Predmet C-626/22

C. Z. i dr.

protiv

Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria
i
Acciaierie d’Italia Holding SpA
i
Acciaierie d’Italia SpA

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale di Milano)

Presuda Suda (veliko vijeće) od 25. lipnja 2024.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Članak 191. UFEU‑a – Industrijske emisije – Direktiva 2010/75/EU – Integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja – Članci 1., 3., 8., 11., 12., 14., 18., 21. i 23. – Članci 35. i 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Postupci izdavanja i ponovnog razmatranja dozvole za rad postrojenja – Mjere za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi – Pravo na čist, zdrav i održiv okoliš”

1. Države članice – Obveze – Pravomoćnost – Obveze nacionalnih sudova – Obveza ponovnog ispitivanja sudske odluke koja je postala pravomoćna – Nepostojanje – Nacionalna sudska praksa koja nacionalnu odredbu tumači protivno pravu Unije – Obveza tumačenja te odredbe u skladu s pravom Unije – Zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na tumačenje prava Unije – Dopuštenost

   (čl. 267. UFEU-a)

   (t. 53., 54.)

2. Prethodna pitanja – Dopuštenost – Zahtjev za tumačenje direktive podnesen u okviru spora između pojedinaca i industrijskog postrojenja od nacionalnog strateškog interesa – Glavni postupak koji se odnosi na posebna pravila koja su donesena u pogledu navedenog postrojenja i obuhvaćena su područjem primjene direktive na koju se odnosi zahtjev za prethodnu odluku – Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku

   (čl. 267. i 288. treći st. UFEU-a)

   (t. 56.-64.)

3. Okoliš – Integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja – Direktiva 2010/75 – Izdavanje i ponovno razmatranje dozvole za rad postrojenja – Uvjeti – Obveza prethodne procjene utjecaja djelatnosti predmetnog postrojenja na okoliš i zdravlje ljudi

   (čl. 191. i 192. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 35. i 37.; Direktiva 2010/75 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 2., 27. i 45., čl. 3. t. 2. i 3., čl. 4. st. 1., čl. 5. st. 1., čl. 8. st. 2. drugi podst. i čl. 10. do 27. te Prilozi I. i dio 1. Priloga VII.)

   (t. 67.-95., 104., 105. i t. 1. izreke)

4. Okoliš – Integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja – Direktiva 2010/75 – Izdavanje i ponovno razmatranje dozvole za rad postrojenja – Utvrđivanje graničnih vrijednosti emisija za onečišćujuće tvari – Uzimanje u obzir štetnih tvari koje mogu biti emitirane iz predmetnog postrojenja – Doseg

   (Direktiva 2010/75 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 15. i čl. 3. t. 6., čl. 12. st. 1. t. (f), čl. 14. st. 1. t. (a), čl. 18. i čl. 21. st. 5. t. (a))

   (t. 109.-122. i t. 2. izreke)

5. Okoliš – Integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja – Direktiva 2010/75 – Dozvola za rad postrojenja – Rok za usklađivanje s mjerama za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi koje su predviđene tom dozvolom – Nacionalni propis kojim se taj rok više puta produljivao – Nedopuštenost u slučaju ozbiljnih i značajnih opasnosti za integritet okoliša i zdravlja ljudi

   (Direktiva 2010/75 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 43. i čl. 8. st. 1. i 2., čl. 13. st. 5., čl. 21. st. 3. i čl. 82. st. 1.)

   (t. 125.-128., 130.-132. i t. 3. izreke)

Kratak prikaz

Odlučujući o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale di Milano (Sud u Milanu, Italija), Sud je, zasjedajući u velikom vijeću, pojasnio uvjete dozvole za rad postrojenja na temelju Direktive 2010/75 o industrijskim emisijama ( 1 ).

Tvornica čelika Ilva (u daljnjem tekstu: tvornica Ilva) nalazi se u općini Taranto (Italija) i radi na temelju „integrirane okolišne dozvole” dodijeljene 2011.

