—

za Generali‑Providencia Biztosító Zrt, G. Fejes i P. Tasi, ügyvédek,

—

za Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság, P. Csanádi, ügyvéd,

—

za mađarsku vladu, M. Z. Fehér i K. Szíjjártó, u svojstvu agenata,

—

za španjolsku vladu, M. J. García‑Valdecasas Dorrego, u svojstvu agenta,

—

za Europsku komisiju, A. Tokár i A. Sipos, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 18. UFEU‑a, članka 34. UFEU‑a, članka 49. UFEU‑a i članka 56. UFEU‑a kao i članka 45. stavka 2. prvog podstavka točaka (c) i (d) Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 1177/2009 od 30. studenoga 2009. (SL L 314, str. 64.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 283., u daljnjem tekstu: Direktiva 2004/18).

2

Ovaj zahtjev upućen je u okviru spora između društva Generali‑Providencia Biztosító Zrt (u daljnjem tekstu: Generali) i Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (žalbeno vijeće ureda za javnu nabavu) u vezi s odbijanjem žalbe koju je to društvo pred tim vijećem podnijelo protiv odluke da ga se isključi iz postupka javne nabave zato što je prethodno povrijedilo nacionalna pravila o tržišnom natjecanju.

3

Uvodna izjava 2. Direktive 2004/18 navodi:

„Sklapanje ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela kojima upravljaju tijela javnog prava, podliježe poštovanju načela Ugovora, a posebno načela slobode kretanja robe, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga i načelima koja iz toga proizlaze, kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnoj nabavi iznad određene vrijednosti preporučljivo je sastaviti odredbe koordinacije Zajednice nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se jamčilo otvaranje javne nabave natjecanju. Ove bi se koordinirajuće odredbe stoga trebale tumačiti u skladu kako s gore navedenim pravilima i načelima tako i s ostalim pravilima Ugovora.

[...]“

4

Članak 7. točka (b) te direktive predviđa, osobito za ugovore o javnoj nabavi robe i javnim uslugama koje sklapaju javni naručitelji osim onih navedenih u Prilogu IV. spomenute direktive, prag primjene iste u iznosu od 193.000 eura.

5

Članak 45. iste direktive, naslovljen „Osobna situacija natjecatelja ili ponuditelja“, u stavku 2. određuje:

„Svaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru ako je taj gospodarski subjekt:

[...]

[...]

Države članice navode, u skladu s njihovim nacionalnim zakonom i uzimajući u obzir zakonodavstvo Zajednice, provedbene uvjete za ovaj stavak.“

6

Uvodna izjava 101. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL L 94, str. 65.) glasi kako slijedi:

„Javnim naručiteljima također bi se trebala pružiti mogućnost isključenja gospodarskih subjekata koji su dokazano nepouzdani jer su, primjerice, prekršili okolišne ili društvene obveze, uključujući pravila o dostupnosti za osobe s invaliditetom, ili su počinili ostale oblike teških poslovnih prekršaja, poput kršenja pravila o tržišnom natjecanju ili prava intelektualnog vlasništva. Trebalo bi razjasniti da teški poslovni prekršaji mogu dovesti u pitanje integritet gospodarskog subjekta i tako ga isključiti iz dodjele javnog ugovora neovisno o tome bi li inače imao tehničke i ekonomske sposobnosti za izvršenje ugovora.

[...]“

7

U skladu s člankom 57. stavkom 4. Direktive 2014/24:

„Javni naručitelji mogu isključiti ili mogu zatražiti od država članica da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija:

[...]

[...]“

8

Članak 61. stavak 1. zakona CXXIX iz 2003. o javnoj nabavi (közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény, Magyar Közlöny 2003/157, u daljnjem tekstu: Kbt) glasi kako slijedi:

„Javni naručitelj može u pozivu na podnošenje ponuda predvidjeti da u postupku, u svojstvu ponuditelja, podizvoditelja ili društva pružatelja sredstava, pod uvjetom da je njegov udjel veći od 10% vrijednosti ugovora, ili kao podizvoditelj u smislu točaka (d) i (e), ne može sudjelovati onaj tko je:

[...]“

9

Odlukom od 21. prosinca 2006. Gazdasági Versenyhivatal (ured za tržišno natjecanje) utvrdio je da su određeni vertikalni sporazumi koje je društvo Generali zaključilo s prodavateljima vozila bili suprotni nacionalnim pravilima o tržišnom natjecanju pa je izrekao novčanu kaznu tom društvu. Povodom žalbe, Fővárosi ítelőtábla (žalbeni sud u Budimpešti) potvrdio je tu odluku presudom kvalificiranom kao „jogerős“(„pravomoćna presuda“). Žalba protiv te presude podnesena je pred Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Vrhovni sud), koji je Sudu uputio prethodno pitanje u vezi s kojim je donesena presuda Allianz Hungária Biztosító i dr. (C‑32/11, EU:C:2013:160).

