—

za H. N., M. T. Coughlan, Solicitor, J. O’Reilly, SC, i M. McGrath, BL,

—

za Minister for Justice, Equality and Law Reform, E. Creedon, u svojstvu agenta,

—

za belgijsku vladu, T. Materne i C. Pochet, u svojstvu agenata,

—

za njemačku vladu, T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,

—

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Palatiella, avvocato dello Stato,

—

za Europsku komisiju, M. Condou‑Durande i M. Wilderspin, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (SL L 304, str. 12., i ispravak SL 2005, L 204, str. 24.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 64.), kao i članka 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između M. N., pakistanskog državljanina, s jedne strane, i Minister for Justice, Equality and Law Reform (u daljnjem tekstu: Minister), Irske i Attorney General, s druge strane, zbog odbijanja Ministera da ispita tužiteljev zahtjev da mu se prizna status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita bez prethodnog podnošenja zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice.

3

Sukladno uvodnim izjavama 5., 6. i 24. Direktive 2004/83:

[...]

4

Sukladno odredbama članka 2. točkama (a), (c), (e) i (f) navedene direktive:

[...]

[...]

5

U poglavlju V., naslovljenom „Uvjeti za odobrenje supsidijarne zaštite“, članak 15. točka (c) Direktive 2004/83 određuje, pod naslovom „Ozbiljne nepravde“, da se njima smatra:

6

Članak 18. Direktive 2004/83 određuje:

„Države članice odobravaju supsidijarnu zaštitu državljanima treće zemlje ili osobama bez državljanstva koje ispunjavaju uvjete za dobivanje supsidijarne zaštite u skladu s poglavljima II. i V.“

7

Direktiva Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama (SL L 326, str. 13. i ispravak u SL 2006, L 236, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str 30.) u članku 3. stavcima 3. i 4. određuje:

„3.   Ako države članice koriste ili uvedu postupak prema kojem se zahtjevi za azil ispituju kao zahtjevi na temelju Ženevske konvencije i kao zahtjevi za druge vrste međunarodne zaštite osigurane u okolnostima definiranim u članku 15. Direktive 2004/83/EZ, one primjenjuju ovu Direktivu tijekom cijelog postupka.

4.   Države članice mogu donijeti odluku o primjeni ove Direktive u postupcima odlučivanja o zahtjevima za sve vrste međunarodne zaštite.“

8

Na temelju članka 23. stavka 4. ove direktive države članice mogu požuriti postupak ispitivanja uvjeta utvrđenih za priznanje statusa izbjeglice, osobito kad tražitelj te uvjete očito ne ispunjava.

9

U Irskoj u cilju stjecanja međunarodne zaštite valja razlikovati dvije vrste zahtjeva, odnosno:

10

O svakom od ta dva zahtjeva u toj se državi članici vodi poseban postupak, s time da se ti postupci odvijaju jedan nakon drugog.

11

Odredbe koje uređuju obradu zahtjeva za azil nalaze se u osnovi u Zakonu o izbjeglicama iz 1996. (Refugee Act 1996), u verziji mjerodavnoj za činjenice glavnog postupka.

12

Članak 3. Zakona o useljavanju iz 1999. (Immigration Act 1999) ovlastio je Ministera na donošenje odluka o protjerivanju osoba i, osobito na temelju stavka 2. točke (f) navedenog članka, o protjerivanju „osobe čiji je zahtjev za azil [Minister] odbio“.

13

Odredbe koje uređuju obradu zahtjeva za supsidijarnu zaštitu nalaze se u Uredbi iz 2006. o Europskim zajednicama (uvjeti za dobivanje zaštite) [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Statutory Instrument no 518/2006)], čija je svrha bila ponajprije prijenos Direktive 2004/83 (u daljnjem tekstu: Uredba iz 2006.).

14

Članak 3. Uredbe iz 2006. glasi:

„(1)   [...] ova uredba primjenjuje se na sljedeće odluke [...]:

[...]