Unatoč zapljeni iz 2012., toj je tvornici, na temelju posebnih pravila o odstupanjima, dopušten nastavak djelatnosti proizvodnje u razdoblju od 36 mjeseci, pod uvjetom poštovanja plana okolišnih i zdravstvenih mjera. Krajnji datum za postupanje u skladu s tim planom bio je više puta odgađan, na razdoblje od više godina, iako je djelatnost o kojoj je riječ donosila ozbiljne i značajne opasnosti za integritet okoliša i zdravlja okolnog stanovništva.

U tom su kontekstu tužitelji, koji se pozivaju na prava oko 300000 stanovnika općine Taranto i susjednih općina, podnijeli sudu koji je uputio zahtjev kolektivnu tužbu kojom se tražio, među ostalim, prestanak rada tvornice Ilva ili njezinih određenih dijelova zbog onečišćenja uzrokovanog njezinim industrijskim emisijama i štete za zdravlje ljudi koja iz toga proizlazi.

Budući da talijanski propisi izdavanje ili ponovno razmatranje dozvole za industrijsko iskorištavanje ne uvjetuju prethodnom procjenom utjecaja postrojenja na zdravlje ljudi, sud koji je uputio zahtjev odlučio je postaviti Sudu pitanje o nužnosti takve procjene, dosegu ispitivanja nadležnih tijela kao i o roku dodijeljenom operateru postrojenja za usklađivanje s uvjetima utvrđenima u izdanoj dozvoli.

Ocjena Suda

Kao prvo, što se tiče potrebe provedbe procjene koja obuhvaća učinke djelatnosti predmetnog postrojenja na zdravlje ljudi, Sud je podsjetio na to da su zaštita i poboljšanje kvalitete okoliša te zaštita zdravlja ljudi dvije usko povezane sastavnice politike Unije u području okoliša. Utvrđivanjem pravila o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja uzrokovanog industrijskim aktivnostima, Direktivom 2010/75 konkretiziraju se obveze Unije u području zaštite okoliša i zdravlja ljudi koje proizlaze, među ostalim, iz članka 191. UFEU-a, čime se pridonosi zaštiti prava svakog pojedinca na život u okolišu pogodnom za njegovo zdravlje i dobrobit. Sud je u tom pogledu uputio na članke 35. i 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i utvrdio usku vezu koja postoji između zaštite okoliša i zaštite zdravlja ljudi.

Među uvjetima dozvole za rad predviđenima tom direktivom nalazi se obveza operatera da poduzme sve odgovarajuće mjere za sprečavanje „onečišćavanja” kao i mjere za praćenje emisija u okoliš. Taj operater također mora osigurati da njegov rad ne uzrokuje nikakvo „značajno onečišćenje”. Usto, uvjeti dozvole ponovno se razmatraju ako to opravdava „onečišćenje” prouzročeno postrojenjem. Periodičnost tog ponovnog razmatranja mora biti prilagođena opsegu i prirodi postrojenja te posebno uzeti u obzir lokalne posebnosti mjesta na kojem se odvija industrijska aktivnost, a posebno blizinu stambenih objekata.

U tom je pogledu Sud istaknuo da pojam „onečišćenje”, naveden u Direktivi 2010/75, uključuje štetu nanesenu, odnosno koja bi mogla biti nanesena, kako okolišu tako i zdravlju ljudi. Tu usku vezu koja postoji između zaštite kvalitete okoliša i zaštite zdravlja ljudi uostalom potvrđuju i, uz odredbe primarnog prava Unije, više odredaba Direktive 2010/75 kao i sudska praksa Europskog suda za ljudska prava. Kad je riječ upravo o onečišćenju koje uzrokuje tvornica Ilva, potonji je sud tako utvrdio povredu prava tužiteljâ na poštovanje privatnog i obiteljskog života oslanjajući se na onečišćujuće učinke emisija te tvornice kako na okoliš tako i na zdravlje ljudi ( 2 ).

Iz toga proizlazi da operater postrojenja koje je obuhvaćeno područjem primjene Direktive 2010/75 mora, u svojem zahtjevu za izdavanje dozvole, pružiti odgovarajuće informacije o emisijama koje potječu iz njegova postrojenja te, tijekom cijelog razdoblja rada postrojenja, osigurati poštovanje obveza i mjera predviđenih tom direktivom, stalnim procjenjivanjem utjecaja djelatnosti postrojenja kako na okoliš tako i na zdravlje ljudi.

