Mišljenje Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora o „Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija: Mjere EU-a za poboljšanje usklađenosti s propisima o okolišu i upravljanja okolišem”

(COM(2018) 10 final)

(2018/C 283/11)

Izvjestitelj:

Arnaud SCHWARTZ

Zahtjev za savjetovanje:	Europska komisija, 12.2.2018.
Pravni temelj:	članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Odluka Plenarne skupštine:	16.1.2018.
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za poljoprivredu, ruralni razvoj i zaštitu okoliša
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	3.5.2018.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	23.5.2018.
Plenarno zasjedanje br.:	535
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	192/02/05

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) predmetnu Komunikaciju pozdravlja uz određene rezerve jer smatra da, s obzirom na sadašnji stupanj degradacije našeg okoliša, akcijskom planu Europske komisije za poboljšanje usklađenosti s propisima o okolišu i upravljanja okolišem u velikoj mjeri nedostaje ambicije i sredstava.

1.2.

EGSO je još i oprezniji jer, kao i Komisija, smatra da nedovoljno poštovanje mehanizama koji garantiraju provedbu zakonodavstva o okolišu i upravljanju okolišem nažalost doprinosi nepoštenom tržišnom natjecanju i šteti gospodarstvu.

1.3.

EGSO se pridružuje Komisiji u isticanju činjenice da postojeći nedostaci potkopavaju povjerenje građana u učinkovitost zakonodavstva EU-a te poziva države članice i Komisiju da aktiviraju znatna financijska sredstva za zapošljavanje dodatnog osoblja kako bi se mogla pratiti provedba zakonodavstva na području okoliša i upravljanja tim zakonodavstvom.

1.4.

Kako je navedeno u komunikaciji „Boljom primjenom do boljih rezultata” (1), „povrede prava EU-a nisu rutinska pitanja” i ne bi ih trebalo olako tretirati. EGSO smatra da neusklađenost sa zakonodavstvom EU-a treba rješavati pravodobno i na primjereno visokoj razini, što nije bio slučaj u postojećoj komunikaciji (2).

1.5.

U komunikaciji je riječ samo o izgradnji kapaciteta i potpori na razini država članica. Nijedna od mjera ne odnosi se na aktivnosti praćenja i izvršavanja koje bi na razini EU-a trebala provoditi Komisija, kao „čuvarica Ugovora”. U akcijskom se planu kao razlozi neusklađenosti navode samo zabuna i manjak kapaciteta, ali ne i drugi razlozi kao što su oportunizam i nedostatak političke volje. Premda je potpora država članica potrebna, neobvezujuće mjere iz tog akcijskog plana ne mogu biti jedina strategija za poboljšanje usklađenosti s propisima o okolišu.

1.6.

Također, pozivajući se na mišljenje (3), EGSO poziva Komisiju da u svoj akcijski plan, kao ključni element, uključi pristup pravosuđu. Od Komisije traži i da riješi problem troška koji pristup pravosuđu stvara civilnom društvu.

1.7.

EGSO ujedno ističe da je potrebno uložiti više napora kako bi se spriječilo da uopće dođe do nanošenja štete okolišu te da strategija prevencije uvijek mora imati prednost u odnosu na sanaciju već nastale štete. Za ostvarenje tog cilja ključno je da države članice i Komisija dosljedno i strogo izvršavaju zakonodavstvo u području okoliša jer to ima snažan odvraćajući učinak u odnosu na buduću štetu. Osim toga, u cilju podizanja razine osviještenosti treba poticati komunikacijske kampanje usmjerene na dionike i javnost te time poboljšati ulogu javnosti kao „čuvara”. Da bi ljudi preuzeli tu ulogu neophodan je učinkovit pristup pravosuđu u području okoliša.

1.8.

EGSO pozdravlja mogućnost imenovanja predstavnika EGSO-a u Forum za usklađivanje s propisima o okolišu i upravljanje okolišem te preporuča da tri njegova člana (po jedan iz svake skupine) dobiju pravo glasa, a ne status promatrača.

1.9.

EGSO poziva Komisiju da osigura smislen i učinkovit dijalog s organizacijama civilnog društva u okviru Foruma za usklađivanje s propisima o okolišu i upravljanje okolišem kako bi im se pružila mogućnost da se njihov glas čuje. U tom kontekstu usklađenosti s propisima o okolišu, Odbor insistira na tome da organizacije civilnog društva imaju ključnu ulogu, posebice u kritičkom praćenju vladavine prava, općeg dobra i zaštite javnosti.

2.   Opće napomene

2.1.

