Predmet T-671/14

Bayerische Motoren Werke AG

protiv

Europske komisije

„Državne potpore – Regionalne potpore za ulaganje – Potpora koju je Njemačka dodijelila u korist društva BMW za veliki projekt ulaganja u Leipzigu koji se odnosi na proizvodnju dvaju modela električnih vozila (i3 i i8) – Odluka kojom se potpora proglašava djelomično spojivom i djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem – Članak 107. stavak 3. točka (c) UFEU a – Članak 108. stavci 2. i 3. UFEU-a – Poticajni učinak potpore – Nužnost potpore”

Sažetak – Presuda Općeg suda (peto vijeće) od 12. rujna 2017.

1. Potpore koje dodjeljuju države – Planovi potpora – Komisijino ispitivanje – Prethodna faza i kontradiktorna faza – Spojivost potpore s unutarnjim tržištem – Poteškoće u ocjeni – Komisijina dužnost pokretanja kontradiktornog postupka – Ozbiljne poteškoće – Pojam – Objektivna narav – Okolnosti koje omogućavaju dokazivanje postojanja takvih poteškoća

   (čl. 108. st. 2. i 3. UFEU-a)

2. Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za regionalni razvoj – Kriteriji za ocjenu – Odvagivanje prednosti i nepovoljnih učinaka predmetne mjere – Smjernice za nacionalne regionalne potpore – Doseg

   (čl. 107. st. 3. UFEU-a i čl. 108. st. 2. UFEU-a; Komunikacija Komisije 2006/C 54/08, t. 68.)

3. Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Diskrecijska ovlast Komisije – Donošenje, od strane Komisije, smjernica kojima se uređuje okvir za ispitivanje spojivosti potpora s unutarnjim tržištem – Posljedice – Samoograničavanje svojih diskrecijskih ovlasti – Obveza poštovanja načelâ jednakog postupanja i zaštite legitimnih očekivanja

   (čl. 107. st. 3. UFEU-a; Komunikacija Komisije 2006/C 54/08)

4. Tužba za poništenje – Predmet – Odluka koja se zasniva na više temelja obrazloženja od kojih je svaki dostatan za opravdanje njezine izreke – Poništenje takve odluke – Pretpostavke

   (čl. 263. UFEU-a)

5. Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Nacionalne regionalne potpore – Mjerila – Poticajni učinak

   (čl. 107. st. 3. UFEU-a; Komunikacija Komisije 2009/C 223/02, t. 22.)

6. Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za regionalni razvoj – Kriteriji – Poštovanje načela proporcionalnosti

   (čl. 107. st. 3. UFEU-a; Komunikacija Komisije 2006/C 54/08, t. 68. do 70., i Komunikacija Komisije 2009/C 223/02, t. 30. i 33.)

7. Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za regionalni razvoj – Kriteriji – Trenutak ocjenjivanja

   (čl. 107. st. 3. UFEU-a; Komunikacija Komisije 2006/C 54/08, t. 68., i Komunikacija Komisije 2009/C 223/02, t. 21., 22., 26. i 29.)

8. Potpore koje dodjeljuju države – Planovi potpora – Obveza prethodne prijave i privremene suspenzije izvršenja potpore – Doseg

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a i čl. 108. st. 3. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 659/1999, čl. 2.)

9. Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Kategorije potpora za koje je uredbom određeno da se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Uredba br. 800/2008 – Uvjeti za izuzeće od obveze prijave

   (čl. 107. st. 3. UFEU-a i čl. 108. st. 3. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 994/98, uvodne izjave 4. i 5.; Uredba Komisije br. 800/2008, uvodna izjava 7. i čl. 6. st. 1. i 2.; Komunikacija Komisije 2006/C 54/08, t. 64., i Komunikacija Komisije 2009/C 223/02, t. 56.)

1.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 33.-40.)

