(1)

U skladu s člankom 114. stavkom 4. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) Mađarska je 19. srpnja 2019. obavijestila Komisiju da namjerava zadržati nacionalne odredbe o udjelu kadmija u fosfatnim gnojivima kojima se odstupa od Uredbe (EU) 2019/1009 Europskog parlamenta i Vijeća (1).

(2)

Članak 114. stavci 4 i 6. UFEU-a glase:

(3)

Uredba (EZ) br. 2003/2003 Europskog parlamenta i Vijeća (2) primjenjuje se na proizvode koji se stavljaju na tržište kao gnojiva označena s „EZ gnojivo”. Gnojivo koje pripada tipovima gnojiva navedenima u Prilogu I. Uredbi (EZ) br. 2003/2003 i sukladno je uvjetima utvrđenima tom uredbom može se označiti kao „EZ gnojivo” i slobodno se kretati na unutarnjem tržištu.

(4)

U Prilogu I. Uredbi (EZ) br. 2003/2003 nalazi se taksativan popis tipova gnojiva koji su obuhvaćeni propisima o usklađivanju. Za svaki tip gnojiva utvrđeni su konkretni zahtjevi povezani, na primjer, s udjelom hranjivih tvari, topljivošću hranjivih tvari i metodama prerade.

(5)

Uredba (EZ) br. 2003/2003 prvenstveno se primjenjuje na anorganska gnojiva. Maseni udio fosfora u nekima od obuhvaćenih tipova gnojiva iznosi 5 % ili više ekvivalenta fosforova pentoksida (P2O5).

(6)

Člankom 5. Uredbe (EZ) br. 2003/2003 utvrđeno je načelo slobodnog prometovanja EZ gnojiva na unutarnjem tržištu, prema kojem države članice ne smiju, na temelju sastava, identifikacije, označivanja i pakiranja i ostalih odredaba sadržanih u toj uredbi zabraniti, ograničiti ili spriječiti stavljanje na tržište EZ gnojiva koja su u skladu s tom uredbom.

(7)

Tom se uredbom ne utvrđuju granične vrijednosti za kontaminante u EZ gnojivima. Stoga, osim nekoliko izuzeća od primjene odgovarajućih odredaba UFEU-a na temelju odluka Komisije (3), EZ gnojiva s udjelom fosfora od najmanje 5 % P2O5 slobodno se kreću na unutarnjem tržištu neovisno o udjelu kadmija u njima.

(8)

Unatoč tome, Komisija je u uvodnoj izjavi 15. Uredbe (EZ) br. 2003/2003 već najavila da namjerava raspraviti o problemu nenamjernog udjela kadmija u mineralnim gnojivima. U toj uvodnoj izjavi navodi se: „Gnojiva mogu biti zagađena tvarima koje predstavljaju potencijalni rizik za zdravlje ljudi i životinja i za okoliš. Osim mišljenja Znanstvenog odbora za toksičnost, ekotoksičnost i okoliš (SCTEE), Komisija namjerava raspraviti o problemu nenamjernog udjela kadmija u mineralnim gnojivima i, gdje je primjereno, sastaviti prijedlog za Uredbu, koji namjerava predstaviti Europskom parlamentu i Vijeću. Gdje je primjereno, slična ocjena bit će podnesena i za druge zagađivače.”

(9)

Uredbom (EU) 2019/1009 utvrđuju se pravila o usklađivanju za „gnojidbene proizvode EU-a”. Njome se Uredba (EZ) br. 2003/2003 stavlja izvan snage s učinkom od 16. srpnja 2022.

(10)

Gnojidbeni proizvodi EU-a su gnojidbeni proizvodi s oznakom CE kad se stavljaju na raspolaganje na unutarnjem tržištu. Gnojidbeni proizvod EU-a mora ispunjavati zahtjeve iz Uredbe (EU) 2019/1009 za relevantnu kategoriju funkcije proizvoda („PFC”) i kategoriju ili kategorije sastavnih materijala te biti označen u skladu sa zahtjevima za označivanje koji su u njoj utvrđeni. Postoji sedam PFC-a gnojidbenih proizvoda EU-a, a jedan od njih obuhvaća gnojiva.

(11)

Uredba (EU) 2019/1009 obuhvaća anorganska gnojiva u širem smislu od Priloga I. Uredbi (EZ) br. 2003/2003, to jest njome se utvrđuju neki opći zahtjevi za njihovu kvalitetu i sigurnost. Usto, Uredba (EU) 2019/1009 primjenjuje se na organska i organsko-mineralna gnojiva, koja nisu obuhvaćena materijalnim područjem primjene Uredbe (EZ) br. 2003/2003.

(12)

Uredbom (EU) 2019/1009 uvodi se na razini Unije pojam „fosfatna gnojiva” za anorganska gnojiva s makrohranjivima i organsko-mineralna gnojiva s udjelom fosfora od najmanje 5 % P2O5.

(13)

Uredbom se prvi put na razini Unije utvrđuju granične vrijednosti za kontaminante u gnojidbenim proizvodima EU-a. U skladu s točkom 3. podtočkom (a) podpodtočkom ii. PFC-a 1. (B), „Organsko-mineralna gnojiva”, i točkom 2. podtočkom (a) podpodtočkom ii. PFC-a 1. (C) I., „Anorganska gnojiva s makrohranjivima”, Priloga I. Uredbi (EU) 2019/1009 udio kadmija u fosfatnim gnojivima ne smije prelaziti graničnu vrijednost od 60 mg/kg P2O5.

(14)

Načelo slobodnog kretanja sadržano je u članku 3. stavku 1. Uredbe (EU) 2019/1009, prema kojem države članice ne sprečavaju, iz razloga povezanih sa sastavom, označivanjem ili drugim aspektima obuhvaćenima tom uredbom, stavljanje na raspolaganje na tržištu gnojidbenih proizvoda EU-a koji su u skladu s tom uredbom. Međutim, u skladu s člankom 3. stavkom 2. Uredbe (EU) 2019/1009 one države članice koje 14. srpnja 2019. iskorištavaju odstupanje od Uredbe (EZ) br. 2003/2003 s obzirom na udio kadmija u gnojivima koje je odobreno u skladu s člankom 114. stavkom 4. UFEU-a mogu nastaviti s primjenom nacionalnih graničnih vrijednosti za udio kadmija u fosfatnim gnojivima do trenutka kad usklađene granične vrijednosti za udio kadmija u fosfatnim gnojivima koje su jednake nacionalnim graničnim vrijednostima ili niže od njih budu primjenjive na razini Unije.

