1. 

Države članice, koje izdaju takozvanu schengensku vizu, izdale su 2011. dvanaest milijuna viza za kratkotrajne boravke ( 2 ). To pokazuje kakvo značenje općenito za Europsku uniju i osobito za Schengenski prostor, ima uređenje koje čini pravni okvir za izdavanje schengenskih viza. Ovim se zahtjevom za prethodnu odluku sada Sudu daje prilika da točno odredi to uređenje, kako ono proizlazi iz Uredbe (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) ( 3 ).

2.

Prema članku 1. stavku 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 539/2001 od 15. ožujka 2001. o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva ( 4 ), „[d]ržavljani trećih zemalja na popisu u Prilogu I. dužni su posjedovati vizu pri prelasku vanjskih granica država članica.”

3.

Prema popisu iz Priloga I. Uredbi br. 539/2001, Islamska Republika Iran spada u treće zemlje čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica države članice.

4.

Uredbom (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) ( 5 ) utvrđuju se pravila granične kontrole osoba koje prelaze vanjske granice država članica Unije.

5.

Članak 5. Zakonika o schengenskim granicama, koji uređuje uvjete ulaska državljana trećih zemalja, glasi:

„1.   Za boravke od najviše tri mjeseca tijekom razdoblja od šest mjeseci, uvjeti ulaska za državljane trećih zemalja su sljedeći:

[…]

[…]”

6.

U skladu s uvodnom izjavom 6. Zakonika o vizama „[o]brada zahtjeva za vize treba se obavljati profesionalno i uljudno te razmjerno postavljenim ciljevima”.

7.

Prema uvodnoj izjavi 18. Zakonika o vizama „[s]chengenska suradnja na lokalnoj razini bitna je za usklađenu primjenu zajedničke vizne politike i za ispravnu procjenu migracijskih i/ili sigurnosnih rizika. Zbog različitosti lokalnih okolnosti, praktična primjena određenih zakonskih odredaba trebala bi biti ocjenjena između diplomatskih misija i konzularnih ureda država članica na pojedinačnim lokacijama radi osiguranja usklađene primjene zakonskih odredaba o sprječavanju trgovanja vizama i nejednakom postupanju s podnositeljima zahtjeva za vizu”.

8.

U uvodnoj izjavi 29. Zakonika o vizama navodi se da „[o]va Uredba poštuje temeljna prava i načela posebno priznata u Konvenciji Vijeća Europe o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda i u Povelji Europske unije o temeljnim pravima”.

9.

Članak 1. stavci 1. i 2. Zakonika o vizama glase:

„1.   Ova Uredba utvrđuje postupke i uvjete za izdavanje viza za tranzit preko ili planirani boravak na području država članica koji ne prelazi tri mjeseca unutar šestomjesečnog razdoblja.

2.   Odredbe ove Uredbe primjenjuju se na državljane trećih zemalja koji moraju imati vizu prilikom prelaska vanjskih granica država članica sukladno Uredbi [br. 539/2001] ne dovodeći u pitanje:

10.

Članak 21. Zakonika o vizama odnosi se na provjeru uvjeta za ulazak i procjenu rizika. On glasi:

„1.   Prilikom razmatranja zahtjeva za jedinstvenu vizu, utvrđuje se ispunjava li podnositelj uvjete za ulazak iz članka 5. stavka 1. točke (a), (c), (d) i (e) Zakonika o schengenskim granicama, a osobito će se procjenjivati predstavlja li podnositelj opasnost od nezakonite migracije ili opasnost za sigurnost država članica, te namjerava li podnositelj napustiti područje država članica prije isteka vize koju je zatražio.

[…]

3.   Prilikom utvrđivanja ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ulazak, konzulat provjerava:

[…]”

11.

Člankom 32. Zakonika o vizama utvrđeno je pod kojim uvjetima vizu treba odbiti. On određuje:

„1.   Ne dovodeći u pitanje članak 25. stavak 1., viza se odbija:

2.   O odluci o odbijanju i razlozima na kojima je zasnovana podnositelja se obavješćuje korištenjem standardnog obrasca iz Priloga VI.

3.   Podnositelji kojima je viza odbijena imaju pravo žalbe. Žalbe se ulažu protiv države članice koja je donijela konačnu odluku o zahtjevu, a u skladu s nacionalnim pravom te države članice. Države članice dostavljaju podnositelju informacije o postupanju u slučaju žalbe, kako je navedeno u Prilog[u] VI.

[…]”

12.

Članak 6. Gesetza über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravku, profesionalnoj djelatnosti i integraciji stanaca na saveznom teritoriju (Aufenthaltgesetz)) ( 6 ) određuje:

„(1)   Primjenjujući [Zakonik o vizama], sljedeće vize se mogu izdati strancu:

[…]”

13.

R. Koushkaki, tužitelj u glavnom postupku, iranski je državljanin. R. Koushkaki je 7. studenoga 2010. zatražio izdavanje schengenske vize u njemačkoj ambasadi u Teheranu (Iran). Tom je prilikom naveo da je oženjen, svoje je zanimanje označio kao „free job”, procijenio je da će njegov boravak trajati 62 dana te je naznačio osobu koja ga poziva i koja je dala sponzorstvo. Prilikom podnošenja zahtjeva R. Koushkaki je posjedovao valjanu putnu ispravu i potvrdu o osiguranju za svoj boravak.

