COMISIA EUROPEANĂ

Strasbourg, 2.2.2016

COM(2016) 50 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

privind Planul de acțiune pentru consolidarea combaterii finanțării terorismului

Recentele atacuri comise în Uniunea Europeană și în alte părți ale lumii au subliniat necesitatea ca UE să acționeze prin toate politicile sale pentru a preveni și a combate terorismul. Organizațiile teroriste sau teroriștii care acționează pe cont propriu au nevoie de finanțare pentru a-și menține rețelele, pentru a recruta, a se aproviziona și a comite actele de terorism în sine. Eliminarea surselor de finanțare, îmbunătățirea modalităților de a detecta folosirea acestor fonduri, precum și utilizarea optimă a tuturor informațiilor din procesul finanțării pot așadar aduce o contribuție importantă în combaterea terorismului.

Provocarea reprezentată de finanțarea terorismului nu este nouă. Caracteristicile principale, cum ar fi legătura strânsă cu rețelele de criminalitate organizată, sunt cunoscute de mulți ani, iar legislația UE în materie penală, cooperarea polițienească și legislația pentru prevenirea și combaterea spălării banilor au deja o contribuție importantă în acest sens. Au apărut însă noi tendințe care pot fi observate în special în cazul organizațiilor criminale precum Daesh și al rolului pe care luptătorii teroriști străini îl joacă la întoarcerea în Europa.

Provocările actuale în materie de securitate impun acțiuni hotărâte, rapide și coerente pentru modernizarea legislației relevante, asigurarea faptului că aceasta este pusă pe deplin în aplicare, promovarea unei mai bune cooperări și realizarea unui schimb de informații-cheie. Pentru aceasta, este nevoie de acțiuni atât la nivelul UE, cât și în afara acesteia.

Agenda europeană privind securitatea 1 a subliniat necesitatea unor măsuri pentru a combate într-un mod mai eficace și mai cuprinzător finanțarea terorismului. Documentul a pus în evidență legăturile cu criminalitatea organizată care alimentează terorismul prin canale precum furnizarea de arme, fondurile provenite din contrabanda cu droguri și infiltrarea piețelor financiare. Parlamentul European a salutat publicarea Agendei europene privind securitatea 2 . Intensificarea în continuare a activității în acest domeniu a fost, de asemenea, sprijinită în concluziile Consiliilor JAI și ECOFIN, precum și de Consiliul European din 18 decembrie 2015. La rândul său, Consiliul Afaceri Externe a abordat problema la 14 decembrie 2015, iar la începutul lunii decembrie, Comisia a prezentat o propunere de directivă privind combaterea terorismului, care introduce o infracțiune amplu definită pentru finanțarea terorismului 3 .

La nivel internațional, activitatea desfășurată în prezent, în special de Organizația Națiunilor Unite și de Grupul de Acțiune Financiară Internațională (GAFI) 4 , oferă un bun punct de plecare. Consiliul de Securitate al ONU a exprimat un larg consens mondial cu privire la necesitatea de a acționa împotriva finanțării terorismului. În 2014, acesta a impus obligații suplimentare în ceea ce privește incriminarea finanțării terorismului 5 , rezultatul fiind adoptarea Protocolului adițional la Convenția Consiliului Europei privind prevenirea terorismului. Comisia a semnat protocolul adițional în luna octombrie 2015. În decembrie 2015, Consiliul de Securitate a adoptat o altă rezoluție care vizează în mod specific finanțarea grupării Daesh și prelungește regimul de sancțiuni al fostei „Al Qaida”.

Prezenta comunicare expune un plan de acțiune menit să intensifice combaterea finanțării terorismului, pornind de la normele UE existente, în vederea adaptării reacției la noile amenințări și a actualizării politicii și a practicilor UE pentru a le alinia cu standardele internaționale. De asemenea, există numeroase modalități prin care statele membre pot deja acționa pentru a utiliza mai bine cadrul existent.

S-au identificat două direcții principale de acțiune:

găsirea de modalități pentru a detecta mai bine organizațiile teroriste și pe susținătorii lor și a-i împiedica să deplaseze fonduri și alte active și pentru a garanta, ori de câte ori este posibil, că autoritățile care asigură respectarea legii pot folosi operațiunile financiare pentru a-i depista pe teroriști și a-i împiedica să săvârșească infracțiuni;

găsirea de modalități pentru a submina și mai mult sursele de venit ale organizațiilor teroriste, vizând în primul rând capacitatea acestora de a colecta fonduri.

Pentru a da rezultate, acțiunile nu trebuie să vizeze doar organizațiile teroriste în sine, ci și pe afiliații lor, cum ar fi luptătorii teroriști străini, finanțatorii și pe cei care colectează fonduri, precum și orice persoană care sprijină, cu bună știință, activitățile teroriste. În același timp, sunt necesare acțiuni atât în cadrul UE, cât și în cadrul relațiilor externe; în acest sens, este deosebit de important să se pornească de la activitatea GAFI.

Combaterea finanțării terorismului este un element crucial pentru securitatea cetățenilor. Însă noile măsuri destinate să elimine opțiunile de finanțare a terorismului pot influența și modul de viață și activitatea economică ale cetățenilor și întreprinderilor din întreaga Uniune. În conformitate cu principiile unei mai bune legiferări, Comisia va realiza evaluări ale impactului pentru a pregăti măsurile legislative identificate în prezentul plan de acțiune. Comisia va ține cont de echilibrul dintre necesitatea de a spori securitatea și cea de a proteja drepturile fundamentale (inclusiv protecția datelor) și libertățile economice.

1.    Prevenirea deplasării fondurilor și identificarea fondurilor destinate finanțării terorismului

Rețelele teroriste acționează în țări diferite și se bazează în mare măsură pe capacitatea de a finanța actele de terorism comise într-o țară dintr-un punct situat în alta. Limitarea și urmărirea operațiunilor financiare poate bloca deplasarea fondurilor necesare pentru finanțarea activităților lor și poate contribui, în același timp, la identificarea rețelelor teroriste și la investigațiile efectuate în urma atacurilor pentru a-i aresta pe teroriști și pe susținătorii lor.

