo y el Reglamento se definen con arreglo al Sistema europeo de cuentas económicas integradas (SEC 95), establecido también mediante un Reglamento del Consejo [Reglamento (CE) nº 2223/96]. El SEC 95 es el sistema estadístico de referencia de normas, definiciones y disposiciones contables destinadas a garantizar la coherencia y la comparabilidad de los datos suministrados por los Estados miembros.

El Reglamento (CE) nº 3605/93 organiza el procedimiento de notificación de los Estados miembros a la Comisión de las cifras presupuestarias en un marco temporal específico y periódico.

El Consejo Ecofin de 18 de febrero de 2003, siguiendo una iniciativa de la Comisión, adoptó un código de mejores prácticas respecto a la recogida, transmisión y publicación de datos dentro del contexto del procedimiento de déficit excesivo a fin de clarificar los procedimientos en los Estados miembros y en la Comisión.

2.2. Papel de Eurostat

Conforme a lo dispuesto en el Protocolo, la Comisión desempeña el papel de autoridad estadística para el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. Suministra los datos estadísticos que deben utilizarse en la aplicación de dicho procedimiento, una vez que ha evaluado la calidad de los datos notificados por los Estados miembros. Además, debe interpretar las normas contables cuando haya dudas sobre la clasificación de las transacciones de la administración y sobre cómo afectan dichas transacciones al déficit público y los niveles de deuda. Cuando proceda, puede formular recomendaciones a las autoridades nacionales de estadística sobre el modo de registrar transacciones específicas.

En la organización interna de la Comisión, Eurostat se encarga de estas tareas de escrutinio de las cuentas notificadas y de interpretación de las normas contables. Al encomendar esta tarea a Eurostat, la Comisión garantiza que las cuestiones contables y estadísticas sean tratadas de forma independiente, por un organismo imparcial y competente técnicamente, con arreglo a criterios objetivos. Por otra parte, la independencia y la competencia técnica se ven reforzadas por la ayuda que Eurostat recibe del Comité de estadísticas monetarias, financieras y de balanza de pagos, que reúne especialistas en estadística y contabilidad de los institutos nacionales de estadística y los bancos centrales nacionales de todos los Estados miembros, representantes de la Comisión y del Banco Central Europeo, y observadores del Comité económico y financiero (CEF).

En el código de mejores prácticas se especifica el papel y el mandato de Eurostat, como autoridad estadística en nombre de la Comisión, respecto a la evaluación de los datos notificados, su posible modificación y su publicación.

La evaluación por Eurostat de los datos notificados por los Estados miembros consiste en comprobar la observancia de las normas contables, la integridad, la verosimilitud y la coherencia de los datos. La evaluación se basa en los cuadros que los Estados miembros presentan a la Comisión, así como en cualquier otra información que acompañe a los informes, datos diversos, el inventario de procedimientos y estadísticas básicas y contactos periódicos con los institutos nacionales de estadística. Eurostat puede expresar públicamente sus reservas sobre los datos notificados y, llegado el caso, introducir modificaciones en los mismos al publicar las cifras reales de déficit y deuda.

2.3. Papel de los Estados miembros

Con arreglo al artículo 3 del Protocolo, los Estados miembros son responsables de la recogida de los datos relativos al déficit y a la deuda, así como de su transmisión a la Comisión. La calidad de las cuentas públicas incumbe inicialmente a cada Estado miembro. La evaluación de los datos presentados que realiza Eurostat no podrá exonerar de su responsabilidad a los Estados miembros.

En el código de mejores prácticas se especifica que los institutos nacionales de estadística deben actuar con plena independencia científica, con una estricta observancia de las normas contables definidas en el Reglamento (CE) nº 3605/93 y en el Reglamento SEC 95. En dicho código también figura la obligación de los Estados miembros de comunicar lo antes posible a la Comisión cualquier revisión de las cifras, haciendo constar la documentación que explique dichas revisiones.

Por lo general, los Estados miembros están obligados a facilitar el cumplimiento de la misión de la Comunidad, tal como se establece en el artículo 10 del Tratado. Deben adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado.

