Predmet T-1126/23

Asociația Inițiativa pentru Justiție

protiv

Europske komisije

Rješenje Općeg suda (treće vijeće) od 3. veljače 2025.

„Tužba za poništenje – Odluka 2006/928/EZ – Mehanizam za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije – Odluka (EU) 2023/1786 o stavljanju izvan snage Odluke 2006/928 – Nepostojanje izravnog utjecaja – Nedopuštenost”

1. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Tužba koju je podnijelo udruženje – Dopuštenost – Kriteriji

   (čl. 263. četvrti st. UFEU-a)

   (t. 24.)

2. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Tužba strukovnog udruženja za obranu i zastupanje svojih članova – Izravan utjecaj – Kriteriji – Udruženje koje djeluje u vlastito ime – Odluka Komisije kojom se stavlja izvan snage mehanizam za suradnju i provjeru uspostavljen u pogledu Rumunjske prilikom njezina pristupanja Europskoj uniji – Nepostojanje izravnog utjecaja – Nedopuštenost

   (čl. 263. četvrti st. UFEU-a; odluke Komisije 2006/928 i 2023/1786)

   (t. 24., 27.-31.)

3. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Tužba strukovnog udruženja za obranu i zastupanje svojih članova – Izravan utjecaj – Kriteriji – Udruženje koje djeluje u ime svojih članova – Odluka Komisije kojom se stavlja izvan snage mehanizam za suradnju i provjeru uspostavljen u pogledu Rumunjske prilikom njezina pristupanja Europskoj uniji – Nepostojanje izravnog utjecaja – Nedopuštenost – Načelo izravnog učinka – Doseg

   (čl. 263. četvrti st. UFEU-a; odluke Komisije 2006/928 i 2023/1786)

   (t. 41.-48., 52.-67., 70.-73.)

4. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Izravan utjecaj – Kriteriji – Mogućnost ublažavanja uvjeta dopuštenosti pozivanjem na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Nepostojanje

   (čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; čl. 263. četvrti st. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

   (t. 75.-77., 80.)

Kratak prikaz

Svojim rješenjem Opći sud odbacuje kao nedopuštenu tužbu za poništenje koju je podnijelo strukovno udruženje rumunjskih državnih odvjetnika protiv Odluke 2023/1786 ( 1 ) o stavljanju izvan snage Odluke 2006/928 ( 2 ) donesene prilikom pristupanja Rumunjske Europskoj uniji i kojom je uspostavljen CVM. Osobito se izjašnjava o novom pitanju odnosa između načela izravnog učinka i uvjeta dopuštenosti koji se odnosi na izravan utjecaj na fizičku ili pravnu osobu.

Ovaj je predmet dio opsežne reforme u području pravosuđa i borbe protiv korupcije u Rumunjskoj, koja se od 2007. prati na razini Europske unije na temelju CVM-a. U Odluci 2006/928 navedena su četiri mjerila koja je Rumunjska trebala ispuniti na temelju CVM-a, osobito u području reforme pravosudnog sustava i borbe protiv korupcije (u daljnjem tekstu: mjerila).

S obzirom na napredak koji je Rumunjska ostvarila u ispunjavanju tih mjerila, Europska komisija je 15. rujna 2023. donijela pobijanu odluku.

Asociația Inițiativa pentru Justiție, strukovno udruženje državnih odvjetnika čiji je cilj osigurati poštovanje vrijednosti vladavine prava u Rumunjskoj, osiguravajući, među ostalim, poštovanje prava državnih odvjetnika i njihovu neovisnost, podnijela je Općem sudu tužbu za poništenje te odluke.

Komisija ističe prigovor nedopuštenosti tužbe zbog nepostojanja izravnog utjecaja pobijane odluke na tužitelja ili nekog od njegovih članova. Tužitelj pak tvrdi da ima aktivnu procesnu legitimaciju kao udruženje koje zastupa interese svojih članova, državnih odvjetnika. Naime, pobijana odluka izravno utječe na njih jer bi ih ukidanje CVM-a moglo više izložiti stegovnim postupcima.

Ocjena Općeg suda

Opći sud najprije podsjeća na tri slučaja u kojima se tužba za poništenje koju je podnijela fizička ili pravna osoba na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a može proglasiti dopuštenom. Budući da tužitelj nije adresat pobijane odluke, Opći sud ispituje odnosi li se ta odluka izravno na tužitelja ili nekog od njegovih članova.

U tom pogledu navodi da se tužbe za poništenje koje podnesu udruženja smatraju dopuštenima u trima slučajevima: kao prvo, kada im se zakonskom odredbom izričito priznaje niz postupovnih mogućnosti, kao drugo, kada udruženje zastupa interese svojih članova koji sami imaju aktivnu procesnu legitimaciju i, kao treće, kada je udruženje individualizirano zbog utjecaja na njegove vlastite interese kao udruženja, osobito jer akt čije se poništenje traži utječe na njegov pregovarački položaj.