Deși aduc numeroase beneficii, inovarea în domeniul serviciilor financiare și schimbările tehnologice creează noi posibilități care uneori pot fi utilizate abuziv pentru a masca finanțarea terorismului. Noile instrumente financiare, cum ar fi monedele virtuale, dau naștere unor noi provocări în ceea ce privește combaterea finanțării terorismului. Infractorii, extrem de versatili, trec rapid la utilizarea unor noi canale de plată dacă cele existente devin prea riscante. În cazul instrumentelor financiare inovatoare, este esențială posibilitatea de a gestiona riscurile legate de caracterul lor anonim, ca în cazul monedelor virtuale. În această privință, deosebit de importantă este mai puțin forma în sine a plății, cât mai degrabă întrebarea dacă aceasta poate fi utilizată anonim. Din acest motiv, Comisia a început deja să efectueze evaluări periodice ale riscurilor cunoscute și emergente legate de spălarea banilor și de finanțarea terorismului 6 . Astfel, Uniunea Europeană poate evalua în mod continuu și atenua riscurile emergente care afectează piața internă și securitatea UE.

Grație activității desfășurate la nivelul UE și în cadrul forurilor internaționale, cum ar fi GAFI, au fost identificate posibile lacune sau deficiențe. Informațiile colectate de investigatori după comiterea atacurilor au reprezentat, de asemenea, o sursă esențială de informații pentru a identifica principalele domenii care prezintă un risc potențial, astfel cum au arătat evenimentele recente.

În ceea ce privește detectarea deplasării fondurilor prin tranzacții financiare sau identificarea rețelelor teroriste și a afiliaților lor, unitățile de informații financiare (FIU) și sistemele de urmărire, cum ar fi Programul UE-SUA de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste (TFTP), reprezintă instrumente esențiale. Capacitățile existente pot fi însă întărite și trebuie să vizeze atât operațiunile de finanțare complexe, de mare anvergură, cât și operațiunile teroriste cu costuri reduse, care pot avea totuși efecte devastatoare și utilizează noile moduri de plată care sunt dificil de urmărit. Viteza de reacție este, de asemenea, esențială, întrucât serviciile financiare actuale le permit teroriștilor să deplaseze foarte rapid fonduri dintr-un loc în altul, fapt care subliniază totodată necesitatea de a îmbunătăți cooperarea și schimbul de informații financiare și informații deținute de autoritățile care asigură respectarea legii.

1.1    Acțiuni imediate care pot fi întreprinse în cadrul juridic existent

Există mai multe moduri în care combaterea finanțării terorismului poate fi imediat intensificată în cadrul juridic existent.

La 20 mai 2015 a fost adoptată cea de a 4-a Directivă privind combaterea spălării banilor. Scopul principal al acesteia este să prevină utilizarea sistemului financiar al Uniunii în scopul spălării banilor și finanțării terorismului. Ca atare, transpunerea și punerea în aplicare rapidă a directivei este primul pas important. Comisia invită statele membre să convină devansarea datei de transpunere efectivă și de intrare în vigoare pentru sfârșitul anului 2016, cel târziu. Comisia este pregătită să sprijine statele membre în transpunerea directivei și integrarea standardelor internaționale în legislația națională.

Comisia își va accelera activitățile în temeiul Directivei privind combaterea spălării banilor pentru a identifica țările terțe care au deficiențe strategice în ceea ce privește combaterea spălării banilor sau combaterea finanțării terorismului 7 . Astfel cum prevede deja Directiva privind combaterea spălării banilor, statele membre ar trebui să aplice măsuri de precauție sporită privind fluxurile financiare care provin din țările respective sau pleacă către acestea. Comisia va prezenta lista acestor țări până în luna iunie 8 .

Statele membre ar trebui să amelioreze schimbul de informații financiare între unitățile de informații financiare din UE și cele din țările terțe, pe de o parte, și între unitățile de informații financiare și sectorul privat, pe de altă parte, în conformitate cu recomandările și cele mai bune practici ale Grupului de Acțiune Financiară Internațională. Comisia Europeană va colabora cu Grupul Egmont al unităților de informații financiare pentru a promova cooperarea internațională în acest domeniu.

1.2    Noi acțiuni pentru a combate utilizarea abuzivă a sistemului financiar în scopul finanțării terorismului

Comisia va propune modificarea celei de a 4-a Directive privind combaterea spălării banilor referitor la punctele enumerate mai jos.

Obținerea de efecte concrete ale „listei de țări terțe cu risc ridicat”, întocmită de UE:

în temeiul celei de a 4-a Directive privind combaterea spălării banilor, dacă o țară este inclusă pe lista țărilor cu deficiențe strategice în ceea ce privește combaterea spălării banilor sau a finanțării terorismului, entitățile obligate din UE vor trebui deja să mărească gradul și natura monitorizării tranzacțiilor financiare (adică să aplice măsuri de precauție sporită) cu operatorii economici provenind din țara respectivă. În prezent, natura exactă a acestor măsuri nu este însă definită în mod explicit în textul juridic. Pentru a clarifica această obligație, Comisia propune să se includă dispoziții detaliate, bazate pe standardele GAFI, care să definească concret măsurile de precauție sporită și măsurile de contracarare care ar trebui aplicate. Această clarificare va asigura coordonarea și armonizarea la nivelul UE a măsurilor de precauție sporită și a măsurilor de contracarare, astfel încât să se instituie condiții echitabile.

