EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 15.6.2016.

COM(2016) 398 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o preispitivanju veleprodajnog tržišta roaminga

{SWD(2016) 200 final}

1.Uvod

Komisija je od 2006. poduzela mjere za rješavanje problema visokih naknada za roaming koje plaćaju potrošači za uporabu svojih mobilnih telefona tijekom putovanja u inozemstvo u drugu državu članicu EU-a. Regulatornim mjerama koje su suzakonodavci donijeli 2007., 2009. i 2012. uvedene su obvezujuće najveće maloprodajne i veleprodajne naknade za roaming.

Tim se mjerama u konačnici nastojalo osigurati da se tržišnim silama postigne jedinstveno tržište za pokretne komunikacijske usluge na kojem ne postoje razlike između tarifa za roaming i nacionalnih tarifa. U skladu s time, Komisija je morala provjeriti je li mjerama ostvaren taj cilj. U skladu s time, Komisija je morala provjeriti je li mjerama ostvaren taj cilj 1 . Međutim, iako su se veleprodajne i maloprodajne naknade za roaming smanjile nakon donošenja tih mjera, i dalje postoje razlike između tarifa za roaming i nacionalnih tarifa,. Iz tog razloga, budući da je uklanjanje razlika između nacionalnih maloprodajnih tarifa i tarifa za roaming važan dio učinkovitog i djelotvornog jedinstvenog tržišta telekomunikacijskih usluga, Komisija je smatrala da je nužno poduzeti daljnje mjere za postizanje tog cilja.

Uklanjanje naknada za roaming ponovno je potvrđeno kao opći cilj politike u Komisijinoj Strategiji jedinstvenog digitalnog tržišta koja kao važan element uključuje Stvaranje odgovarajućih uvjeta za procvat digitalnih mreža i usluga 2 .

Europski parlament i Vijeće donijeli su 2015. Uredbu (EU) 2015/2120 3 , koja je stupila na snagu 29. studenoga 2015. i, među ostalim, izmijenili Uredbu (EU) br. 531/2012 4 (Uredba o roamingu). Uredbom (EU) 2015/2120 uvedeno je ukidanje maloprodajne dodatne naknade za roaming od 15. lipnja 2017. podložno pravičnoj uporabi roaming usluga i omogućujući operatorima da podnesu zahtjev za izuzeće u iznimnim slučajevima ako davatelj usluga roaminga ne može osigurati povrat sveukupnih stvarnih i projiciranih troškova pružanja reguliranih usluga roaminga iz sveukupnih stvarnih i projiciranih prihoda od pružanja takvih usluga. Taj novi regulatorni sustav za maloprodajne usluge roaminga u Uniji naziva se u ovom izvješću sustavom „u roamingu kao kod kuće” (RLAH).

Međutim, Uredbom (EU) 2015/2120 nisu predviđene mjere na veleprodajnom tržištu roaminga jer je bilo nužno provesti dodatno istraživanje tržišnih uvjeta.

Da bi ukidanje maloprodajne dodatne naknade za roaming bilo održivo u cijelom EU-u nacionalna veleprodajna tržišta roaminga u EU-u moraju biti konkurentna i osiguravati veleprodajne naknade za roaming kojima se omogućuje operatorima da održivo ponude maloprodajne usluge roaminga bez dodatnih naknada.

Budući da je ispravno funkcioniranje veleprodajnog tržišta roaminga preduvjet za postizanje sustava RLAH-a, Uredbom o roamingu povjerena je Komisiji zadaća preispitivanja veleprodajnih tržišta roaminga i davanje odgovarajućih prijedloga kako bi se omogućilo ukidanje maloprodajnih dodatnih naknada za roaming u Uniji od 15. lipnja 2017. 5 .

U ovom izvješću predstavljeni su rezultati preispitivanja veleprodajnog roaminga koje je provela Komisija. U odjeljku 2. izvješća Komisija analizira funkcioniranje veleprodajnih tržišta roaminga u Uniji u skladu s postojećom Uredbom. U odjeljku 2. ona predstavlja svoj prijedlog kako mjerama na veleprodajnoj razini omogućiti ukidanje maloprodajnih dodatnih naknada za roaming u Uniji od 15. lipnja 2017.

Kako bi prikupila nužne dokaze za ovo preispitivanje, Komisija je činila sljedeće:

u suradnji s Tijelom europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) prikupila je sveobuhvatne podatke od operatora u jesen 2015. 6 ,

naručila je vanjsku studiju za procjenu troškova pružanja veleprodajnih usluga roaminga 7 ,

organizirala 12-tjedno javno savjetovanje od 26. studenoga 2015. do 18. veljače 2016. 8  

Ovo izvješće popraćeno je zakonodavnim prijedlogom za izmjenu Uredbe o roamingu. Pojedinosti i obrazloženje ovog prijedloga dostupi su u zakonodavnom prijedlogu 9 i povezanoj procjeni učinka 10 . Podrobna metodologija i rezultati analize funkcioniranja veleprodajnih tržišta roaminga na kojima se temelji ovo izvješće nalaze se u popratnom radnom dokumentu službi Komisije (SWD). 11

2.Funkcioniranje veleprodajnih tržišta roaminga u EU-u

U skladu s člankom 19. Uredbe o roamingu, Komisija je ocijenila sljedeće 12 :

razvoj tržišnog natjecanja na maloprodajnim tržištima roaminga,

troškove pružanja veleprodajnih usluga roaminga u EU-u,

stupanj tržišnog natjecanja na nacionalnim veleprodajnim tržištima.