(15)

Osim toga, Europska komisija obvezna je do 16. srpnja 2026. preispitati granične vrijednosti za udio kadmija u fosfatnim gnojivima radi procjene izvedivosti smanjenja tih graničnih vrijednosti na nižu primjerenu razinu. Komisija mora uzeti u obzir čimbenike povezane s okolišem, pogotovo u kontekstu uvjeta tla i klimatskih uvjeta, zdravstvene čimbenike te socioekonomske čimbenike, uključujući sigurnost opskrbe.

(16)

Tržište EU-a za gnojidbene proizvode samo je djelomično usklađeno.

(17)

Cilj je Uredbe (EZ) br. 2003/2003 osigurati slobodno prometovanje EZ gnojiva na unutarnjem tržištu. No ona se ne odnosi na takozvana „nacionalna gnojiva”, koja se stavljaju na tržište država članica u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Proizvođači mogu odabrati žele li gnojivo na tržište staviti kao „EZ gnojivo” ili „nacionalno gnojivo”.

(18)

Uredbom (EU) 2019/1009 nije izmijenjen taj neobvezni sustav. Stoga se njome osigurava slobodno kretanje gnojidbenih proizvoda EU-a na unutarnjem tržištu, ali i dalje se dopušta stavljanje nacionalnih gnojidbenih proizvoda na tržište. Koje će od toga učiniti odlučuje proizvođač.

(19)

Na temelju Uredbe (EZ) br. 2003/2003 i Uredbe (EU) 2019/1009 države članice ne smiju sprečavati stavljanje na raspolaganje na tržištu EZ gnojiva koja su u skladu s prvom uredbom, tj. gnojidbenih proizvoda EU-a koji su u skladu s drugom uredbom, iz razloga povezanih, među ostalim, s udjelom kadmija.

(20)

No države članice mogu zadržati ili uvesti granične vrijednosti koje smatraju prikladnima za kontaminante u nacionalnim gnojidbenim proizvodima, koji nisu obuhvaćeni područjem primjene Uredbe (EU) 2019/1009. Svaku državu članicu u većoj ili manjoj mjeri zabrinjava činjenica da je nakupljanje kadmija prijetnja dugoročnoj održivosti biljne proizvodnje. Većina država članica već je uvela propise o ograničenju udjela kadmija u nacionalnim gnojidbenim proizvodima radi smanjenja emisija kadmija u okoliš, a time i smanjenja izloženosti ljudi kadmiju. Ova Odluka ne primjenjuje se na tu vrstu propisa.

(21)

To znači da propisi Unije o usklađivanju postoje paralelno s nacionalnim odredbama primjenjivima na gnojidbene proizvode.

(22)

Nacionalne odredbe o kojima je obavijestila Mađarska („nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo”) sadržane su u Uredbi br. 36/2006 mađarskog ministra poljoprivrede i ruralnog razvoja od 18. svibnja 2006. o odobrenju, skladištenju, stavljanju na tržište i upotrebi gnojidbenih proizvoda. Uredba br. 36/2006 sadržava određene uvjete. Točnije, točkom 1.2. Priloga 3. Uredbi utvrđena je nacionalna granična vrijednost za kadmij od 20 mg/kg P2O5. Ta granična vrijednost primjenjuje se na tri kategorije nacionalnih gnojiva: fosforna gnojiva, gnojiva NPK i gnojiva s makrohranjivima NPK+ neovisno o udjelu P2O5 u njima. U dopisu od 27. rujna 2019. Mađarska je potvrdila da se ta granična vrijednost ne primjenjuje na EZ gnojiva.

(23)

Mađarska je u svojoj obavijesti i u dodatnim podacima dostavljenima Komisiji navela da prethodno navedenu graničnu vrijednost namjerava primjenjivati na anorganska i organsko-mineralna gnojiva koja su obuhvaćena Uredbom (EU) 2019/1009 i stavljena na raspolaganje na tržištu u Mađarskoj. Prije svega, ako nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo budu odobrene, primjenjivat će se samo kao odstupanje od odredaba o fosfatnim gnojivima iz točke 3. podtočke (a) podpodtočke ii. PFC-a 1. (B) i točke 2. podtočke (a) podpodtočke ii. PFC-a 1. (C) I. dijela II. Priloga I. Uredbi (EU) 2019/1009. Te odredbe obuhvaćaju anorganska i organsko-mineralna gnojiva s ukupnim masenim udjelom fosfora od 5 % ili više ekvivalenta fosforova pentoksida (P2O5).

(24)

Kad je riječ o raznim uvjetima iz Uredbe br. 36/2006 osim graničnih vrijednosti za kadmij, Mađarska je potvrdila da se ti drugi uvjeti ne trebaju smatrati nacionalnim odredbama o kojima se obavijestilo zato što odstupaju od Uredbe (EU) 2019/1009 i Komisija ih treba odobriti jer Mađarska ne namjerava odstupati od te uredbe osim u pogledu granične vrijednosti za kadmij.

(25)

U trenutku donošenja Uredbe (EU) 2019/1009 Mađarska, Slovačka i Češka potpisale su političku izjavu u kojoj su iskazale žaljenje zbog nedovoljno ambicioznog konačnog dogovora o graničnoj vrijednosti za kadmij u fosfatnim gnojivima te već tad najavile potporu za nacionalna odstupanja od nje na temelju članka 114. stavka 4. UFEU-a.

