EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 2.2.2016.

COM(2016) 50 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o Akcijskom planu za jačanje borbe protiv financiranja terorizma

Nakon nedavnih napada koji su počinjeni na tlu Europske unije i šire postalo je jasno da EU treba djelovati u području svih politika za sprečavanje i borbu protiv terorizma. Terorističkim organizacijama i pojedinačnim teroristima potrebno je financiranje za uspostavu njihovih mreža, novačenje, opskrbu te za sama teroristička djela. Ukidanje izvora financiranja, zbog čega je teroristima teže izbjeći otkrivanje kada se koriste time sredstvima, i ciljano prikupljanje informacija o postupku financiranja mogu stoga znatno doprinijeti borbi protiv terorizma.

Izazovi u pogledu financiranja terorizma nisu novost. Godinama su poznate ključne značajke financiranja terorizma, npr. bliske veze s mrežama organiziranog kriminala. Kazneni zakoni EU-a, policijska suradnja i zakonodavstvo za sprečavanje i suzbijanje pranja novca već čine važan doprinos. Međutim, pojavili su se novi trendovi, koji se posebno mogu pratiti u kriminalnim organizacijama kao što je Daesh, te uloga stranih terorističkih boraca povratnika.

Današnji sigurnosni izazovi traže odlučnu, brzu i usuglašenu reakcija za modernizaciju odgovarajućeg zakonodavstva, osiguravanje njegove potpune provedbe, bolju suradnju te razmjenu ključnih informacija. Za to je potrebno djelovanje na razini EU-a i šire.

U Europskom programu sigurnosti 1 istaknula se potreba za mjerama kojima bi se učinkovitije i sveobuhvatnije rješavala pitanja povezana s financiranjem terorizma. Nadalje, istaknule su se veze s organiziranim kriminalom, podupiranje terorizma putem kanala kao što su opskrba oružjem i prihodi od krijumčarenja droge te infiltracija na financijska tržišta. Europski parlament 2 pozdravio je Europski program sigurnosti. U zaključcima Vijeća za pravosuđe i unutarnje poslove (PUP) i Vijeća ECOFIN-a te zaključcima Europskog vijeća od 18. prosinca 2015. podržalo se daljnje jačanje napora. O tom je pitanju raspravljalo i Vijeće za vanjske poslove 14. prosinca 2015., a Komisija je početkom tog mjeseca predstavila Prijedlog direktive o borbi protiv terorizma u kojem se uvodi opće kazneno djelo financiranja terorizma 3 .

Na međunarodnoj razini, rad pod vodstvom Ujedinjenih naroda i Stručne skupine za financijsko djelovanje (FATF) 4 dobra je osnova za daljnji razvoj. Vijeće sigurnosti UN-a raspravljalo je o globalnom konsenzusu za djelovanje protiv financiranja terorizma, a 2014. uvelo je dodatne obveze u pogledu kriminalizacije financiranja terorizma 5 . Na temelju toga donesen je Dodatni protokol uz Konvenciju Vijeća Europe o sprečavanju terorizma–, koji je Komisija potpisala u listopadu 2015. Vijeće sigurnosti donijelo je još jednu rezoluciju u prosincu 2015. u kojoj je naglasak bio na financiranju Daesha i produljenju nekadašnjeg režima sankcija koji se primjenjivao na Al Qaidu.

U ovoj se Komunikaciji predstavlja akcijski plan za daljnje jačanje borbe protiv financiranja terorizma, koji se temelji na postojećim pravilima EU-a u cilju prilagodbe novim prijetnjama i kojim se naše politike i prakse ažuriraju u skladu s međunarodnim standardima. Postoje brojni načini na koje države članice već mogu djelovati kako bi se bolje služile postojećim okvirom.

Utvrđena su dva glavna smjera djelovanja:

kako pojačati napore za otkrivanje i sprečavanje kretanja sredstava i druge imovine terorističkih organizacija i onih koji ih podržavaju; kako osigurati da financijske transakcije, kad god je to moguće, posluže tijelima za provedbu zakona da lociraju teroriste te da ih spriječe u počinjenju kaznenih djela;

kako dodatno destabilizirati izvore prihoda terorističkih organizacija ograničavanjem njihove sposobnosti prikupljanja sredstava.

Kako bi bilo učinkovito, djelovanje se ne smije usmjeriti samo na terorističke organizacije kao takve. Potrebno je uključiti suučesnike, strane terorističke borce, osobe i organizacije koje ih financijski podupiru i prikupljaju donacije te svaku osobu koja svjesno podupire terorističke aktivnosti. Potrebno je i djelovanje unutar EU-a te u vanjskim odnosima. Bitno je i osloniti se na rad Stručne skupine za financijsko djelovanje.

Borba protiv financiranja terorizma ključna je za sigurnost građana. Ali daljnji koraci za ukidanje mogućnosti financiranja terorizma mogu imati utjecaj i na živote te gospodarske aktivnosti građana i poduzeća diljem Unije. Komisija će u skladu s načelima bolje regulative izvršiti procjene učinka kako bi pripremila zakonodavne mjere utvrđene u akcijskom planu. Uzet će u obzir ravnotežu između potrebe za većom sigurnošću i potrebe da se zaštite temeljna prava (uključujući zaštitu podataka) i gospodarske slobode.

1.    Sprečavanje kretanja sredstava i utvrđivanje financiranja terorizma

Terorističke mreže djeluju u različitim zemljama i u velikoj mjeri ovise o mogućnosti financiranja terorističkih djela u jednoj državi iz baze u drugoj državi. Ograničavanjem i praćenjem financijskih operacija moguće je blokirati kretanja sredstava koja su terorističkim mrežama potrebna za financiranje djelatnosti–, identificirati terorističke mreže te pokrenuti istrage nakon napada kako bi se uhitili teroristi i oni koji ih podržavaju.