Komisija je ocijenila i očekivani učinak maloprodajne obveze RLAH-a na funkcioniranje veleprodajnih tržišta roaminga.

2.1.Razvoj tržišnog natjecanja na maloprodajnim tržištima roaminga

BEREC-ovom analizom 13 pokazano je da su se na maloprodajnim tržištima roaminga nedavno dogodile važne promjene zbog pojave domaćih ponuda kojima se potrošačima predlažu povoljnije cijene roaminga. Međutim, kako je primijetio BEREC, većina novih usluga maloprodajnog roaminga koje su slične RLAH-u nisu stvarne usluge RLAH-a u smislu Uredbe o roamingu, odnosno, njima nije obuhvaćena cijela Unija u smislu nepostojanja dodatnih naknada u okvirima pravedne uporabe. Nadalje, te su promjene neravnomjerno raspoređene među državama članicama.

S obzirom na postojeće razine tržišnog natjecanja na veleprodajnim tržištima roaminga, maloprodajna tržišta još nisu uspjela osigurati potpuni RLAH u cijeloj Uniji. Moguć tehnološki razvoj i razvoj usluga poput širenja over-the-top usluga i ugrađenih SIM-ova do sada nisu činili potpunu i operativnu zamjenu za maloprodajne usluge roaminga 14 . Stoga je njihov trenutačni tržišni pritisak i dalje ograničen i čini se da se to u budućnosti neće promijeniti.

2.2.Procjena troška pružanja veleprodajnih usluga roaminga

Procjenjivanje troškova pružanja veleprodajnih usluga roaminga teška je i složena zadaća. Ne postoji jedinstveni način analize i ocjenjivanja tih troškova i svaki način podrazumijeva niz mogućnosti i pretpostavki od kojih svi imaju svoje prednosti i nedostatke. Posljednjih godina nacionalna regulatorna tijela (NRA) stekla su dostatno iskustvo u modeliranju troškova za potrebe reguliranja cijena završavanja poziva uzimajući u obzir Preporuku Komisije 2009/396/EZ o regulatornom postupku u pogledu tarifa za završavanje poziva u fiksnim i mobilnim mrežama EU-a 15 . Vanjska studija temeljila se na tome iskustvu i razvijen je troškovni model kojim se u što većoj mjeri uzimaju u obzir posebne značajke zemalja 16 . U tu svrhu nacionalna regulatorna tijela dostavila su izvođaču detaljne informacije o svojim troškovnim modelima te ulazne podatke o državama. Nadalje, u studiji su se upotrebljavali podaci od operatora o troškovima koji su specifični za usluge roaminga, poput operativnih troškova roaminga i troškova upravljanja, financijskih troškova i troškova obrade podataka, troškova pregovora o roamingu i troškova upravljanja ugovorima.

Iako u pogledu procjena troškova dobivenih troškovnim modelom postoji određeni stupanj nesigurnosti, one mogu poslužiti kao korisna referentna vrijednost koja se može upotrebljavati zajedno s drugim izvorima podataka i opažanjima, a posebno sa sljedećim: djelotvornim naknadama za veleprodajni roaming uočenima na tržištu, domaćim maloprodajnim i veleprodajnim cijenama i za govorne usluge, nacionalnim reguliranim cijenama završavanja poziva u pokretnim mrežama (MRT).

Na temelju tih različitih izvora podataka može se sa sigurnošću pretpostaviti da je trošak pružanja veleprodajnih usluga roaminga u Europskom gospodarskom području (EGP) ispod 4 centa po minuti 17 , 1 cent po SMS poruci i 0,85 centi po MB, uključujući troškove prijenosa koje snosi operator gostujuće mreže.

U pogledu posebnog pitanja učinka sezonskih uvjeta na trošak pružanja veleprodajnih usluga roaminga, nekoliko je država članica izričito istaknulo, u zajedničkoj političkoj izjavi u trenutku donošenja Uredbe (EU) 2120/2015), da je potrebno „uzeti u obzir učinak sezonskih uvjeta na strukturu troškova davatelja usluga u turističkim područjima” 18 . Učinak sezonskih promjena u pogledu roaminga pažljivo je analiziran u studiji uporabom najboljih dostupnih podataka za njegovo mjerenje 19 .

Zbog domaće potražnje za podatkovnim uslugama koja se znatno povećava, potrebe mreža za pružanje podrške domaćim korisnicima postoje i nakon ljetnog vrhunca sezone, a u svakoj slučaju prije njegove ponovne pojave sljedeće godine. U skladu s time, budući da se mjere već prilagođavaju i proširuju kako bi se njima zadovoljio opći ulazni trend, čini se da se vrhuncima zbog sezonskih roaming tokova ne uzrokuje opće povećanje mrežnih troškova zbog podatkovnog roaminga u uvjetima RLAH-a.

Dok su sezonski troškovi u nekim državama zanemarivi za govorne usluge 20 , učinak sezonskih uvjeta na procjenu gornje granice veleprodajnih troškova roaminga u EGP-u i dalje je mali. To je zato što države u kojima se procjenjuje da postoje najveći sezonski učinci (Hrvatska, Grčka, Španjolska, Bugarska) nisu među državama s najvišim troškovima usluga započinjanja govornih poziva (Malta, Švedska, Nizozemska, Latvija). U državama s višim troškovima za govorne usluge izmjereni su niži troškovi sezonskih učinaka.

2.3.Stupanj tržišnog natjecanja na veleprodajnim tržištima roaminga u EGP-u

Na veleprodajnim tržištima roaminga postoje brojni nedostaci koji su opisani u prošlosti 21 . Veleprodajna tržišta roaminga imaju oligopolistička obilježja: da bi mogao pružati usluge roaminga svojim korisnicima, operator može kupiti veleprodajne usluge roaminga od samo tri do četiri operatora u određenoj zemlji, a neke od tih operatora može biti teško izbjeći iz razloga pokrivenosti mrežom i kapaciteta. Operatori nemaju dovoljno dobre zamjene ni na veleprodajnoj razini, a ta je situacija već analizirana u prethodnom izvješću koje je naručila Komisija 22 . Ugovori o veleprodajnom roamingu u načelu su utemeljeni na količini prometa koju gostujući operator može ponuditi tijekom bilateralnih pregovora. Glavni pokretač pregovora u bilateralnim ugovorima o roamingu jest količina dolaznog i odlaznog prometa u odnosu na koju može postojati ravnoteža između svakog para operatora, a ne konačna dogovorena cijena za neuravnotežen dio. Pokretni virtualni mrežni operatori (MVNO) i manji operatori s niskim količinama prometa obično dobivaju ograničene popuste na najveću naknadu za veleprodajni roaming predviđenu u Uredbi o roamingu ili ih uopće ne dobivaju.

U cilju smanjenja pretjeranih veleprodajnih naknada za roaming koje su posljedica toga što na tržištu nije u potpunosti uspostavljeno tržišno natjecanje, te su naknade ograničene daljnjim uredbama Unije. Te su gornje granice trenutačno utvrđene Uredbom o roamingu i iznose 5 centi po minuti, 2 centa za SMS i 5 centi po megabajtu. Stupanj djelotvornog tržišnog natjecanja na veleprodajnim tržištima roaminga kako su trenutačno uređena ocijenjen je tijekom ove revizije 23 .

Razvoj veleprodajnih naknada za roaming od 2007.

Razvoj veleprodajnih naknada za govorne usluge i usluge SMS-a u roamingu blisko je usklađen s naknadnim, nižim gornjim granicama za veleprodajne naknade utvrđene na razini Unije od 2007. 24 U slučaju veleprodajnih naknada za podatkovni roaming tržišne cijene bile su znatno niže od uzastopnih gornjih granica u razdoblju od 2009. do 2015. (prva gornja granica za veleprodajne naknade za podatkovni roaming počela se primjenjivati 2009.).

Protok prometa roaminga u EGP-u

Uočeni uzorci govornog prometa roaminga među zemljama EGP-a u određenoj mjeri upućuju na povijesne, jezične, kulturološke i gospodarske veze među zemljama 25 . Omjerima dolaznog / odlaznog prometa roaminga za tri usluge pokretne mreže (govorna, SMS i podatkovna) potvrđuje se podjela između sjevera / juga Europe, odnosno južnih lokacija s velikim priljevom turista i sjevernih lokacija s manjim priljevom turista. Međutim, ta podjela nije sustavna. Cipar, Grčka, Malta i Španjolska ističu se kao vrlo istaknuti neto primatelji prometa roaminga za sve tri usluge, dok su Irska, Nizozemska, Norveška, Slovačka i UK istaknuti neto pošiljatelji. U nekim državama, poput Francuske, Italije, Latvije, Litve i Švedske, postoji bolja ravnoteža.

Funkcioniranje veleprodajnih tržišta roaminga

Veliki broj sudionika u javnom savjetovanju potvrdio je da je dinamika tržišnog natjecanja na veleprodajnim tržištima roaminga u EU-u u osnovi povezana s postojećim gornjim granicama veleprodajnih naknada za roaming, kojima se osigurava početna točka za pregovore o cijenama u bilateralnim ugovorima o roamingu. Bez regulacije na razini Unije veleprodajne naknade za roaming bile bi više nego što jesu. Dokaz tomu su neregulirane veleprodajne naknade za roaming koje su se primjenjivale u Uniji prije donošenja mjera regulacije i trenutačno se primjenjuju izvan Unije. Zbog prethodno opisanih tržišnih nedostataka na veleprodajnom tržištu usluga roaminga još uvijek bi postojali strukturni problemi kada bi se ukinula regulacija.

U pogledu regulacije na razini Unije preispitivanjem je utvrđeno da, dok na nacionalnim veleprodajnim tržištima roaminga postoji određeni stupanj tržišnog natjecanja u svim državama članicama 26 , na nekim su nacionalnim veleprodajnim tržištima roaminga uočene cijene koje su znatno iznad procijenjenih troškova. Samo u neuravnoteženom dijelu prometa roaminga postoji određen stupanj tržišnog natjecanja (cijene za uravnoteženi dio obično su blizu gornje granice) Međutim, te su cijene obično znatno iznad domaćih veleprodajnih cijena (ako su one poznate) za iznos koji se ne može opravdati troškovima specifičnima za roaming. Grupni operateri koji posluju u nekoliko država članica mogu upravljati prometom u svojim mrežama i internalizirati veleprodajne troškove roaminga. Nadalje, oni obično pregovaraju o veleprodajnim naknadama za roaming s drugim operatorima na razini skupe kako bi članovi grupe dobili privlačnije uvjete i cijene od većih obveza skupine. S druge strane, određeni broj sudionika na tržištu, posebno manji operatori s manjim količinama prometa i MVNO-a, u načelu nema koristi od veleprodajnih naknada za roaming koje su znatno niže od gornjih granica.