14.

Njemačka su tijela odbila zahtjev uz obrazloženje da tužitelj nije dokazao da ima dostatna sredstva kojim bi si osigurao uzdržavanje tijekom svojeg boravka i povratak u Iran.

15.

Tužitelj u glavnom postupku podnio je protiv ove odluke žalbu i pri tome se, među ostalim, pozvao na to da želi posjetiti svojeg brata koji u Njemačkoj ima pravo na azil i stoga ne može putovati u Iran; povodom toga je njemačka ambasada u Teheranu zamijenila tu odluku novom odbijajućom odlukom od 5. siječnja 2011., ovaj put s obrazloženjem da postoji prevladavajuća sumnja oko spremnosti podnositelja zahtjeva na povratak. Unatoč izjavama podnositelja zahtjeva i dostavljenim popratnim izjavama, iz provjere, koje je provela njemačka ambasada, nije proizašla dostatna ekonomska vezanost R. Koushkakija koja može zajamčiti namjeru povratka u Iran.

16.

R. Koushkaki, koji osporava zakonitost druge odbijajuće odluke njemačke ambasade u Teheranu, podnio je 8. veljače 2011. sudu koji je uputio zahtjev tužbu radi izdavanja vize koju je zatražio.

17.

Prema stajalištu suda koji je uputio zahtjev tužitelj u glavnom postupku ispunjava sve uvjete za ulazak prema članku 21. stavku 1. Zakonika o vizama koji upućuje na članak 5. stavak 1. točke (a), (c), (d) i (e) Zakonika o schengenskim granicama: tužitelj raspolaže valjanom putnom ispravom, dokazao je svrhu i okolnosti svojeg boravka u Njemačkoj i nije osoba za koju je izdano upozorenje SIS‑u. Za sud koji je uputio zahtjev nije vidljivo niti da podnositelju zahtjeva nedostaju potrebna sredstva za njegov povratak niti da on predstavlja opasnost za unutarnju sigurnost, javno zdravlje ili međunarodne odnose bilo koje od država članica.

18.

Prema stajalištu suda koji je uputio zahtjev dvojbeno je samo to, smatra li se tužitelja prijetnjom za javni red zbog snažnog migracijskog pritiska u Iranu, koji Savezna Republika Njemačka navodi u svoju obranu, te zbog toga što tužitelj predstavlja opasnost od nezakonite migracije. Iz tog si razloga sud koji je uputio zahtjev i koji se smatra ovlaštenim odlučiti o tužiteljevu zahtjevu za vizu, ako dođe do zaključka da odbijajuću odluku njemačke ambasade u Teheranu treba ukinuti, postavlja pitanje o stupnju uvjerenja koji sud mora steći kako bi odlučio hoće li podnositelj zahtjeva za vizu doista napustiti njemačko područje prije isteka vize.

19.

Osim toga si sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje o pravnim posljedicama koje nastaju ako podnositelj zahtjeva ispunjava sve uvjete za ulazak u skladu s člankom 21. Zakonika o vizama i ako kod njega ne postoji niti jedan od razloga za odbijanje vize iz članka 32. stavka 1. Zakonika o vizama. On želi znati treba li tužitelju u takvom slučaju priznati pravo na dodjelu schengenske vize.

20.

Budući da Verwaltungsgericht Berlin (Njemačka) ima dvojbe o tumačenju prava Unije, odlučio je prekinuti postupak i odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i koju je tajništvo Suda zaprimilo 17. veljače 2012., uputiti Sudu na temelju članka 267. UFEU‑a sljedeća tri prethodna pitanja:

21.

Njemačka, belgijska, češka, danska, estonska i grčka vlada, Švicarska Konfederacija ( 7 ) te Europska komisija podnijele su Sudu pisana očitovanja.

22.

Na raspravi od 29. siječnja 2013. R. Koushkaki, njemačka, belgijska, danska i poljska vlada te Komisija podnijeli su usmena očitovanja.

23.

Na početku je potrebno iznijeti napomene u dvama pogledima: prvo valja ispraviti pretpostavku od koje sud koji je uputio zahtjev polazi te osim toga treba preoblikovati i preurediti pitanja upućena Sudu.

24.

Tako sud koji je uputio zahtjev s jedne strane pretpostavlja da je sporno samo to predstavlja li tužitelj opasnost od nezakonite migracije, koja može predstavljati prijetnju za javni red u smislu članka 21. stavka 3. točke (d) i članka 32. stavka 1. točke (a) podtočke vi. Zakonika o vizama. Drukčije rečeno, sud koji je uputio zahtjev želi da se u postupku za izdavanje viza na temelju Zakonika o vizama u obzir uzme samo opasnost od nezakonite migracije koja predstavlja prijetnju za javni red.

25.

Međutim, iz teksta članka 21. stavka 1. Zakonika o vizama jasno proizlazi da se prilikom razmatranja koje načelno provode konzularna tijela ( 8 ) radi, s jedne strane, o tome ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ulazak, u što spada nepostojanje prijetnje za javni red, i, s druge strane, o procjeni opasnosti od nezakonite migracije, prijetnje za unutarnju sigurnost država članica kao i namjere podnositelja zahtjeva da napusti područje dotične države članice prije isteka vize koju je zatražio. U slučaju opasnosti od nezakonite migracije, kao i u slučaju sumnje oko namjere napuštanja državnog područja, radi se, na što su ukazale neke od stranaka u ovom prethodnom postupku, o dvama samostalnim kriterijima naspram kriterija prijetnje za javni red, a koje konzularna tijela moraju uzeti u obzir prilikom razmatranja.

26.

Osim toga se kod prvog prethodnog pitanja nedvojbeno polazi od toga da sud koji je uputio zahtjev ima pravo svojom ocjenom nadomjestiti ocjenu tužiteljeva slučaja koju je dala njemačka ambasada u Teheranu. U svojem očitovanju njemačka je vlada ukazala na to da je na nacionalnoj razini sporno upravo pitanje jesu li njemački sudovi ovlašteni da u okviru tužbe kao što je ona u glavnom postupku provedu neograničeno naknadno ispitivanje i obvežu konzularna tijela na izdavanje vize.

27.

Nije na Sudu da sudjeluje u toj raspravi jer je oblikovanje sudskih pravnih lijekova protiv odluka kojima se odbija schengenska viza obuhvaćeno postupovnom autonomijom država članica. Stoga prvo pitanje treba preoblikovati i poći od toga da njime treba utvrditi, moraju li tijela, koja su nadležna za ocjenu postoji li namjera napuštanja državnog područja, doista u okviru te ocjene utvrditi namjeru povratka podnositelja zahtjeva, ili je dostatno da ne postoji razumna sumnja oko postojanja te namjere, tako da se uvjet za ulazak, kojim se zahtijeva namjera napuštanja područja dotične države članice prije isteka zatražene vize, treba smatrati ispunjenim. Prvim prethodnim pitanjem treba, dakle, doći do toga da Sud precizno utvrdi pretpostavke za praktičnu primjenu ovog kriterija koji se zasniva na namjeri podnositelja zahtjeva da se vrati u svoju zemlju podrijetla.

28.

U drugom i trećem pitanju radi se o tome jesu li tijela, kojima je povjereno razmatranje zahtjeva, općenito dužna, kada podnositelj zahtjeva ispunjava sve uvjete za ulazak u smislu članka 21. Zakonika o vizama i kada kod njega ne postoji niti jedan od razloga za odbijanje vize navedenih u članku 32. stavka 1. Zakonika o vizama, izdati vizu, to jest moraju li je izdati, iako je važećim nacionalnim propisima predviđeno samo da dotična tijela „mogu” izdati vizu. Stoga će se oba ova pitanja zajedno obraditi.

29.

Zakonikom o vizama izričito se nastoji ostvariti cilj utvrđivanja postupaka i uvjeta za izdavanje viza s rokom valjanosti koji nije duži od tri mjeseca ( 9 ). Osim toga člankom 14. Zakonika o vizama teret dokazivanja ispunjavanja uvjeta za ulazak nedvosmisleno je prebačen na podnositelja zahtjeva tako što su u njemu navedene isprave koje on prilikom podnošenja zahtjeva mora priložiti. Stoga je tužitelj dužan priložiti „informacije na temelju kojih se može provjeriti namjera podnositelja da napusti područje država članica prije isteka zatražene vize ( 10 ).

30.

Nakon podnošenja zahtjeva za vizu, tijela, kojima je povjerena njegova obrada, moraju u skladu s člankom 21. stavkom 1. Zakonika o vizama ispitati ne samo ispunjavanje uvjeta za ulazak navedenih u članku 5. stavku 1. točkama (a), (c), (d) i (e) Zakonika o schengenskim granicama, nego i namjeru podnositelja zahtjeva da napusti područje država članica prije isteka zatražene vize. Članak 21. Zakonika o vizama ne sadržava šire smjernice prema kojima se tijela moraju ravnati prilikom provjere navedene namjere povratka u državu podrijetla. Jedino Prilog II. Zakoniku o vizama sadržava popis popratnih isprava koji nije konačan i čije prilaganje od strane podnositelja zahtjeva može biti korisno, a čime se može procijeniti njegovu namjeru napuštanja područja država članica ( 11 ).

31.

Članak 21. stavak 1. Zakonika o vizama koji se odnosi na provjeru uvjeta za ulazak i procjenu rizika mora se nužno tumačiti u vezi s člankom 32. Zakonika o vizama koji se odnosi na razloge za odbijanje zahtjeva za vizu. Tako se prema članku 32. stavku 1. točki (b) Zakonika o vizama odbija viza „ako postoji opravdana sumnja o […] namjer[i] da napusti područje država članica prije isteka zatražene vize” ( 12 ).

32.

Stoga iz teksta članka 32. stavka 1. točke (b) Zakonika o vizama proizlazi da za odbijanje zahtjeva zbog izostanka namjere za napuštanje područje država članica, tijela nadležna za obradu zahtjeva moraju imati opravdanu sumnju o stvarnoj želji podnositelja zahtjeva za povratkom. Stoga opravdana sumnja ne ide u korist podnositelja zahtjeva. Nasuprot tomu, sama sumnja nije dovoljna ( 13 ), već ona mora biti opravdana.

33.

Definicija pojma opravdane sumnje zasigurno uzrokuje posebne poteškoće. Unatoč tomu može se reći da on leži između uvjerenja ili izvjesnosti, s jedne strane, i blage ili samo hipotetske sumnje, s druge strane.