[...]“

15

Članak 4. te uredbe glasi:

„(1)(a)   Obavijest o prijedlogu na temelju članka 3. stavka 3. [Zakona o useljavanju iz 1999.] sadrži izjavu prema kojoj, kada osoba na koju se primjenjuje članak 3. stavak 2. točka (f) naprijed navedenog zahtjeva smatra da ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu, ona može dati očitovanja na temelju članka 3. stavka 3. točke (b) naprijed navedenog zakona, ali i podnijeti [Ministeru] zahtjev za supsidijarnu zaštitu u roku od 15 dana, navedenog u obavijesti.

[...]

(2)   [Minister] nije dužan ispitivati zahtjev za supsidijarnu zaštitu koji je podnijela osoba na koju se ne primjenjuje članak 3. stavak 2. točka (f) [Zakona o useljavanju iz 1999.] ili koji nije podnesen na temelju formulara navedenog u stavku 1. točki (b).“

16

M. N. je pakistanski državljanin koji je na državno područje Irske ušao tijekom 2003. s vizom koja je nosila oznaku „student“.

17

Nakon što se oženio irskom državljankom odobren mu je boravak u Irskoj do 31. prosinca 2005.

18

Dana 23. veljače 2006. Minister je obavijestio M. N.-a da mu, kao prvo, neće biti obnovljena boravišna dozvola jer je prestao živjeti sa svojom suprugom i, kao drugo, da mu, u skladu sa svojim zakonskim ovlastima, namjerava odrediti protjerivanje iz zemlje.

19

M. N. je 16. lipnja 2009., ne podnijevši prethodno zahtjev za azil, zatražio od Ministera ispitivanje svojeg zahtjeva za supsidijarnu zaštitu, tvrdeći u osnovi da se, iako ne strahuje od proganjanja, boji povratka u svoju državu porijekla zbog opasnosti da bude izložen „ozbiljnim nepravdama“ u smislu članka 15. Direktive 2004/83.

20

Dana 23. lipnja 2009. Minister je obavijestio M. N.-a o nemogućnosti ispitivanja njegovog zahtjeva za supsidijarnu zaštitu, napomenuvši mu da je prema irskom pravu mogućnost podnošenja zahtjeva za priznavanje statusa osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita uvjetovana odbijanjem zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice.

21

Minister je nakon novih koraka M. N.-a, usmjerenih na ispitivanje njegova zahtjeva za supsidijarnu zaštitu, dopisom od 27. srpnja 2009. ponovio razlog svojeg odbijanja ispitivanja tog zahtjeva.

22

M. N. je protiv odluke Ministera podnio 12. listopada 2009. High Courtu tužbu za poništenje, smatrajući da mu nacionalno pravo kojim se prenosi Direktiva 2004/83 mora dati pravo podnošenja „autonomnog“ zahtjeva za supsidijarnu zaštitu.

23

Budući da je tužba za poništenje bila odbijena, M. N. je podnio žalbu Supreme Courtu.

24

U tim uvjetima Supreme Court je odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Ovlašćuje li Direktiva [2004/83], tumačena u odnosu na načelo dobre uprave u pravu Unije i osobito na to kako je ono utvrđeno u članku 41. Povelje [...], državu članicu da u svom pravu propiše da zahtjev za priznavanje statusa osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita može biti ispitan samo ako mu prethodi odbijanje zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice na temelju nacionalnog prava?“

25

Svojim pitanjem Sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2004/83, kao i pravo na dobru upravu, tumačiti na način da im je protivan nacionalni propis, poput onoga u glavnom postupku, za koji je svojstveno postojanje dvaju zasebnih postupaka koji slijede jedan nakon drugog radi ispitivanja zahtjeva za azil i zahtjeva za supsidijarnu zaštitu, a koji ispitivanje zahtjeva za supsidijarnu zaštitu čini zavisnim od prethodnog odbijanja zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice.