10

Dana 5. prosinca 2011. Nemzeti Adó- és Vámhivatal (nacionalna uprava za poreze i carine) izdala je poziv na nadmetanje za pružanje usluga osiguranja. U tom je pozivu javni naručitelj među razlozima isključenja iz sudjelovanja u postupku javne nabave povezanima s osobnom situacijom ponuditelja spomenuo one navedene u članku 61. stavku 1. točkama (a) do (c) i članku 62. stavku 1. Kbta.

11

Kao odgovor na spomenuti poziv društvo Generali dostavilo je ponudu u predviđenom roku.

12

Javni naručitelj obavijestio je društvo Generali o svojoj odluci da ga isključi iz predmetnog postupka nabave na temelju toga što zbog povrede nacionalnih pravila o tržišnom natjecanju koja je bila potvrđena pravomoćnom sudskom odlukom ulazi u razlog isključenja predviđen u članku 61. stavku 1. točki (a) Kbta, zbog povrede nacionalnih pravila o tržišnom natjecanju koja je bila potvrđena pravomoćnom sudskom odlukom.

13

Po odbijanju njegovog upravnog pravnog lijeka protiv odluke javnog naručitelja društvo Generali pokrenulo je postupak pred Fővárosi Törvényszék (Općinski sud u Budimpešti), čije upravne sporove je zatim preuzeo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sud za upravne i radne sporove u Budimpešti).

14

Sud koji je uputio zahtjev razmatra pitanje usklađenosti razloga isključenja društva Generali iz spomenutog postupka nabave s pravom EU‑a. On navodi da članak 45. stavak 2. prvi podstavak točke (c) i (d) Direktive 2004/18 dopušta isključenje gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku nabave zbog razloga temeljenih na objektivnim okolnostima povezanima s profesionalnom aktivnošću tog subjekta. Smatrajući da članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (c) te direktive nije primjenjiv u okolnostima spora koji se pred njim vodi, jer povreda koju je počinilo društvo Generali nije kvalificirana kao „delikt“ u nacionalnom pravu, sud koji je uputio zahtjev pita se bi li se članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) spomenute direktive mogao primijeniti u tim istim okolnostima.

15

Sud koji je uputio zahtjev smatra da, s obzirom na tumačenje koje je Sud dao pojmu „teškog poslovnog prekršaja“ sadržanom u posljednjoj točki svoje presude Forposta i ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801), postupci kojih se gospodarski subjekt mora pridržavati ili od kojih se mora suzdržati kako bi zadovoljio zahtjeve poslovne odanosti utječu na njegovu profesionalnu vjerodostojnost. Stoga je postupak kojim se krši zabrana sporazuma koji ograničavaju tržišno natjecanje, a čije postojanje je utvrđeno pravomoćnom sudskom odlukom, obuhvaćen tim pojmom. Težinu povrede trebalo bi ocjenjivati u skladu s konkretnim ponašanjem gospodarskog subjekta.

16

Ako nasuprot tome treba smatrati da takva povreda ne utječe na profesionalnu vjerodostojnost gospodarskog subjekta ili ne podrazumijeva kršenje pravila etike profesije kojoj pripada, sud koji je uputio zahtjev mišljenja je da taj subjekt ne može biti isključen iz sudjelovanja u postupku nabave zbog povrede nacionalnih pravila o tržišnom natjecanju, na osnovi članka 45. stavka 2. Direktive 2004/18 koji taksativno nabraja uzroke koji mogu opravdati isključenje takvog subjekta zbog njegovih profesionalnih svojstava.

17

Sud koji je uputio zahtjev smatra da ga takvo tumačenje obvezuje da ne primijeni članak 61. stavak 1. točku (a) Kbta, vodeći također računa o činjenici da, kao što proizlazi iz uvodne izjave 2. Direktive 2004/18, nacionalna pravila o javnoj nabavi trebaju poštovati pravila i opća načela prava EU‑a. U tom pogledu sud smatra da tumačenje članka 61. stavka 1. točke (a) Kbta koje je dao Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság može biti prepreka korištenju temeljnim slobodama koje jamči pravo Unije zato što ta odredba ne određuje pobliže ni obilježja ni težinu povrede koju je gospodarski subjekt morao počiniti u vezi sa svojom gospodarskom ili profesionalnom djelatnošću, ali predviđa isključenje istog iz sudjelovanja u postupku nabave već na temelju same činjenice odvijanja sudskog postupka u vezi s tom povredom.

18

U tim uvjetima Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság odlučio je prekinuti postupak i postaviti sudu sljedeća prethodna pitanja:

19

Uvodno je važno istaknuti da je, kao što izlaže sud koji je uputio zahtjev, iako članak 61. stavak 1. točka (a) Kbta dopušta isključenje gospodarskog subjekta iz postupka javne nabave za svaku povredu počinjenu u vezi s njegovom gospodarskom ili profesionalnom aktivnošću, bez navođenja obilježja ili težine te povrede, društvo Generali na osnovi te odredbe bilo isključeno iz postupka nabave o kojem je riječ u glavnom postupku zbog počinjene povrede nacionalnog prava tržišnog natjecanja koja je bila potvrđena pravomoćnom sudskom odlukom i za koju mu je bila izrečena novčana kazna.

20

Stoga treba smatrati da sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjima, koja treba ispitati zajedno, u biti pita protive li se članak 18. UFEU‑a, članak 34. UFEU‑a, članak 49. UFEU‑a i članak 56. UFEU‑a, kao i članak 45. stavak 2. prvi podstavak točke (c) i (d) Direktive 2004/18, primjeni nacionalnog propisa koji iz postupka javne nabave isključuje gospodarski subjekt koji je počinio povredu prava tržišnog natjecanja, utvrđenu pravomoćnom sudskom odlukom i za koju mu je bila izrečena novčana kazna.

21

Kao prvo, u pogledu odredaba Direktive 2004/18 navedenih u prethodnim pitanjima, društvo Generali u odgovoru na pitanje Suda tijekom rasprave, kao i mađarska vlada u svojim pisanim očitovanjima, utvrdili su da je nabava o kojoj je riječ u glavnom postupku niže vrijednosti od praga primjene iz članka 7. točke (b) prve alineje te direktive koji je, prema toj vladi, relevantan prag zato što nacionalna uprava za poreze i carine nije navedena u Prilogu IV. spomenutoj direktivi. Stoga se na tu nabavu ne primjenjuje Direktiva 2004/18, što još mora potvrditi sud koji je uputio zahtjev, .

22

Tijekom rasprave, društvo Generali i Europska komisija su, međutim, naveli da se mađarski nacionalni propis koji prenosi Direktivu 2004/18 primjenjuje jednako na ugovore koji dosežu pragove primjene utvrđene u članku 7., kao i na one koji ih ne dosežu. U tom kontekstu podsjetili su da se Sud proglasio nadležnim za odlučivanje o zahtjevima za prethodnu odluku koji se odnose na odredbe prava Unije u situacijama u kojima se glavne činjenice nalaze izvan područja primjene tog akta, ali u kojima su spomenute odredbe učinjene primjenjivima putem nacionalnog prava zbog upućivanja potonjeg na sadržaj tih odredaba (vidjeti u tom smislu presude Dzodzi, C‑297/88 i C‑197/89, EU:C:1990:360, t. 36., i Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, t. 45.).

23

Točno je da je Sud već presudio da je tumačenje odredaba jednog akta Unije u situacijama koje nisu obuhvaćene područjem primjene istoga opravdano kad je nacionalno pravo na izravan i bezuvjetan način te odredbe učinilo primjenjivima na takve situacije, kako bi se osiguralo istovjetno postupanje u tim situacijama i u onima koje su obuhvaćene područjem primjene spomenutog akta (vidjeti u tom smislu presudu Nolan, EU:C:2012:638, t. 47. i navedenu sudsku praksu).

24

To, međutim, nije slučaj u okolnostima glavnog postupka.

25

Naime, ni iz zahtjeva za prethodnu odluku ni iz spisa koji je podnesen Sudu ne proizlazi da postoji odredba mađarskog prava koja bi Direktivu 2004/18 učinila izravno i bezuvjetno primjenjivom na ugovore kojih vrijednost ne doseže prag primjene predviđen u članku 7. te direktive.

26

Iz prethodnog proizlazi da Sud ne treba dati sudu koji je podnio zahtjev tumačenje odredaba Direktive 2004/18 spomenutih u prethodnim pitanjima, kako bi mu omogućio da riješi spor koji se pred njim vodi u glavnom postupku.

27

Na drugom mjestu, što se tiče odredaba Ugovora o FEU‑u koje je naveo sud koji je podnio zahtjev, treba podsjetiti da kada ugovor o javnoj nabavi nije obuhvaćen područjem primjene Direktive 2004/18, zbog činjenice da ne doseže prag primjene utvrđen u članku 7. iste, taj je ugovor podložan temeljnim pravilima i općim načelima tog Ugovora pod uvjetom da predstavlja određeni prekogranični interes, osobito s obzirom na svoj značaj i mjesto izvršenja (vidjeti u tom smislu presude Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i dr., C‑159/11, EU:C:2012:817, t. 23., i Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C‑358/12, EU:C:2014:2063, t. 24.).

28

Međutim, sud koji je uputio zahtjev nije utvrdio potrebne elemente koji bi Sudu omogućili da provjeri postoji li u glavnom postupku određeni prekogranični interes. Međutim, kao što proizlazi iz članka 94. Poslovnika Suda, u verziji koja je stupila na snagu 1. studenoga 2012., Sud mora u zahtjevu za prethodnu odluku moći naći prikaz činjeničnih okolnosti na kojima se temelje pitanja kao i vezu koja postoji između tih okolnosti i pitanja. Stoga nacionalni sud treba utvrditi potrebne elemente koji omogućuju provjeru postojanja određenog prekograničnog interesa, kao i općenito sve ostale elemente o kojima ovisi primjenjivost akta primarnog ili sekundarnog prava Unije prije nego što se pokrene postupak pred Sudom (vidjeti presudu Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ i dr., C‑113/13, EU:C:2014:2440, t. 47.).

29

Zbog duha suradnje koji vlada u odnosima između nacionalnih sudova i Suda u okviru prethodnog postupka nepostojanje takvih prethodnih utvrđenja suda koji je uputio zahtjev, vezanih uz postojanje mogućeg određenog prekograničnog interesa, ne znači nužno da je zahtjev nedopušten ako Sud unatoč tim nedostacima, uzimajući u obzir elemente koji proizlaze iz spisa, procijeni da je u mogućnosti dati koristan odgovor sudu koji je uputio zahtjev. To je osobito slučaj kada zahtjev za prethodnu odluku sadrži dovoljno elemenata relevantnih za ocjenu mogućeg postojanja takvog interesa. Međutim, Sud daje odgovor samo pod uvjetom da sud koji je uputio zahtjev može, na temelju detaljne ocjene svih relevantnih čimbenika koji se tiču glavnog postupka, utvrditi određeni prekogranični interes u glavnom postupku (vidjeti presudu Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ i dr., EU:C:2014:2440, t. 48. i navedenu sudsku praksu). Razmatranja koja slijede dana su uz to ograničenje.

30

Što se tiče odredaba Ugovora o FEU‑u spomenutih u tim pitanjima, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da spomenuti ugovor obuhvaća pružanje usluga osiguranja. Međutim, članak 34. UFEU‑a, koji se tiče slobodnog kretanja robe, ne može se primijeniti. Suprotno tome, u okviru glavnog postupka treba smatrati relevantnima članak 49. UFEU‑a i članak 56. UFEU‑a, o slobodi poslovnog nastana i slobodnom pružanju usluga.

31

Budući da potonje odredbe čine posebnu primjenu opće zabrane diskriminacije na temelju državljanstva koja je utjelovljena u članku 18. UFEU‑a, za odgovor na prethodna pitanja nije nužno uputiti na taj članak (vidjeti u tom smislu presudu Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, t. 32. i navedenu sudsku praksu).

32

Budući da se članak 49. UFEU‑a i članak 56. UFEU‑a primjenjuju na javnu nabavu kao što je ova u glavnom postupku, javni naručitelji obvezni su poštovati zabranu diskriminacije na temelju državljanstva, kao i obvezu transparentnosti koja proizlazi iz tih članaka, pod uvjetom da ta javna nabava predstavlja određeni prekogranični interes (vidjeti u tom smislu presudu Wall, EU:C:2010:182, t. 33. i navedenu sudsku praksu).

33

Iako ništa u spisu koji je podnesen Sudu ili u očitovanjima koja su podnijele zainteresirane strane iz članka 23. Statuta Suda Europske unije ne dopušta zaključiti da bi primjena razloga za isključenje iz članka 61. stavka 1. točke (a) Kbta u situaciji kao što je ova u glavnom postupku mogla značiti, makar i neizravno, diskriminaciju na temelju državljanstva ili povrijediti obvezu transparentnosti. U tom pogledu, treba podsjetiti da je javni naručitelj u pozivu na nadmetanje izričito naveo da se razlog isključenja naveden u spomenutoj odredbi Kbta primjenjuje na tu javnu nabavu.

34

Što se tiče isključenja gospodarskih subjekata iz postupka javne nabave u kontekstu slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga predviđenih u članku 49. UFEU‑a i članku 56. UFEU‑a, potrebno je napomenuti da članak 45. stavak 2. točka (d) Direktive 2004/18 dopušta isključenje svakog subjekta koji je „bio kriv za težak profesionalni propust koji javni naručitelj može dokazati na bilo koji način.“

35

U tom pogledu Sud je već presudio da pojam „teškog profesionalnog propusta“ u smislu potonje odredbe obuhvaća svako protupravno postupanje koje utječe na profesionalnu vjerodostojnost predmetnog subjekta, a ne samo kršenje etičkih normi u strogom smislu profesije kojoj pripada taj subjekt (vidjeti u tom smislu presudu Forposta i ABC Direct Contact, EU:C:2012:801, t. 27.). U tim uvjetima, treba smatrati da je počinjenje povrede pravila o tržišnom natjecanju, osobito kada je ta povreda bila sankcionirana novčanom kaznom, razlog isključenja obuhvaćen člankom 45. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2004/18.

36

Međutim, ako je takav razlog isključenja moguć u primjeni Direktive 2004/18, treba ga a fortiori smatrati opravdanim što se tiče ugovora javne nabave koji ne dosežu prag primjene utvrđen u članku 7. spomenute direktive i koji stoga ne podliježu posebnim strogim postupcima koji su predviđeni u toj istoj direktivi (vidjeti u tom smislu presudu Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, EU:C:2014:l2063, t. 37.).

37

Nadalje, uvodna izjava 101. Direktive 2014/24, usvojena nakon nastanka činjenica u glavnom postupku, a koja navodi da bi se javnim naručiteljima također trebala pružiti mogućnost isključenja gospodarskih subjekata, osobito za teške poslovne prekršaje poput kršenja pravila o tržišnom natjecanju s obzirom na to da takvi prekršaji mogu dovesti u pitanje integritet gospodarskog subjekta, pokazuje da se razlog isključenja spomenut u točki 35. ove presude smatra opravdanim u smislu prava Unije. Uostalom, članak 57. stavak 4. točka (d) te direktive jasno i vrlo određeno predviđa taj razlog isključenja.

38

Potrebno je dodati da društvo Generali, kao što je samo naglasilo tijekom rasprave, ne osporava mogućnost državama članicama da svojim nacionalnim propisima predvide razlog isključenja iz postupka javne nabave, koji se temelji na tome da je gospodarski subjekt prekršio pravila o tržišnom natjecanju od strane gospodarskog subjekta. Ono što to društvo osporava jest doseg članka 61. stavka 1. točke (a) Kbta koji je, prema njemu, općeniti razlog isključenja koji uvelike prelazi okvir razloga isključenja navedenih u članku 45. Direktive 2004/18. Međutim, kao što je napomenuto u točki 19. ove presude, glavni postupak tiče se isključenja društva Generali iz sudjelovanja u postupku predmetne nabave zato što je počinilo povredu pravila o tržišnom natjecanju, za koju je bilo novčano kažnjeno. Stoga ispitivanje usklađenosti s pravom Unije drugih razloga isključenja koji su eventualno pokriveni spomenutom odredbom mađarskog propisa nije relevantno radi donošenja odluke u glavnom postupku.

39

S obzirom na prethodno navedeno, na postavljena pitanja treba odgovoriti da nije protivna članku 49. UFEU‑a i članku 56. UFEU‑a primjena nacionalnog propisa koji iz postupka javne nabave isključuje gospodarski subjekt koji je počinio povredu prava tržišnog natjecanja, koja je utvrđena pravomoćnom sudskom odlukom i za koju mu je izrečena novčana kazna.

40

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (deseto vijeće) odlučuje:

Primjena nacionalnog propisa koji iz postupka javne nabave isključuje gospodarski subjekt koji je počinio povredu prava tržišnog natjecanja, koja je utvrđena pravomoćnom sudskom odlukom i za koju mu je izrečena novčana kazna, nije protivna članku 49. UFEU‑a i članku 56. UFEU‑a.