34.

U području viza zbog niza okolnosti zakonodavac je bio spriječen pobliže odrediti sadržaj kriterija za odbijajuću odluku te podrobnije utvrditi moguće aspekte za utvrđivanje namjere napuštanja državnog područja. Tako je Komisija već prilikom predstavljanja nacrta Prijedloga Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Zakonika Zajednice ukazala na to da je „čak i ako se temeljni propisi država članica izravno primjenjuju, svjesna toga da raznolikost pojedinačnih slučajeva i lokalnih uvjeta uvelike otežava da se utvrdi podrobnije odredbe koje važe u svim okolnostima i pokrivaju sve situacije” ( 14 ). Ipak može biti korisno, u okviru mogućeg, ukazati sudu koji je uputio zahtjev na to u kojoj mjeri tijela kojima je povjerena obrada zahtjeva za vizu mogu poći od toga da postoji opravdana sumnja o namjeri napuštanja područja država članica.

35.

U tu svrhu valja uputiti na Priručnik za obradu zahtjeva za izdavanje viza i izmjenu izdanih viza ( 15 ) koji je Komisija sastavila i koji sadržava radne upute o praktičnoj primjeni odredaba Zakonika o vizama ( 16 ) koje su, premda neobvezujuće, ipak korisne. U odjeljku 7.12. tog priručnika tijelima kojima je povjerena obrada zahtjeva za vizu dan je niz aspekata koje se može uzeti u obzir prilikom ocjene pitanja postoji li kod podnositelja zahtjeva namjera napuštanja državnog područja. Iz tog odjeljka proizlazi da je potrebno ispitati dvije vrste kriterija, to jest kriterije u odnosu na „objektivnu” situaciju države podrijetla podnositelja zahtjeva te kriterije, koje ću odrediti kao „subjektivne” jer obilježavaju pojedinačnu situaciju podnositelja zahtjeva. U pogledu potonjih kriterija izričito je priznato da „ovisno o državi boravišta podnositelja zahtjeva, drugi čimbenici mogu biti značajni” ( 17 ), čime se tijelima koja odlučuju prepušta široka margina prosudbe. U svakom slučaju, opravdana sumnja može nastati samo nakon što su u „obzir uzeti svi aspekti”, „kako bi se osiguralo objektivnu ocjenu” ( 18 ), i „svaki zahtjev ispitalo prema okolnostima pojedinačnog slučaja” ( 19 ). Stoga se opravdana sumnja ne smije zasnivati na pukoj pretpostavci ili ispitivanju samo takozvanih „objektivnih” kriterija u odnosu na situaciju u državi podrijetla.

36.

Iz svih ovih razloga predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje, kako sam ga preoblikovao, odgovori na način da prema članku 21. stavku 1. Zakonika o vizama u vezi s člankom 32. stavkom 1. točkom (b) za odbijanje zahtjeva zbog izostanka namjere povratka podnositelja zahtjeva, tijela kojima je povjerena obrada zahtjeva za vizu moraju izraziti opravdanu sumnju u pogledu stvarne želje podnositelja zahtjeva za povratkom, nakon što su u obzir uzela sve aspekte potrebne za objektivnu ocjenu – u koje spadaju aspekti u pogledu posebne situacije zemlje podrijetla te aspekti u odnosu na pojedinačnu situaciju podnositelja zahtjeva – te popratne isprave koje je on dostavio.

37.

Drugim i trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati, zasniva li se Zakonikom o vizama jedna vrsta subjektivnog prava u korist državljana trećih zemalja, kojim se obvezuje tijela kojima je povjerena obrada zahtjeva prisiljava na izdavanje kratkotrajne vize podnositelju, čim on ispuni sve uvjete za ulazak u skladu s člankom 21. Zakonika o vizama te kod njega ne postoji niti jedan od razloga za odbijanje vize navedenih u članku 32. stavku 1. Zakonika o vizama. Zbog toga sud koji je uputio zahtjev također pita jesu li u skladu sa Zakonikom o vizama nacionalni propisi, kao što su oni o kojima je riječ u glavnom postupku, a kojima je u slučaju ispunjavanja uvjeta, koje sam opisao, predviđena samo mogućnost izdavanja vize.

38.

Na raspravi je njemačka vlada pojasnila da se odbijanje izdavanja vize R. Koushkakiju nije zasnivalo niti na jednom drugom razlogu osim onih predviđenih u članku 32. stavka 1. Zakonika o vizama te tvrdi da je sumnja oko tužiteljeve namjere da napusti Njemačku prije isteka zatražene vize dala povoda njemačkim konzularnim tijelima da donesu odluku o odbijanju. S druge strane, sud koji je uputio zahtjev smatra da R. Koushkaki ispunjava uvjete za ulazak iz članka 21. Zakonika o vizama te da kod njega ne postoji niti jedan od razloga za odbijanje vize iz članka 32. stavka 1. Zakonika o vizama. Međutim, gore sam naveo ( 20 ) da ocjena koju je dao sud koji je uputio zahtjev nije bez pogrešaka. Stoga nije isključeno da sud koji je uputio zahtjev nakon ispravka svoje pogreške u tumačenju dođe do zaključka da su njemačka konzularna tijela mogla u odnosu na tužitelja donijeti odbijajuću odluku jer isti nije imao namjeru napuštanja državnog područja. Zato valja ukazati na to da je davanje odgovora na drugo i treće pitanje korisno jedino u slučaju da nakon što je utvrdio da izostanak namjere podnositelja zahtjeva da napusti državno područje u smislu Zakonika o vizama stvarno predstavlja samostalan razlog za odbijanje u odnosu na prijetnju za javni red, sud koji je uputio zahtjev i dalje smatra da tužitelj ispunjava uvjete za ulazak iz članka 21. Zakonika o vizama te da kod njega ne postoji niti jedan od razloga za odbijanje vize iz članka 32. stavka 1. Zakonika o vizama.