U tom okviru Opći sud, na prvom mjestu, analizira dopuštenost tužbe tužitelja koji djeluje u vlastito ime.

U tom pogledu utvrđuje da on ne ispunjava uvjete koji se odnose na prvi i treći slučaj dopuštenosti tužbe za poništenje, koji su prethodno navedeni. Naime, s jedne strane, nijedna mu zakonska odredba ne dodjeljuje prava kako bi se osigurala djelotvorna sudska zaštita državnih odvjetnika u kontekstu CVM-a. S druge strane, okolnost da je on bio Komisijin sugovornik u okviru CVM-a nije dovoljna da mu se prizna svojstvo pregovarača u kontekstu donošenja pobijane odluke.

Na drugom mjestu, Opći sud odlučuje o dopuštenosti tužbe tužitelja koji djeluje u ime svojih članova čije interese zastupa. Tako nakon što je podsjetio na dva kumulativna uvjeta koja moraju biti ispunjena kako bi se smatralo da se odluka koja je predmet tužbe za poništenje izravno odnosi na fizičku ili pravnu osobu ( 3 ), Opći sud ispituje može li pobijana odluka izravno proizvoditi pravne učinke na položaj državnih odvjetnika koji su tužiteljevi članovi.

U tom pogledu najprije ističe da, s obzirom na to da je tom odlukom stavljena izvan snage Odluka 2006/928, valja je ispitati s obzirom na predmet, sadržaj te pravni i činjenični kontekst u kojem je potonja odluka donesena. Iz toga slijedi da pobijana odluka može izravno proizvoditi pravne učinke na položaj rumunjskih državnih odvjetnika koji su članovi tužitelja samo ako je sama Odluka 2006/928 mogla proizvesti takve učinke.

Što se tiče, kao prvo, predmeta i konteksta u kojem je donesena Odluka 2006/928, Opći sud naglašava da je njezin cilj bio uspostaviti CVM i utvrditi mjerila za dovršetak pristupanja Rumunjske Uniji, uklanjanjem nedostataka koje je Komisija utvrdila prije tog pristupanja, osobito u području pravosuđa i borbe protiv korupcije. Što se tiče predmeta i konteksta pobijane odluke, njome se stavlja izvan snage Odluka 2006/928 jer je Komisija smatrala da je Rumunjska u zadovoljavajućoj mjeri ostvarila navedena mjerila.

Kao drugo, što se tiče sadržaja Odluke 2006/928, njome se Rumunjskoj nalagala obveza da ispuni mjerila navedena u prilogu toj odluci i da Komisiji podnese izvješće o napretku ostvarenom u tu svrhu. Također njome se Komisiji nalagala obveza da sastavi izvješća namijenjena analizi i ocjeni napretka koji je Rumunjska ostvarila s obzirom na ta mjerila. Što se tiče sadržaja pobijane odluke, ona se temelji na zaključku prema kojem je Rumunjska u zadovoljavajućoj mjeri ostvarila navedena mjerila.

Kao treće, Opći sud podsjeća na to da je Sud pojasnio pravne učinke ( 4 ), s jedne strane, mjerila predviđenih Odlukom 2006/928, pri čemu je istaknuo da su obvezujuća za Rumunjsku i da imaju izravan učinak, i, s druge strane, izvješća koja je Komisija sastavila na temelju te odluke, pri čemu je naglasio da Rumunjska treba valjano uzeti u obzir zahtjeve i preporuke koje je Komisija iznijela u tim izvješćima.

Prema mišljenju Općeg suda, iz analize predmeta, sadržaja i konteksta Odluke 2006/928 nedvojbeno proizlazi da se njome Rumunjskoj samo nalaže obveza da poduzme potrebne mjere, osobito s obzirom na preporuke koje je Komisija iznijela u svojim izvješćima, kako bi se ispunila mjerila. Stoga tom odlukom nije dodijeljeno nikakvo pravo tužiteljevim članovima, tako da se ne može smatrati da izravno proizvodi učinke na njihov pravni položaj.

U prilog tom zaključku Opći sud najprije ističe da okolnost da je Sud priznao izravan učinak mjerila iz Odluke 2006/928 ne može sama po sebi značiti da ta mjerila nužno uključuju odgovarajuća prava državnih odvjetnika na koja se oni mogu izravno pozivati pred nacionalnim sudovima kako bi osporili, među ostalim, nezakonite stegovne postupke. Naime, Sud je priznao izravan učinak mjerila, ne u smislu sudske prakse proizišle iz presude van Gend & Loos (26/62) ( 5 ), nego sa stajališta da načelo izravnog učinka obuhvaća i obvezu nacionalnih sudova da izuzmu iz primjene svaki nacionalni propis ili sudsku praksu koji su protivni pravu Unije.