(26)

Dopisom od 17. srpnja 2019., koji je zaprimljen 19. srpnja 2019., Mađarska je obavijestila Komisiju da namjerava zadržati nacionalne odredbe o udjelu kadmija u fosfatnim gnojivima kojima se odstupa od Uredbe (EU) 2019/1009. U skladu s člankom 114. stavkom 4. u vezi s člankom 36. UFEU-a Mađarska je svoj postupak opravdala važnim potrebama povezanima s dugoročnom zaštitom tla i posljedičnom zaštitom zdravlja ljudi i okoliša.

(27)

Dopisom od 26. srpnja 2019. Komisija je potvrdila primitak obavijesti i izvijestila mađarske vlasti da je šestomjesečno razdoblje za njezino preispitivanje u skladu s člankom 114. stavkom 6. UFEU-a započelo 20. srpnja 2019.

(28)

Kako bi potkrijepile svoju obavijest dostavljenu na temelju članka 114. stavka 4. UFEU-a, mađarske vlasti dostavile su dodatne informacije Komisiji u dopisima od 27. rujna 2019. i 15. listopada 2019. U njima je razjašnjeno materijalno područje primjene nacionalnih odredaba koje Mađarska želi zadržati te su navedeni detaljni podaci o tržištu gnojiva u Mađarskoj.

(29)

Komisija je potom objavila obavijest o toj obavijesti u Službenom listu Europske unije (4) kako bi zainteresirane strane izvijestila o namjeri Mađarske da zadrži nacionalne odredbe te o razlozima na koje se pozvala kako bi potkrijepila svoj zahtjev. Komisija je također izvijestila druge države članice o obavijesti dopisom od 19. studenoga 2019. i dala im priliku da dostave komentare o njoj u roku od 30 dana.

(30)

Komisija je u tom roku primila komentare dviju država članica: Latvije i Češke. Latvija je navela da se ne protivi namjeri Mađarske da zadrži nacionalne odredbe o graničnoj vrijednosti za kadmij u fosfatnim gnojivima kojima se odstupa od odredaba Uredbe (EU) 2019/1009. Češka je navela da nema nikakvih komentara o obavijesti. Nijedan komentar nije zaprimljen nakon objave obavijesti u Službenom listu.

(31)

U Odluci dostavljenoj 17. siječnja 2020. (5), u skladu s člankom 114. stavkom 6. trećim podstavkom UFEU-a te s obzirom na složenost materije i činjenicu da produljenje kao takvo ne bi uzrokovalo opasnost za zdravlje ljudi, Komisija je smatrala opravdanim produljiti razdoblje iz članka 114. stavka 6. prvog podstavka UFEU-a za dodatno razdoblje od šest mjeseci, koje ističe 20. srpnja 2020. Budući da je materija bila složena zbog uvjeta dopuštenosti, Komisija je odgodila odlučivanje o dopuštenosti obavijesti do trenutka donošenja ove odluke.

(32)

U skladu s člankom 114. stavcima 4. i 6. UFEU-a država članica može, nakon donošenja mjere za usklađivanje, zadržati svoje strože nacionalne odredbe na osnovi važnih potreba iz članka 36. UFEU-a ili u vezi sa zaštitom okoliša ili radnom okolinom ako o tim nacionalnim odredbama obavijesti Komisiju i Komisija ih odobri.

(33)

Mađarska traži od Komisije da odobri odstupanje kojim bi se dopustilo stavljanje na mađarsko tržište samo fosfatnih gnojiva s udjelom fosforova pentoksida (P2O5) od najmanje 5 % P2O5 koja ne sadržavaju više od 20 mg kadmija/kg P2O5. Dopisom od 27. rujna 2019. Mađarska je pojasnila da namjerava zadržati odstupanje od granične vrijednosti utvrđene za kadmij u fosfatnim gnojivima i u slučaju anorganskih gnojiva s mikrohranjivima i u slučaju organsko-mineralnih gnojiva.

(34)

Kako bi utvrdila dopuštenost zahtjeva, Komisija mora procijeniti jesu li predmetne nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo mjera koja je prethodno postojala, a kojom se odstupa od novouvedenog propisa o usklađivanju, te jesu li strože.

(35)

Za potrebe ove procjene važno je uzeti u obzir posebnu složenost predmetne situacije.

(36)

Prvo, taksativni popis usko definiranih tipova EZ gnojiva iz Uredbe (EZ) br. 2003/2003 zamijenit će potpuno drugačiji regulatorni sustav. Stoga će se Uredbom (EU) 2019/1009 ti tipovi gnojiva zamijeniti širim kategorijama gnojiva te će se područje primjene usklađivanja proširiti na kategorije proizvoda koji nisu gnojiva. Drugim riječima, iako će obuhvaćati sve proizvode koji su prethodno usklađeni na temelju Uredbe (EZ) br. 2003/2003, Uredba (EU) 2019/1009 bit će prva mjera EU-a za usklađivanje za određene kategorije gnojiva koje su obuhvaćene njezinim proširenim područjem primjene.

(37)

Drugo, iako se njome usklađuju EZ gnojiva, Uredbom (EZ) br. 2003/2003 ne utvrđuje se usklađena granična vrijednost za kadmij. Drugim riječima, iako su određena gnojiva na koja se primjenjuju nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo kao takva već bila obuhvaćena mjerama za usklađivanje, te mjere za usklađivanje dosad nisu bile usmjerene na rizik koji se nastoji riješiti nacionalnim odredbama o kojima se obavijestilo.

(38)

Treće, Mađarska nije tražila odstupanje od Uredbe (EZ) br. 2003/2003 i trenutačno ne primjenjuje graničnu vrijednost za kadmij za EZ gnojiva.

(39)

Ta složena situacija otvara pitanje mogu li se nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo smatrati odredbama koje se zadržavaju na snazi i o kojima treba obavijestiti Komisiju u skladu s člankom 114. stavkom 4. UFEU-a u pogledu Uredbe (EU) 2019/1009, vodeći računa o usklađivanju iz Uredbe (EZ) br. 2003/2003.