Platforme de schimb pentru monedele virtuale 9 : există riscul ca organizațiile teroriste să utilizeze transferurile de monedă virtuală pentru a disimula transferurile, deoarece tranzacțiile cu monede virtuale sunt înregistrate, însă nu există niciun mecanism de raportare echivalent cu cel existent în sistemul bancar tradițional pentru a identifica activitățile suspecte 10 . În prezent, monedele virtuale nu sunt reglementate la nivelul UE. Într-o primă etapă, Comisia va propune ca autoritățile competente să înceapă să controleze schimburile valutare anonime prin extinderea domeniului de aplicare al Directivei privind combaterea spălării banilor pentru a include platformele de schimb pentru monedele virtuale 11 , iar aceste schimburi să fie supravegheate în temeiul legislației naționale de combatere a spălării banilor/combatere a finanțării terorismului. În plus, dacă normele de autorizare și supraveghere din Directiva privind serviciile de plată (DSP) 12 s-ar aplica în cazul platformelor de schimb pentru monedele virtuale, s-ar promova un control mai eficient și o mai bună înțelegere a pieței. Comisia va examina în continuare această opțiune. Comisia va analiza, de asemenea, posibilitatea de a-i avea în vedere și pe furnizorii de portofele digitale în monedă virtuală 13 .

Instrumente preplătite (de exemplu, carduri preplătite): teroriștii utilizează carduri preplătite pentru a finanța în mod anonim logistica atacurilor teroriste 14 . La această provocare trebuie găsit un răspuns adecvat și echilibrat, având în același timp în vedere că instrumentele preplătite au și o valoare socială. Cardurile preplătite permit persoanelor vulnerabile din punct de vedere economic sau excluse din punct de vedere financiar să aibă un mijloc de plată care poate fi utilizat offline (cum ar fi banii lichizi) și mai ales online, pentru a cumpăra bunuri și servicii pe internet. Unele persoane utilizează cardurile preplătite pentru a limita riscul de fraudă atunci când fac cumpărături pe internet, întrucât expunerea lor este limitată la suma de bani electronici încărcată pe card. Unele state membre utilizează aceste instrumente pentru a vărsa prestațiile sociale. De asemenea, unele persoane consideră anonimatul pe care anumite carduri preplătite îl conferă posesorului drept un avantaj în vederea protejării vieții lor private (o problemă din ce în ce mai mare în legătură cu tranzacțiile efectuate pe internet), deși anonimatul a fost dorit sau a fost utilizat în mod abuziv pentru a săvârși acțiuni ilegale.

Riscul de finanțare a terorismului prezentat de cardurile preplătite este legat, în principal, de cardurile preplătite anonime (reîncărcabile sau nu) care funcționează în cadrul sistemelor naționale sau internaționale. Întrebarea principală este cum să fie abordate preocupările legate de anonimatul acestor carduri de uz general fără a anula avantajele pe care aceste instrumente le oferă în condiții normale de utilizare.

Emitenții de instrumente preplătite fac deja obiectul legislației UE, inclusiv al legislației privind combaterea spălării banilor. Pentru a răspunde preocupărilor de mai sus, Comisia va prezenta noi modificări la Directiva privind combaterea spălării banilor, care ar putea viza, în special, reducerea derogărilor existente, cum ar fi pragurile sub care identificarea nu este obligatorie, mai ales în ceea ce privește cardurile utilizate față în față, și obligația de identificare și verificare a clienților în momentul activării online a cardurilor preplătite. În prezent, Comisia analizează conceperea detaliată a acestor măsuri, luând în considerare impactul acestora și necesitatea asigurării proporționalității.

Registre centralizate ale conturilor bancare și ale conturilor de plăți și sisteme centrale de extragere a datelor: autoritățile care asigură respectarea legii menționează frecvent că existența unor registre centralizate la nivel național, care să conțină toate conturile bancare naționale deținute de o persoană, sau a altor mecanisme flexibile, cum ar fi sistemele centrale de extragere a datelor, ar facilita anchetele financiare, inclusiv în cazul unei eventuale finanțări a terorismului. În prezent, nu toate statele membre dispun de un astfel de registru și nu au obligații în acest sens în temeiul legislației UE 15 .Existența unui astfel de registru centralizat sau a unor sisteme centrale de extragere a datelor în toate statele membre ar oferi sprijin operațional direct unităților de informații financiare. Acest aspect a fost inițial dezbătut în multe state membre în contextul mai larg al chestiunilor legate de colectarea și stocarea datelor, însă consultări recente sugerează că, în prezent, există un sprijin mai amplu pentru un astfel de instrument.

Prin urmare, Comisia va propune, prin modificarea Directivei privind combaterea spălării banilor, instituirea unor registre centralizate ale conturilor bancare și ale conturilor de plăți sau a unor sisteme electronice de extragere a datelor care ar oferi unităților de informații financiare și altor autorități competente acces la informații privind conturile bancare și conturile de plăți.

În paralel, Comisia va analiza posibilitatea unui instrument legislativ distinct, de sine stătător, pentru a extinde accesul la astfel de registre centralizate ale conturilor bancare și ale conturilor de plăți. În special, un astfel de instrument ar permite consultarea acestor registre pentru alte anchete (de exemplu, anchetele în scopul asigurării respectării legii, inclusiv recuperarea activelor, infracțiunile fiscale) și de către alte autorități (de exemplu, autoritățile fiscale, birourile de recuperare a activelor, alte servicii de aplicare a legii, autoritățile de combatere a corupției). Orice inițiativă ar trebui să fie însoțită de garanții corespunzătoare, în special în ceea ce privește protecția datelor și condițiile de acces.

Îmbunătățirea cooperării privind informațiile financiare

Agenda europeană privind securitatea definește o serie de acțiuni menite să faciliteze cooperarea dintre unitățile de informații financiare. Punerea în aplicare a acestor acțiuni poate fi accelerată în diferite domenii.

Ca primă etapă, alinierea normelor privind accesul la informații al unităților de informații financiare la cele mai recente standarde internaționale: unitățile de informații financiare (FIU) joacă un rol important în identificarea operațiunilor financiare transfrontaliere ale rețelelor teroriste și în detectarea finanțatorilor acestora. În prezent, standardele internaționale arată importanța de a extinde domeniul de aplicare al informațiilor puse la dispoziția unităților de informații financiare și accesul lor la aceste informații (acest lucru este actualmente limitat în anumite state membre de obligația de a întocmi în prealabil un raport de tranzacții suspecte); acest obiectiv va fi atins printr-o modificare a Directivei privind combaterea spălării banilor.