Osim toga, Opći sud pojašnjava da izravan učinak mjerila ne može podrazumijevati da pojedinci mogu osporavati ukidanje tih mjerila a da pritom ne dokažu da samo to ukidanje izravno i osobno utječe na njihov pravni položaj, što nije dokazano u ovom slučaju.

Nadalje, nakon što je podsjetio na to da se pitanje odnosi li se akt Unije koji mu nije upućen izravno na pojedinca ocjenjuje s obzirom na predmet i pravni okvir predmetnog akta, Opći sud utvrđuje da iz odredbi Odluke 2006/928 proizlazi da su njezini učinci ograničeni na odnose između Unije i Rumunjske a da se ta odluka izravno ili neizravno ne odnosi na pojedince, uključujući državne odvjetnike.

Naposljetku, Opći sud pojašnjava da, iako u određenim situacijama margina prosudbe kojom raspolažu države članice u okviru provedbe odredbe akta Unije ne može kao takva biti dovoljna da bi se smatralo da navedena odredba nema izravan učinak, postojanje takve margine sprečava ispunjavanje uvjeta izravnog utjecaja. Međutim, u ovom je slučaju Odlukom 2006/928 Rumunjskoj dodijeljena margina prosudbe u pogledu mjera koje treba donijeti, koje se osobito odnose na aspekte povezane s organizacijom njezina pravosudnog sustava.

S obzirom na prethodno navedeno, Opći sud zaključuje da Odluka 2006/928, a stoga ni pobijana odluka, ne proizvodi izravno učinke na pravni položaj tužiteljevih članova. Stoga, s obzirom na to da državni odvjetnici čije interese tužitelj zastupa sami nemaju aktivnu procesnu legitimaciju, ni tužitelj ne ispunjava uvjete da bi njegova tužba bila dopuštena u dijelu u kojem zastupa interese svojih članova.

Međutim, Opći sud podsjeća na to da se, neovisno o stavljanju izvan snage Odluke 2006/928, državni odvjetnici protiv kojih se vode stegovni postupci uvijek mogu pozivati na sudsku zaštitu koju imaju na temelju prava Unije na temelju članka 19. UEU-a.

Na trećem mjestu, Opći sud odbija tužiteljev zahtjev za ublažavanje uvjeta dopuštenosti tužbe za poništenje, predviđenih u članku 263. četvrtom stavku UFEU-a. Iako te uvjete treba tumačiti s obzirom na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu ( 6 ), cilj te zaštite nije izmjena sustava sudskog nadzora predviđenog Ugovorima i na temelju nje se ne može ne uzeti u obzir uvjet izravnog utjecaja koji se izričito navodi u članku 263. četvrtom stavku UFEU-a. Što se tiče, konkretnije, pristupa koji je Europski sud za ljudska prava primijenio s obzirom na pravo na pošteno suđenje ( 7 ) u presudi Verein Klimaseniorinnen Schweiz i drugi protiv Švicarske ( 8 ), Opći sud podsjeća na to da, iako temeljna prava iz EKLJP‑a kao opća načela predstavljaju dio pravnog poretka Unije, EKLJP nije pravni instrument koji formalno predstavlja dio pravnog poretka Unije jer joj Unija nije pristupila. Naime, namjena je odredbe Povelje ( 9 ) u kojoj se navodi da u njoj sadržana prava koja odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP-om imaju isto značenje i doseg kao i ona dodijeljena tom konvencijom, osiguranje potrebne sukladnosti između Povelje i EKLJP-a bez štetnog učinka na autonomiju prava Unije i Suda Europske unije.

( 1 ) Odluka Komisije (EU) 2023/1786 od 15. rujna 2023. o stavljanju izvan snage Odluke 2006/928/EZ o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije (SL 2023., L 229, str. 94., u daljnjem tekstu: pobijana odluka)

( 2 ) Odluka Komisije 2006/928/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije (SL 2006., L 354, str. 56.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 65., str. 53., u daljnjem tekstu: CVM)

( 3 ) Dva kumulativna uvjeta koja se odnose na izravan utjecaj mjere koja je predmet tužbe za poništenje na fizičku ili pravnu osobu zahtijevaju, prvi, da predmetna mjera izravno proizvodi učinke na pravni položaj osobe, a drugi, da ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast adresatima zaduženima za njezinu provedbu.

( 4 ) Presuda od 18. svibnja 2021., AsociaţiaForumul Judecătorilor din România i dr. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 i C-397/19, EU:C:2021:393)

( 5 ) Presuda od 5. veljače 1963., van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1)

( 6 ) Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)

( 7 ) Članak 6. stavak 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP)

( 8 ) Presuda ESLJP-a od 9. travnja 2024., Verein Klimaseniorinnen Schweiz i drugi protiv Švicarske (CE :ECHR :2024 :0409JUD005360020) Taj je sud u toj presudi priznao aktivnu procesnu legitimaciju udruženja osnovanog radi promicanja i provedbe djelotvornih mjera za zaštitu klime.

( 9 ) Članak 52. stavak 3. Povelje