Operatori čiji odlazni roaming promet (u velikoj mjeri) prekoračuje dolazni roaming promet nastoje u načelu ublažiti veleprodajne naknade koje se plaćaju posjećenoj državi članici za pružanje maloprodajnih usluga roaminga svojim pretplatnicima. Oni stoga preferiraju niske veleprodajne naknade za roaming. S druge strane, operatori čiji dolazni roaming promet (u velikoj mjeri) prekoračuje odlazni roaming promet nastoje ostvariti najveći mogući prihod od pružanja veleprodajnih usluga roaminga. Oni stoga preferiraju više naknade za roaming.

Ovisno o njihovim položajima i pregovaračkoj moći u bilateralnim pregovorima o veleprodajnom roamingu, operatori su u javnom savjetovanju izrazili različite percepcije učinkovitog funkcioniranja veleprodajnih tržišta roaminga 27 .

Određeni povijesni operatori s velikim otiskom i općenito operatori s velikim dolaznim prometom roaminga tvrde da su veleprodajna tržišta roaminga konkurentna na osnovu toga da su naknade na veleprodajnom tržištu često ispod trenutačnih regulatornih gornjih granica.

Drugi operatori, posebno manji, MVNO-i i operatori s velikim odlaznim prometom roaminga, tvrde da su cijene koje su im dostupne na veleprodajnom tržištu na trenutačnoj gornjoj granici ili blizu nje, ali u svakom slučaju znatno iznad troškova i previsoke da bi njihovi nacionalni modeli naplate mogli biti održivi nakon ukidanja dodatnih naknada za roaming u lipnju 2017.

MVNO-i također tvrde da su veleprodajne naknade koje moraju plaćati za roaming umnošci veleprodajnih tarifa koje plaćaju na domaćoj razini operatorima pokretnih mreža domaćinima, što upućuje na to da operatori pokretne mreže iako se natječu kako bi ponudili domaće veleprodajne usluge MVNO-ima, očito se ne natječu aktivno za pružanje veleprodajnih usluga roaminga.

2.4.Predviđeni učinak maloprodajne obveze RLAH-a na funkcioniranje veleprodajnih tržišta roaminga

Maloprodajna obveza RLAH-a može utjecati na funkcioniranje veleprodajnog tržišta roaminga na različite načine. Povećanjem roaming prometa potaknutim RLAH-om može se pridonijeti smanjenju veleprodajnih naknada za roaming zbog ekonomija razmjera S druge strane, obvezom domaćeg operatora da pruža RLAH svojim korisnicima mogle bi se pogoršati i otežati strukturne razlike i neravnoteže u relativnim pregovaračkim položajima sudionika na tržištu tijekom bilateralnih pregovora o roamingu. Time bi se dodatno pojačao pregovarački položaj neto primatelja roaming prometa i oslabio promet neto pošiljatelja.

Nadalje, u okviru RLAH-a, operator gostujuće mreže može pokušati ostvariti povrat dijela izgubljenih prihoda na svojem maloprodajnom dijelu roaminga (kao domaći operator) s pomoću viših veleprodajnih naknada za roaming. Drugim riječima, mogući rizik od narušavanja tržišnog natjecanja i poticaja za ulaganja na domaćem i posjećenom veleprodajnom tržištu koji proizlazi iz uvođenja RLAH-a u velikoj će mjeri ovisiti o tome kako će veleprodajno tržište funkcionirati kada se bude primjenjivao RLAH.

3.Prijedlog za rješavanje utvrđenih problema na veleprodajnom tržištu roaminga

3.1.Preostale prepreke funkcioniranju RLAH-a

Uvođenjem obveze naplate maloprodajnih naknada za roaming po domaćim cijenama (ukidanje maloprodajnih dodatnih naknada za roaming) podložne politici pravedne uporabe tih usluga, Uredbom (EU) br. 2015/2120 uvedena je suština novog maloprodajnog sustava za uređene usluge roaminga. To je sustav RLAH-a koji se dosad rijetko nudio diljem Unije pod postojećim uvjetima veleprodajnih tržišta roaminga.

Iako su uredbom usklađene maloprodajne cijene roaminga i domaćih usluga, kod pružanja maloprodajnih usluga roaminga ne upotrebljavaju se iste veleprodajne ulazne vrijednosti kao u slučaju maloprodajnih domaćih usluga. To je zato što se za pružanje maloprodajnih usluga roaminga po definiciji mora upotrebljavati druga (gostujuća) mreža. Ove bi veleprodajne ulazne vrijednosti za roaming trebao donijeti na tržište operator gostujuće mreže, uključujući niz troškova specifičnih za roaming (tj. onih koji nisu nastali pružanjem domaćih usluga).

Kako bi se osiguralo da se maloprodajne usluge roaminga mogu pružati po domaćim maloprodajnim cijenama nužno je da veleprodajne ulazne vrijednosti za roaming budu dostupne po cijeni po kojoj gostujući (domaći) operatori mogu pružati RLAH, a da se pritom može osigurati da posjećeni operatori mogu ostvariti povrat troškova za pružanje tih usluga.

Potpuno konkurentnim nacionalnim veleprodajnim tržištima roaminga na kojima bi se cijene izravno povezane s marginalnim troškovima posjećenih mreža jasno bi se olakšala održivost RLAH-a. Međutim, iz analize se može zaključiti da veleprodajna tržišta roaminga ne funkcioniraju uvijek tako i da ne postoji velika vjerojatnost da će se budućom obvezom RLAH-a samom po sebi ostvariti učinkovita veleprodajna tržišta roaminga kojima bi se omogućilo pružanje RLAH-a u Uniji do 15. lipnja 2017.