(40)

S jedne strane, člankom 3. stavkom 2. Uredbe (EU) 2019/1009 prethodna odstupanja od članka 5. Uredbe (EZ) br. 2003/2003 proširuju se na članak 3. stavak 1. Uredbe (EU) 2019/1009, što omogućuje da se postojeće nacionalne mjere koje se na temelju obavijesti u skladu s člankom 114. stavkom 4. UFEU-a i odluka Komisije u skladu s člankom 114. stavkom 6. UFEU-a zakonito primjenjuju na gnojiva obuhvaćena područjem primjene usklađivanja predviđenog Uredbom (EZ) br. 2003/2003 primjenjuju i na gnojidbene proizvode EU-a koji će prvi put biti obuhvaćeni novim, proširenim područjem primjene usklađivanja na temelju Uredbe (EU) 2019/1009. Time se potvrđuje da se Uredbom (EU) 2019/1009 nastavlja usklađivanje koje proizlazi iz Uredbe (EZ) br. 2003/2003.

(41)

S druge strane, uvodnom izjavom 11. Uredbe (EU) 2019/1009 potvrđuje se da je zakonodavac, s obzirom na to da je parafrazirao članak 114. stavak 4. UFEU-a, smatrao da bi za potrebe procjena na temelju članka 114. stavka 4. UFEU-a trebalo uzimati u obzir Uredbu (EU) 2019/1009:

„Nekoliko država članica ima nacionalne odredbe kojima se ograničava udio kadmija u fosfatnim gnojivima na temelju razloga koji se odnose na zaštitu zdravlja ljudi i okoliša. Ako država članica smatra da je takve nacionalne odredbe potrebno zadržati nakon donošenja usklađenih graničnih vrijednosti ovom Uredbom, i dok te usklađene granične vrijednosti ne budu jednake ili niže od postojećih nacionalnih graničnih vrijednosti, trebala bi o njima obavijestiti Komisiju u skladu s člankom 114. stavkom 4. UFEU-a. Nadalje, u skladu s člankom 114. stavkom 5. UFEU-a, ako država članica smatra da je potrebno uvesti nove nacionalne odredbe, primjerice odredbe o ograničavanju udjela kadmija u fosfatnim gnojivima, na temelju novih znanstvenih dokaza povezanih sa zaštitom okoliša ili radnom okolinom, zbog problema specifičnog za tu državu članicu koji se pojavio nakon donošenja ove Uredbe, o predviđenim odredbama i razlozima za njihovo uvođenje trebala bi obavijestiti Komisiju. […]”

(42)

To tumačenje potkrepljuje i razlika u materijalnim područjima primjene Uredbe (EZ) br. 2003/2003 i Uredbe (EU) 2019/1009 s obzirom na to da Uredba (EU) 2019/1009 zamjenjuje Uredbu (EZ) br. 2003/2003 ne samo s proširenim područjem primjene nego i s potpuno drugačijim regulatornim sustavom.

(43)

Treba napomenuti i da se u prošlim predmetima u kojima je novom mjerom za usklađivanje zamijenjena postojeća Sud Europske unije („Sud”) pozivao samo na novu donešenu mjeru za usklađivanje kao mjeru koja bi se trebala uzimati u obzir u procjenama na temelju članka 114. stavka 4. UFEU-a (6).

(44)

Zaključno, budući da je Uredba (EU) 2019/1009 mjera za usklađivanje koju bi trebalo uzeti u obzir za potrebe nacionalnih odredaba o kojima se obavijestilo u skladu s člankom 114. stavkom 4. UFEU-a, na Komisiji je da utvrdi jesu li nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo postojale prije te uredbe, u skladu sa zahtjevom iz članka 114. stavka 4. UFEU-a.

(45)

Četvrto, i Uredbom (EU) 2019/1009 i Uredbom (EZ) br. 2003/2003 predviđen je prethodno opisani neobavezni sustav, što znači da nacionalni propisi mogu postojati paralelno s propisima EU-a o usklađivanju, u istom materijalnom području primjene kao i propisi o usklađivanju, ali da se primjenjuju samo na proizvode koji nisu stavljeni na tržište na temelju propisa o usklađivanju. Nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo dosad su se primjenjivale samo na posljednje navedene proizvode, tj. na gnojiva koja se u uvodnoj izjavi (17) above nazivaju „nacionalnim gnojivima”. Stoga je trenutačna primjena nacionalnih odredaba o kojima se obavijestilo na ta nacionalna gnojiva zakonita jer propisi o usklađivanju nisu obvezni za osobu koja ta gnojiva stavlja na tržište. Međutim, Mađarska sad namjerava primijeniti te iste nacionalne odredbe o kojima je obavijestila kao odstupanje od Uredbe (EU) 2019/1009, iako se one ne primjenjuju kao odstupanje od Uredbe (EZ) br. 2003/2003.

(46)

Ta složena situacija otvara pitanje može li se smatrati da se obavijest Mađarske odnosi na zadržavanje nacionalnih odredaba za potrebe članka 114. stavka 4. UFEU-a, a ne na uvođenje nacionalnih odredaba nakon donošenja mjere za usklađivanje u skladu s člankom 114. stavkom 5. UFEU-a.

(47)

Prvo treba napomenuti da su nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo u svojem trenutačnom obliku na snazi od 2006. Stoga su bile na snazi u trenutku sastavljanja Uredbe (EU) 2019/1009, što znači da su postojale prije te uredbe. Mađarska stoga ne traži uvođenje nacionalnih odredaba nakon donošenja mjere za usklađivanje, što bi bilo potrebno za obavijest na temelju članka 114. stavka 5. UFEU-a.

(48)

S druge strane, može se postaviti pitanje hoće li se nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo zadržati u smislu članka 114. stavka 4. UFEU-a s obzirom na to da se one u svojem trenutačnom obliku ne primjenjuju na EZ gnojiva. Ipak, Mađarska nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo namjerava primjenjivati i na gnojidbene proizvode EU-a. Kako bi to bilo moguće, potrebno je izmijeniti mađarsko zakonodavstvo.

(49)

Kako bi se utvrdilo jesu li nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo prethodno postojale u smislu članka 114. stavka 4. UFEU-a, unatoč tome što bi ih trebalo neznatno izmijeniti kako bi uključivale gnojidbene proizvode EU-a te i dalje isključivale EZ gnojiva, važno je razmotriti svrhu razlikovanja članka 114. stavka 4. od članka 114. stavka 5. UFEU-a.