Unatoč svim njihovim prednostima, inovacije u području financijskih usluga i promjene u tehnologiji stvaraju i nove prilike koje je ponekad moguće zlouporabiti za prikrivanje financiranja terorizma. Novi financijski instrumenti, primjerice virtualne valute, stvaraju nove izazove u području borbe protiv financiranja terorizma. Kriminalci koji imaju širok raspon djelatnosti brzo prijeđu na nove kanale ako se postojeći pokažu prerizičnima. U pogledu inovativnih financijskih instrumenata, kao što su virtualne valute, ključna je mogućnost upravljanja rizicima koji se odnose na njihovo pružanje anonimnosti. U tom su kontekstu manje bitni sami oblici plaćanja, nego je bitno pitanje mogu li se anonimno koristiti. Komisija je stoga već počela provoditi povremene procjene poznatih i novih rizika povezanih s pranjem novca i financiranjem terorizma 6 . Taj rad omogućuje EU-u da kontinuirano procjenjuje i ublaži nove rizike koji utječu na unutarnje tržište, ali i na sigurnost EU-a.

Zahvaljujući radu na razini EU-a i u okviru međunarodnih foruma (FATF) utvrđeni su mogući nedostaci i slabosti. Podaci koje su prikupili istražitelji nakon napada također su važan izvor informacija u identificiranju ključnih područja koja su se nedavno pokazala kao područja potencijalnog rizika.

Kad je riječ o otkrivanju kretanja sredstava putem financijskih transakcija ili o identificiranju terorističkih mreža i njihovih suučesnika, ključni su alati financijsko-obavještajne jedinice (FOJ-evi) i sustavi za praćenje, kao što je Program za praćenje financiranja terorizma (TFTP) između EU-a i SAD-a. Međutim, moguće je pojačati postojeće kapacitete i usmjeriti napore prema složenim i velikim operacijama financiranja te prema terorističkim operacijama „niskog troška” koje i dalje mogu imati razoran učinak te u kojima se koriste novi oblici plaćanja koje je teško pratiti. Brzina reakcije također je ključni aspekt jer zahvaljujući trenutačno dostupnim financijskim uslugama teroristi mogu vrlo brzo premještati sredstva, što ukazuje na potrebu za poboljšanjem suradnje službi za provedbu zakona te razmjenom financijskih i obavještajnih podataka.

1.1.    Hitne mjere koje se mogu poduzeti u okviru postojećeg pravnog okvira

Postoji nekoliko mjera za jačanje borbe protiv financiranja terorizma koje se mogu poduzeti unutar postojećeg pravnog okvira:

Četvrta direktiva o sprečavanju pranja novca (AMLD) donesena je 20. svibnja 2015. Glavni je cilj Direktive sprečavanje korištenja financijskog sustava Unije u svrhu pranja novca i financiranja terorizma. Stoga su prvi ključni koraci njezino brzo prenošenje i provedba. Komisija poziva države članice na dogovor oko skraćivanja roka za učinkovito prenošenje i stupanje na snagu najkasnije do kraja 2016. godine. Komisija je spremna pomoći državama članicama u njihovim naporima za prenošenje te za primjenu međunarodnih standarda u nacionalno zakonodavstvo.

Komisija će ubrzati svoje napore u okviru Četvrte direktive o sprečavanju pranja novca kako bi omogućila identifikaciju trećih zemalja sa strateškim nedostacima u području borbe protiv pranja novca ili financiranja terorizma 7 . Kao što je već utvrđeno Četvrtom direktivom, države članice trebaju primijeniti pojačane mjere temeljite identifikacije kretanja financijskih tokova iz zemalja s popisa ili prema njima. Komisija će do lipnja predstaviti taj popis 8 .

Države članice trebaju unaprijediti razmjenu financijskih podataka između financijsko-obavještajnih jedinica EU-a i trećih zemalja te između financijsko-obavještajnih jedinica i privatnog sektora u skladu s preporukama Radne skupine za financijsko djelovanje i najboljom praksom. Europska komisija stupit će u kontakt sa skupinom Egmont financijsko-obavještajnih jedinica radi poticanja međunarodne suradnje u tom području.

1.2.    Nove mjere za borbu protiv zlouporabe financijskog sustava u svrhu financiranja terorizma

Komisija će predložiti izmjene Četvrte direktive o sprečavanju pranja novca u sljedećim točkama:

Ostvarivanje konkretnog učinka Unijina "popisa trećih zemalja visokog rizika":

Kad se u okviru Četvrte direktive o sprečavanju pranja novca zemlja nađe na popisu zemalja sa strateškim nedostacima u području borbe protiv pranja novca ili financiranja terorizma, obvezani subjekti EU-a morat će povećati razinu i prirodu nadzora financijskih transakcija (tj. primijeniti pojačane mjere temeljite identifikacije) s gospodarskim subjektima iz te zemlje. Ali trenutačno prava priroda tih mjera nije izričito određena u pravnom tekstu. Kako bi razjasnila tu obvezu, Komisija predlaže uključivanje detaljnih odredaba na temelju standarda Stručne skupine za financijsko djelovanje kojima se određuju konkretne pojačane mjere temeljite identifikacije i protumjere koje treba primijeniti. To će objašnjenje osigurati koordinaciju i usklađenost pojačanih mjera temeljite identifikacije i protumjera na razini EU-a kako bi se omogućili ravnopravni uvjeti.

Platforme za konverziju virtualnih valuta 9 : Postoji rizik da se terorističke organizacije koriste prijenosima virtualnih valuta za prikrivanje premještanja sredstava jer se takve transakcije bilježe, ali ne postoji mehanizam izvješćivanja za utvrđivanje sumnjivih aktivnosti kao u redovitom bankovnom sustavu 10 . Virtualne valute trenutačno nisu regulirane na razini EU-a. Komisija će kao prvi korak predložiti da nadležna tijela nadziru anonimne konverzije valuta proširenjem područja primjene Direktive o sprečavanju pranja novca kako bi se uključile platforme za konverziju virtualnih valuta 11 . U okviru te operacije anonimne konverzije valuta bile bi regulirane nacionalnim zakonodavstvima o sprečavanju pranja novca i borbi protiv financiranja terorizma. Osim toga, primjenom pravila nadzora i licenciranja iz Direktive o platnim uslugama 12 na platforme za konverziju virtualnih valuta promiče se bolja kontrola i razumijevanje tržišta. Komisija će detaljnije preispitati tu mogućnost. Komisija će ispitati je li potrebno uključiti i „pružatelje usluga elektroničkog novčanika” za virtualne valute 13 .