Isto tako, na nadležnim je nacionalnim tijelima da predvide da je takva procjena sastavni dio postupaka za izdavanje i ponovno razmatranje dozvole za rad i da predstavlja preduvjet za izdavanje ili za ponovno razmatranje te dozvole. Kada ta procjena donese rezultate koji svjedoče o neprihvatljivosti opasnosti za zdravlje brojne populacije izložene emisijama onečišćujućih tvari, ta se dozvola mora ponovno razmotriti u kratkom roku. U ovom slučaju, utjecaj onečišćujućih tvari iz tvornice Ilva, odnosno sitnih čestica PM2,5 i PM10, bakra, žive i naftalena koje potječu iz difuznih izvora, na okoliš i zdravlje ljudi nije bio procijenjen u okviru predmetnih okolišnih dozvola.

Kao drugo, što se tiče dosega procjene koju trebaju provesti nadležna tijela, ona moraju uzeti u obzir, osim predvidljivih onečišćujućih tvari s obzirom na prirodu i vrstu dotične industrijske djelatnosti, sve tvari sa znanstveno dokazanim štetnim emisijama koje predmetno postrojenje može ispuštati u znatnim količinama, s obzirom na njihovu prirodu i potencijal za prijenos onečišćenja s jednog medija na drugi. U skladu s načelom preventivnog djelovanja, određivanje količine onečišćujućih tvari čije se emitiranje može dopustiti mora biti povezano sa stupnjem štetnosti predmetnih tvari.

Prema tome, operater postrojenja obvezan je u svojem zahtjevu za izdavanje dozvole za rad tog postrojenja pružiti informacije o prirodi, količini i mogućem štetnom učinku emisija koje navedeno postrojenje može proizvesti kako bi nadležna tijela mogla utvrditi granične vrijednosti u pogledu tih emisija, uz jedinu iznimku onih koje po svojoj prirodi ili količini ne mogu predstavljati rizik za okoliš ili zdravlje ljudi.

Postupak ponovnog razmatranja dozvole ne može se pak ograničiti na utvrđivanje graničnih vrijednosti samo za one onečišćujuće tvari čija je emisija bila predvidljiva i uzeta u obzir tijekom prvotnog postupka izdavanja dozvole. U tom pogledu valja uzeti u obzir iskustvo stečeno radom predmetnog postrojenja i, slijedom navedenog, stvarno utvrđene emisije. Ako poštovanje standarda kvalitete okoliša zahtijeva uvođenje strožih graničnih vrijednosti emisije za postrojenje o kojem je riječ, u dozvolu treba dodati dodatne mjere ne dovodeći u pitanje druge mjere koje se mogu poduzeti kako bi se ti standardi poštovali.

Kao treće, kad je riječ o roku koji je operateru postrojenja određen za usklađivanje s dozvolom za rad, Sud je uvodno naveo da su za postrojenja poput tvornice Ilva nadležna nacionalna tijela, na temelju Direktive 2010/75, trebala do 28. veljače 2016. prilagoditi uvjete dozvole novim raspoloživim tehnikama. U slučaju povrede uvjeta dozvole za rad postrojenja, države članice dužne su na temelju te direktive poduzeti potrebne mjere kako bi odmah osigurale ispunjavanje tih uvjeta.

S obzirom na ta razmatranja, Sud je zaključio da se Direktivi 2010/75 protivi nacionalni propis na temelju kojeg se rok dodijeljen operateru postrojenja radi postupanja u skladu s mjerama za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi, koje su predviđene dozvolom za rad tog postrojenja, više puta produljivao, iako su utvrđivane ozbiljne i značajne opasnosti za integritet okoliša i zdravlje ljudi. Dodao je da se, kada djelatnost donosi takve opasnosti, rad predmetnog postrojenja u skladu s tom direktivom prekida.

( 1 ) Direktiva 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL 2010., L 334, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159.)

( 2 ) ESLJP, 24. siječnja 2019., Cordella i dr. protiv Italije, CE:ECHR:2019:0124JUD 005441413