39.

S ovim pitanjima implicitno je povezano pitanje ostvaruje li se Zakonikom o vizama potpuno usklađivanje na području izdavanja kratkotrajnih viza državljanima trećih zemalja, što bi imalo za posljedicu, s jedne strane, da razlozima za odbijanje koji su već predviđeni u članku 32. stavku 1. Zakonika o vizama država članica ne bi smjela dodavati daljnje razloge za odbijanje, a, s druge strane, da bi u slučaju ispunjavanja uvjeta iz članka 21. i 32. stavka 1. Zakonika o vizama države članice bile prije svega obvezane izdati kratkotrajnu vizu podnositelju zahtjeva na koji bi ovaj imao pravo koje bi mogao isticati prema državi članici kojoj je podnio svoj zahtjev.

40.

Kako bi se na ovo odgovorilo, napravit ću tekstualnu analizu Zakonika o vizama u pogledu kojeg bih htio istaknuti da je on ograničen na to kako se svaka država članica mora ponašati naspram podnositelja zahtjeva. Slijedom toga ću istražiti sustav koji je njime uspostavljen u tom pogledu. Potom ću radi upotpunjavanja svoje ocjene ispitati jesu li rezultati mojih gore navedenih analiza u skladu s ciljevima koje se nastoji ostvariti Zakonikom o vizama. Naposljetku ću iznijeti pojedine zaključne napomene o njegovoj dodanoj vrijednosti.

41.

Na početku je uočljivo da Zakonik o vizama ne sadržava odredbe kojima je propisana bilo kakva obveza za države članice da državljanima trećih zemalja, koji zatraže kratkotrajnu vizu i ispunjavaju uvjete iz članka 21. i 32. stavka 1. Zakonika o vizama, izdaju takvu vizu. Premda je poglavlje IV. Zakonika o vizama uistinu naslovljeno „Izdavanje vize”; odredbe sadržane u ovom poglavlju uopće se ne odnose, međutim, na pitanje postoji li pravo na izdavanje vize, nego se tiču određivanja roka valjanosti vize i duljine boravka ( 21 ), uvjeta pod kojima države članice mogu izdati vizu s ograničenom područnom valjanošću ( 22 ), pretpostavki za valjanost i roka valjanosti zrakoplovno‑tranzitne ( 23 ) kao i pojedinosti oko naljepnice vize ( 24 ). U poglavlju IV. Zakonika o vizama nalazi se osim toga članak 30. posvećen pravima na temelju izdane vize, kojim nikako nije utvrđeno subjektivno pravo, nego je pojašnjeno da „[s]amo posjedovanje jedinstvene vize ili vize s ograničenom područnom valjanošću ne daje automatski pravo na ulazak”.

42.

Drugo, nigdje se u Zakoniku o vizama ne govori o tome da se njime ostvaruje potpuno usklađivanje. Tako na temelju njegove uvodne izjave 3. „uspostava ‚zajedničkog korpusa propisa’, posebno konsolidacijom i razvojem pravne stečevine (mjerodavne odredbe Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. [SL 2000., L 239, str. 19., SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12.] i Zajedničkih konzularnih uputa […]), jedna je od temeljnih sastavnica ‚daljnjeg razvoja zajedničke vizne politike kao dijela kompleksnog sustava čiji je cilj olakšavanje zakonitog putovanja i suzbijanje nezakonite imigracije daljnjim usklađivanjem nacionalnih zakonodavstava i uređivanjem praksi [u] lokalnim konzularnim misijama’ […]” ( 25 ). Osim toga, usklađena primjena Zakonika o vizama predstavljena je kao cilj koji treba postići ( 26 ), a ne kao stvarno stanje koje bi proizlazilo već iz samog sustava stvorenog Zakonikom o vizama.

43.

Kao treće, razlozi za odbijanje navedeni u članku 32. stavku 1. osobito su široko sastavljeni i to baš zbog „različitosti lokalnih okolnosti” ( 27 ), tako da je zakonodavac Unije potpuno svjesno prepustio konkretnu primjenu određenih zakonskih odredaba ocjeni konzularnih tijela na pojedinačnim lokacijama „radi osiguranja usklađene primjene zakonskih odredaba o sprječavanju trgovanja vizama i nejednakom postupanju s podnositeljima zahtjeva za vizu” ( 28 ). Ne mogu se oduprijeti dojmu da ovdje postoji čudno proturječje između priznanja velike različitosti lokalnih okolnosti i izričitog nastojanja za usklađenom primjenom koja je naposljetku prepuštena ocjeni konzularnih tijela.

44.