În a doua etapă, identificarea și înlăturarea obstacolelor în ceea ce privește accesul la informațiile relevante, schimbul de informații și utilizarea acestora și cooperarea operațională: în cadrul platformei FIU se desfășoară un exercițiu de inventariere menit să identifice obstacolele practice în ceea ce privește accesul la informații, schimbul de informații și utilizarea acestora, precum și să facă bilanțul cooperării operaționale, cu scopul de a oferi rezultate înainte de sfârșitul anului 2016. Se așteaptă totodată ca unitățile de informații financiare să interacționeze îndeaproape cu alte autorități care asigură respectarea legii. În acest context, Comisia va continua să caute mijloace pentru a sprijini analiza comună a cazurilor transfrontaliere de către unitățile de informații financiare, precum și soluții pentru a spori nivelul informațiilor financiare. Astfel cum se discută în prezent la nivel internațional, este posibil că unitățile de informații financiare vor trebui să treacă de la un sistem de divulgare pe baza unor suspiciuni la un sistem de divulgare bazat mai mult pe informații. În funcție de rezultatele acestui exercițiu de inventariere, Comisia va decide dacă să ia măsuri și ce formă ar trebui să aibă acestea pentru a aborda diferențele de statut organizațional al unităților de informații financiare și a înlătura orice obstacole din calea unei cooperări și a unui schimb de informații eficace.

În plus, Comisia desfășoară o evaluare supranațională a riscurilor de spălare a banilor și de finanțare a terorismului, astfel cum prevede Directiva privind combaterea spălării banilor. Evaluările riscurilor efectuate periodic furnizează un cadru general adecvat pentru a detecta unghiurile moarte și a răspunde caracterului evolutiv și riscurilor asociate finanțării terorismului, prin măsuri de atenuare bazate pe elemente concrete și adaptate riscurilor reale. Măsurile de atenuare pot include recomandări adresate statelor membre (pe baza principiului „conformare sau justificare”) sau elaborarea unor noi inițiative politice la nivelul UE. Angajamentul politic al statelor membre în acest proces va fi deosebit de important în ceea ce privește măsurile de atenuare pe care vor fi invitate să le adopte prin intermediul acestor recomandări.

Cooperarea pentru a urmări și a îngheța fondurile destinate finanțării terorismului

Un alt domeniu esențial în combaterea terorismului este îmbunătățirea eficienței măsurilor de înghețare a activelor pe baza listelor ONU. Listele ONU (în general, dar și în ceea ce privește organizațiile desemnate, precum Al-Qaida și Daesh) trebuie aplicate cât mai rapid posibil pentru a avea un impact maxim și pentru a reduce la minimum riscul ca persoanele și entitățile incluse pe liste să poată retrage fonduri înainte de intrarea în vigoare a măsurilor restrictive. În ceea ce privește legislația UE, măsurile restrictive decise la nivelul ONU trebuie să fie transpuse în legislația UE prin intermediul unor acte legislative ale UE, care cuprind anumite garanții procedurale pentru persoanele incluse pe listă, precum și obligații privind modul în care Comisia își adoptă deciziile. Comisia transpune în legislația UE listele ONU referitoare la regimul Al-Qaida și Daesh prin modificarea listelor instituite în temeiul Regulamentului nr. 881/2002 al Consiliului din 27 mai 2002 16 . De îndată ce Comisia este informată cu privire la noile liste stabilite de Comitetul pentru sancțiuni instituit în temeiul RCSONU 1267 și după ce a efectuat o serie de verificări prima facie privind respectarea anumitor garanții procedurale esențiale, Comisia trebuie să parcurgă procesul obligatoriu constând în redactare, organizarea unor consultări interne și traducerea în toate limbile oficiale ale UE înainte ca textul să fie adoptat și publicat în Jurnalul Oficial. Măsurile sunt atunci direct aplicabile persoanelor, instituțiilor financiare și operatoriilor economici din UE în temeiul legislației UE. În prezent, acest proces durează aproximativ cinci zile lucrătoare. Deși procedura a fost deja raționalizată, GAFI a criticat timpul necesar pentru aceasta. Noi măsuri, la nivelul UE și al ONU, inclusiv o mai bună coordonare și un schimb mai eficient de informații, îi vor permite Comisiei să fie pregătită să lanseze imediat procedurile de îndată ce noile liste sunt întocmite, fapt care va accelera și mai mult procesul de transpunere.

În acest context, ca măsură suplimentară, Comisia face eforturi pentru a se asigura că instituțiile financiare și operatorii economici din UE au acces la noile liste ale ONU imediat după publicarea acestora, înainte de a fi transpuse la nivelul UE, și pentru a facilita aplicarea măsurilor de precauție în temeiul Directivei privind combaterea spălării banilor chiar înainte de intrarea în vigoare a actelor juridice ale UE. În acest scop, noile liste ale ONU vor fi încărcate în baza de date a UE privind sancțiunile financiare, astfel încât instituțiile financiare și operatorii economici din UE să aibă imediat acces la acestea 17 . Pe termen mediu și lung, serviciile Comisiei vor colabora cu părțile interesate din cadrul ONU pentru a sprijini dezvoltarea unui sistem comun de partajare a datelor, astfel încât noile liste să poată fi publicate într-un format comun care să poată fi descărcat și să fie compatibil cu baza de date a UE. Aceasta va sprijini eforturile instituțiilor financiare ale UE de a adopta măsuri adecvate de precauție, în conformitate cu cerințele Directivei privind combaterea spălării banilor, în vederea atenuării riscului de dispariție a activelor înainte de intrarea în vigoare a actelor juridice ale UE.

1.3    Alte inițiative care să completeze cadrul juridic existent

Armonizarea infracțiunilor și a sancțiunilor legate de spălarea banilor

Teroriștii recurg adesea la produse provenite din săvârșirea de infracțiuni pentru a-și finanța activitățile și utilizează sisteme de spălare a banilor în scopul de a converti, a ascunde sau a dobândi astfel de produse ale infracțiunii. Prin urmare, un cadru juridic consolidat al UE pentru combaterea spălării banilor contribuie la abordarea mai eficace a finanțării terorismului. Deși atât recomandarea relevantă a GAFI, cât și Convenția nr. 198 a Consiliului Europei privind spălarea, descoperirea, sechestrarea și confiscarea produselor infracțiunii și finanțarea terorismului impun introducerea unor infracțiuni pentru spălarea banilor, acest lucru nu s-a reflectat încă integral în legislația UE. Toate statele membre au incriminat spălarea banilor, dar între acestea există diferențe în ceea ce privește definiția spălării banilor și sancțiunile aplicate. Aceste diferențe creează obstacole în cooperarea transfrontalieră judiciară și polițienească de combatere a spălării banilor și au o relevanță directă pentru combaterea finanțării terorismului. În conformitate cu articolul 83 din TFUE, Comisia va propune o directivă privind infracțiunile și sancțiunile legate de spălarea banilor. Obiectivul va fi introducerea unor norme minime privind definirea infracțiunii de spălare a banilor (aplicând-o în cazul infracțiunilor teroriste și al altor infracțiuni grave), precum și apropierea sancțiunilor.

Combaterea mișcărilor ilicite de numerar

Plățile în numerar sunt utilizate la scară largă în finanțarea activităților teroriste 18 . Legislația UE prevede efectuarea de controale asupra persoanelor care transportă sume în numerar în valoare de 10 000 EUR sau mai mult la intrarea în UE sau la ieșirea din UE 19 . O evaluare realizată de Comisie 20 a evidențiat necesitatea de a extinde domeniul de aplicare al regulamentului respectiv pentru a include sumele în numerar expediate prin poștă sau transportate împreună cu mărfurile și a permite autorităților să acționeze și în privința unor sume mai mici de bani lichizi atunci când există suspiciuni de activități ilicite.

De asemenea, s-ar putea lua măsuri pentru a include metalele prețioase și, eventual, alte bunuri de valoare foarte lichide. În acest context, ar putea fi analizată și relevanța introducerii unor eventuale limite superioare pentru plățile în numerar. În mai multe state membre sunt în vigoare interdicții pentru plățile în numerar care depășesc un anumit prag.

În afara utilizării numerarului în general, utilizarea cupiurilor mari, în special a bancnotei de 500 EUR, este o problemă menționată de autoritățile care asigură respectarea legii 21 . Aceste bancnote sunt foarte solicitate în rândul infractorilor care transportă asupra lor numerar, datorită valorii lor ridicate și a volumului mic ocupat. Comisia va colabora cu Banca Centrală Europeană, cu Europol și cu alte părți relevante în privința acestei chestiuni.

Finalizarea cadrului UE pentru urmărirea și înghețarea activelor deținute de teroriști

ONU are mai multe regimuri de înghețare a activelor persoanelor care au legături cu terorismul. În prezent, astfel de măsuri de înghețare sunt puse în aplicare în UE în cadrul politicii externe și de securitate comune și în temeiul articolului 215 din TFUE. De asemenea, la articolul 75 din TFUE se prevede, în anumite condiții, posibilitatea de a lua măsuri administrative pentru a realiza obiectivele menționate la articolul 67 din TFUE în ceea ce privește prevenirea și combaterea terorismului. Scopul unor astfel de măsuri administrative ar fi de a submina finanțarea teroriștilor, precum și de a-i descuraja pe susținătorii acestora, cum ar fi cei care colectează fonduri, prin intermediul unor măsuri cu efect la nivelul întregii UE. Astfel de măsuri ar institui standarde comune privind activele care urmează a fi înghețate, ar defini actorii implicați, căile de atac și garanțiile care s-ar aplica, în special în ceea ce privește drepturile fundamentale. UE dispune deja de mecanisme eficace, aliniate la sistemul ONU, de înghețare a activelor persoanelor care au legături cu terorismul internațional, iar articolul 75 din TFUE oferă un temei juridic care ar acoperi și persoanele care au legături cu terorismul și care nu figurează printre grupările internaționale enumerate pe listele ONU.

În cadrul unor prime activități de evaluare a impactului privind aplicarea articolului 75, efectuate în 2013, au fost evaluate diferite opțiuni, inclusiv un regim UE de includere pe listă și de înghețare a activelor care să completeze regimurile naționale de acest tip, posibilitatea de a impune statelor membre obligații de a institui regimuri naționale de înghețare a activelor, precum și diferite moduri de a asigura recunoașterea reciprocă a acestor liste și a ordinelor de înghețare a activelor. Comisia va reanaliza această evaluare în lumina evoluțiilor și provocărilor recente, ținând seama de domeniul de aplicare al regimurilor actuale de înghețare a activelor în urma celor mai recente rezoluții ale Consiliului de Securitate al ONU, de domeniul de aplicare și de valoarea adăugată a unui regim al UE în temeiul articolului 75, de complementaritatea acestuia cu regimurile existente la nivelul UE și la nivel național, precum și de necesitatea de a găsi un echilibru corespunzător între garanțiile privind drepturile fundamentale și eficacitate. Ca parte a evaluării unui eventual regim al UE pentru înghețarea, în temeiul articolului 75 din TFUE, a activelor deținute de teroriști, Comisia analizează în prezent și posibilitatea unor măsuri de recunoaștere reciprocă a deciziilor naționale de înghețare a activelor (de exemplu, prin intermediul unui ordin european de înghețare a activelor).

În plus, recunoașterea reciprocă a hotărârilor judecătorești și a deciziilor judiciare în materie penală este, de asemenea, un element-cheie în cadrul de securitate 22 . Pentru a combate cu succes finanțarea terorismului, trebuie utilizate o serie de abordări complementare. Pe lângă evaluarea unui eventual regim al UE pentru înghețarea, în temeiul articolului 75 din TFUE, a activelor deținute de teroriști, Comisia va încerca să se asigure că infractorii care finanțează terorismul sunt deposedați de activele deținute. Pentru a submina activitățile de criminalitate organizată care finanțează terorismul, este imperativ ca infractorii respectivi să fie deposedați de produsele provenite din săvârșirea de infracțiuni. Confiscarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni reprezintă nu numai o sancțiune, ci și un instrument de prevenire. În acest scop, Comisia dorește să se asigure că toate tipurile de ordine de înghețare și confiscare a activelor în domeniul criminalității grave care există în statele membre sunt executate în cea mai mare măsură posibilă în întreaga UE, prin aplicarea principiului recunoașterii reciproce prevăzut la articolul 82 din TFUE. Orice eventuală inițiativă privind instrumentele de recunoaștere reciprocă trebuie să țină cont în mod corespunzător de drepturile fundamentale ale persoanelor care fac obiectul ordinelor de înghețare și de confiscare a activelor.

Urmărirea tranzacțiilor internaționale cu ajutorul Programului UE-SUA de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste (TFTP) pare să funcționeze în mod eficace. După efectuarea unei evaluări a impactului, într-o comunicare a Comisiei din noiembrie 2013 s-a concluzionat că instituirea unui sistem la nivelul UE (denumit TFTS – sistemul de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste) care să aibă același rol ca TFTP nu ar fi nici proporțională și nici nu ar aduce o valoare adăugată. Cu toate acestea, ar fi util să se analizeze eventuala necesitate a unor mecanisme care să completeze TFTP pentru a acoperi posibile lacune (de exemplu, tranzacțiile care nu fac obiectul acordului TFTP dintre UE și SUA, în special plățile în euro efectuate în interiorul UE, și care nu ar putea fi urmărite în alt mod).

2.    Vizarea surselor de finanțare

Modalitățile de finanțare a terorismului sunt foarte diverse. Fondurile pot proveni din utilizarea abuzivă a unor organizații non-profit legitime 23 , cum ar fi organizațiile caritabile, a întreprinderilor care desfășoară activități legale sau a colectelor de fonduri. De asemenea, terorismul poate fi finanțat din activități infracționale, de state simpatizante și din activități în statele eșuate, precum și prin utilizarea abuzivă a sistemului comercial internațional 24 . Deși nu este nouă, actuala amenințare teroristă reprezentată de Daesh a evidențiat unele chestiuni specifice. Potrivit Grupului de Acțiune Financiară Internațională, principalele surse de venit ale Daesh sunt veniturile ilicite generate de ocuparea teritoriului. Printre surse se numără jafurile bancare, extorcarea de fonduri, controlul câmpurilor petroliere și al rafinăriilor, furtul de bunuri economice, răpirea în scopul obținerii unei răscumpărări, contrabanda cu numerar și finanțarea la nivel local.

Deși cadrul existent în materie de combatere a finanțării terorismului – astfel cum este definit în rezoluțiile Consiliului de Securitate al ONU și reflectat în propunerea de Directivă privind combaterea terorismului – include interdicția de a pune resurse economice sau financiare la dispoziția persoanelor și entităților incluse pe listă, o deficiență actuală este că instrumentele UE existente nu sunt adecvate pentru ca autoritățile vamale să intervină ele însele în mod efectiv. Teroriștii pot obține fonduri atât prin mijloace ilegale (de exemplu, prin disimularea tranzacțiilor comerciale, prin declarații false privind valoarea mărfurilor, prin utilizarea de facturi fictive sau prin contrabandă), cât și din comerțul cu mărfuri legale. Comisia va analiza un temei juridic explicit care să permită reținerea provizorie a bunurilor, precum și posibilitatea realizării investigațiilor necesare, în special de către unitățile de informații financiare.

Suntem obișnuiți să vedem în presă imaginile distrugerii siturilor arheologice de către Daesh, acte considerate de mulți drept crime de război împotriva patrimoniului cultural. Însă, în afară de faptul că provoacă pagube uriașe, există dovezi clare că Daesh utilizează săpăturile ilegale ale siturilor arheologice pentru a obține bunuri culturale 25 ca sursă de venit. Bunurile culturale scoase ilegal din Irak și Siria pot fi o sursă semnificativă de venit pentru teroriști. În măsura în care acest venit se bazează pe încasări de pe piețele europene, identificarea și eliminarea acestui comerț ar putea avea un impact real asupra unei surse importante de finanțare a activităților teroriste.

În prezent, două regulamente impun restricții în ceea ce privește comerțul de bunuri culturale scoase ilegal din Irak și Siria 26 și furnizează un temei juridic pentru controalele la import. Cu toate acestea, eficacitatea lor este limitată. Aceste restricții comerciale depind de continuarea regimurilor de sancțiuni specifice și oferă doar un răspuns parțial, iar sarcina probei impusă autorităților vamale pentru a stabili proveniența bunurilor respective este ridicată. Comisia va analiza posibilitatea de a oferi un răspuns mai amplu la combaterea finanțării terorismului prin traficul ilegal de bunuri culturale, indiferent de țara de proveniență, pentru a soluționa unele dintre aceste probleme. Printre opțiunile care vor fi avute în vedere se numără introducerea unui sistem de certificare pentru importul de bunuri culturale în UE, însoțită de orientări adresate părților interesate, cum ar fi muzeele și piața obiectelor de artă.

Traficul ilegal cu specii sălbatice este recunoscut din ce în ce mai mult ca o nouă sursă de finanțare a activităților teroriste și conexe. Comisia va prezenta în curând un plan de acțiune al UE pentru combaterea fluxurilor financiare ilicite legate de traficul cu specii sălbatice.

3.    Dimensiunea externă

Din cauza naturii înseși a amenințării teroriste, distincția dintre terorismul intern, dezvoltat în interiorul statelor, și terorismul organizat de către grupările internaționale este adesea neclară, deși există în continuare grupări care operează exclusiv în UE 27 . În special, finanțarea are adesea o dimensiune internațională, ca și achiziționarea de arme.

Din acest motiv, este esențial ca UE să joace un rol activ pe scena internațională în combaterea finanțării terorismului, în special prin intermediul organizațiilor internaționale relevante. UE sprijină în mod activ Strategia globală a ONU de combatere a terorismului, precum și punerea în aplicare a rezoluțiilor relevante ale Consiliului de Securitate al ONU. De asemenea, UE participă activ la Forumul mondial pentru combaterea terorismului (GCTF), a cărui activitate vizează modalitățile de finanțare a terorismului 28 , și a încurajat activitatea G20 care a subliniat importanța eliminării fluxurilor financiare legate de terorism 29 .

Comisia este membră a Grupului de Acțiune Financiară Internațională și contribuie în mod activ la activitatea acestuia, precum și la punerea în aplicare a recomandărilor Grupului în UE. Faptul că Europa se exprimă cu o singură voce în cadrul GAFI are beneficii evidente. Rezoluțiile relevante ale ONU și instrumentele Consiliului Europei, cum ar fi Convenția nr. 198 a Consiliului Europei privind spălarea, descoperirea, sechestrarea și confiscarea produselor infracțiunii și finanțarea terorismului 30 , joacă un rol important în acest context, iar Comisia sprijină statele membre ale UE să aplice rezoluțiile și instrumentele respective. După cum s-a explicat mai sus, schimbul de informații între UE și ONU privind înghețarea activelor va fi, de asemenea, consolidat.

În plus, este imperativ ca UE să acorde sprijin partenerilor noștri, cu o atenție specială acordată țărilor învecinate, care se confruntă cu amenințări din partea acelorași grupări care au atacat UE. Combaterea finanțării terorismului s-ar putea înscrie în eforturile mai ample de sprijinire a guvernelor țărilor terțe să respecte rezoluțiile Consiliului de Securitate al ONU și recomandările GAFI pentru a-și consolida capacitatea de a lupta împotriva finanțării terorismului și de a coopera cu statele membre și cu agențiile UE 31 . De asemenea, UE poate sprijini eforturile țărilor partenere de a combate formele grave de criminalitate, cum ar fi traficul de droguri sau de arme de foc ca sursă de finanțare a terorismului.

În acest context, Comisia și Înaltul Reprezentant vor aprofunda cooperarea cu țările terțe pentru a include entitățile teroriste pe listă și a menține lista respectivă atunci când listele stabilite de autoritățile naționale competente din țările terțe servesc drept bază pentru includerea entităților teroriste pe lista UE. În plus, această cooperare va acoperi și menținerea legăturii permanente cu țările terțe pentru alinierea măsurilor restrictive existente de combatere a terorismului. Dialogurile cu partenerii privind combaterea terorismului furnizează cel mai eficient cadru pentru discuțiile referitoare la alinierea sau la punerea în aplicare a măsurilor restrictive.

Țările terțe ar putea fi sprijinite, de asemenea, să combată comerțul ilegal cu bunuri culturale și utilizarea acestuia pentru finanțarea terorismului. Acest lucru ar putea implica redefinirea priorităților sprijinului acordat în prezent pentru consolidarea capacităților (de exemplu în Orientul Mijlociu și în Africa de Nord – MENA) pentru a se acorda o atenție deosebită protejării patrimoniului cultural al acestor zone și întăririi cooperării polițienești internaționale împotriva traficului de bunuri culturale.

Ca ultim aspect, acțiunile care vor fi întreprinse necesită o perspectivă globală, în care securitatea este una din principalele noastre priorități externe. Există un larg consens mondial cu privire la nevoia de a acționa împreună, iar UE ar trebui să preia conducerea eforturilor pentru a se asigura că inițiativele adoptate la nivel mondial pentru a combate finanțarea terorismului sunt eficace și că măsurile UE corespund celor mai recente evoluții.

4.    Calea de urmat

Agenda europeană privind securitatea a subliniat faptul că toate părțile implicate trebuie să depună un efort comun pentru a asigura un nivel ridicat de securitate internă în UE. Sunt necesare acțiuni din partea instituțiilor UE, a statelor membre și a agențiilor UE, dar este nevoie și de o cooperare mai bună și, în special, de un schimb de informații mai eficace între autoritățile competente. Statele membre ar trebui să utilizeze toate instrumentele pe care le au la dispoziție și să se asigure că măsurile convenite la nivelul UE sunt puse rapid în aplicare. De asemenea, Comisia invită colegiuitorii să avanseze în timp util cu privire la viitoarele propuneri ale Comisiei.

În plus, în cadrul colaborării lor, UE și statele membre trebuie să își aprofundeze dialogul cu instituțiile financiare și cu operatorii economici din UE pentru a înțelege provocările cu care aceștia se confruntă la implementarea standardelor internaționale privind combaterea finanțării terorismului și să evalueze modul în care politicile și practicile pot fi consolidate pentru a răspunde riscurilor relevante într-un mediu cu o evoluție rapidă.

Comisia va monitoriza progresele înregistrate cu privire la planul de acțiune și va furniza Parlamentului European și Consiliului actualizări periodice în acest sens.

(1)

     COM(2015) 185 final.

(2)

     Rezoluția Parlamentului European din 9 iulie 2015 referitoare la agenda europeană de securitate [2015/2697 (RSP)].

(3)

     COM(2015) 625 final.

(4)

     Grupul de Acțiune Financiară Internațională (GAFI) este un organism interguvernamental înființat cu scopul de a institui standarde și a promova punerea efectivă în aplicare a măsurilor juridice, de reglementare și operaționale pentru combaterea spălării banilor, a finanțării terorismului și a altor amenințări conexe la adresa integrității sistemului financiar internațional. Mai multe state membre ale UE sunt membre ale GAFI, la care participă și Comisia. Standardele cele mai importante le includ pe cele din documentul GAFI „40 Recommendations on combating money laundering and the financing of terrorism and proliferation” (40 de recomandări privind combaterea spălării banilor, a finanțării terorismului și a proliferării):

http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF_Recommendations.pdf

(5)

     Rezoluția 2178(2014).

(6)

     În cadrul celei de a 4-a Directive privind combaterea spălării banilor: Directiva (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei (JO L 141, 5.6.2015, p. 73).