S obzirom na probleme sažete u ovom izvješću nužne su dodatne mjere za uređivanje veleprodajnih tržišta roaminga kako bi se omogućilo održivo pružanje RLAH-a.

Pristupom kojim bi se obuhvatila cijela Unija izbjegla bi se situacija u kojoj pojedine države članice zauzimaju različite pristupe rješavanju problema visokih veleprodajnih naknada. Takvom situacijom stvorile bi se prepreke na unutarnjem tržištu jer bi se prema davateljima usluga roaminga postupalo drugačije u njihovoj državi (kao prema operatoru posjećene mreže) i u državi u kojoj nude maloprodajne usluge roaminga (kao prema operatoru gostujuće mreže).

U kontekstu RLAH-a moglo bi se zbog nepostojanja usklađenih regulatornih pristupa između nacionalnih veleprodajnih tržišta uzrokovati distributivno narušavanje koje nije povezano s troškovima među operatorima i u konačnici među potrošačima. To bi bilo posljedica ostvarivanja dvostrukih interesa na veleprodajnoj razini:

s jedne strane posjećeni operatori moraju pokriti troškove pružanja veleprodajnih usluga roaminga i ulagati u svoje mreže kako bi mogli prihvatiti roaming promet,

s druge strane, gostujući operatori, koji možda više neće moći pokriti svoje troškove pružanja usluga roaminga uređenim maloprodajnim naknadama za roaming u okviru RLAH-a, moraju izbjegavati istiskivanje dobiti.

Rizikom od istiskivanja dobiti mogle bi se uzrokovati više cijene na domaćim tržištima (učinak prebacivanja tereta) i / ili odbijanje pružanja veleprodajnih usluga roaminga, najmanje za određene maloprodajne korisnike.

Stoga je nužna daljnja regulacija na razini Unije u cilju postizanja nižih veleprodajnih naknada za roaming koje su bliže osnovnim troškovima. Time bi se omogućio RLAH 2017. uz očuvanje održivosti domaćih modela naplate. Komisija stoga Europskom parlamentu i Vijeću predstavlja zakonodavni prijedlog koji je priložen ovom izvješću o reviziji.

3.2.Stajališta dionika

Gotovo svi operatori koji su sudjelovali u javnom savjetovanju 28 slažu se da je utvrđivanje gornjih granica cijena na razini Unije, koje bi se primjenjivale u svim državama članicama, najprimjereniji pristup daljnjoj regulaciji veleprodajnih tržišta roaminga u kontekstu RLAH-a 29 .

Međutim, operatori imaju različita mišljenja u pogledu razine tih gornjih granica cijena kojima bi se omogućio održivi RLAH. Samo 28 % operatora koji su sudjelovali u savjetovanju (određeni povijesni operatori i operatori s velikom pokrivenošću te općenito operatori s velikim dolaznim prometom roaminga) smatraju da bi se na temelju postojećih pravila funkcioniranjem veleprodajnih tržišta roaminga RLAH ostvario 2017. S druge strane, 53 % (manji operatori, MVNO-i i operatori s velikim odlaznim prometom roaminga) sudionika smatra da se RLAH ne bi na taj način ostvario 2017. Postoji veliki udio operatora koji ne znaju (18 %), a samo jedan operator misli da to ovisi o državi članici.

Operatori pokretne mreže jednako su podijeljenih mišljenja u pogledu toga hoće li se obvezom RLAH-a povećati ili smanjiti tržišno natjecanje na veleprodajnom tržištu roaminga 30 . Operatori koji brane postojeće gornje granice tvrde da će se tom obvezom povećati tržišno natjecanje na veleprodajnim tržištima roaminga. S druge strane, operatori koji brane niže gornje granice tvrde suprotno.

Kada je riječ o najprimjerenijoj regulatornoj mjeri na veleprodajnoj razini kojom će se 2017. omogućiti RLAH, 28 % operatora koji su sudjelovali u savjetovanju zagovara zadržavanje postojećih gornjih granica ili ukidanje bilo kakvog uređivanja na veleprodajnoj razini, dok njih 58 % smatra da bi gornje granice veleprodajnih naknada za roaming trebalo sniziti.

Nacionalna regulatorna tijela i vlade izrazili su slična stajališta kao i operatori u njihovim zemljama. Države s velikim dolaznim prometom roaminga smatraju da nacionalna veleprodajna tržišta roaminga dobro funkcioniraju, dok države s velikim izlaznim prometom roaminga imaju suprotno mišljenje. Naposljetku, potrošači i udruge potrošača oprezno izražavaju stajališta o veleprodajnim tržištima roaminga jer ne sudjeluju izravno u tim tržištima.

3.3.Zakonodavni prijedlog

Gledište domaćeg tržišta

Narušavanja tržišnog natjecanja i ulaganja na domaćem tržištu domaćeg operatora većinom ovise o riziku od istiskivanja dobiti zbog visokih veleprodajnih naknada za roaming u usporedbi s domaćim maloprodajnim cijenama koje se mogu primjenjivati na krajnjeg korisnika, posebno za manje/neto izlazne operatore. Na temelju simulacija na razini zemlje i operatora 31 može se zaključiti da se, ako se gornje granice veleprodajnih naknada za roaming 2017. zadrže na trenutačnoj razini, RLAH vjerojatno neće moći uskladiti s domaćim modelima naplate. Time bi se umanjila održivost domaćih modela naplate za najmanje 20 % operatora u analiziranom uzorku i/ili u najmanje šest država članica. To nije u skladu s ciljem Uredbe o roamingu u pogledu ostvarivanja RLAH-a u Uniji. Nije u skladu niti s iznimnom mogućnošću odstupanja radi održivosti, kojom se pretpostavlja da je domaći model naplate održiv u okviru RLAH-a za sve ili gotovo sve operatore u Uniji, u korist njihovih korisnika.