U dvama mišljenjima Odbora – „Pregled aktivnosti u području okoliša u EU-u” (4) i „Pristup pravosuđu na nacionalnoj razini u vezi s mjerama provedbe zakonodavstva EU-a o okolišu” (5) naglašeno je da manjkava, fragmentirana i neujednačena primjena zakonodavstva EU-a na području okoliša predstavlja ozbiljan problem u mnogim državama članicama EU-a.

2.2.

Komunikacija Komisije COM(2018) 10 final sadržava akcijski plan za povećanje usklađenosti s pravom EU-a u području okoliša te poboljšanje upravljanja okolišem.

2.3.

Iako se planom predviđa bliska suradnja Komisije, država članica i stručnjaka kao što su inspektori, revizori, policijski službenici i državni odvjetnici radi stvaranja pametne i suradničke kulture usklađenosti s propisima EU-a o okolišu. to je tek djelić onoga što je potrebno za osiguranje provedbe zakonodavstva u području okoliša.

2.4.

Provedba tog zakonodavstva otežana je zbog velikih izazova povezanih s trajnim problemima, kao što su onečišćenje vode iz raspršenih izvora, loša kvaliteta zraka, nezadovoljavajuća obrada otpada te pad u broju vrsta i staništa.

2.5.

Prema procjenama Komisije, troškovi neprovođenja iznose 50 milijardi EUR godišnje.

2.6.

Osim prethodno navedenih gospodarskih koristi, učinkovitijom primjenom tog zakonodavstva mogu se postići i mnoge druge pogodnosti (uključujući koristi za javno zdravstvo i dugoročne potrebe društva za resursima).

2.7.

Osim toga, jedan od razloga neuspješne provedbe europskih pravila su slabi mehanizmi za osiguravanje poštovanja propisa i djelotvornog upravljanja na europskoj, nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini (uključujući i manjak kontrole).

2.8.

Oni su također jedan od uzroka nepoštenog tržišnog natjecanja za poduzeća i izazivanja štete za gospodarstvo (posebice gubitka poreznih prihoda). Time se narušava povjerenje javnosti u djelotvornost zakona EU-a.

2.9.

Zbog toga Komisija predlaže akcijski plan s devet točaka, popraćen osnivanjem stručne skupine (6): Foruma za usklađivanje s propisima o okolišu i upravljanje okolišem.

2.10.

Devet vrsta mjera predviđenih akcijskim planom navedeno je u Prilogu I. Radnog dokumenta službi (7).

3.   Posebne napomene

3.1.   Ostvarivanje europskog modela i zaštita javnosti

3.1.1.

U globalnom kontekstu EU bi trebao pokušati preuzeti vodeću ulogu u učinkovitoj zaštiti okoliša i svojih građana te ustrajati na davanju prednosti tom pitanju. S obzirom na to da zakonodavstvo već postoji i da su glavni koraci već poduzeti, neuspjeh u pogledu osiguranja usklađenosti s postojećim zakonodavstvom propuštena je prilika za EU da ostvari svoje vrijednosti i da bude pokretač stvarnih promjena.

3.1.2.

EGSO upozorava Komisiju da su u nekim slučajevima građani vrlo slabo zaštićeni. Usklađenost s pravom EU-a u svim državama članicama od velike je važnosti jer neispravno nacionalno zakonodavstvo sustavno potkopava mogućnost ljudi da ostvare svoja prava te u potpunosti iskoriste pogodnosti zakonodavstva EU-a. To je osobito važno u kontekstu zakonodavstva o okolišu jer neusklađenost s npr. standardima u pogledu kvalitete zraka znatno utječe na zdravlje ljudi.

3.1.3.

Odbor skreće pozornost Komisije na svoje mišljenje (8) i nada se da će ga ona uzeti u obzir u svom akcijskom planu te da će, osim kaznenih djela u područjima otpada i divlje faune i flore, njime obuhvatiti i upravljanje nanomaterijalima i endokrinim disruptorima te njihovu regulaciju i kontrolu.

3.1.4.

Međutim, EGSO želi istaknuti da cijeni spremnost Komisije da promiče, primjerice, uporabu bespilotnih letjelica i aplikacija za pametne telefone za prijavljivanje ili otkrivanje štete u okolišu i to što potiče države članice i lokale i regionalne vlasti (kao što je to primjerice slučaj u Irskoj) da ih same upotrebljavaju ili da podupiru javne inicijative koje mogu poboljšati provedbu propisa o okolišu uporabom te vrste uređaja.

3.2.   Jedinstveno tržište i gospodarski aspekti

3.2.1.