(7)

     Prin intermediul unor acte delegate, pe care Comisia urmează să le adopte în temeiul Directivei privind combaterea spălării banilor.

(8)

     O astfel de listă neagră a UE ar putea fi relevantă și în gestionarea riscurilor din alte domenii de politică, cum ar fi domeniul vamal.

(9)

     Platformele de schimb pentru monedele virtuale pot fi considerate drept birouri de schimb valutar „electronice” unde se face schimb între monedele virtuale și monedele fiduciare. Furnizorii de portofele digitale în monedă virtuală dețin conturi în monedă virtuală în numele clienților lor. În lumea „monedei virtuale”, furnizorii respectivi sunt echivalentul unei bănci care oferă un cont curent în care pot fi depuse monede fiduciare. Aceștia depozitează monedele virtuale și permit transferul lor către alte portofele/conturi în monedă virtuală.

(10)

     IHS Consulting – Evaluarea finanțării terorismului, 15 septembrie 2015; Avizul Autorității Bancare Europene privind monedele virtuale, 4 iulie 2014; orientările GAFI pentru o abordare bazată pe riscuri privind monedele virtuale, iunie 2015.

(11)

     Care furnizează servicii de schimb între monedele virtuale și monedele fiduciare.

(12)

     Directiva (UE) 2015/2366 a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2015 privind serviciile de plată în cadrul pieței interne, de modificare a Directivelor 2002/65/CE, 2009/110/CE și 2013/36/UE și a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010, și de abrogare a Directivei 2007/64/CE (JO L 337, 23.12.2015, p. 35-127).

(13)

     Un furnizor de portofele digitale este o entitate care oferă mijloace (software sau un alt mecanism/mediu) pentru deținerea, depozitarea și transferarea monedelor bitcoin sau a altor monede virtuale (Raportul GAFI privind monedele virtuale).

(14)

     De exemplu, potrivit relatărilor, teroriștii care au comis atacurile din Paris la 13 noiembrie 2015 au plătit camerele de hotel cu carduri preplătite.

(15)

     Cu toate acestea, multe state membre au instituit deja un astfel de registru sau sunt în curs de a adopta astfel de mecanisme centralizate.

(16)

     Regulamentul (CE) nr. 881/2002 al Consiliului din 27 mai 2002 de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al-Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 467/2001 al Consiliului de interzicere a exportului anumitor mărfuri și servicii către Afganistan, de întărire a interdicției de zbor și de extindere a înghețării fondurilor și a altor resurse financiare în ceea ce-i privește pe talibanii din Afganistan (JO L 139, 29.5.2002, p. 9-22).

(17)

     Comisia va analiza aspectele tehnice legate de dezvoltarea bazei de date a serviciilor financiare pentru a permite o mai bună partajare a informațiilor privind măsurile naționale de înghețare a activelor în rândul statelor membre și al instituțiilor financiare.

(18)

     https://www.europol.europa.eu/content/why-cash-still-king-strategic-report-use-cash-criminal-groups-facilitator-money-laundering

(19)

     Regulamentul nr. 1889/2005, JO L 309, 25.11.2005.

(20)

     În cadrul unui document de evaluare au fost deja identificate problemele ridicate de regulamentul actual, precum și opțiunile majore de politică pentru o eventuală revizuire; de asemenea, s-a primit feedback prin intermediul unei consultări publice deschise: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/consultations/customs/cash_survey_summary_report_en.pdf

(21)

     A se vedea raportul Europol citat mai sus, potrivit căruia faptul că bancnotele de 500 EUR nu sunt utilizate de obicei ca instrument de plată, însă reprezintă o treime din valoarea tuturor bancnotelor aflate în circulație ridică întrebări privind scopul în care sunt utilizate.

(22)

     COM(2015) 185 final.

(23)

     http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/BPP-combating-abuse-non-profit-organisations.pdf

(24)

     http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Trade%20Based%20Money%20Laundering.pdf

(25)

     Astfel cum sunt definite în Regulamentul (CE) nr. 116/2009 al Consiliului din 18 decembrie 2008 privind exportul bunurilor culturale (JO L 39, 10.2.2009, p. 1).

(26)

     Regulamentul (UE) nr. 36/2012 al Consiliului din 18 ianuarie 2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 442/2011 (JO L 16, 19.1.2011) și Regulamentul (CE) nr. 1210/2003 al Consiliului din 7 iulie 2003 privind anumite restricții specifice în relațiile economice și financiare cu Irak și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 2465/96 (JO L 169, 8.7.2003, p. 6).

(27)

   A se vedea în special Raportul Europol privind situația și tendințele terorismului în UE (TE-SAT): https://www.europol.europa.eu/content/european-union-terrorism-situation-and-trend-report-2015

(28)

     https://www.thegctf.org/focus-areas

(29)

     http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/11/16-g20-summit-antalya-communique/

(30)

     http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/cop198/

(31)

     Asistența ar putea include consolidarea capacității organelor de justiție penală și a părților interesate din sectorul financiar, în sens larg, sprijinirea țărilor partenere să își modifice și să își actualizeze legislația în conformitate cu cele mai bune practici internaționale și promovarea cooperării regionale. UE a utilizat această abordare în combaterea finanțării terorismului în principal în regiunea mai vastă a Cornului Africii (Djibouti, Etiopia, Eritreea, Kenya, Somalia, Sudanul de Sud, Sudan, Uganda și Yemen). UE elaborează în prezent, în cadrul Instrumentului care contribuie la stabilitate și pace, un program global menit să combată finanțarea terorismului și spălarea banilor (cu o alocare planificată de 16 milioane EUR). Acțiunile vor acoperi regiuni din Orientul Mijlociu și Africa de Nord și țări din Asia de Sud-Est.

COMISIA EUROPEANĂ

Strasbourg, 2.2.2016

COM(2016) 50 final

ANEXĂ

Planul de acțiune pentru consolidarea combaterii finanțării terorismului

la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu

ANEXA I: PLANUL DE ACȚIUNE PENTRU CONSOLIDAREA COMBATERII FINANȚĂRII TERORISMULUI