Nadalje, očekuje se da će se mogućnosti prihoda od roaminga na veleprodajnoj razini znatno povećati s povećanjem količina roaminga u kontekstu RLAH-a i posljedičnim smanjenjem osnovnih jediničnih troškova veleprodajnog roaminga. Time će se vjerojatno ostvariti znatni i rastući prijenosi od odlaznih operatora prema dolaznim operatorima ako se gornje granice za veleprodajni roaming zadrže na postojećoj razini.

Kako je ukratko sažeto u prethodnom odjeljku 2.4., ne očekuje se da će se ovo pitanje riješiti jedinstvenim, jednosmjernim, pozitivnim učinkom obveze primjene RLAH-a na tržišno natjecanje na veleprodajnim tržištima roaminga. Postoji mala vjerojatnost da će se samim količinama RLAH-a pridonijeti općem smanjenju veleprodajnih naknada za roaming u mjeri kojom bi se trošak RLAH-a smanjio do održive razine, posebno u državama u kojima je taj trošak visok u odnosu na domaće prihode. S uspostavom RLAH-a mogli bi se razviti novi poslovni modeli i dinamika pregovora među operatorima. Međutim, postoji opasnost da bi se pregovaračko stajalište neto pošiljatelja prometa roaminga, među ostalim slabijih sudionika na veleprodajnim tržištima roaminga, zapravo dodatno pogoršalo zbog obveze uvođenja RLAH-a. Bez kompenzacijskih mjera taj se rizik ne može isključiti. Istovremeno je zakonito utvrditi zaštitne gornje granice na razini kojom se omogućuje operatorima koji imaju veću pokrivenost u Uniji ili veće količine prometa da ostvare tržišne prednosti od mogućnosti internalizacije troškova unutar skupine ili od pregovora o boljim uvjetima s operatorima gostujuće mreže koji imaju istu maržu za pregovore u odnosu na njihove vlastite osnovne mrežne troškove.

Zaključno, da bi se u Uniji 2017. postigao RLAH, a istovremeno očuvala održivost domaćih modela naplate za sve ili gotovo sve operatore, potrebna je daljnja regulacija veleprodajnih tržišta roaminga kako bi njihove naknade mogle biti niže nego danas. Očekuje se da će se osiguravanjem niže početne točke za pregovore ostvariti niže naknade na veleprodajnom tržištu nego danas.

Gledište posjećenog tržišta

U odnosu na rizike za tržišno natjecanje i poticaje za ulaganje na posjećenim tržištima, funkcioniranjem tržišta roaminga trebao bi se osigurati povrat troškova. Time se nastoje očuvati poticaji za ulaganja u gostujuće mreže i izbjeći narušavanje domaćeg tržišnog natjecanja na posjećenim tržištima uzrokovano regulatornim arbitrarnim postupanjem operatora koji se koriste pravnim lijekovima za roaming pristup kako bi se natjecali na inače konkurentnim domaćim posjećenim tržištima.

U pogledu prvog aspekta, na temelju procjena troškova i prikupljenih informacija o postojećim veleprodajnim cijenama na tržištu može se zaključiti da su veleprodajne naknade za roaming znatno iznad osnovnih troškova, posebno za podatkovne usluge.

Kada je riječ o arbitrarnoj regulaciji, prvo bi trebalo uzeti u obzir činjenicu da operatori gostujuće mreže imaju ovlasti uključiti uvjete za sprečavanje stalnog roaminga ili zlouporabe ili prekomjerne uporabe veleprodajnog pristupa roamingu na temelju članka 3. stavka 6. Uredbe o roamingu. Takva se praksa može suzbijati ugovornim odredbama u ugovorima o veleprodajnim roamingu. To se obično čini isključivanjem stalnog roaminga iz bilo kojeg popusta na cijenu. Postojanje razlike između sniženih i nesniženih veleprodajnih naknada za roaming, odnosno između najvećih naknada i mogućih dogovorenih cijena, stoga je ključni element kojim se operatorima omogućuje kontrola takve prakse. U ovom su se slučaju predložene mjere ocjenjivale u odnosu na rizik i moguće dostupne mjere za smanjenje rizika.

Zaključno, moguće je daljnje smanjenje gornjih granica veleprodajnih naknada za roaming s postojeće razine, posebno za podatkovne usluge, ali ih u svim državama treba zadržati iznad osnovnih troškova.

Nove gornje granice naknada za veleprodajni roaming u Uniji

Ocjenjujući mjere koje su nužne za omogućivanje RLAH-a tijekom 2017., Komisija je uzela u obzir mogućnosti politike utvrđene u Uredbi o roamingu:

I.omogućiti održivo ukidanje maloprodajnih dodatnih naknada za roaming za sve, ili gotovo sve, operatore u Uniji, pritom izbjegavajući narušavanja na domaćim tržištima;

II.osigurati povrat troškova na veleprodajnoj razini, očuvanje poticaja za ulaganja u gostujuće mreže i izbjeći narušavanje domaćeg tržišnog natjecanja na posjećenim tržištima.