(50)

To razlikovanje razmatrano je u sudskoj praksi Suda. U predmetu C-3/00 Danska protiv Komisije Sud je o članku 95. UEZ-a, koji odgovara članku 114. UFEU-a, zaključio:

„Razlika između dvije situacije predviđene člankom 95. jest, prvo, činjenica da su nacionalne odredbe postojale prije mjere za usklađivanje. Stoga je zakonodavac Zajednice upoznat s njima, no zakonodavac se ne može ni ne nastoji se voditi njima za potrebe usklađivanja. Zato se smatra da je prihvatljivo da država članica zahtijeva da njezina pravila ostanu na snazi. U tu svrhu Ugovorom o EZ-u zahtijeva se da se te nacionalne odredbe moraju opravdati važnim potrebama iz članka 30. Ugovora o EZ-u ili razlozima povezanima sa zaštitom okoliša ili radnom okolinom. Za razliku od toga, u drugoj je situaciji vjerojatnije da će donošenje novog nacionalnog zakonodavstva ugroziti usklađivanje. Institucije Zajednice logično ne bi mogle uzeti u obzir nacionalni tekst pri izradi mjere za usklađivanje. U tom se slučaju zahtjevi iz članka 30. Ugovora o EZ-u ne uzimaju u obzir i prihvaćaju se samo razlozi povezani sa zaštitom okoliša ili radnom okolinom, pod uvjetom da država članica dostavi nove znanstvene dokaze i da potreba za uvođenjem novih nacionalnih odredaba proizlazi iz problema specifičnog za predmetnu državu članicu koji se pojavio nakon donošenja mjere za usklađivanje.” (7)

(51)

S obzirom na citiranu sudsku prasku trebalo bi smatrati da je svrha razlikovanja članka 114. stavka 4. od članka 114. stavka 5. UFEU-a postavljanje strožih zahtjeva za opravdanje u slučajevima u kojima je vjerojatnije da će usklađivanje biti ugroženo jer zakonodavac u trenutku donošenja mjere za usklađivanje nije bio upoznat s predmetnom nacionalnom odredbom i stoga je nije uzeo u obzir pri izradi mjere za usklađivanje.

(52)

Kao što je već navedeno, nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo u svojem su trenutačnom obliku na snazi od 2006. Stoga su bile na snazi u trenutku sastavljanja Uredbe (EU) 2019/1009, što znači da su postojale i prije te uredbe.

(53)

Nadalje, iz procjene učinka priložene Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila o stavljanju gnojidbenih proizvoda s oznakom CE na raspolaganje na tržištu (8) očito je da je zakonodavac Unije pri sastavljanju Uredbe (EU) 2019/1009 bio upoznat s nacionalnim odredbama o kojima se obavijestilo. Stoga bi trebalo smatrati da su nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo prethodno postojale u smislu članka 114. stavka 4. UFEU-a.

(54)

Kao što je već navedeno, smatra se da je Uredba (EU) 2019/1009 mjerodavna mjera za usklađivanje za tu konkretnu procjenu. Stoga bi nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo trebalo procijeniti s obzirom na tu uredbu. Preostaje još preispitati odstupaju li nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo od Uredbe (EU) 2019/1009 i jesu li strože od te uredbe.

(55)

Dok granična vrijednost za udio kadmija u fosfatnim gnojivima koja je utvrđena u točki 3. podtočki (a) podpodtočki ii. PFC-a 1. (B) i točki 2. podtočki (a) podpodtočki ii. PFC-a 1. (C) I. dijela II. Priloga I. Uredbi (EU) 2019/1009 i od koje se nacionalnim odredbama o kojima se obavijestilo odstupa iznosi 60 mg/kg P2O5, u nacionalnim odredbama o kojima se obavijestilo ta granična vrijednost za kadmij iznosi 20 mg/kg P2O5. Stoga je jasno da nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo odstupaju od odredaba Uredbe (EU) 2019/1009 i da su strože od njih.

(56)

S obzirom na prethodno navedeno može se zaključiti sljedeće: 1. nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo postojale su prije mjere za usklađivanje i zakonodavac je bio upoznat s njima u trenutku izrade mjere za usklađivanje, to jest Uredbe (EU) 2019/1009. Stoga bi ih u skladu s člankom 114. stavkom 4. UFEU-a trebalo smatrati mjerom koja je prethodno postojala, i 2. nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo i kojima se odstupa od točke 3. podtočke (a) podpodtočke ii. PFC-a 1. (B) i točke 2. podtočke (a) podpodtočke ii. PFC-a 1. (C) I. dijela II. Priloga I. Uredbi (EU) 2019/1009 strože su od Uredbe (EU) 2019/1009.

(57)

Komisija stoga smatra da je obavijest koju je dostavila Mađarska u cijelosti dopuštena u skladu s člankom 114. stavkom 4. UFEU-a.

(58)

U skladu s člankom 114. stavkom 4. i člankom 114. stavkom 6. prvim podstavkom UFEU-a Komisija se mora uvjeriti da su ispunjeni svi uvjeti kojima se državi članici omogućuje zadržavanje njezinih nacionalnih odredaba kojima se odstupa od Unijine mjere za usklađivanje iz tog članka.

(59)

Komisija posebno mora procijeniti jesu li nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo opravdane važnim potrebama iz članka 36. UFEU-a ili razlozima povezanima sa zaštitom okoliša ili radnom okolinom te premašuju li one ono što je potrebno kako bi se postigao željeni legitimni cilj. Osim toga, kad Komisija smatra da nacionalne odredbe ispunjavaju navedene uvjete, ona mora provjeriti, u skladu s člankom 114. stavkom 6. UFEU-a, jesu li one sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikriveno ograničenje trgovine među državama članicama te stvaraju li prepreku funkcioniranju unutarnjeg tržišta.