Dosljednost u primjeni prava u području okoliša bitan je čimbenik kojim se podupire jedinstveno tržište. Nedosljednom primjenom zakonodavstva o okolišu dolazi do nepoštene prednosti za poduzeća u državama članicama u kojima postoji neusklađenost. To dovodi do nepoštenih tržišnih uvjeta i pogrešnih poticaja za poduzeća u EU-u.

3.2.2.

Dosljednost i sigurnost primjene zahtijevaju se u svim državama članicama kako bi se osiguralo jednako sankcioniranje neusklađenosti u cijelom EU-u. Time se osigurava zaštita vladavine prava i omogućava poduzećima da se oslanjaju na pravo EU-a, a istodobno se stvaraju ravnopravni uvjeti za poduzetnike u svim državama članicama.

3.2.3.

U Komunikaciji Komisija navodi da se troškovi neusklađenosti procjenjuju na 50 milijardi EUR godišnje. U Studiji u svrhu ocjenjivanja koristi ostvarenih kroz izvršavanje zakonodavstva EU-a o okolišu (Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation) (9) koju je izradila Komisija opisane su i goleme gospodarske koristi koje se mogu ostvariti poštovanjem propisa o okolišu. Osim interesa povezanih s okolišem, zdravljem i vladavinom prava mora postojati i jasan gospodarski interes u smislu sprječavanja daljnje štete učinkovitim kontrolama i korektnom primjenom postojećeg zakonodavstva EU-a u području okoliša.

3.2.4.

EGSO podsjeća Komisiju da su potrebni dodatni ljudski i financijski resursi za provjeru pravilne provedbe propisa o okolišu i upravljanja okolišem, kako je prethodno objašnjeno u njegovu mišljenju „Akcijski plan za prirodu, ljude i gospodarstvo” (10). Povrh svega, nedostatna su i sredstva potrebna za postizanje dogovorenih ciljeva, primjerice u području biološke raznolikosti.

3.2.5.

EGSO pored toga želi da EU u svim svojim bilateralnim i multilateralnim trgovinskim pregovorima postigne da se njegovo socijalno i okolišno zakonodavstvo primjenjuje i na uvezene proizvode.

3.3.   Postupci izvršenja koje pokreće Komisija

3.3.1.

Dok su države članice prvenstveno odgovorne za ispravnu provedbu i primjenu zakonodavstva EU-a, Komisija je čuvarica Ugovora (11). Ona stoga mora osigurati da se instrumenti zaštite okoliša poštuju te da se države članice suzdrže od svih mjera koje bi ugrozile ostvarivanje ciljeva EU-a koji se odnose na politiku okoliša (12). Pri tome Komisija ima diskrecijske ovlasti za pokretanje postupaka izvršenja u skladu s člankom 258. UFEU-a.

3.3.2.

Zbog prekograničnog utjecaja štete u okolišu, usklađenost u jednoj državi članici od velikog je interesa za sve države članice koje žele zaštititi svoje građane i spriječiti štetu u okolišu na svom području. Komisija stoga ima ključnu ulogu u zaštiti tog zajedničkog interesa EU-a i u osiguranju pristupa pravosuđu u prekograničnim sukobima.

3.3.3.

Europski parlament i Vijeće najavili su 2013. godine kako će u idućim godinama „najveći prioritet imati poboljšanje provedbe pravne stečevine Unije u području okoliša na razini država članica” (13). Komisija je u komunikaciji „Pravo EU-a: Boljom primjenom do boljih rezultata” (14) istaknula važnost toga da svoje nadzorne ovlasti koristi strateški kako bi napore u području izvršenja u prvom redu usmjerila na najeklatantnije slučajeve povrede prava EU-a koji utječu na interese građana i poduzeća. Usklađenost s propisima o zaštiti okoliša iznimno je važna za EU jer izravno utječe na jedinstveno tržište i zdravlje njegovih građana te bi joj trebalo osigurati prednost u postupcima izvršenja koje pokreće Komisija.

3.3.4.

EGSO skreće pozornost na činjenicu da postupci koji se pokreću zbog povrede propisa osim neposredne primjene na konkretan slučaj donose i druge koristi. (15) Učinkoviti postupci izvršenja šalju državama članicama jasan signal da EU pridaje veliku važnost zaštiti svojih građana i okoliša u kojem oni žive.

3.3.5.

Sustavno ukidanje neusklađenosti ujedno ima snažan odvraćajući učinak čime se u većoj mjeri smanjuje neusklađenost. Njime se dodatno jača povjerenje u pravo EU-a izvan područja zaštite okoliša, s pozitivnim učincima prelijevanja u druga područja zakonodavstva EU-a.