26

Najprije valja podsjetiti da Direktiva 2004/83, u okviru koncepta „međunarodne zaštite“, uređuje dva različita sustava zaštite, i to s jedne strane status izbjeglice a s druge status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita.

27

U tom pogledu valja istaknuti, kao što i proizlazi iz uvodnih izjava 3., 16. i 17. Direktive 2004/83, da Ženevska konvencija čini kamen temeljac međunarodnog pravnog režima zaštite izbjeglica s obzirom na to da su odredbe te direktive usvojene kako bi pomogle nadležnim tijelima država članica u primjeni te konvencije temeljeći se na zajedničkim pojmovima i kriterijima (presuda X i dr., C‑199/12 do C‑201/12, EU:C:2013:720, t. 39. i navedena sudska praksa).

28

Odredbe navedene direktive treba stoga tumačiti s obzirom na opću strukturu i njezin cilj, uz poštovanje navedene konvencije i ostalih mjerodavnih ugovora iz članka 78. stavka 1. UFEU‑a (presuda Abed El Karem El Kott i dr., C‑364/11, EU:C:2012:826, t. 43. i navedena sudska praksa).

29

U tom pogledu valja istaknuti da tekst članka 2. točke (e) Direktive 2004/83 definira osobu koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu kao državljanina treće zemlje ili kao osobu bez državljanstva koja ne ispunjava uvjete za dobivanje statusa izbjeglice.

30

Upotreba pojma „supsidijarno“ kao i tekst tog članka naznačuju da se status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita odnosi na državljane trećih zemalja koji ne ispunjavaju uvjete potrebne da im se prizna status izbjeglice.

31

Osim toga, iz uvodnih izjava 5., 6. i 24. Direktive 2004/83 proizlazi da minimalni kriteriji za odobrenje supsidijarne zaštite trebaju omogućiti nadopunu zaštite izbjeglica sadržane u Ženevskoj konvenciji, utvrđujući osobe kojima je međunarodna zaštita doista potrebna i nudeći im odgovarajući status (presuda Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39, t. 33.).

32

Iz tih elemenata proizlazi da supsidijarna zaštita propisana Direktivom 2004/83 predstavlja nadopunu zaštite izbjeglica sadržanu u Ženevskoj konvenciji.

33

Takvo tumačenje je osim toga u skladu s ciljevima određenima u članku 78. stavku 2. točkama (a) i (b) UFEU‑a, prema kojem Europski parlament i Vijeće Europske unije usvajaju mjere za zajednički europski sustav azila koji osobito obuhvaća „jedinstven status supsidijarne zaštite za državljane trećih zemalja kojima je, bez dobivanja europskog azila, potrebna međunarodna zaštita“.

34

Pored toga, kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 46. i 49. svojeg mišljenja, uzimajući u obzir da tražitelj međunarodne zaštite nije nužno u mogućnosti procijeniti na koju vrstu zaštite se odnosi njegov zahtjev i da k tomu status izbjeglice nudi zaštitu čiji je opseg širi od onoga koji se stječe supsidijarnom zaštitom, na nadležnom je tijelu da načelno odluči koji status najviše odgovara situaciji tog tražitelja.

35

Iz ovih razmatranja proizlazi da zahtjev za supsidijarnu zaštitu ne može načelno biti ispitan prije nego što nadležno tijelo donese odluku o tome da tražitelj međunarodne zaštite ne ispunjava uvjete koji opravdavaju odobravanje statusa izbjeglice.

36

Slijedi da Direktivi 2004/83 nije protivan nacionalni propis koji propisuje ispitivanje uvjeta za odobrenje statusa izbjeglice prije ispitivanja uvjeta za supsidijarnu zaštitu.

37

Međutim, potrebno je još ispitati je li drugim odredbama prava Unije protivan nacionalni propis, poput onoga u glavnom postupku, koji ustanovljuje dva zasebna postupka radi ispitivanja zahtjeva za azil i zahtjeva za supsidijarnu zaštitu, s time da se drugi zahtjev može podnijeti tek nakon što prvi zahtjev bude odbijen.