(60)

S obzirom na vremenski okvir utvrđen u članku 114. stavku 6. UFEU-a Komisija pri ispitivanju opravdanosti nacionalnih mjera o kojima je obaviještena u skladu s člankom 114. stavkom 4. temeljnim mora smatrati opravdanja koja je pružila država članica koja je dostavila obavijest. Teret dokaza snosi država članica koja podnosi zahtjev i koja želi zadržati svoje nacionalne mjere.

(61)

Međutim, kad Komisija raspolaže informacijama s obzirom na koje može biti potrebno revidirati Unijinu mjeru za usklađivanje od koje se nacionalnim odredbama o kojima se obavijestilo odstupa, ona te informacije može uzeti u obzir pri procjeni nacionalnih odredaba o kojima se obavijestilo.

(62)

Stajalište Mađarske o udjelu kadmija u fosfatnim gnojivima od najmanje 5 % P2O5 potaknuto je dugoročnom zaštitom tla i posljedičnom zaštitom zdravlja ljudi i zaštitom okoliša.

(63)

U obavijesti dostavljenoj Komisiji Mađarska je analizirala očekivane učinke granične vrijednosti od 60 mg/kg P2O5 iz Uredbe (EU) 2019/1009 na njezino državno područje. Ta granična vrijednost uzrokovala je znatnu zabrinutost u pogledu zaštite zdravlja ljudi i okoliša. Kadmij se svrstava u karcinogene tvari i najtoksičnije elemente. Biljke ga lako apsorbiraju i tako ulazi u prehrambeni lanac. Mađarska ima najveću stopu smrtnosti od raka pluća u Uniji i u svijetu. Stoga Mađarska ističe potrebu za smanjenjem daljnje izloženosti kadmiju koji u tijelo ulazi kroz hranu.

(64)

S obzirom na to da se izloženost kadmiju u općoj populaciji statistički povezuje s povećanim rizikom od raka, među ostalim raka pluća, Mađarska želi smanjiti daljnju izloženost svojeg stanovništva kadmiju smanjenjem njegove granične vrijednosti u fosfatnim gnojivima.

(65)

Osim bojazni za zdravlje ljudi Mađarska je kao opravdanje navela i zaštitu okoliša i dugoročnu zaštitu svojih tala, koja su, kao poglavito kisela i iznimno kisela, podložnija nakupljanju kadmija, zbog čega ih treba bolje zaštititi.

(66)

U obrazloženju se Mađarska poziva na studije u kojima je nakupljanje kadmija u ljudskom tijelu povezano s nekoliko zdravstvenih problema, od kojih je najteži rak pluća, ali i s kroničnom bubrežnom insuficijencijom i osteoporozom (9). Mađarska se u obavijesti poziva i na razne izvore koji se odnose na nakupljanje kadmija u tlu (10). Mađarska tvrdi da postoji izravna veza između nakupljanja kadmija u tlu, njegove neizbježne prisutnosti u hrani i hrani za životinje te štetnih posljedica za zdravlje ljudi.

(67)

Velika većina fosfatnih gnojiva na mađarskom tržištu su EZ gnojiva. Unatoč tome, većina EZ gnojiva na mađarskom tržištu ima udio kadmija manji od 20 mg/kg P2O5. Budući da je 95 % uvezenih gnojiva već u skladu s budućom graničnom vrijednošću od 60 mg/kg P2O5 iz Uredbe (EU) 2019/1009, Mađarska je zabrinuta da će se struktura budućeg uvoza promijeniti tako da će doći do znatnog povećanja u stavljanju na tržište proizvoda s udjelom kadmija većim od 20 mg/kg P2O5, što će uzrokovati daljnje nakupljanje kadmija u tlu i njegov kasniji prijenos u prehrambeni lanac.

(68)

Cilj je nacionalnih odredaba o kojima se obavijestilo da se sprečavanjem daljnjeg nakupljanja kadmija u tlu postigne razina zaštite zdravlja i života ljudi te okoliša koja je viša od razine predviđene Uredbom (EU) 2019/1009 za izloženost kadmiju. Sredstvo za postizanje tog cilja je zadržavanje maksimalne granične vrijednosti za kadmij u fosfatnim gnojivima s masenim udjelom od najmanje 5 % P2O5 koja je niža od usklađene granične vrijednosti iz Uredbe (EU) 2019/1009.

(69)

Kad je riječ o zaštiti zdravlja i života ljudi, trebalo bi napomenuti da je kadmij element koji nije neophodan, a toksičan je za ljude te ne donosi nikakve koristi biljkama ni životinjama. Točnije, kadmijev oksid razvrstan je u karcinogene tvari kategorije 2. prema Uredbi (EZ) br. 1272/2008 Europskog parlamenta i Vijeća (11).

(70)

Prisutnost kadmija u biljkama i unos kadmija putem hrane mogu dugoročno imati štetne učinke na zdravlje ljudi. Nadalje, nakon što se apsorbira u ljudskom tijelu, on se efektivno zadržava i nakuplja u tijelu tijekom cijelog života (12).

(71)

Kadmij može oštetiti bubrege i uzrokovati prekomjernu proizvodnju beta-2-mikroglobulina, proteina koji se izlučuje u urinu, a koji je biološki pokazatelj rada bubrega. Težina posljedica ovisi o trajanju i razini izloženosti kadmiju. Oštećenje kostura još je jedna kritična posljedica kronične izloženosti kadmiju u razinama neznatno višima od onih pri kojima bi protein beta-2-mikroglobulin u urinu bio rani pokazatelj. Kadmij se uglavnom pohranjuje u jetri i bubrezima, a izlučuje se sporo i može se desetljećima zadržati u ljudskom tijelu.

(72)

Šira javnost izložena je kadmiju iz brojnih izvora, uključujući pušenje. Među nepušačima hrana je glavni izvor unosa kadmija. Kadmij je prvenstveno toksičan za bubrege, no može uzrokovati i demineralizaciju kostiju te se statistički povezuje s povećanim rizikom od raka pluća, endometrija, mjehura i dojke (13). Nadalje, ne mogu se isključiti zdravstveni rizici za odrasle pušače i osobe koje imaju smanjene zalihe željeza u tijelu i/ili žive u blizini industrijskih izvora (14).

(73)

Budući da bilježi visoku stopu smrtnosti od raka pluća, Mađarskoj je opravdano u interesu izbjeći daljnju izloženost kadmiju.

(74)

Usto, daljnje nakupljanje kadmija u tlu moglo bi, osim utjecaja na zdravlje ljudi, imati i negativne posljedice za biološku raznolikost tla, a time i za funkcije tla (npr. raspadanje organskih tvari) te za kvalitetu podzemnih voda zbog ispiranja u tla. Na toksičnost i bioraspoloživost kadmija utječu svojstva tla. Mobilnost i bioraspoloživost kadmija veće su u kiselijim tlima, a manje u vapnenačkim/vapnenastim tlima. Gotovo je polovina mađarskih tala kisela ili iznimno kisela, zbog čega je ta država članica posebno podložna nakupljanju kadmija u tlima.

(75)

Vijeće je već iskazalo svoju zabrinutost zbog rizika povezanih s kadmijem za zdravlje ljudi i okoliš u svojoj Rezoluciji od 25. siječnja 1988. (15). Vijeće je istaknulo da je važno smanjiti unos kadmija u tla iz svih izvora, uključujući raspršene izvore (npr. atmosfersko taloženje, fosfatna gnojiva, mulj otpadnih voda…), među ostalim „odgovarajućim mjerama za kontrolu udjela kadmija u fosfatnim gnojivima na temelju primjerenih tehnologija koje ne uključuju prekomjerne troškove i u kojima se uzimaju u obzir okolišni uvjeti u različitim regijama Zajednice”.

(76)

U uvodnoj izjavi 15. Uredbe (EZ) br. 2003/2003 već je najavljeno da Komisija namjerava razmotriti problem nenamjernog udjela kadmija u mineralnim gnojivima.

(77)

Znanstveni odbor za rizike za zdravlje i okoliš zaključio je 2002. da bi granična vrijednost od 40 mg/kg P2O5 ili viša od toga dovela do nakupljanja kadmija u većini tala Europske unije. Za razliku od toga, pretpostavio je da granična vrijednost od 20 mg/kg P2O5 ili niža od toga neće dovesti do dugoročnog nakupljanja u tlu tijekom 100 godina ako se u obzir ne uzmu drugi načini unosa kadmija.

(78)

U Prijedlogu uredbe (EU) 2019/1009 (16), na temelju znanstvenih podataka dostupnih u trenutku procjene utjecaja, Komisija je zaključila da metal kadmij i kadmijev oksid općenito mogu predstavljati ozbiljne rizike za zdravlje. Komisija je predložila graničnu vrijednost od 60 mg/kg P2O5 u fosfatnim gnojivima i postupno smanjivanje te granične vrijednosti na 20 mg/kg P2O5 tijekom 12 godina od primjene te nove uredbe.

(79)

Opće je prihvaćeno i da je kadmij u gnojivima neupitno najvažniji izvor unosa kadmija u tlo i prehrambeni lanac (17). Uredbom (EU) 2019/1009 propisana je granična vrijednost od 60 mg/kg P2O5, koja se počinje primjenjivati 16. srpnja 2022. Velika većina gnojiva dostupnih na europskom tržištu već je u skladu s tom graničnom vrijednošću. Iako je uvođenje te granične vrijednosti korak u pravom smjeru, prema dostupnim znanstvenim podacima nije vjerojatno da će se time znatno smanjiti dugoročno nakupljanje kadmija u tlima.

(80)

S obzirom na potrebu za ambicioznijom usklađenom graničnom vrijednošću za kadmij u fosfatnim gnojivima u budućnosti, Uredbom (EU) 2019/1009 Komisija se obvezuje da ponovo procijeni te granične vrijednosti radi njihova smanjivanja ako to bude izvedivo.

(81)

S obzirom na prethodno navedeno, mora se smatrati da je maksimalna granična vrijednost iz nacionalnih odredaba o kojima se obavijestilo opravdana potrebom da se zaštite zdravlje i život ljudi te okoliš.

(82)

Komisija u skladu s člankom 114. stavkom 6. UFEU-a mora provjeriti je li zadržavanje mjera o kojima se obavijestilo sredstvo proizvoljne diskriminacije. Prema sudskoj praksi Suda (18), kako ne bi bilo diskriminacije, u sličnim situacijama ne postupa se različito, a u različitim situacijama ne postupa se jednako, osim ako je to objektivno opravdano. Odsutnost diskriminacije znači da se nacionalna ograničenja trgovine ne mogu upotrebljavati tako da stvaraju diskriminaciju u pogledu proizvoda podrijetlom iz drugih država članica.

(83)

Nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo primjenjuju se i na domaće proizvode i na proizvode proizvedene u drugim državama članicama. U odsutnosti suprotnih dokaza može se zaključiti da nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo nisu sredstvo proizvoljne diskriminacije.

(84)

Nacionalne mjere kojima su propisani uvjeti za stavljanje proizvoda na tržište koji su stroži od uvjeta iz Uredbe Unije inače bi bile prepreka trgovini. Razlog je tomu što se očekuje da zbog nacionalne odredbe određeni proizvodi koji se zakonito stavljaju na tržište u ostatku Unije neće biti stavljeni na tržište predmetne države članice. Predviđeno je da se preduvjetima propisanima u članku 114. stavku 6. UFEU-a spriječi primjena ograničenja na temelju kriterija iz stavaka 4. i 5. tog članka iz neprimjerenih razloga, zbog čega bi oni bili ekonomska mjera koja ometa uvoz proizvoda iz drugih država članica, tj. sredstvo neizravne zaštite nacionalne proizvodnje (19).

(85)

S obzirom na to da se nacionalnim odredbama o kojima se obavijestilo nameće stroža granična vrijednost za udio kadmija u fosfatnim gnojivima i gospodarskim subjektima s poslovnim nastanom u drugim državama članicama inače usklađenog područja, te odredbe mogu činiti prikriveno ograničenje trgovine ili prepreku funkcioniranju unutarnjeg tržišta.

(86)

U odsutnosti dokaza koji bi sugerirali da su nacionalne odredbe zapravo mjera namijenjena zaštiti nacionalne proizvodnje, može se zaključiti da one nisu prikriveno ograničenje trgovine među državama članicama. Stoga Komisija još mora razmotriti jesu li nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo prepreka funkcioniranju unutarnjeg tržišta.

(87)

U skladu s člankom 114. stavkom 6. UFEU-a Komisija mora provjeriti je li zadržavanje mjera o kojima se obavijestilo prepreka funkcioniranju unutarnjeg tržišta. Taj uvjet ne može se tumačiti tako da sprečava odobrenje svake nacionalne mjere koja bi mogla utjecati na funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Doista, svaka nacionalna mjera kojom se odstupa od mjere za usklađivanje usmjerene na uspostavljanje i rad unutarnjeg tržišta u svojoj je biti mjera koja će vjerojatno utjecati na unutarnje tržište. Stoga, kako bi se očuvala korisnost postupka propisanog člankom 114. UFEU-a, koncept prepreke funkcioniranju unutarnjeg tržišta mora se, u kontekstu članka 114. stavka 6. UFEU-a, shvatiti kao neproporcionalan učinak u odnosu na željeni cilj (20).

(88)

Pri procjeni jesu li nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo odgovarajuće i potrebne za postizanje tog cilja potrebno je uzeti u obzir niz čimbenika. Komisija mora ocijeniti pruža li razina zaštite koja proizlazi iz granične vrijednosti za kadmij propisane mađarskim zakonodavstvom djelotvornu zaštitu zdravlja i života ljudi s jedne strane te okoliša s druge strane.

(89)

Nacionalnim odredbama o kojima se obavijestilo nastoji se zaštititi zdravlje ljudi i okoliš izbjegavanjem nakupljanja kadmija u tlu. U obavijesti Komisiji Mađarska pravda potrebu za odstupanjem upućivanjem na konkretne okolnosti – posebnu ranjivost mađarskog stanovništva koja proizlazi iz visoke stope smrtnosti od raka pluća i kiselost tla.

(90)

Mađarska ima najveću stopu smrtnosti od raka pluća u Uniji i u svijetu. Zbog toga Mađarska ističe potrebu za smanjenjem daljnje izloženosti kadmiju koji u tijelo ulazi kroz hranu. Usto, otprilike je polovina mađarskih tala kisela ili iznimno kisela, zbog čega je ta država članica posebno podložna nakupljanju kadmija u tlima.

(91)

Nadalje, utvrđeno je da maksimalna granična vrijednost za koncentraciju kadmija u gnojivima od 20 mg/kg P2O5 ili niža od toga učinkovito pridonosi izbjegavanju dugoročnog nakupljanja kadmija u tlu tijekom 100 godina.

(92)

Uzimajući u obzir elemente povezane s konkretnom situacijom Mađarske, nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo mogu se smatrati potrebnima za postizanje željenog cilja.

(93)

Usto, Mađarska tvrdi da je udio kadmija u većini gnojiva na tržištu manji od granične vrijednosti od 20 mg/kg P2O5, iako se to trenutačno ne zahtijeva za EZ gnojiva. Zbog toga postavljanje granične vrijednosti od 20 mg/kg P2O5 neće izazvati znatni poremećaj na tržištu.

(94)

Primjenu drugih mjera, kao što su ograničenja uporabe, bilo bi vrlo teško kontrolirati u praksi pa se njome ne bi mogao postići željeni cilj. Komisija smatra da zadržavanje nacionalnih odredaba o kojima se obavijestilo nije neproporcionalno i nije prepreka funkcioniranju unutarnjeg tržišta u smislu članka 114. stavka 6. UFEU-a.

(95)

S obzirom na ovu analizu Komisija smatra da je uvjet o odsutnosti prepreka funkcioniranju unutarnjeg tržišta ispunjen.

(96)

Kako bi se osiguralo da je nacionalna mjera, a time i moguća prepreka funkcioniranju unutarnjeg tržišta, ograničena na ono što je strogo potrebno za postizanje ciljeva Mađarske, nacionalno odstupanje trebalo bi biti vremenski ograničeno. Odstupanje ne bi više bilo potrebno kad bi se u budućnosti utvrdila usklađena granična vrijednost jednaka mađarskoj graničnoj vrijednosti ili niža od nje.

(97)

Usklađena granična vrijednost jednaka mađarskoj graničnoj vrijednosti ili niža od nje mogla bi se propisati samo odlukom Europskog parlamenta i Vijeća na temelju prijedloga Komisije, na primjer u kontekstu preispitivanja iz članka 49. točke (b) Uredbe (EU) 2019/1009. Zbog toga se razdoblje za koje se odstupanje odobrava ne bi trebalo ovom Odlukom ograničiti do određenog datuma, već upućivanjem na buduću odluku zakonodavca u tom pogledu.

(98)

To je u skladu s člankom 3. stavkom 2. Uredbe (EU) 2019/1009, kojim je predviđeno da se odstupanja od Uredbe (EZ) br. 2003/2003 u skladu s člankom 114. stavkom 4. UFEU-a u pogledu udjela kadmija mogu nastaviti primjenjivati do trenutka kad usklađene granične vrijednosti za udio kadmija u fosfatnim gnojivima koje su jednake nacionalnim vrijednostima ili niže od njih budu primjenjive na razini Unije.

(99)

Odobrenje nacionalnih odredaba o kojima se obavijestilo stoga bi se trebalo primjenjivati do trenutka kad revidirana usklađena granična vrijednost koja je jednaka mađarskoj graničnoj vrijednosti ili niža od nje bude primjenjiva na razini Unije.

(100)

S obzirom na prethodno navedeno trebalo bi zaključiti da je obavijest Mađarske o zadržavanju nacionalnih odredaba kojima se odstupa od Uredbe (EU) 2019/1009, koja je dostavljena 19. srpnja 2019., dopuštena.

(101)

Nadalje, Komisija je o nacionalnim odredbama o kojima se obavijestilo utvrdila sljedeće:

(102)

Komisija stoga smatra da bi nacionalne odredbe o kojima se obavijestilo trebalo odobriti,