3.4.   Djelotvornost prava

3.4.1.

U mnogim zemljama, organizacije koje predstavljaju civilno društvo bilježe sve raširenije ukidanje kaznenog zakonodavstva u području okoliša te zapreke u pogledu javnog pristupa pravosuđu i upravljanju u području okoliša. To može biti posljedica pogrešnog tumačenja određenih smjernica za politike EU-a (primjerice, strategije za bolju regulativu kojom dolazi do pojednostavljenja i eksperimentiranja, što omogućuje kršenje propisa).

3.4.2.

Osim toga, u pogledu niza politika o zaštiti okoliša države članice trebale bi se uhvatiti u koštac s manjkavom provedbom zakonodavstva umjesto da se upuštaju u prekomjernu regulaciju. Ta navodna prekomjerna regulacija na nacionalnoj razini može dovesti do pogrešnog dojma da su države članice vrlo ambiciozne, dok su one u biti neuspješne jer nisu učinkovite u provedbi zakonodavstava EU-a u području okoliša, što dovodi do neusklađenosti.

3.4.3.

Iako se u Komunikaciji iznose tri vrste intervencija za osiguranje usklađenosti, ni za jednu od njih ne predlažu se konkretne mjere. Predložena djelovanja samo su mjere koje promiču usklađenost i izgradnju kapaciteta na razini država članica. Nijedna od predloženih mjera ne odnosi se na daljnje postupke i mjere izvršenja same Komisije, što taj akcijski plan čini vrlo neobvezujućim i vjerojatno neće dovesti do značajnih poboljšanja usklađenosti s propisima o okolišu.

3.4.4.

Komisija stoga ne uspijeva u svom akcijskom planu posvetiti pozornost mjerama praćenja i izvršenja na razini EU-a. Čak i u okviru mehanizama potpore predloženih u Komunikaciji propuštena je prilika za povezivanje jasnih ciljeva sa svakom mjerom kako bi se mogla izmjeriti njihova učinkovitost. Financijska potpora ne ovisi o promjeni prakse u državama članicama pa je očekivani ishod nejasan, čime se dovodi u pitanje učinkovitost i prikladnost predloženih mjera.

3.4.5.

EGSO je dodatno razočaran neuspjehom u rješavanju pritužbi i provedbi inspekcijskog nadzora nad nacionalnom provedbom zakonodavstva EU-a i ozbiljno zabrinut zbog manjka političke volje unutar Komisije, što dovodi do neuspjeha u pogledu pokretanja postupaka u vezi s pritužbama. Ta zabrinutost naglašena je neobvezujućom prirodom predloženih mjera.

3.4.6.

Prema mišljenju EGSO-a, osim ispravne primjene zakonodavstva u području okoliša i dobrog upravljanja okolišem, treba razmotriti načelo u nenazadovanja (eng. non-regression) zakonodavstva u području okoliša kako bi se osigurao održivi razvoj.

3.4.7.

U Komunikaciji je utvrđeno da postoje različiti razlozi neusklađenosti, uključujući zabunu, loše razumijevanje pravila ili nedostatak njihova prihvaćanja, nedostatak ulaganja, oportunizam i kriminal. Nažalost, Komisija ne uspijeva na odgovarajući način odgovoriti na sve navedene razloge, već samo predlaže mjere za rješavanje zabune i lošeg razumijevanja. Iako je potpora državama članicama neophodna, to ne može biti jedina strategija za poboljšanje usklađenosti s propisima o okolišu jer ne rješava većinu razloga koji nisu povezani sa zabunom i ograničenim kapacitetom.

3.5.   Pristup pravosuđu na nacionalnoj razini i razini EU-a

3.5.1.

EGSO podsjeća Komisiju da sustavna neusklađenost s propisima u državama članicama i neodgovarajuća razina njihova izvršenja putem nacionalnih sudova predstavljaju jasan problem u pogledu primjene pravosuđa na nacionalnoj razini.

3.5.2.

EGSO poziva Komisiju da prati preporuku iznesenu u njegovu mišljenju o pristupu pravosuđu (16) u pogledu praćenja prethodnih odluka. EGSO naglašava važnost prethodnih odluka u jamčenju dosljednosti primjene prava EU-a i poziva Komisiju da izvješćuje o tome upotrebljavaju li i poštuju taj instrument nacionalni sudovi.

3.5.3.

EGSO ponavlja (17) kako je slobodan pristup informacijama o okolišu ključan da bi javnost i organizacije civilnog društva mogle obavljati svoju ulogu javnog čuvara.

3.5.4.

Iako EGSO prepoznaje razlike između pravosudnih sustava različitih država članica, razočaran je da nije posvećena pozornost locusu standi ni troškovima uključenima u pokretanje postupka na nacionalnoj razini. Ta dva aspekta predstavljaju znatnu prepreku organizacijama koje predstavljaju građane i potrošače ili brane interese društva i okoliša i koje pred nacionalnim sudovima žele ishoditi da vlade i velika poduzeća snose odgovornost za svoje postupke.

3.5.5.

EGSO ponavlja stajalište koje je istaknuo u ranijem mišljenju (18) da su financijska sredstva većine organizacija civilnog društva iznimno ograničena, što često dovodi do uskraćivanja pravne zaštite pogođenim pojedincima, čak i ako je procesna legitimacija priznata. Osim toga, te prepreke sprječavaju organizacije civilnog društva da svojim radom pomažu u ispravnoj provedbi postojećeg zakonodavstva, što je ključno za zaštitu vladavine prava.

3.5.6.

EGSO ujedno upozorava da je važno imati uspostavljene sustave za sprječavanje zlouporabe pravosudnih sustava. To treba imati na umu pri omogućavanju slobodnog pristupa pravosuđu organizacijama civilnog društva. Ipak, EGSO naglašava prednosti koje potonjima donosi pristup pravosuđu, koji omogućava zaštitu potrošača, zdravlja i okoliša što je od koristi za cijelo društvo. Stoga odredbe koje sprječavaju zloporabu moraju biti konkretne i ciljane kako se ne bi omeo ključni doprinos organizacija civilnog društva provedbi zakonodavstva.

3.5.7.

Propust Komisije i europskih sudova da osiguraju usklađenost s pravom EU-a ugrožava vladavinu prava i slabi povjerenje javnosti te država članica i poduzeća u pravo EU-a. Time se dodatno sprječava pristup građana, organizacija civilnog društva i poduzeća pravosuđu, što dovodi do porasta nepovjerenja u učinkovitost Komisije i sudova te u cjelini narušava povjerenje u EU.

3.5.8.

Osim toga, u Komunikaciji su zanemarene dvije točke koje su osjetljive na europskoj razini, pri čemu su obje povezane s pristupom europskim sudovima: — pristup pravosuđu EU-a, koji je istaknut na sastanku stranaka Aarhuške konvencije te je povezan s unutarnjim funkcioniranjem institucija EU-a (primjerice, Komisija prebrzo odluči da neće poduzimati mjere u pogledu pritužbi); — prakse određenih nacionalnih sudova, koji odbijaju podnijeti zahtjeve za prethodne odluke i umjesto toga sami tumače zakonodavstvo EU-a, što predstavlja kršenje Ugovora i ponekad dovodi do nevjerojatnih sudskih odluka (primjerice, u Francuskoj je javni izvjestitelj (fr. rapporteur public) Državnog vijeća rekao sucima kako je besmisleno uputiti prethodno pitanje Sudu Europske unije jer Sud nikad nije rješavao predmetno pitanje).

3.5.9.

EGSO stoga poziva Komisiju da izričito uključi točke o pristupu pravosuđu na nacionalnoj razini i na razini EU-a kako bi se osigurao cjelovit pristup koji služi javnosti štiteći zdravlje ljudi te postojeća i buduća staništa.

---

(1)  SL C 18, 19.1.2017., str. 10.

(2)  COM(2018) 10.

(3)  SL C 129, 11.4.2018., str. 65.

(4)  SL C 345, 13.10.2017., str. 114.

(5)  SL C 129, 11.4.2018., str. 65.

(6)  SL C 19, 19.1.2018., str. 3.

(7)  SWD(2018) 10.

(8)  SL C 345, 13.10.2017., str. 114.

(9)  https://publications.europa.eu/hr/publication-detail/-/publication/219e8506-9adf-11e6-868c-01aa75ed71a1.

(10)  SL C 129, 11.4.2018., str. 90.

(11)  Članak 17. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).

(12)  Članak 4. stavak 3. UEU-a.

(13)  Odluka br. 1386/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. o Općem programu djelovanja Unije za okoliš do 2020. „Živjeti dobro unutar granica našeg planeta” (SL L 354, 28.12.2013., str. 171.).

(14)  SL C 18, 19.1.2017., str. 10.

(15)  SL C 81, 2.3.2018., str. 88.

(16)  SL C 129, 11.4.2018., str. 65.

(17)  SL C 345, 13.10.2017., str. 114.

(18)  SL C 129, 11.4.2018., str. 65.