Instrumenti s plaćanjem unaprijed (npr. kartice s opcijom plaćanja unaprijed): Teroristi se koriste karticama s opcijom plaćanja unaprijed kako bi anonimno financirali logističku potporu za terorističke napade 14 . Potrebno je osigurati prikladnu i usklađenu reakciju na taj izazov jer instrumenti s plaćanjem unaprijed imaju istovremeno i društvenu ulogu. Naime, kartice s opcijom plaćanja unaprijed omogućuju osobama koje su na gospodarskom planu ugrožene ili su financijski isključene da raspolažu sredstvima plaćanja koja se mogu koristiti izvan interneta (npr. gotovina) i, još važnije, na internetu za kupovinu robe i usluga. Neke se osobe koriste karticama s opcijom plaćanja unaprijed kako bi ograničile rizik od prijevare pri kupnji na internetu jer će njihova izloženost tako biti ograničena na iznos elektroničkog novca na kartici. Neke države članice koriste se tim instrumentima za isplatu socijalnih naknada. Neke osobe smatraju da im anonimnost koju omogućuju kartice s opcijom plaćanja unaprijed pruža prednost u zaštiti njihove privatnosti. S druge strane, anonimnost pri transakcijama na internetu zloupotrebljava se za nezakonite radnje.

U osnovi, rizik financiranja terorizma koji predstavljaju kartice s opcijom plaćanja unaprijed povezan je s tim anonimnim karticama (za jednokratno ili višestruko korištenje) koje funkcioniraju u domaćim ili međunarodnim sustavima. Glavno je pitanje kako riješiti probleme povezane s anonimnošću tih kartica opće namjene bez ukidanja prednosti koje ti instrumenti nude u uobičajenoj uporabi.

Izdavatelji kartica s opcijom plaćanja unaprijed već su obuhvaćeni zakonodavstvom EU-a, uključujući i zakonodavstvo o sprečavanju pranja novca. Kako bi riješila te probleme, Komisija će predstaviti daljnje izmjene Direktive o sprečavanju pranja novca u kojima bi se pozornost posebno usmjerila na smanjivanje postojećih izuzeća, npr. pragova ispod kojih nije potrebna identifikacija, posebno za kartice koje se izravno koriste u realnom kontekstu, i za koje su potrebne identifikacija i provjera klijenta u vrijeme aktivacije kartice s opcijom plaćanja unaprijed na internetu. Komisija trenutačno istražuje detaljan nacrt tih mjera, uzimajući u obzir njihov utjecaj i potrebu za proporcionalnosti.

Centralizirani registri bankovnih računa i računa za plaćanje te središnji sustavi za dohvat podataka: Tijela za provedbu zakona često navode centralizirane registre na nacionalnoj razini, u kojima su popisani svi nacionalni bankovni računi povezani s jednom osobom i kojima se omogućuju drugi fleksibilni mehanizmi, poput središnjeg sustava za dohvat podataka, jer pružaju potporu u financijskim istragama, uključujući istrage o potencijalnom financiranju terorizma. Trenutačno sve države članice ne raspolažu takvim registrom i nemaju ga obvezu uspostaviti prema zakonodavstvu EU-a 15 . No takav bi centralizirani registar ili središnji sustavi za dohvat podataka pružili operativnu potporu financijsko-obavještajnim jedinicama. U početku je to bila tema u mnogim državama članicama u širem kontekstu prikupljanja i pohrane podataka. No nedavna savjetovanja ukazuju na to da je potpora za uspostavu takvog alata u međuvremenu narasla.

Komisija stoga predlaže uspostavu centraliziranih registara bankovnih računa i računa za plaćanje ili elektroničkih sustava za dohvat podataka izmjenom Direktive o sprečavanju pranja novca. Time bi se financijsko-obavještajnim jedinicama i drugim nadležnim tijelima omogućio pristup podacima o bankovnim računima i računima za plaćanje.

Komisija će usporedno s tim istražiti mogućnost odvojenog i samostalnog pravnog instrumenta za poboljšanje pristupa tim centraliziranim registrima bankovnih računa i računa za plaćanje. Konkretno, tim bi se instrumentom drugim nadležnim tijelima omogućio uvid u te registre (npr. porezne vlasti, uredi za povrat imovine, druge službe za provedbu zakona, antikorupcijska tijela) za potrebe ostalih istraga (npr. policijske istrage, uključujući povrat imovine, porezna kaznena djela). Svaka bi inicijativa trebala biti popraćena i odgovarajućim zaštitnim mjerama, posebno u pogledu zaštite podataka i uvjeta pristupa.

Pojačana suradnja u području financijsko-obavještajne djelatnosti

U Europskom programu sigurnosti utvrđuje se niz mjera kako bi se olakšala suradnja između financijsko-obavještajnih jedinica. Provedba tih mjera može se ubrzati u različitim područjima:

Prvi bi korak bio usklađivanje pravila o pristupu informacijama pod vodstvom financijsko-obavještajnih jedinica u skladu s najnovijim međunarodnim standardima: Financijsko-obavještajne jedinice imaju važnu ulogu u utvrđivanju prekograničnog financijskog poslovanja terorističkih mreža i u otkrivanju osoba koje ih financijski podržavaju. Prema međunarodnim standardima sada je važno proširiti područje primjene i pristup informacijama koje su dostupne financijsko-obavještajnim jedinicama (zbog obveze sastavljanja prethodne prijave o sumnjivim transakcijama taj je pristup trenutačno ograničen u nekim državama članicama). to će se postići izmjenama Direktive o sprečavanju pranja novca.

Drugi korak bio bi utvrđivanje i uklanjanje prepreka u pogledu pristupa relevantnim informacijama, razmjene i uporabe informacija te operativne suradnje: Putem platforme financijsko-obavještajnih jedinica provodi se vježba evidentiranja za utvrđivanje praktičnih prepreka u pogledu pristupa, razmjene i uporabe informacija te operativne suradnje. Rezultati bi trebali biti poznati do kraja 2016. Očekuje se da financijsko-obavještajne jedinice blisko surađuju s drugim tijelima za provedbu zakona. U tom će kontekstu Komisija dalje razmotriti sredstva za potporu financijsko-obavještajnim jedinicama u provođenju zajedničkih analiza prekograničnih predmeta te rješenja za podizanje razine financijsko-obavještajne djelatnosti. Prema raspravama koje se trenutačno vode na međunarodnoj razini, financijsko-obavještajne jedinice trebaju se možda razviti iz sustava otkrivanja koji se temelji na sumnjama prema sustavu otkrivanja koji se temelji na obavještajnim podacima. Komisija će ovisno o rezultatima vježbe evidentiranja odlučiti o tome koje su mjere potrebne za premošćivanje razlika u organizacijskom ustroju financijsko-obavještajnih jedinica te uklanjanje svih prepreka učinkovitoj suradnji i razmjeni informacija.

Osim toga, Komisija provodi nadnacionalne procjene rizika u području pranja novca i financiranja terorizma, kako je predviđeno Direktivom o sprečavanju pranja novca. Zahvaljujući mjerama koje se temelje na dokazima i koje su prilagođene stvarnim rizicima, redovite procjene rizika pružaju odgovarajući opći okvir za otkrivanje „mrtvih kutova”, a prate i dinamično stanje financiranja terorizma i povezane rizike. Mjere za smanjenje rizika mogu se sastojati od preporuka državama članicama (na temelju pravila „poštovanja ili obrazloženja”) ili se može raditi o razvoju novih političkih inicijativa na razini EU-a. Budući da će mjere za smanjenje rizika biti upućene državama članicama putem takvih preporuka, njihova politička obveza s obzirom na taj postupak poprima osobitu važnost.

Suradnja u cilju praćenja i zamrzavanja sredstava za financiranje terorizma

U borbi protiv terorizma ključnim se pokazuje i poboljšanje učinkovitosti mjera zamrzavanja na temelju uvrštavanja na popis UN-a. Uvrštavanja na popis UN-a (općenito, ali i u pogledu određenih organizacija poput Al-Qaide i Daesha) treba što je prije moguće primijeniti kako bi imala najjači učinak te kako bi se smanjio rizik da osobe i subjekti s popisa mogu povući sredstva prije nego što restriktivne mjere stupe na snagu. U pogledu prava EU-a restriktivne mjere koje se donose na razini UN-a moraju biti prenesene u zakonodavstvo EU-a putem pravnih akata EU-a, kojima se osobama s popisa pružaju određene postupovne zaštitne mjere i koje sadržavaju obveze s obzirom na postupak donošenja odluka u Komisiji. Komisija prenosi popise UN-a (režimi Al-Qaide i Daesha) u zakonodavstvo EU-a putem izmjena uvrštenja na popis u Uredbi Vijeća 881/2002 od 27. svibnja 2002 16 . Nakon što Komisija primi obavijest o novim uvrštenjima na popis o kojima je odlučio Odbor za sankcije, osnovan RVSUN-om 1267, i nakon što je provela potrebne prima facie provjere da se postupovna jamstva poštuju, treba pokrenuti obavezni zakonodavni postupak izrade, internog savjetovanja i prijevoda na sve službene jezike EU-a prije donošenja i objave u Službenom listu. Mjere se tada izravno primjenjuju na osobe, financijske institucije i gospodarske subjekte prema pravu EU-a. Taj postupak trenutačno traje oko pet radnih dana. Iako je postupak već pojednostavnjen, Stručna skupina za financijsko djelovanje iznijela je kritike o potrebnom vremenskom roku. Daljnje mjere, koje na razini EU-a i UN-a uključuju bolju koordinaciju i razmjenu informacija, omogućit će Komisiji da bude u stanju pripravnosti za hitno pokretanje postupaka prilikom novih uvrštenja na popis te će ubrzati postupak prenošenja.

U tom kontekstu (i kao dodatan korak) Komisija radi na tome da nova uvrštenja na popis UN-a budu dostupna financijskim institucijama EU-a i gospodarskim subjektima odmah nakon objave, ali prije prenošenja na razini EU-a. Nadalje, radi i na pojednostavnjenju postupaka temeljite identifikacije u okviru Direktive o sprečavanju pranja novca čak i prije stupanja na snagu pravnih akata EU-a. To će uključivati učitavanje novih uvrštenja na popis UN-a u bazu podataka financijskih sankcija EU-a, tako da mogu odmah biti dostupni financijskim institucijama EU-a i gospodarskim subjektima 17 . Službe će Komisije srednjoročno i dugoročno surađivati s dionicima UN-a za potporu razvoju zajedničkog sustava za razmjenu podataka kako bi se nova uvrštenja na popis mogla objaviti u zajedničkom formatu koji se može preuzeti i koji je kompatibilan s bazom podataka EU-a. Podupirat će se napori financijskih institucija EU-a za poduzimanje odgovarajućih postupaka temeljite identifikacije u skladu s Direktivom o sprečavanju pranja novca kako bi se smanjio rizik od bijega kapitala prije stupanja na snagu pravnih akata EU-a.