38

U tom pogledu valja podsjetiti da Direktiva 2004/83 ne sadrži postupovna pravila koja se primjenjuju na ispitivanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Upravo su Direktivom 2005/85 utvrđeni minimalni standardi koji se odnose na postupke razmatranja zahtjeva i točno određena prava tražitelja azila.

39

Međutim Direktiva 2005/85 primjenjuje se na zahtjeve za supsidijarnu zaštitu samo kada država članica uvede jedinstven postupak u okviru kojeg ispituje zahtjev u odnosu na dva oblika međunarodne zaštite, to jest u odnosu na onaj koji se odnosi na status izbjeglice i na onaj koji je vezan uz supsidijarnu zaštitu (presuda M., C‑277/11, EU:C:2012:744, t. 79.).

40

To naime nije slučaj u Irskoj, kao što i proizlazi iz točke 37. ove presude.

41

Stoga u nedostatku pravila određenih pravom Unije u vezi s postupovnim zahtjevima za ispitivanje zahtjeva za supsidijarnu zaštitu države članice ostaju nadležne, u skladu s načelom postupovne autonomije, za određivanje tih zahtjeva osiguravajući pritom poštovanje temeljnih prava i pune djelotvornosti odredbi prava Unije o supsidijarnoj zaštiti (vidjeti u tom smislu presudu VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, t. 64.).

42

Iz toga slijedi da nacionalno postupovno pravilo, poput onoga u glavnom postupku, koje uvjetuje ispitivanje zahtjeva za supsidijarnu zaštitu prethodnim odbijanjem zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice mora osobama koje traže supsidijarnu zaštitu osigurati djelotvoran pristup pravima koja im dodjeljuje Direktiva 2004/83.

43

U tom pogledu, kao što i proizlazi iz razmatranja iznesenih u točkama 29. do 35. ove presude, činjenica da zahtjev za supsidijarnu zaštitu može biti ispitan tek nakon donošenja odluke o odbijanju statusa izbjeglice ne može načelno ugroziti djelotvoran pristup tražitelja supsidijarne zaštite pravima koja im dodjeljuje Direktiva 2004/83.

44

Međutim propis poput onoga u glavnom postupku znači da će državljanin treće zemlje koji želi koristiti samo supsidijarnu zaštitu biti nužno suočen s dvjema različitim postupovnim etapama, iako to podvostručenje postupka odobravanja međunarodne zaštite nosi sa sobom opasnost od produžetka trajanja tog postupka i time od odgode odluke o zahtjevu za supsidijarnu zaštitu.

45

Međutim, stvaran pristup statusu osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita zahtijeva, s jedne strane, da je zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice i zahtjev za supsidijarnu zaštitu moguće podnijeti istovremeno i da, s druge strane, do ispitivanja zahtjeva za supsidijarnu zaštitu dođe u razumnom roku, a što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

46

U tom pogledu valja uzeti u obzir kako trajanje ispitivanja zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice koje je rezultiralo odbijanjem tog zahtjeva tako i trajanje ispitivanja zahtjeva za supsidijarnu zaštitu.

47

Valja također istaknuti da je, kada državljanin treće zemlje podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu iz kojeg ne proizlazi nijedan dokaz na temelju kojeg bi bilo moguće ustvrditi da ta osoba opravdano strahuje od proganjanja, nadležno tijelo dužno u najkraćem mogućem roku ustanoviti da je riječ o osobi koja ne može tražiti status izbjeglice kako bi se moglo pravodobno pristupiti ispitivanju zahtjeva za supsidijarnu zaštitu.

48

Tijela zadužena za ispitivanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu imaju mogućnost ubrzati postupak ispitivanja uvjeta utvrđenih za priznanje statusa izbjeglice sukladno članku 23. stavku 4. Direktive 2005/85, osobito kada tražitelj očito ne ispunjava uvjete da bi bio smatran „izbjeglicom“ u smislu članka 2. točke (c) Direktive 2004/83.