2.  Kad Komisija ocjenjuje spojivost državnih potpora s unutarnjim tržištem s obzirom na odstupanje predviđeno u članku 107. stavku 3. UFEU-a, treba voditi računa o interesu Unije i ne može propustiti ispitati utjecaj tih mjera na mjerodavno tržište ili tržišta u cijelom Europskom gospodarskom prostoru. U takvom slučaju Komisija je dužna ne samo provjeriti jesu li te mjere takve da stvarno pridonose gospodarskom razvoju dotičnih regija nego također ocijeniti utjecaj tih potpora na trgovinu između država članica i osobito ispitati sektorske učinke koje mogu izazvati u cijeloj Uniji.

   U tom pogledu, točkom 68. Smjernica za nacionalne regionalne potpore za 2007. – 2013. uspostavlja se među ostalim prag tržišnih udjela (25 %) koji, u slučaju da je premašen, obvezuje Komisiju da pokrene službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a, čak i ako ona a priori smatra da je dotična potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Međutim, iz tog pravila samim time ne proizlazi da je pokretanje službenog istražnog postupka isključeno ako ti pragovi nisu premašeni i da je Komisija u takvom slučaju dužna potporu izravno smatrati spojivom s unutarnjim tržištem. Naime, u tom potonjem slučaju Komisija, doduše, još ima mogućnost da ne pokrene službeni istražni postupak, ali tu odluku ne može opravdati tvrdnjom da je na nju obvezna prema točki 68. Smjernica.

   Stoga, ako postoje ozbiljne poteškoće, Komisija može pokrenuti službeni istražni postupak neovisno o pitanju je li premašen prag tržišnih udjela od 25 %, utvrđen u točki 68. podtočki (a) Smjernica.

   Naime, sama činjenica da pragovi predviđeni u Smjernicama nisu premašeni ne uzrokuje automatski spojivost potpore s unutarnjim tržištem. Suprotno tomu, čak i u slučaju u kojem navedeni pragovi nisu premašeni i ispunjeni su drugi uvjeti predviđeni u regionalnim smjernicama, Komisija može provjeriti jesu li prednosti u pogledu regionalnog razvoja važnije od nepovoljnih učinaka koje je dotični projekt uzrokovao u pogledu narušavanja tržišnog natjecanja, što, među ostalim, podrazumijeva nadzor toga je li dotična potpora potrebna.

   (t. 41., 44., 47., 65.)

3.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 42., 43.)

4.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 79.)

5.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 85.-94., 99.)

6.  Nije prikladno da se državnom potporom otkloni sav rizik ulaganja povezan s posebnim projektom. Takvi su rizici, naprotiv, odgovornost poduzetnika korisnika potpore, to više što nisu bili brojčano određeni ili djelomično nisu čak bili unaprijed brojčano odredivi. Prilikom ocjene svrhovitosti potpore relevantan je kriterij samo to je li potpora bila potrebna da se projekt ulaganja provede u dotičnoj potpomognutoj regiji.

   Komisija potporu može proglasiti spojivom s člankom 107. stavkom 3. UFEU-a samo ako može utvrditi da ona doprinosi ostvarenju jednog od navedenih ciljeva, ciljeva koje poduzetnik korisnik potpore ne može postići vlastitim sredstvima u uobičajenim tržišnim uvjetima.

   Nije, naime, moguće da potpora sadržava uređenja, posebno u pogledu iznosa, čiji ograničavajući učinci premašuju ono što je potrebno da se njome mogu postići ciljevi koje Ugovor dopušta.

   Osim toga, utvrđenje da potpora nije nužna osobito može proizići iz činjenice da je zainteresirani poduzetnik već započeo ili čak dovršio potpomognuti projekt prije nego što je zahtjev za potporom dostavljen nadležnim tijelima, čime se isključuje moguća poticajna uloga dotične potpore.

   Načelo proporcionalnosti znači da je udio potpore koji premašuje minimum potreban za donošenje odluke o ulaganju u potpomognutom području potrebno smatrati suvišnim jer on predstavlja novčanu mjeru u korist korisnika potpore za koju nisu postavljeni određeni uvjeti i koja ne služi svrsi spojivoj s pravilima o državnim potporama.

   Naime, da bi regionalna potpora bila proporcionalna, njezin iznos i intenzitet moraju biti ograničeni na minimum potreban da ulaganje bude provedeno u potpomognutoj regiji. U tom kontekstu, uvodna izjava 30. Komunikacije o kriterijima za dubinsku ocjenu regionalnih potpora velikim projektima ulaganja upućuje na Smjernice za nacionalne regionalne potpore za 2007. – 2013. i određene gornje granice utvrđene za regionalne potpore, s obzirom na ozbiljnost problema koji utječu na navedene regije. Nadalje, uvodna izjava 33. te komunikacije navodi u kojoj će se situaciji potpora općenito smatrati proporcionalnom. Radi se o okolnosti u kojoj je potpora jednaka razlici između neto troškova ulaganja za poduzetnika korisnika u potpomognutoj regiji i onih ulaganja u drugoj regiji ili drugim regijama. Nabrojeni su različiti kriteriji koje u tom pogledu treba uzeti u obzir. Osim toga, treba istaknuti da je takvo načelo proporcionalnosti – koje se sastoji od ograničavanja potpore na potreban minimum, tako da se smanji narušavanje unutarnjeg tržišta – također relevantno u drugim područjima prava u vezi s državnim potporama.

   (t. 105., 109.-111., 120., 145.)

7.  U okviru ispitivanja regionalne potpore za velike projekte ulaganja, analiza razmjernosti potpore također mora biti provedena na dan odluke o ulaganju, to jest u kontekstu u kojem poduzetnik korisnik odlučuje o lokaciji svojeg projekta. To, naime, proizlazi već iz logike stavka 21. Komunikacije o kriterijima za dubinsku ocjenu regionalnih potpora velikim projektima ulaganja, koji upućuje na točku 68. Smjernica za nacionalne regionalne potpore za 2007. – 2013. i obvezuje Komisiju da provjeri je li potpora potrebna kako bi se osigurao poticajni učinak ulaganja. Osim činjenice da se poticajni učinak mora ocijeniti čak i prije odluke o ulaganju, treba dodati da upućivanje na pitanje je li potpora potrebna u tom pogledu spada u analizu njezine proporcionalnosti. Nemoguće je razdvojiti te kriterije na način da se jedan ocjenjuje a priori, a drugi a posteriori.

   U tom pogledu treba dodati da bi drugačije rješenje dovelo do situacije u kojoj bi se čak i za državnu potporu koja premašuje ono što je strogo potrebno glede cilja koji se želi postići moglo smatrati da ima poticajni učinak i da je proporcionalna samo zbog toga što bi mogla dovesti do provedbe projekta poput onoga iz stavka 22. Komunikacije o kriterijima za dubinsku ocjenu regionalnih potpora velikim projektima ulaganja a da se ne uzme u obzir pitanje nije li ta potpora zapravo plaćanje koje dovodi do poboljšanja financijskog položaja poduzetnika korisnika, a da nije potrebna za postizanje ciljeva iz članka 107. stavka 3. UFEU-a. To tumačenje, koje se odnosi na analizu i nužnosti potpore i njezina poticajnog učinka u trenutku ulaganja, i dalje je sukladno stavku 29. Komunikacije o kriterijima za dubinsku ocjenu regionalnih potpora velikim projektima ulaganja kao i njezinu stavku 26., koji se, među ostalim, odnosi na dokumente podnesene odboru za ulaganja i koji su predstavljali različite scenarije ulaganja.

   Međutim, ne može se ocijeniti neproporcionalnim to što je Komisija analizirala elemente koje je imala tijekom ocjene je li potpora potrebna i ima li poticajni učinak, vodeći računa o situaciji na dan odluke kojom je omogućen konačan izbor lokacije projekta ulaganja.

   (t. 127.-129., 135.)

8.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 165.-169.)

9.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 170.-181.)