Tako, što se tiče samog teksta Zakonika o vizama, ne postoji uporište za to da je zakonodavac Unije prilikom sastavljanja Zakonika o vizama imao namjeru da u korist državljana trećih zemalja, koji zatraže kratkotrajnu vizu, utvrdi pravo na izdavanje takve vize. U tako osjetljivom području kao što je predmetno ne može se ostati samo na pretpostavci da se zakonodavac Unije zadovoljio tek s prešutnim utvrđivanjem prava.

45.

Ostaje još za ispitati hoće li sustavna analiza Zakonika o vizama potvrditi ovaj zaključak.

46.

Donošenje Zakonika o vizama odvijalo se u vezi s postupnom izgradnjom vizne politike utvrđene na razini Unije; ova je izgradnja potaknuta od strane nekih država članica te između država članica u okviru Schengenskog sporazuma, Konvencije o provedbi tog sporazuma i Zajedničkih konzularnih uputa. U skladu s razvojem Ugovorâ područje viza postupno je bivalo uređeno na razini Zajednice.

47.

No, ne treba ispustiti iz vida da se kod pitanja izdavanja viza državljanima trećih zemalja radi o krajnje osjetljivoj temi za države članice. Naime, ako postoji neko načelo međunarodnog prava, koje se smatra jednim od značajnih manifestacija državnog suvereniteta, onda je to načelo da države imaju pravo nadzirati ulazak osoba koje nisu njihovi državljani ( 29 ). Doduše, države članice su se očito složile da će se u pogledu europskih građana, čije je slobodno kretanje zajamčeno „ustavnom poveljom” Unije ( 30 ), odreći primjene ovog načela; situacija je, međutim, puno manje očita što se tiče pristupa državljana trećih zemalja području država članica, osobito kada se ne ističe postojanje uske obiteljske veze s građaninom Unije ( 31 ).

48.

Tako suradnja koja je uvedena u okviru Schengenskog sporazuma i danas kodificirana u Zakoniku o vizama ne smije skrenuti pogled s postojećih međunarodnih izazova. U tom pogledu ukazuje se na to da je Europsko vijeće u Stockholmskom programu koji je sastavljen 2010. ( 32 ) – dakle, nakon donošenja Zakonika o vizama – zatražilo od Komisije da „pojača svoje napore, kako bi se zajamčilo načelo uzajamnosti prilikom oslobođenja od obveze posjedovanja vize i spriječilo da treće zemlje (ponovno) uvedu obvezu posjedovanja vize prema određenoj državi članici te utvrdilo mjere koje bi se mogle primijeniti prije pokretanja mehanizma uzajamnosti prema tim trećim zemljama” ( 33 ). Ono je nadalje od Komisije zatražilo da „s obzirom na mogućnost prelaska na novi stupanj razvoja zajedničke vizne politike i uz uvažavanje nadležnosti država članica na tom području, podnese studiju o tome može li se uspostaviti zajednički europski mehanizam za izdavanje viza za kratkotrajni boravak” ( 34 ).

49.

Automatizam prilikom izdavanja viza, koji bi proizlazio iz priznanja subjektivnog prava, teško bi se mogao uskladiti s prethodno navedenom idejom uzajamnosti, ako, na primjer, treća zemlja navedena u Prilogu I. Uredbi br. 539/2001 znatno postroži svoju viznu politiku prema građanima Unije.

50.

U svakom slučaju iz propisa sekundarnog prava proizlazi da viza nije oblikovana kao pravo, već kao obveza onog koji nastoji ishoditi kratkotrajni boravak na području države članice, to jest kao uvjet za ulazak na područje Unije. Tako je Uredbom br. 539/2001 viza definirana kao „dozvola izdana od strane države članice ili odluka donesena od strane takve države koja je potrebna radi […] ulaska za namjeravani boravak u toj državi članici […] u ukupnom trajanju od najdulje tri mjeseca” ( 35 ). Zakonik o schengenskim granicama ne temelji se ni na kakvom drugom pojmu vize ( 36 ). S druge strane se u Zakoniku o vizama, kao što sam prethodno naveo, nigdje ne nalazi naznaka o postojanju prava na izdavanje; umjesto toga tamo se u nekoliko navrata ukazuje na to da se u tom pogledu radi o obvezi kojoj podliježu dotični državljani trećih zemalja ( 37 ), te se vizu definira također kao „odobrenje koje je izdala država članica” ( 38 ).

51.

Okolnost da se vizu smatra obvezom koja je nametnuta dotičnim trećim zemljama, a ne pravom, objašnjava se, među ostalim, stvarnom funkcijom vize. Viza kao prethodno odobrenje za ulazak na državno područje je sredstvo za nadzor nad ulaskom i time nad migracijskim tokovima te tako može predstavljati i instrument vanjske i sigurnosne politike. Uslijed onoga što je na razini Unije poduzeto na području viza, nedvojbeno je da se slijedi prije defenzivni cilj, to jest suzbijanje nezakonite imigracije ( 39 ) i sprječavanje trgovanja vizama ( 40 ); trebalo bi dakle izbjeći da država članica slijedi viznu politiku koja je očito povoljnija za podnositelje zahtjeva jer bi takva politika zbog nepostojanja kontrola na unutarnjim granicama mogla biti povezana s rizikom od destabiliziranja Schengenskog prostora.

52.