49

Što se tiče prava na dobru upravu, utvrđenog u članku 41. Povelje, valja podsjetiti da to pravo predstavlja opće načelo prava Unije.

50

Sukladno tome, kad u glavnom postupku država članica provodi pravo Unije, zahtjevi koji proizlaze iz prava na dobru upravu, osobito pravo svake osobe da nadležna tijela njezine predmete obrađuju nepristrano i u razumnom roku, primjenjuju se u okviru postupka priznavanja supsidijarne zaštite, poput onoga u glavnom postupku, koji provodi nadležno nacionalno tijelo.

51

Stoga valja provjeriti protivi li se pravu na dobru upravu da država članica u svojem nacionalnom pravu propiše postupovni zahtjev prema kojem se o zahtjevu za supsidijarnu zaštitu mora voditi zaseban postupak, koji može biti podnesen tek nakon odbijanja zahtjeva za azil.

52

Točnije, kad je riječ o zahtjevu nepristranosti, on osobito obuhvaća objektivnu nepristranost, u smislu da nacionalno tijelo mora pružiti dovoljno jamstava da može isključiti svaku legitimnu sumnju o mogućoj pristranosti (vidjeti analogijom presudu Ziegler/Komisija, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, t. 155.).

53

Najprije treba istaknuti da, u okolnostima kakve su one u glavnom postupku, činjenica da nacionalno tijelo, prije početka ispitivanja zahtjeva za supsidijarnu zaštitu, obavještava tražitelja te zaštite o svojoj namjeri donošenja odluke o protjerivanju iz zemlje ne može kao takva značiti nepostojanje objektivne nepristranosti tog tijela.

54

Naime, nesporno je da je ta namjera nadležnog tijela motivirana utvrđenjem prema kojem državljanin treće zemlje ne ispunjava uvjete potrebne da mu se prizna status izbjeglice. To utvrđenje međutim ne znači da je nadležno tijelo već zauzelo stajalište o pitanju ispunjava li taj državljanin uvjete za odobrenje supsidijarne zaštite.

55

Stoga postupovno pravilo o kojemu je riječ u glavnom postupku nije u suprotnosti sa zahtjevom nepristranosti koji proizlazi iz prava na dobru upravu.

56

S druge strane, to pravo jamči, kao i zahtjevi koje postavlja načelo djelotvornosti navedeni u točkama 41. i 42. ove presude, da trajanje cijelog ispitnog postupka u odnosu na zahtjev za međunarodnu zaštitu ne bude dulje od razumnog roka, a što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

57

Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da ni Direktivi 2004/83 kao ni načelu djelotvornosti i pravu na dobru upravu nije protivno nacionalno postupovno pravilo, poput onoga u glavnom postupku, koje ispitivanje zahtjeva za supsidijarnu zaštitu čini zavisnim od prethodnog odbijanja zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice, s obzirom na to da je, s jedne strane, zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice i zahtjev za supsidijarnu zaštitu moguće podnijeti istovremeno i da, s druge strane, to nacionalno postupovno pravilo ne dovodi do ispitivanja zahtjeva za supsidijarnu zaštitu nakon proteka razumnog roka, a što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

58

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

Direktivi Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite kao ni načelu djelotvornosti i pravu na dobru upravu nije protivno nacionalno postupovno pravilo, poput onoga u glavnom postupku, koje ispitivanje zahtjeva za supsidijarnu zaštitu čini zavisnim od prethodnog odbijanja zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice, s obzirom na to da je, s jedne strane, zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice i zahtjev za supsidijarnu zaštitu moguće podnijeti istovremeno i da, s druge strane, to nacionalno postupovno pravilo ne dovodi do ispitivanja zahtjeva za supsidijarnu zaštitu nakon proteka razumnog roka, a što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev.