Predmet T-409/21

Savezna Republika Njemačka

protiv

Europske komisije

Presuda Općeg suda (osmo prošireno vijeće) od 24. siječnja 2024.

„Državne potpore – Potpore dodijeljene pojedinim odredbama izmijenjenog njemačkog Zakona o kogeneraciji toplinske i električne energije – Reforma programa potpore kogeneraciji – Odluka kojom se potpore proglašavaju spojivima s unutarnjim tržištem – Pojam ‚državna potpora’ – Državna sredstva”

1. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore iz državnih sredstava – Pojam državnih sredstava – Sredstva ostvarena naplatom poreza ili drugih obveznih davanja na temelju nacionalnog zakonodavstva, kojima se upravlja i koje se raspoređuje sukladno tom zakonodavstvu – Iznosi koji su pod stalnim javnim nadzorom i na raspolaganju nadležnim nacionalnim tijelima – Alternativni kriteriji

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 34.-36.)

2. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore iz državnih sredstava – Pojam državnih sredstava – Zakonska obveza mrežnih operatora za električnu energiju da isplate financijsku potporu operatorima kogeneracijskih postrojenja toplinske i električne energije – Puka mogućnost mrežnih operatora da na svoje kupce putem davanja prenesu dodatne troškove proizašle iz te obveze – Uključenost – Pretpostavke – Financijska potpora ostvarena naplatom poreza ili drugih obveznih davanja na temelju nacionalnog zakonodavstva, kojima se upravlja i koje se raspoređuje sukladno tom zakonodavstvu – Neispunjena pretpostavka

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 56.-90.)

3. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore iz državnih sredstava – Pojam državnih sredstava – Zakonska obveza mrežnih operatora za električnu energiju da isplate financijsku potporu operatorima kogeneracijskih postrojenja toplinske i električne energije – Uključenost – Pretpostavke – Iznosi koji su pod stalnim javnim nadzorom i na raspolaganju nadležnim nacionalnim tijelima – Neispunjena pretpostavka

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 95.-100.)

4. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore iz državnih sredstava – Pojam državnih sredstava – Zakonska obveza mrežnih operatora za električnu energiju da isplate financijsku potporu operatorima kogeneracijskih postrojenja toplinske i električne energije – Sredstva koja se prenose s privatnih subjekata na privatne subjekte i koja tijekom cijelog ciklusa ostaju privatne naravi – Izostanak prijenosa državnih sredstava

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 101.-118.)

5. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore iz državnih sredstava – Pojam državnih sredstava – Zakonska obveza mrežnih operatora za električnu energiju da isplate financijsku potporu operatorima kogeneracijskih postrojenja toplinske i električne energije – Puka mogućnost mrežnih operatora da na svoje kupce putem davanja prenesu dodatne troškove proizašle iz te obveze – Ograničenje davanja u korist proizvođača vodika – Izostanak odricanja od državnih sredstava

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 121.-126.)

Kratak prikaz

Povodom tužbe za poništenje koju mu je podnijela Savezna Republika Njemačka, Opći sud poništava odluku Europske komisije kojom je razne mjere koje je ta država članica donijela u svrhu potpore proizvodnji električne energije u kogeneracijskim postrojenjima toplinske i električne energije (u daljnjem tekstu: CHP) ( 1 ) kvalificirala kao državne potpore. Time je Opći sud pojasnio uvjet, predviđen člankom 107. stavkom 1. UFEU-a, u skladu s kojim se državnim potporama u smislu te odredbe mogu kvalificirati samo intervencije države ili putem državnih sredstava.

Savezna Republika Njemačka obavještavala je Komisiju između 2019. i 2021. o zakonodavnim izmjenama kojima su, s jedne strane, bile predviđene mjere financijske potpore operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s kogeneracijom toplinske i električne energije (u daljnjem tekstu zajedno: CHP operatori) i kojima je, s druge strane, bilo predviđeno ograničenje davanja čije je plaćanje u tom kontekstu moglo biti naloženo proizvođačima vodika.

Komisija je u pobijanoj odluci zaključila da te mjere predstavljaju državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, koje su ipak spojive s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a.

Kako bi potkrijepila svoju kvalifikaciju prijavljenih mjera kao državnih potpora, Komisija je među ostalim smatrala da su te mjere bile dodijeljene putem državnih sredstava. Savezna Republika Njemačka svojom tužbom za poništenje osporava taj Komisijin zaključak.

Ocjena Općeg suda

Opći sud podsjeća na to da kvalifikacija neke mjere kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a pretpostavlja ispunjenje više uvjeta, među kojima se nalazi i onaj o postojanju intervencije države ili intervencije putem državnih sredstava.

Prema sudskoj praksi, državnim sredstvima mogu se kvalificirati, s jedne strane, sredstva ostvarena naplatom poreza ili drugih obveznih davanja na temelju nacionalnog zakonodavstva (prvi kriterij) i, s druge strane, iznosi koji cijelo vrijeme ostaju pod javnim nadzorom i time, na raspolaganju nadležnim državnim tijelima (drugi kriterij). Ta su dva kriterija alternativni kriteriji za pojam „državna sredstva” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.

Kao prvo, kad je riječ o mjerama financijske potpore CHP operatorima, Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da se te mjere financiraju prihodima od pravno obveznog davanja čije je plaćanje nametnula država, a kojima se upravlja i čija je namjena određena u skladu s odredbama zakonodavstva (prvi kriterij).

U tom pogledu, Opći sud ističe da mjere potpore CHP operatorima koje je prijavila Savezna Republika Njemačka obilježava postojanje „dviju razina” u lancu opskrbe električnom energijom, pri čemu „prva razina” odgovara odnosu između CHP operatorâ i mrežnih operatora, a „druga razina” odnosu između tih mrežnih operatora i njihovih kupaca.

U okviru „prve razine” opskrbnog lanca, prijavljene mjere predviđaju zakonsku obvezu mrežnih operatora koji su privatni subjekti, a to je da isplate financijsku potporu CHP operatorima. U okviru „druge razine” ti mrežni operatori mogu, a da ih na to ne obvezuje zakon, financijski teret koji proizlazi iz te obveze prenijeti na svoje kupce putem davanja.

S obzirom na ta pojašnjenja, Opći sud utvrđuje da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava time što je smatrala da je obveza mrežnih operatora da CHP operatorima plaćaju iznose na „prvoj razini” opskrbnog lanca, dovoljna da se utvrdi da postoji porez ili drugi obvezni namet što je karakteristično za upotrebu državnih sredstava, a da nije potrebno identificirati drugo obvezno davanje na nekoj drugoj „razini” opskrbnog lanca, s obzirom na to da davanje na „drugoj razini” navedenog lanca ne predstavlja pravno obvezni namet.

Naime, postojanje poreza ili drugog obveznog davanja na temelju zakona odnosi se na podrijetlo sredstava upotrijebljenih za dodjelu prednosti, odnosno da se na temelju njega može zaključiti da su za financiranje te prednosti korištena državna sredstva. Ono se ne podudara s namjenom tih sredstava sukladnom zakonu. Naime zakonska obveza mrežnih operatora na „prvoj razini” opskrbnog lanca odnosi se samo na namjenu sredstava koja je u skladu sa zakonom, ali ne daje nikakvu naznaku o podrijetlu sredstava kojima se mrežni operatori koriste da bi je proveli.

U tom kontekstu, Komisija ne može tvrditi da si je država prisvojila sredstva mrežnih operatora jer potonji nisu nužno oni krajnji dužnici financijskog tereta uzrokovanog mjerama potpore CHP operatorima.

Usto, činjenica da se njemačkim zakonom detaljno predviđaju načini određivanja namjene financijske potpore CHP operatorima nije karakteristična za prijenos državnih sredstava, nego samo za pripisivost tih mjera potpore državi.

Slijedom toga, Opći sud zaključuje da se Komisija pogrešno oslonila na prvi prethodno navedeni kriterij, koji se odnosi na postojanje poreza ili drugih obveznih davanja, kako bi zaključila da su mjere financijske potpore CHP operatorima bile financirane državnim sredstvima.

Opći sud također utvrđuje da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava time što je isključila primjenu sudske prakse proizašle iz presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra ( 2 ).

Komisija je u pobijanoj odluci isključila primjenu te sudske prakse zbog toga što mjere potpore CHP operatorima nisu predstavljale mjeru „obične regulacije cijena”. Međutim, suprotno onomu što je smatrala Komisija, odlučujući element da bi se isključilo postojanje prijenosa državnih sredstava prema sudskoj praksi proizašloj iz presude PreussenElektra, nije pitanje predstavljaju li predmetne mjere mjeru „obične regulacije cijena”, nego činjenica da je država dotične privatne subjekte ovlastila na to da upravljaju državnim sredstvima.

Stoga je Komisija, kako bi isključila primjenu sudske prakse proizašle iz presude PreussenElektra, trebala utvrditi da prednost u korist CHP operatora nisu dodijelili mrežni operatori putem vlastitih financijskih sredstava, nego da ih je država ovlastila na to da upravljaju državnim sredstvima, što nije uspjela dokazati.

Osim toga, Komisija se nije mogla valjano pozvati na koristan učinak članka 107. stavka 1. UFEU-a kako bi ograničila primjenu sudske prakse proizišle iz presude PreussenElektra na slučajeve „obične regulacije cijena” jer se taj članak ne može primijeniti na državna ponašanja koja nisu njime obuhvaćena, kao što je to u ovom slučaju mjera o kojoj odluku donosi država, ali koju financiraju privatni poduzetnici.

Kao drugo, što se tiče ograničenja davanja čije plaćanje mrežni operatori mogu naložiti proizvođačima vodika, Komisija je smatrala da ono predstavlja odricanje od državnih sredstava koje se može kvalificirati kao prijenos državnih sredstava.

Međutim, Opći sud podsjeća na to da predmetno davanje ne predstavlja državno sredstvo u skladu s prvim prethodno navedenim kriterijem jer nema pravno obvezujući karakter. Iz toga slijedi da ni smanjenje tog davanja proizvođačima vodika ne može predstavljati odricanje od državnih sredstava.

S obzirom na prethodno navedeno, Opći sud prihvaća tužbu za poništenje s obzirom na to da je Komisija pogrešno utvrdila da sve mjere koje je prijavila Savezna Republika Njemačka predstavljaju državne potpore koje se financiraju iz državnih sredstava.

( 1 ) Odluka Komisije C(2021) 3918 final od 3. lipnja 2021. o državnoj potpori SA.56826 (2020/N) – Njemačka – Reforma iz 2020. programa potpore kogeneraciji i o državnoj potpori SA.53308 (2019/N) – Njemačka – Izmjena programa potpore postojećim kogeneracijskim postrojenjima za toplinsku i električnu energiju (članak 13. Gesetza zur Neuregelung des Kraft Wärme Kopplungsgesetzes (Zakon o novom uređenju Zakona o kogeneraciji toplinske i električne energije) od 21. prosinca 2015. (BGBl. 2015. I, str. 2498.)) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

( 2 ) Presuda od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160)