3. IDENTIFICACIÓN DE DEFICIENCIAS COMBINADAS EN TODOS LOS NIVELES DEL SISTEMA

3.1. Cuestiones de calidad recurrentes en la notificación de datos presupuestarios por parte de las autoridades griegas

El informe de Eurostat sobre la revisión de las cifras presupuestarias presentado al Consejo Ecofin de 16 de noviembre de 2004 pone de manifiesto que los servicios de la Comisión identificaron correctamente las cuestiones contables más importantes de las cuentas presupuestarias griegas, y que las cuestiones clave ya fueron planteadas en 1997. Desde entonces, Grecia fue controlada más de cerca que ningún otro Estado miembro, tal como muestra, por ejemplo, el número de misiones de seguimiento[1], notablemente superior que en el caso de otros Estados miembros. Esta intensa actuación quedó patente en una serie de recomendaciones específicas dirigidas a las autoridades griegas . Aunque las recomendaciones eran suficientemente claras, las autoridades griegas no las aplicaron o sólo las aplicaron parcialmente. En algunas cuestiones (como los gastos militares y el interés capitalizado), las autoridades griegas aseguraron a Eurostat que las transacciones se habían registrado correctamente, si bien, en 2004, trascendió que no había sido así.

Para funcionar adecuadamente, el marco estadístico debe contar con un cierto grado de cooperación por parte de los Estados miembros. Las declaraciones realizadas por las autoridades griegas en el pasado, en sus reuniones periódicas o en su correspondencia oficial con Eurostat, no siempre fueron exactas a la vista de la información que se ha puesto recientemente a disposición de la Comisión.

Desde 2002, Eurostat expresó sistemáticamente sus reservas sobre determinados datos correspondientes a Grecia. Mientras que, en relación con la mayoría de los países, nunca se expresó ninguna reserva, y sólo una vez respecto a algunos, Grecia fue mencionada por lo menos cuatro veces.

Es evidente que las deficiencias de las estadísticas fiscales de Grecia en el pasado se derivaban en gran medida de debilidades sistémicas, en particular en los ámbitos de las cuentas nacionales y las cuentas del sector público. Por consiguiente, hay una cierta falta de conocimientos especializados en estos ámbitos que podrían explicar parcialmente el incumplimiento de las recomendaciones de Eurostat. También se carece de datos fundamentales fiables para elaborar cuentas públicas de buena calidad. Como consecuencia de ello, el servicio nacional de estadística griego utilizó aproximaciones que no produjeron unos resultados fidedignos. Un ejemplo de ello son los datos revisados relativos a la seguridad social.

La Comisión subraya que la notificación que las autoridades griegas realizaron en septiembre y las respuestas de éstas a las peticiones específicas adicionales formuladas desde entonces por la Comisión han permitido que se hayan reducido considerablemente los elementos de incumplimiento de la legislación citada.

3.2. Insuficiencias en el suministro de datos presupuestarios por Eurostat

Con arreglo a la legislación actual, Eurostat no tiene la facultad de ejercer controles directos sobre las cuentas públicas de los Estados miembros. Los debates entre Eurostat y las autoridades nacionales de estadística se basan en el espíritu de cooperación de las autoridades nacionales. Eurostat no puede recoger directamente datos de fuentes básicas, no puede obligar a las autoridades nacionales a suministrar la información que se considere pertinente para verificar los datos de déficit y deuda notificados, y tampoco tiene la facultad de realizar inspecciones sobre el terreno de partidas sobre las que se estime necesario hacer más aclaraciones. Como en otros sistemas estadísticos, Eurostat, en su papel de autoridad estadística de la Comunidad, trabaja asumiendo que los suministradores de datos básicos actúan de buena fe.

A pesar de su gran responsabilidad y su complejidad, el número de trabajadores de Eurostat que se dedican al análisis de las estadísticas fiscales es relativamente limitado. Además, se externalizaron algunas de las tareas (no básicas). Eurostat carece de los recursos necesarios para desarrollar una verdadera capacidad de inspección en el ámbito de las estadísticas relativas al procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. No obstante, en sus comunicados de prensa a partir de 2002, Eurostat comenzó a expresar sus dudas públicamente sobre algunos problemas contables en las notificaciones griegas.

Eurostat no fue totalmente consciente de la importancia de transmitir con prontitud los problemas al nivel público adecuado y, en vez de ello, mantuvo un debate cerrado entre especialistas en estadística (que, en aquel período, no fueron lo suficientemente sensibles al debate político). Tampoco se tuvo en cuenta la necesidad de dar prioridad a las actividades básicas y de centrarse en las mismas. En retrospectiva, la Comisión debería haber informado antes y de forma más coherente al Comité Económico y Financiero y al Consejo Ecofin de los problemas encontrados. Concretamente, ya en marzo de 2000, cuando validó los datos de déficit correspondientes a 1999, Eurostat podría haber indicado los posibles problemas en relación con el cumplimiento del SEC 95. También debería haber efectuado un análisis más profundo y sistemático de la coherencia de las cifras. A raíz de los informes de convergencia de 2000 elaborados por la Comisión y el BCE podrían haberse planteado preguntas a este respecto (los datos de que se disponía en ese momento señalaban un déficit de un 1,6 % del PIB para 1999).

3.3. Límites actuales de la notificación de datos presupuestarios y de sus sistemas de de suministro en su conjunto

Ya en los años noventa, los informes de misión (realizados en colaboración con la Dirección General de Economía y Finanzas y el BCE) se hallaban a disposición del Comité de estadísticas monetarias, financieras y de balanza de pagos. Las cuestiones se debatieron en varias ocasiones a nivel técnico y todos los Estados miembros participaron en el proceso de consulta.

A través de sus instancias políticas, los Estados miembros también podrían haber prestado más atención a las revisiones estadísticas. La gran revisión de datos de 2002 pasó desapercibida. La fragilidad estadística de los datos presupuestarios de Grecia se resaltó repetidamente en las evaluaciones de la Comisión y se reflejaba en los datos suministrados por Eurostat.

4. ACCIONES PROPUESTAS

4.1. Propuestas relativas a las cuestiones sistémicas

La Comisión está elaborando unas orientaciones para mejorar la gobernanza en materia de estadística. Es necesario establecer unas normas para toda Europa por lo que se refiere a la independencia, la integridad y la responsabilidad de los institutos nacionales de estadística a fin de responder a la invitación del Consejo Ecofin de 10 de septiembre de 2004. La Comisión se plantea la organización de un marco basado en un código de conducta, posiblemente mediante una Directiva.

Esta mejor gobernanza también supone, entre otras cosas, la necesidad de que la Comisión informe a su debido tiempo, en cuanto surja un problema, lo cual figura en el código de mejores prácticas de febrero de 2003, en el que se dispone que, en el plazo de un mes a partir de la fecha límite de notificación, la Comisión resumirá las principales cuestiones o problemas de los cuadros presentados por los Estados miembros con el fin de determinar las soluciones y mejorar constantemente la calidad y la puntualidad de los datos.

Para mejorar la gobernanza, también es necesario tanto mejorar los procedimientos de notificación, comprobación y publicación, como dotar al sistema de estabilidad, sencillez y transparencia. Asimismo, los Estados miembros deberán prestar un apoyo constante al sistema.

4.2. Propuestas relativas a Eurostat

La Comisión se planteará la posibilidad de realizar una propuesta destinada a complementar las normas existentes reforzando los mecanismos de control de los datos. Con arreglo a la legislación vigente, la Comisión carece de la facultad de controlar directamente las cuentas públicas. Es necesario ampliar el conjunto de normas existentes para garantizar que Eurostat, como autoridad estadística, pueda realizar comprobaciones efectivas de los datos notificados por los Estados miembros, lo cual dará lugar a una contabilidad más clara.

La Comisión también se planteará la posibilidad de realizar una propuesta destinada a mejorar sus capacidades de control e inspección de las estadísticas sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, lo cual supone el refuerzo de los servicios de la Comisión que abordan estas cuestiones y la posibilidad de aprovechar más los conocimientos especializados de los Estados miembros. Por otra parte, es necesaria una planificación sistemática de las misiones actuales, además de unas misiones de control más prolongadas y profundas.

4.3. Medidas relativas a Grecia

La Comisión ha incoado un procedimiento de infracción por el continuo incumplimiento por parte de las autoridades griegas de suministrar a la Comisión datos estadísticos con arreglo al artículo 3 del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo anejo al Tratado, al Reglamento (CE) nº 3605/93 del Consejo y al Reglamento (CE) nº 2223/96 del Consejo relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad. La Comisión considera que esta situación se debió a problemas sistémicos persistentes en los departamentos pertinentes.

[1] Para una descripción detallada, consúltese el Informe final de Eurostat, de 22 de noviembre de 2004, sobre la revisión de los datos relativos al déficit y la deuda públicos de Grecia.