Upravo je iz ovog razloga Zakonikom o vizama stvorena obveza odbijanja vize ako nisu ispunjeni uvjeti koji se zahtijevaju od podnositelja zahtjeva. Sud je presudio da je činjenica da su države ugovornice Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma obvezane automatski odbiti vizu ako se podnositelj zahtjeva ne pridržava uvjeta za ulazak, „odraz načela suradnje između država ugovornica na kojemu se temelji schengenska pravna stečevina i koje je neophodno za funkcioniranje integriranog sustava upravljanja koji ima za cilj jamčiti visok i jedinstven stupanj nadzora i zaštite vanjskih granica kao posljedice slobodnog prelaženja granica unutar schengenskog prostora” ( 41 ).

53.

U pravnoj osnovi Zakonika o vizama navedeno je ono što se zahtijeva u vezi s kontrolom vanjskih granica. Naime, Zakonik o vizama zasniva se na članku 62. stavku 2. točki (b) podtočki ii. UEZ‑a kojim je predviđeno donošenje pravila Unije „o vizama za planirani boravak koji nije duži od tri mjeseca, uključujući postupke i uvjete za izdavanje viza od strane država članica”; no, u članku 62. stavku 2. točki (a) UEZ‑a, koji je također naveden kao pravna osnova za Zakonik o vizama, radi se o donošenju „mjera koje se odnose na prelazak vanjskih granica država članica kojima će se utvrditi […] standardi i postupci koje države članice moraju poštovati pri obavljanju provjera osoba na vanjskim granicama.” [neslužbeni prijevod]

54.

Stoga izričito sumnjam u pretpostavku da su, donijevši Zakonik o vizama u obliku uredbe, države članice de facto pristale na tako ključan kvalitativni skok kao što je prelazak s obvezivanja država članica na odbijanje da izdaju vizu u skladu sa schengenskom pravnom stečevinom na dodjelu subjektivnog prava na izdavanje, na koje bi se državljani trećih zemalja mogli pozivati, s obzirom na to da se niti u tekstu niti u strukturi ne nalazi nikakvo uporište za takvu pretpostavku.

55.

Naposljetku postoji prema mojem mišljenju još jedan daljnji aspekt koji dokazuje da Zakonik o vizama zakonodavac Unije nije oblikovao kao instrument za dodjelu subjektivnog prava na izdavanje vize. U veliki napredak postignut Zakonikom o vizama koji ću još kasnije razmotriti spada i stvaranje prava na žalbu protiv odluka kojima je odbijeno izdavanje vize ( 42 ). Međutim, zakonodavac nije izričito predvidio da se žalba podnosi sudu ( 43 ) te je upućivanjem na nacionalne pravne poretke utvrđivanje načina korištenja tom žalbom prepustio diskreciji država članica. Osim toga državama je članicama dodijeljen dodatni rok za oblikovanje njihovih nacionalnih sustava te je datum primjene propisa, kojim je stvoreno ovo pravo, odgođen na 5. travnja 2011. ( 44 ). Iz godišnjeg izvješća Agencije Europske unije za temeljna prava za 2011. godinu ( 45 ) proizlazi da se žalbu protiv odluke kojom je odbijena schengenska viza, mora ovisno o dotičnoj državi članici podnijeti upravnom tijelu, instituciji sličnoj sudu ili pak sudu. Ove se razlike, koje su države članice uzrokovale svojom suzdržanošću od čvršćeg utvrđivanja postupovnih jamstava naspram podnositelja zahtjeva, kao i svojim konkretnim poteškoćama prilikom uspostave djelotvorne sudske zaštite osoba koje nemaju pristup nacionalnom području, teško mogu biti usklađene s idejom uspostave subjektivnog prava.

56.

Prilikom ispitivanja jesu li zaključci iz prethodne tekstualne i sustavne analize u skladu s ciljevima Zakonika o vizama, u obzir treba uzeti činjenicu da se njime ne nastoji ostvariti samo cilj utvrđivanja određenog načina ponašanja država članica u Schengenskom prostoru prema podnositeljima zahtjeva za vizu, kojim se postupak, koji one trebaju provesti i uvjete za podnositelja zahtjeva koje se treba primijeniti, čini jasnijima i razumljivijima, već bi se njime trebalo osigurati i postupanje kojim se poštuje njegovo ljudsko dostojanstvo.

57.

Osim toga Zakonikom o vizama nastoji se ostvariti još jedan cilj koji je povezan sa suradnjom država članica Schengenskog prostora koje su međusobno odlučile doista biti solidarne tako što su osigurale da učinci odluke jedne države članice nisu ograničeni samo na njezino područje ( 46 ), nego se odnose na cijeli Schengenski prostor.

58.

Tako Zakonikom o vizama nije utvrđen samo niz obveza država članica prema podnositelju zahtjeva za schengensku vizu, već i cilj da zbog učinaka, koji se trebaju vezati uz dotičnu vizu u svim tim državama, svaka država članica treba imati obvezu odbiti dotičnu vizu ako ne postoje uvjeti predviđeni Zakonikom o vizama. U tom je pogledu izgleda moguće da upotreba glagola „može” u članku 24. stavku 1. Zakonika o vizama ima šire značenje nego što to proizlazi iz tekstualnog i sustavnog tumačenja Zakonika o vizama. Može se zamisliti da mu je zakonodavac Unije čak dao značenje povezano s prethodno navedenim ciljem – to jest značenje u vidu mogućnosti (koja proizlazi iz upotrebe glagola „moći”) za svaku državu članicu u Schengenskom prostoru da izda vizu s učinkom erga omnes – koji postoji samo ako su ispunjeni uvjeti predviđeni Zakonikom o vizama.