Komisija je stoga nastojala smanjiti broj mogućih slučajeva u kojima bi se operatori oslanjali na mogućnost dobivanja izuzeća iz razloga održivosti smanjenjem razine veleprodajnih naknada za roaming u Uniji i održavanjem gornjih granica iznad osnovnih troškova u svim državama (vidi odjeljak 2.2.).

Izuzeće zbog ocjene održivosti predviđeno u članku 6.c Uredbe o roamingu temelji se na dva testa:

procjena prosječnog troška RLAH-a za davatelje usluga roaminga (domaći operatori) na razini države u odnosu na njihove prosječne prihode,

test održivosti na razini (domaćeg) operatora 32 .

Ta su dva testa, koja su utemeljena na djelomično različitim skupovima dostupnih podataka, komplementarna i upućuju na razinu održivosti domaćih modela naplate s uključenim veleprodajnim naknadama za roaming u prijedlogu. Test na razini operatora posebno nije predviđen tako da se njime može točno predvidjeti stvaran broj mogućih izuzeća iz razloga održivosti. Njih će nacionalna regulatorna tijela morati ocijeniti na temelju puno većeg broja podataka operatora koji će zatražiti izuzeće od onih koji su trenutačno dostupni Komisiji i na temelju metode koja će biti detaljno opisana u budućem provedbenom aktu.

Kao rezultat te analize Komisija predlaže da se najveće regulirane naknade za veleprodajni roaming utvrde u iznosima od 4 centi po minuti, 1 centi po SMS-u i 0,85 centi po megabajtu. Komisija smatra da se tom razinom postiže sljedeće:

osigurava se operatorima gostujuće mreže povrat troškova pružanja veleprodajnih usluga roaminga,

ostavlja se prostor za tržišno natjecanje ispod gornje granice,

zadržavaju se poticaji za ulaganja na posjećenim tržištima,

može djelovati kao zaštita od neželjenog stalnog roaminga ili zlouporabe veleprodajnog roaming pristupa ili od mogućih narušavanja nacionalnog tržišta.

Na strani maloprodaje tom bi se raznom naknada gotovo svim operatorima u Uniji trebalo omogućiti održivo pružanje RLAH-a, među ostalim operatorima koji imaju manje pregovaračke moći na veleprodajnim tržištima roaminga. Istovremeno operatorima s većom pokrivenošću u Uniji neće biti onemogućeno ostvarivanje koristi od ove tržišne strategije.

Dodatne mjere

Komisija također predlaže da se posjećenim i gostujućim operatorima omogući da se dogovore da će zajedno zatražiti izuzeće od primjene regulirane gornje granice u korist neregulirane razine, odnosno cijene na temelju kapaciteta ili neke druge metode određivanja cijena. Na temelju analize može se zaključiti da bi se time mogao ostvariti pozitivan utjecaj ne veleprodajno tržište roaminga, posebno u početnoj fazi RLAH-a kada razvoj potražnje nije siguran.

Naposljetku, posebna regulacija cijena koja se primjenjuje na roaming podrazumijeva da se gornja granica Unije primjenjuje na ukupni proizvod koji može uključivati i druge ulazne vrijednosti veleprodajnog pristupa i međusobnog povezivanja, uključujući posebno one koje podliježu nacionalnoj ili, po mogućnosti, prekograničnoj regulaciji. U tom pogledu predviđa se smanjenje razlika u regulaciji tih ulaznih vrijednosti diljem Unije, posebno zbog mogućnosti uvođenja dodatnih mjera u skladu s Okvirnom direktivom kojima će se nastojati osigurati veća usklađenost regulatornih pristupa. U međuvremenu bi trebalo riješiti svaki spor između operatora gostujuće mreže i drugih operatora u pogledu stopa koje se primjenjuju na te uređene ulazne vrijednosti nužne za pružanje usluga veleprodajnog roaminga uzimajući u obzir mišljenje koje će dati BEREC, u skladu s posebnim regulatornim obvezama koje se primjenjuju na roaming, Okvirnu direktivu i posebne direktive.

Preispitivanje

Komisija predlaže preispitivanje mjera koje su donijeli suzakonodavci dvije godine nakon 15. lipnja 2017. i ovlašćivanje BEREC-a za prikupljanje podataka nužnih za to preispitivanje.

Komisija planira učiniti sve što je u njezinoj moći da pomogne Europskom parlamentu i Vijeću da postignu dogovor o prijedlogu u najkraćem mogućem roku kako bi korisnici usluga pokretnih komunikacijskih mreža mogli imati koristi od RLAH-a počevši od 15. lipnja 2017. Važno je zadovoljiti očekivanja javnosti i osigurati da joj EU i dalje donosi konkretne rezultate.

(1)

Vidi posebno članak 19. stavak 2. izvornog teksta Uredbe (EU) br. 531/2012 u kojem se traži od Komisije da dostavi odgovarajuće prijedloge ako se razlike između tarifa za roaming i nacionalnih tarifa nisu približile nuli.

(2)

Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Strategija jedinstvenog digitalnog tržišta za Europu COM (2015) 192 završna verzija, 6.5.2015.

(3)

 Uredba (EU) 2015/2120 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o utvrđivanju mjera u vezi s pristupom otvorenom internetu te o izmjeni Direktive 2002/22/EZ o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama i Uredbe (EU) br. 531/2012 o roamingu u javnim pokretnim komunikacijskim mrežama u Uniji.

(4)

Uredba (EU) br. 531/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. lipnja 2012. o higijeni hrane o roamingu u javnim pokretnim komunikacijskim mrežama u Uniji,

(5)

U skladu s člankom 19. Uredbe o roamingu.

(6)

Prikupljeni podaci analizirali su se u suradnji sa Zajedničkim istraživačkim centrom Komisije (JRC).

(7)

Europska komisija, Procjena troška pružanja veleprodajnih roaming usluga u EGP-u’, završno izvješće, studija koju su proveli TERA Consultants, za objavu.

(8)

Sažetak i potpuno sažeto izvješće rezultata javnog savjetovanja dostupni su ovdje: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/summary-report-public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy . Povrh pitanja o preispitivanju veleprodajnog roaminga javno savjetovanje uključivalo je dva skupa pitanja o politici pravične uporabe i o mehanizmu održivosti koji je predviđen u Uredbi. Uredbom o roamingu Komisiji se dodjeljuju provedbene ovlasti na te dvije teme.

(9)

Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) br. 531/2012 o pravilima za veleprodajna tržišta roaminga

(10)

Procjena učinka u radnom dokumentu službi Komisije uz Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) br. 531/2012 o pravilima za veleprodajna tržišta roaminga

(11)

Radni dokument službi Komisije uz Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o preispitivanju veleprodajnog tržišta roaminga

(12)

Komisija je ocjenjujući najprimjerenije regulatorne mjere uzela u obzir ostale elemente za reviziju utvrđene u članku 19. Uredbe o roamingu (vidi odjeljak 3. u nastavku i, za više pojedinosti, prateću Procjenu učinka).

(13)

BEREC-ovo izvješće o veleprodajnom tržištu roaminga, BoR(16)33, veljača 2016., odjeljak 2.3.

(14)

Vidi odjeljak 4. pratećeg SWD-a.

(15)

Preporuka Komisije od 7.5.2009. o regulatornom postupku u pogledu tarifa za završavanje poziva u fiksnim i mobilnim mrežama EU-a, C(2009)3359završna verzija

(16)

Vidi odjeljak 5. pratećeg SWD-a.

(17)

Procjena troškova predviđena u troškovnom modelu u Malti je malo veća o 4 centa po minuti. Međutim, ta procjena nije u skladu s prosječnom veleprodajnom naknadom za roaming za neuravnoteženi promet koji su operatori te zemlje prijavili 2015. (3,7 centi po minuti).

(18)

„Kao i sve situacije u kojima postoje znatne neravnoteže u prometu povezane sa sezonskim pitanjima ili koje su posljedica različitih uzoraka putovanja u državama članicama, čime će se dodatno istaknuti očekivano povećanje potražnje zbog ukidanja dodatnih naknada“, vidjeti dokument 12279 od 29. rujna 2015.

(19)

Tromjesečni podaci o prometu u roamingu koje dostavlja BEREC, podaci koje su dostavila neka nacionalna regulatorna tijela i operatori, mjesečni podaci Eurostata o noćenjima nerezidenata po zemlji.

(20)

Postupak teoretske procjene posebno je težak zbog lokaliziranog učinka sezonskih vrhunaca (i slično lokaliziranog suprotnog učinka), mogućih tehnika za ublažavanje zagušenja i ograničene raširenosti (u zemljopisnom smislu i vremenski) dostupnih podataka. Mogući dodatni troškovi tijekom vrhunca sezone rašireni su na sve korisnike (domaće i u roamingu) zbog velikih premještanja unutar zemlje u turistička područja i zbog kompenzirajućeg učinka korisnika usluga roaminga u velikim gradovima tijekom sezone ljetnih praznika.

(21)

Europska komisija, Procjena učinka mogućnosti politika u pogledu preispitivanja funkcioniranja Uredbe (EZ) br. 717/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2007. o roamingu u javnim pokretnim telefonskim mrežama u Zajednici, COM(2011)407završna verzija, SEC(2011)871 završna verzija)

(22)

 WIK-Consult (2010.), Study on the Options for addressing Competition Problems in the EU Roaming Market, SMART 2010/018, prosinac, str. 20. – 23.

(23)

Vidi odjeljak 6. pratećeg SWD-a.

(24)

 International roaming BEREC Benchmark Data Report, travanja — rujan 2015., BoR(16)28, veljača 2016.

(25)

BEREC-ovo izvješće o veleprodajnom tržištu roaminga, BoR(16)33, veljača 2016., odjeljak 2.4.

(26)

Veleprodajne cijene roaminga za neuravnoteženi promet posljednjih su godina bile ispod gornjih granica iako svejedno znatno prekoračuju procijenjene troškove proizvodnje većine operatora.

(27)

Javno savjetovanje bilo je otvoreno od 26. studenoga 2015. do 18. veljače 2016. na sljedećoj stranici: https://ec.europa.eu/digital-single-market/news/public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy-and.

(28)

Detaljna analiza rezultata javnog savjetovanja dostupna je u Prilogu 2. pratećoj Procjeni učinka.

(29)

Samo 4 od 10 operatora pokretne mreže koji su sudjelovali u savjetovanju (uključujući dva ispitanika iz istog trgovačkog društva) tvrde da bi najbolji pristup bilo ukidanje veleprodajne regulacije.

(30)

Vidi odjeljak 7. pratećeg SWD-a.

(31)

Vidi odjeljak 6.2. prateće procjene učinka.

(32)

Na temelju podataka operatora prikupljenih u jesen 2015. u suradnji s BEREC-om za preispitivanje veleprodajnog roaminga.