1.3.    Druge inicijative za dopunu postojećeg pravnog okvira

Usklađivanje kaznenih djela i sankcija povezanih s pranjem novca

Teroristi često pribjegavaju kriminalnim radnjama za financiranje svojih aktivnosti i operacijama pranja novca za konverziju, prikrivanje ili stjecanje takvih prihoda stečenih kriminalnim aktivnostima. Jači pravni okvir EU-a za sprečavanje pranja novca stoga pridonosi učinkovitijoj borbi protiv financiranja terorizma. U odgovarajućoj preporuci Stručne skupine za financijsko djelovanje i Konvenciji Vijeća Europe br. 198. o pranju, traganju, privremenom oduzimanju i oduzimanju prihoda stečenoga kaznenim djelom i o financiranju terorizma zahtijeva se uvođenje kaznenih djela za pranje novca, no zakonodavstvo EU-a nije u tom pogledu još u potpunosti prilagođeno. Sve države članice smatraju pranje novca kaznenim djelom, ali postoje razlike među državama članicama u pogledu definicije pranja novca i sankcija koje se primjenjuju. Te razlike izvor su prepreka u prekograničnoj sudskoj i policijskoj suradnji u borbi protiv pranja novca te imaju izravan utjecaj na mjere protiv financiranja terorizma. U skladu s člankom 83. UFEU-a Komisija će predložiti Direktivu o kaznenim djelima i sankcijama za pranje novca. Cilj će biti uvođenje minimalnih pravila o definiciji kaznenih djela pranja novca (koja se primjenjuju na teroristička i druga teška kaznena djela) te usklađivanje sankcija.

Suzbijanje nezakonitog kretanja gotovine

Plaćanje u gotovini česta je praksa u financiranju terorističkih aktivnosti 18 . Zakonodavstvom EU-a utvrđuju se kontrole osoba koje pri ulasku u EU ili izlasku iz EU-a uza se imaju iznos od 10 000 eura u gotovini ili više 19 . U procjeni koju provodi Komisija 20 istaknuto je da je potrebno proširiti područje primjene te Uredbe kako bi uključivala gotovinu koja se šalje poštom i teretnim pošiljkama te omogućila nadležnim tijelima da djeluju u slučaju nižih gotovinskih iznosa ako postoji sumnja o nezakonitim aktivnostima.

Mogle bi se poduzeti i mjere kojima se obuhvaćaju plemenite kovine, čak i robu s visokim stupnjem likvidnosti te robu visoke vrijednosti. U tom bi se kontekstu mogla razmotriti i važnost gornjih granica gotovinskih plaćanja. Nekoliko država članica uvelo je zabrane za gotovinska plaćanja iznad određenog praga.

Osim općeg problema s gotovinom, postoji i problem s novčanicama velikih vrijednosti, posebno s novčanicom od 500 eura, koji su prijavila tijela za provedbu zakona 21 . Postoji velika potražnja za tim novčanicama u kriminalnom miljeu koji se bavi fizičkim prijevozom gotovine zbog njezine velike vrijednosti i malog obujma. Komisija će po tom pitanju surađivati s Europskom središnjom bankom, Europolom i ostalim relevantnim dionicima.

Dovršenje pravnog okvira EU-a za praćenje i zamrzavanje imovine terorista

Postoji nekoliko mehanizama UN-a za zamrzavanje imovine osoba povezanih s terorizmom. Takve se mjere zamrzavanja unutar EU-a trenutačno provode u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike i članka 215. UFEU-a. U članku 75. UFEU-a određuje se, pod određenim uvjetima, mogućnost poduzimanja administrativnih mjera za postizanje ciljeva određenih člankom 67. UFEU-a, u pogledu sprečavanja i suzbijanja terorizma. Cilj bi tih administrativnih mjera bio onemogućiti financiranje terorista i odvratiti osobe koje ih podržavaju, npr. osobe koje prikupljaju donacije, putem mjera s učinkom na razini EU-a. Nadalje, tim bi se mjerama uspostavili zajednički standardi o imovini za zamrzavanje, o subjektima koji su uključeni te o pravnim lijekovima i zaštitnim mjerama koje treba primijeniti, posebno u pogledu temeljnih prava. Budući da EU već ima djelotvorne mjere zamrzavanja imovine u skladu sa sustavom UN-a u pogledu osoba koje su povezane s međunarodnim terorizmom, člankom 75. UFEU-a pruža se pravna osnova koja bi trebala obuhvatiti i osobe povezane s terorizmom koje nisu na popisu međunarodnih skupina UN-a.

U početnom radu na studiji procjene učinka 2013. o primjeni članka 75. istražile su se razne mogućnosti, među ostalim, sustavi zamrzavanja imovine i uvrštavanja na popis na razini EU-a koji bi bili komplementarni s nacionalnim sustavima, mogućnost nametanja obveza državama članicama da uspostave nacionalne sustave zamrzavanja imovine te različiti načini osiguravanja uzajamnog priznavanja uvrštavanja na popis i naloga za zamrzavanje. Komisija će preispitati tu procjenu u kontekstu nedavnih događaja i izazova, uzimajući u obzir područje primjene postojećih sustava zamrzavanja imovine (s obzirom na nedavne rezolucije Vijeća sigurnosti UN-a), područje primjene i dodanu vrijednost sustava EU-a u skladu s člankom 75. te njegovu komplementarnost s postojećim sustavima na razini EU-a i nacionalnoj razini te potrebu kako bi se postigla odgovarajuća ravnoteža između zaštite temeljnih prava i učinkovitosti. U okviru procjene sustava EU-a za zamrzavanje imovine terorista na temelju članka 75. UFEU-a Komisija trenutačno istražuje i mjere uzajamnog priznavanja nacionalnih odluka o zamrzavanju imovine (npr. putem europskog naloga o zamrzavanju imovine).

Osim toga, uzajamno priznavanje presuda i sudskih odluka u kaznenim predmetima ključan je element sigurnosnog okvira 22 . Za uspješno suzbijanje financiranja terorizma potreban je niz komplementarnih pristupa. Komisija će, osim procjene mogućeg sustava EU-a za zamrzavanje imovine terorista na temelju članka 75. UFEU-a, nastojati osigurati da kriminalci koji financiraju terorizam budu lišeni imovine. Za sprečavanje aktivnosti organiziranog kriminala kojima se financira terorizam, bitno je te kriminalce lišiti prihoda stečenih kaznenim djelima. Zapljena imovine stečene kaznenim djelima sankcija je, ali i preventivna mjera. Komisija stoga želi osigurati da se sve vrste naloga za zamrzavanje i pljenidbu u području teških kaznenih djela u državama članicama izvrše u najvećoj mogućoj mjeri diljem EU-a, zahvaljujući primjeni načela uzajamnog priznavanja, kako je određeno člankom 82. UFEU-a. U svim će se inicijativama za instrumente uzajamnog priznavanja uzeti u obzir temeljna prava osoba čija je imovina predmet naloga za zamrzavanje i pljenidbu.

Čini se da praćenje međunarodnih transakcija putem Sporazuma između EU-a i SAD-a o programu praćenja financiranja terorizma (TFTP) uspješno funkcionira. Nakon procjene učinka, Komisija je u Komunikaciji iz studenoga 2013. zaključila da uspostava sustava EU-a (pod nazivom „sustav praćenja financiranja terorizma” – TFTS) prema modelu TFTP-a ne bi bila razmjerna mjera niti bi donijela dodanu vrijednost. Međutim, bilo bi korisno provesti analizu potreba za mehanizmima komplementarnima TFTP-u kako bi se popunile moguće praznine (tj. transakcije koje nisu uključene u Sporazum između EU-a i SAD-a o TFTP-u te ih nije moguće drugačije pratiti, posebno plaćanja u eurima unutar EU-a).

2.    Usmjeravanje na izvore financiranja

Terorizam se može financirati na razne načine. Izvor financiranja može biti zlouporaba legitimnih neprofitnih organizacija 23 , npr. dobrotvornih ustanova, pravnih poduzeća ili organizacija za prikupljanje sredstava. No izvori mogu biti i kriminalne djelatnosti, države donatori, aktivnosti u državama na rubu bankrota te zlouporaba međunarodnog trgovinskog sustava 24 . Trenutačna teroristička prijetnja Daesha nije doduše nova, no zahvaljujući njoj u prvom su se planu našla određena pitanja. Prema analizama Radne skupine za financijsko djelovanje primarni izvora prihoda Daesha nezakoniti su prihodi nastali okupacijom teritorija. Izvori uključuju pljačkanje banaka, iznude, kontrolu naftnih polja i rafinerija, pljačkanje gospodarske imovine, otmice radi otkupnine, krijumčarenje gotovine i financiranje na lokalnoj razini.

Iako postojeći okvir za borbu protiv financiranja terorizma (određen rezolucijama Vijeća sigurnosti UN-a i predviđen Prijedlogom direktive o borbi protiv terorizma) uključuje zabranu da se gospodarska ili financijska sredstva stave na raspolaganje pojedincima i subjektima s popisa, postojeći instrumenti EU-a trenutačno nisu prikladni za samostalnu učinkovitu intervenciju carinskih tijela. Teroristi mogu ostvariti dobit nezakonitim sredstvima (npr. prikrivanjem poslovnih transakcija, lažnim informacijama o vrijednosti robe, izdavanjem fiktivnih računa, krijumčarenjem) i trgovinom zakonitom robom. Komisija će razmotriti izričitu pravnu osnovu za privremeno zadržavanje robe i za potrebne istrage koje treba pokrenuti, posebno na razini financijsko-obavještajnih jedinica.

Fotografije uništenja arheoloških nalazišta pod vodstvom Daesha redovito se objavljuju u medijima i mnogi smatraju da je riječ o ratnom zločinu protiv kulturne baštine. No postoje nedvosmisleni dolazi da se Daesh, uz to što čini golemu štetu, bavi nezakonitim iskapanjima na arheološkim nalazištima kako bi kulturna dobra 25 iskoristio kao izvor prihoda. Kulturna dobra koja su nezakonito uklonjena iz Iraka i Sirije mogu biti znatan izvor prihoda za teroriste. U slučaju prihoda koji stižu od tih dobara na europskim tržištima, mjere utvrđivanja i ukidanja takve trgovine mogle bi imati stvaran učinak na važan izvor financiranja terorističkih aktivnosti.

Trenutačno se dvjema uredbama određuju trgovinska ograničenja kulturnih dobara nezakonito uklonjenih iz Iraka i Sirije 26 te osigurava pravna osnova za nadzor uvoza. No učinkovitost je tih mjera ograničena. Ta trgovinska ograničenja ovise o nastavku posebnih režima sankcija i pružaju samo djelomičan odgovor, a teret dokazivanja za utvrđivanje podrijetla takve robe velik je za carinska tijela. Komisija će razmotriti opsežniji odgovor na borbu protiv financiranja terorizma putem nezakonite trgovine kulturnim dobrima, bez obzira na zemlju podrijetla, kako bi se neki od tih problema riješili. Mogućnosti koje će se razmatrati uključuju uvođenje sustava certificiranja za uvoz kulturnih dobara u EU te smjernice za dionike, muzeje i tržište umjetnina.

Nezakonita trgovina divljom faunom i florom sve se više prepoznaje kao dodatni izvor financiranja terorističkih i povezanih aktivnosti. Komisija će ubrzo predstaviti Akcijski plan EU-a za borbu protiv nezakonitih financijskih tokova povezanih s trgovinom divljom faunom i florom.

3.    Vanjska dimenzija

Zbog same prirode trenutačne terorističke prijetnje razlika između terorizma „s domaćeg terena” i terorizma koji organiziraju međunarodne skupine često je nejasna, iako i dalje postoje skupine koje djeluju isključivo u EU-u 27 . Međunarodna dimenzija posebno je očita u pogledu financiranja i nabave oružja.

Stoga je ključno da EU ima aktivnu ulogu u borbi protiv financiranja terorizma na međunarodnoj sceni, posebno kroz odgovarajuće međunarodne organizacije. EU aktivno podupire Globalnu strategiju UN-a za borbu protiv terorizma, kao i provedbu relevantnih rezolucija Vijeća sigurnosti UN-a. Unija je i aktivan sudionik Globalnog foruma za borbu protiv terorizma (GCTF), čiji rad uključuje aktivnosti koje se odnose na financiranje terorizma 28 . Nadalje, ona potiče rad skupine G20 kojem je cilj naglasiti važnost prekidanja financijskih tokova povezanih s terorizmom 29 .

Komisija je članica Stručne skupine za financijsko djelovanje (FATF) i aktivno doprinosi njezinu radu te provedbi njezinih preporuka u EU-u. Europa očito ima koristi od toga što ima usuglašen stav u Stručnoj skupini za financijsko djelovanje. Relevantne rezolucije UN-a i instrumenti Vijeća Europe, kao što je Konvencija Vijeća Europe br. 198. o pranju, traganju, privremenom oduzimanju i oduzimanju prihoda stečenoga kaznenim djelom i o financiranju terorizma 30 , imaju važnu ulogu u tom kontekstu, a Komisija podržava države članice u provedbi tih mjera. Kako je prethodno objašnjeno, radit će se i na poboljšanju razmjene informacija između EU-a i UN-a o mjerama zamrzavanja imovine.

Osim toga, EU mora snažno podržati svoje partnere, s posebnim naglaskom na susjednim zemljama koje se suočavaju s prijetnjama istih skupina koje su napale EU. Borba protiv financiranja terorizma mogla bi se uklopiti u šira nastojanja da se podupru vlade trećih zemalja u skladu s rezolucijama Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda i preporukama Stručne skupine za financijsko djelovanje kako bi se povećala njihova sposobnost borbe protiv financiranja terorizma te pojačala suradnja s državama članicama i agencijama EU-a 31 . EU može poduprijeti i napore svojih partnera u rješavanju teških kaznenih djela, trgovini drogom ili vatrenim oružjem, koja predstavljaju izvor financiranja terorizma.

Komisija i visoka predstavnica u tom će kontekstu produbiti suradnju s trećim zemljama u svrhu uvrštavanja terorističkih subjekata na popis i ažuriranja tog popisa kada popisi o kojima su odlučila nadležna nacionalna tijela iz trećih zemalja služe kao osnova za uvrštavanje na popis terorističkih subjekata na razini EU-a. Osim toga, taj će rad obuhvatiti i uspostavu stalnih kontakata s trećim zemljama za usklađivanje s postojećim mjerama ograničavanja u borbi protiv terorizma. Dijalozi o protuterorističkim mjerama s partnerima pružaju najučinkovitiji okvir za raspravu o usklađivanju ili provedbi mjera ograničavanja.

Trećim se zemljama može pružiti pomoć u borbi protiv trgovine kulturnim dobrima i njezine uporabe za financiranje terorizma. To bi moglo podrazumijevati ponovno određivanje prioriteta za postojeću potporu izgradnji kapaciteta (na primjer na Bliskom istoku i u sjevernoj Africi – MENA) kako bi se posebna pozornost pružila zaštititi kulturne baštine i jačanju međunarodne policijske suradnje u borbi protiv trgovine kulturnim dobrima.

Konačno, za djelovanje je potrebna usuglašenost na globalnoj razini, pri čemu sigurnost mora biti jedan od glavnih vanjskopolitičkih prioriteta. Postoji širok globalni konsenzus o potrebi da se djeluje zajedničkim snagama, a EU treba predvoditi nastojanja kojima je cilj osigurati da su inicijative diljem svijeta za borbu protiv financiranja terorizma djelotvorne te da su mjere EU-a u skladu s najnovijim dostignućima.

4.    Daljnji koraci

U Europskom programu sigurnosti jasno je istaknuto da svi akteri moraju zajednički djelovati za postizanje visoke razine unutarnje sigurnosti u EU-u. To uključuje djelovanje institucija EU-a, država članica i agencija EU-a, ali i poboljšanu suradnju, posebno razmjenu informacija među nadležnim tijelima. Države članice trebaju se koristiti svim instrumentima koji su im na raspolaganju i osigurati da se mjere koje je odredio EU brzo provode. Komisija poziva i suzakonodavce da pravovremeno dovrše svoj rad na predstojećim prijedlozima Komisije.

Osim toga, EU i države članice trebaju zajedničkim radom produbiti svoju suradnju s europskim financijskim institucijama i gospodarskim subjektima kako bi razumjeli izazove s kojima se suočavaju u provedbi međunarodnih standarda u području financiranja terorizma te procijenili kako se politike i prakse mogu poboljšati radi rješavanja važnih rizika u kontekstu koji se neprekidno mijenja.

Komisija će pratiti napredak ostvaren u okviru akcijskog plana i o tome redovito izvješćivati Europski parlament i Vijeće.

(1)

     COM(2015) 185 završna verzija

(2)

     Rezolucija Europskog parlamenta od 9. srpnja 2015. o Europskom programu sigurnosti (2015/2697 (RSP))

(3)

     COM(2015) 625 završna verzija

(4)

     Stručna skupina za financijsko djelovanje (FATF) međuvladino je tijelo osnovano s ciljem utvrđivanja standarda i promicanja učinkovite provedbe pravnih, regulatornih i operativnih mjera za borbu protiv pranja novca, financiranja terorizma i drugih povezanih prijetnji integritetu međunarodnog financijskog sustava. Nekoliko država članica EU-a članice su Stručne skupine za financijsko djelovanje, a sudjeluje i Komisija. Glavni standardi sadržani su u „40 preporuka o suzbijanju pranja novca te financiranja i širenja terorizma” Stručne skupine za financijsko djelovanje:

http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF_Recommendations.pdf

(5)

     Rezolucija 2178(2014)

(6)

     U okviru Četvrte direktive o sprečavanju pranja novca:  Direktiva (EU) 2015/849 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2015. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca ili financiranja terorizma, o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive 2005/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i Direktive Komisije 2006/70/EZ (SL L 141, 5.6.2015., str. 73)

(7)

     To će biti predmet delegiranih akata koje donosi Komisija na temelju Četvrte direktive o sprečavanju pranja novca.

(8)

     Ta crna lista EU-a može se pokazati korisnom u upravljanju rizicima u drugim područjima politika, npr. carini.

(9)

     Platforme za konverziju virtualnih valuta mogu se smatrati „elektroničkim” mjenjačnicama koje mijenjaju virtualne valute za fiducijarne valute. Pružatelji usluga elektroničkog novčanika virtualne valute upravljaju računima u virtualnim valutama u ime svojih klijenata. U svijetu virtualnih valuta oni su poput banaka koje nude tekući račun na koji se može položiti fiducijarni novac. Oni pohranjuju virtualne valute i omogućuju njihov prijenos u druge novčanike/račune u virtualnim valutama.

(10)

     Procjena financiranja terorizma, IHS Consulting, 15. rujna 2015.; Mišljenje Europskog nadzornog tijela za bankarstvo o virtualnim valutama, 4. srpnja 2014.; Smjernice Stručne skupine za financijsko djelovanje za pristup virtualnim valutama koji se temelji na ocjeni rizika, lipanj 2015.

(11)

     Koje pružaju usluge konverzije virtualnih valuta za fiducijarne valute.

(12)

     Direktiva (EU) 2015/2366 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o platnim uslugama na unutarnjem tržištu, o izmjeni direktiva 2002/65/EZ, 2009/110/EZ i 2013/36/EU te Uredbe (EU) br. 1093/2010 i o stavljanju izvan snage Direktive 2007/64/EZ (SL L 337, 23.12.2015., str. 35–127)

(13)

     Pružatelj usluga elektroničkog novčanika subjekt je koji osigurava sredstva (programska aplikacija ili drugi mehanizam/medij) za držanje, pohranjivanje i prijenos bitcoinova ili druge virtualne valute (Izvješće Stručne skupine za financijsko djelovanje o virtualnim valutama)

(14)

     Na primjer, teroristi koji su počinili napade u Parizu 13. studenoga 2015. navodno su se koristili karticama s opcijom plaćanja unaprijed za plaćanje hotelskog smještaja.

(15)

     Međutim, mnoge države članice već su uspostavile takav registar ili su trenutačno u postupku donošenja takvih centraliziranih mehanizama.

(16)

     Uredba Vijeća (EZ) br. 881/2002 od 27. svibnja 2002. o određenim posebnim restriktivnim mjerama protiv određenih osoba i subjekata povezanih s Osamom bin Ladenom, mrežom Al-Qaidom i talibanima te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 467/2001 o zabrani izvoza određene robe i usluga u Afganistan, pooštravanju zabrane leta i proširivanju zamrzavanja financijskih sredstava i ostalih financijskih izvora u odnosu na afganistanske talibane (SL L 139, 29.5.2002., str. 9–22)

(17)

     Komisija će istražiti tehničke aspekte razvoja baze podataka financijskih usluga kako bi se omogućila bolja razmjena informacija o nacionalnim mjerama zamrzavanja imovine među državama članicama i financijskim institucijama.

(18)

     https://www.europol.europa.eu/content/why-cash-still-king-strategic-report-use-cash-criminal-groups-facilitator-money-laundering

(19)

     Uredba 1889/2005, 25.11.2005., SL L 309.

(20)

     U procjeni su utvrđeni problemi povezani s tom uredbom i znatne mogućnosti za njezinu reviziju. Povratne informacije prikupljene su putem otvorenog javnog savjetovanja: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/consultations/customs/cash_survey_summary_report_en.pdf

(21)

     Vidjeti prethodno navedeno izvješće Europola: „Činjenicom da se novčanica od 500 eura uglavnom ne koristi kao sredstvo plaćanja, a predstavlja trećinu vrijednosti svih novčanica u optjecaju, postavlja se pitanje o njezinoj svrsi.”

(22)

     COM(2015) 185 završna verzija

(23)

     http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/BPP-combating-abuse-non-profit-organisations.pdf

(24)

     http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Trade%20Based%20Money%20Laundering.pdf

(25)

     Kako je definirano u Uredbi Vijeća (EZ) br. 116/2009 od 18. prosinca 2008. o izvozu kulturnih dobara (SL L 39 od 10.2.2009. str. 1).

(26)

     Uredba Vijeća (EU) br. 36/2012 od 18. siječnja 2012. o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Siriji i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 442/2011 (SL L 16, 19.1.2011.) i Uredba Vijeća (EZ) br. 1210/2003 od 7. srpnja 2003. o određenim posebnim ograničenjima gospodarskih i financijskih odnosa s Irakom i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 2465/96 (SL L 169, 8.7.2003., str. 6)

(27)

   Vidjeti posebno izvješće Europola o stanju i trendovima u području terorizma u Europskoj uniji (TE-SAT): https://www.europol.europa.eu/content/european-union-terrorism-situation-and-trend-report-2015

(28)

     https://www.thegctf.org/focus-areas

(29)

     http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/11/16-g20-summit-antalya-communique/

(30)

     http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/cop198/

(31)

     Pomoć može uključivati izgradnju kapaciteta kaznenog pravosuđa i dionika financijskog sektora u širem smislu, pomoć partnerskim zemljama u izmjeni i ažuriranju zakonodavstva u skladu s najboljim međunarodnim najboljim praksama te promicanje regionalne suradnje. EU primjenjuje taj pristup u borbi protiv financiranja terorizma, uglavnom u širem području Roga Afrike (Džibuti, Etiopija, Eritreja, Kenija, Somalija, Južni Sudan, Sudan Uganda i Jemen). EU je trenutačno u postupku razvijanja globalnog programa u okviru Instrumenta za doprinos stabilnosti i miru u borbi protiv financiranja terorizma i pranja novca (s planiranim sredstva u iznosu od 16 milijuna eura). Zemljopisno područje djelovanja bit će područja Bliskog istoka i Sjeverne Afrike te zemlje u jugoistočnoj Aziji.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 2.2.2016.

COM(2016) 50 final

PRILOG

Akcijski plan za jačanje borbe protiv financiranja terorizma

Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu i Vijeću

PRILOG I.: AKCIJSKI PLAN ZA JAČANJE BORBE PROTIV FINANCIRANJA TERORIZMA