59.

Ovo teleološko shvaćanje Zakonika o vizama potvrđuje da nije stvoreno subjektivno pravo na izdavanje schengenske vize.

60.

Stoga smatram da subjektivno pravo na izdavanje schengenske vize ne može biti priznato u okviru sadašnjeg stanja prava Unije, a osobito Zakonika o vizama. Međutim, države članice nemaju diskrecijsko pravo u pogledu načina na koji će obrađivati zahtjeve koji su im podneseni, a Zakonik o vizama je, čak i ako stvaranje subjektivnog prava u odnosu na podnositelja zahtjeva nije dio pravila koja su njime uvedena, bitno doprinio poboljšanju jamstava za podnositelja zahtjeva.

61.

S jedne strane, Zakonikom o vizama usklađen je postupak podnošenja zahtjeva za vizu, i to, među ostalim, tako da je njime utvrđena visina viznih pristojbi ( 47 ), propisan je uzorak obrasca zahtjeva ( 48 ), pojašnjene su pretpostavke za dopuštenost zahtjeva ( 49 ) te je stvorena obveza država članica da o zahtjevu odluče unutar kratkog roka ( 50 ), obrazlože svoje odluke o odbijanju ( 51 ) i u slučaju odbijanja predvide mogućnost žalbe ( 52 ).

62.

Zakonikom o vizama nisu samo objedinjene prisilne odredbe o postupku za izdavanje viza u jednom jedinom tekstu, nego je osim toga njime u bitnome unaprijeđena politika u području izdavanja viza tako što je ona njime učinjena razumljivijom, preglednijom i dosljednijom ( 53 ).

63.

Materijalno usklađivanje ukazuje, kao što smo vidjeli, na veće praznine i moglo bi dovesti do slabljenja napretka u usklađivanju postupka tako da bi zbog nepostojanja konkretno utvrđenih uvjeta za ulazak moglo tijekom postupka za izdavanje vize doći do proizvoljnosti prilikom procjene rizika i razloga za odbijanje iz članka 21. i 32. stavka 1. Zakonika o vizama.

64.

Stoga je bitno naglasiti da je zakonodavac Unije želio riješiti ove nedostatke na način da se Zakonik o vizama podvrgne poštovanju temeljnih prava ( 54 ), a osobito ljudskog dostojanstva. Tako članak 39. Zakonika o vizama, u skladu sa zahtjevima iz njegovih uvodnih izjava 6. i 7., obvezuje države članice na to da podnositelji zahtjeva budu „ljubazno” primljeni ( 55 ), i zahtijeva od njihova konzularnog osoblja da „u potpunosti pošt[uje] ljudsko dostojanstvo” i poduzme sve mjere uz poštovanje „razmjern[osti] ciljevima koji se njome žele postići” ( 56 ) i načela nediskriminacije ( 57 ).

65.

Tako je manevarski prostor država članica prilikom meritorne ocjene uvjeta i razloga u smislu članaka 21. i 32. stavka 1. Zakonika o vizama, koliko god on bio širok, nužno ograničen poštovanjem ljudskih prava podnositelja zahtjeva – među kojima je na prvom mjestu dostojanstvo potonjeg – kao i načelima proporcionalnosti i nediskriminacije.

66.

Umjesto dodjeljivanja subjektivnog prava na izdavanje vize, Zakonik o vizama u konačnici obvezuje države članice ne samo na pridržavanje uvjeta koji su potrebni da viza proizvodi učinke prema svim državama članicama u Schengenskom prostoru, nego i na to da osiguraju da se postupak odvija uz poštovanje temeljnih prava podnositelja zahtjeva, što, kako sam već naveo, zahtijeva da se svaki zahtjev za vizu ispita ne na temelju pukih pretpostavki, nego prije na osnovi cjelokupne ocjene situacije uz uvažavanje osobnog i ljudskog konteksta pojedinačnog slučaja na kojem se temelji odnosni zahtjev.

67.

Iz svih tih razloga predlažem Sudu da na drugo i treće prethodno pitanje, razmatrajući ih zajedno, odgovori da se Zakonik o vizama ne može tumačiti na način da se njime u korist podnositelja zahtjeva stvara subjektivno pravo na izdavanje schengenske vize. Međutim, njime se obvezuje države članice da se odluke o zahtjevima za schengensku vizu donesu nakon cjelokupne ocjene situacije uz uvažavanje ne samo uvjeta, koji su potrebni da viza proizvodi učinke prema svim državama članicama u Schengenskom prostoru, nego i osobnog i ljudskog konteksta pojedinačnog slučaja na kojem se temelji odnosni zahtjev, kao i nakon postupka u kojem su u cijelosti poštovana temeljna prava, među kojima su na prvom mjestu ljudska prava, i koji je proveden u skladu s načelima proporcionalnosti i nediskriminacije.

68.

S obzirom na iznesena razmatranja predlažem Sudu da na prethodna pitanja Verwaltungsgerichta Berlin odgovori kako slijedi: